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ESTADO AUTONOMICO (Planteamiento general y Problemas y perspectivas actuales)

Juan Jos SOLOZABAL ECHAVARRIA Catedrtico de Derecho Constitucional Universidad Autnoma de Madrid SUMARIO: A- PLANTEAMIENTO GENERAL. I-Los supuestos sociopolticos del Estado Autonmico Espaol: la crisis del Estado unitario; las nuevas demandas de descentralizacin; la indisponibilidad del modelo federal para el constituyente espaol. II- Unidad y Descentralizacin en el Sistema Autonmico Espaol. Rasgos organizativos y competenciales del Estado Autonmico en relacin con el modelo unitario y el federal. Comunidades Autnomas de Rgimen Ordinario y Especial. III- El Rol del Tribunal Constitucional como garante del diseo autonmico. Principales rasgos de su doctrina en materia autonmica. IV- Implantacin y Rendimiento integrador del Estado Autonmico: su capacidad reductora de las tensiones nacionalistas. B- PERSPECTIVAS Y PROBLEMAS ACTUALES. I-Diferencia competencial y principio de igualdad: el alcance de la simetra en el Estado autonmico y el problema del cierre sustancial del modelo. II- Instrumentos de participacin en el Estado autonmico: El Senado y las Conferencias sectoriales intergubernamentales. III- El rendimiento de los Parlamentos Autonmicos . IV- Derecho Comunitario y Estado Autonmico . V- Perspectivas: desarrollo constitucional e integracin.

I- Los supuestos sociopolticos del Estado Autonmico Espaol: la crisis del Estado unitario; las nuevas demandas de descentralizacin; la indisponibilidad del modelo federal para el constituyente espaol. La Constitucin espaola de 1978 ha establecido un modelo que desde el punto de vista de la organizacin territorial del poder se encuentra a medio camino entre el Estado unitario y el Estado federal; ese modelo ha recibido el nombre, tanto en la doctrina como entre los propios agentes polticos, de Estado Autonmico o Estado de las Autonomas Territoriales, aunque ningn precepto constitucional utilice esta calificacin. La crisis del sistema franquista supuso tambin de modo inexorable la del modelo de organizacin unitaria o centralista de la que aqul era un exponente arquetpico. Ello ocurri no slo por la exacerbacin del centralismo durante el franquismo que facilit asimismo la equiparacin, sin duda abusiva de descentralizacin y libertad, como mostraban entre otros los modelos del Estado centralista francs o , aunque con la importante salvedad al menos del

2 autogobierno local, ingls; pero operaron tambin factores cuya intervencin no debe ser desdeada. Se haba producido un agotamiento histrico del sistema de organizacin centralista que en nuestro pas no funcion, como ocurri en otros, tanto como instrumento de renovacin en la lucha contra el antiguo rgimen y como agente de racionalizacin poltica y administrativa cuanto como factor de consolidacin de las estructuras antiguas y anquilosamiento del aparato estatal. Esta conciencia de la obsolescencia del modelo unitario- tpica, aunque no exclusivamente espaola - al que se culpaba de buena parte de nuestros fracasos histricos, se ha visto reforzada en la ciencia poltica y administrativa de la actualidad tanto por argumentos polticos que plantean la necesidad de acercar los centros de decisin al ciudadano lo ms posible, aproximando el ejercicio del poder a su titular terico y despojndole, en una nueva divisin vertical, de sus dimensiones impersonales y mastodnticas; cuanto de argumentos tcnico-funcionales que insisten en la exigencia de una redistribucin territorial del poder. La planificacin regional, en efecto, posibilita la integracin institucional de las fuerzas econmicas y sociales operantes en la regin y cuya contribucin al diseo y ejecucin de la poltica territorial es considerada fundamental. La ordenacin del territorio, adems, al poner de relieve la insuficiencia del mbito urbano para asegurar los servicios de la ciudad, muestra tambin la conveniencia de adoptar marcos territoriales superiores de planificacin. Pero, por supuesto, el impulso fundamental para la transformacin de la estructura centralista de la distribucin del poder ha provenido de las comunidades histricas vasca y catalana, cuya insercin en el Estado espaol, problemtica a partir de los intentos de unificacin borbnica del siglo XVIII, se mostr, con la excepcin del parntesis de la Segunda Repblica, insoportable, sobre todo como consecuencia de los procesos de toma de conciencia nacional provocados por el Romanticismo, en lo cultural, y la Industrializacin, en lo econmico, que patentizaron la propia peculiaridad y los riesgos que para dichos territorios implicaba el proceso paralelo de la modernizacin espaola. Si estas razones operaban contra la continuidad de la organizacin unitaria del Estado, otras poderosas se oponan asimismo a la aceptacin del sistema federal, que, despus de todo, aparece como la otra categora elemental frente al Estado unitario en la divisin de las formas de Estado desde la perspectiva de la organizacin territorial del poder. Figuraba en contra del modelo federal su rechazo generalizado en amplios espectros de la sociedad espaola, que, por gratuito que pueda parecer, lo identificaban con el desorden y el cantonalismo de nuestra Primera Repblica del siglo XIX. La aceptacin del federalismo, de otro lado, hubiese supuesto, desde un principio, y ello en buena tcnica hubiese sido inevitable, equiparar las atribuciones y estructuras organizativas de regiones con una conciencia de su peculiaridad muy acusada y que se sentan incmodas con su actual insercin en el Estado espaol con otras sin apenas conciencia, voluntad ni experiencia de autogobierno. De otra parte tambin eran de temer de la introduccin del federalismo consecuencias disfuncionales en el rendimiento de la Administracin cuya actividad con todas las deficiencias que se quieran, no dejaba de tener un nivel que una reorganizacin o innovacin improvisadas ponan en peligro. Adems conviene sealar que las Comunidades Autnomas no constituyen el nico exponente de descentralizacin territorial que acepta nuestro ordenamiento y que ste conoce asimismo organizaciones pblicas no definidas por su base territorial , esto es entes institucionales que en razn de una cierta autonoma, dada su personificacin separada, puede considerarse suponen una relativa descentralizacin funcional (es el caso con diferente

3 relieve y problemtica constitucional de los Organismos Autnomos, Sociedades pblicas y Administraciones independientes). El Estado espaol se encuentra estructurado en un triple nivel, constituido por ordenes separados pero integrados: instituciones polticas centrales, Comunidades Autnomas y entes locales. El Estado Central, como organizacin poltica de la Nacin espaola, dispone de soberana; las Comunidades Autnomas, institucionalizacin de las nacionalidades y regiones de autonoma poltica; y a las instituciones de rgimen local se les asegura la autonoma administrativa. Autonoma, como hemos de ver, no es soberana , sino un poder limitado, congruente con la unidad total del orden jurdico-poltico , reducida al haz de competencias o potestades para , ex art. 137 , la gestin de sus respectivos intereses, lo que exige que se dote a cada ente de todas las competencias propias y exclusivas que sean necesarias para satisfacer el inters respectivo. Si la autonoma, como poder limitado, es diferente de la soberana, no es tampoco igual la autonoma de las Comunidades Autnomas que la de los Entes locales. Aqulla es una autonoma poltica, sta administrativa, siendo la autonoma poltica, como ha sealado el Tribunal Constitucional, cualitativamente superior a la autonoma administrativa. Vemos, pues, que la estructura de la organizacin territorial espaola es una estructura, por decirlo as, graduada. El Estado central queda situado en la posicin de superioridad y las Comunidades Autnomas y Entes locales en una posicin de inferioridad. El problema consiste en averiguar la clave de esta graduacin que ciertamente existe , pero que no equivale a una ordenacin jerrquica, porque la misma es contraria a la admisin del pluralismo poltico, tambin el de base territorial, en nuestro Ordenamiento, toda vez que los Entes locales, aunque limitada a la gestin de sus propios intereses, tienen reconocida constitucionalmente la garanta de su autonoma. II- Unidad y Descentralizacin en el Sistema Autonmico Espaol. Rasgos organizativos y competenciales del Estado Autonmico en relacin con el modelo unitario y el federal. Comunidades Autnomas de Rgimen Ordinario y Especial. cierto que la organizacin autonmica se ha justificado con otros argumentos que el de la atencin a las demandas nacionalistas, aduciendo las ventajas funcionales de la descentralizacin y resaltando las oportunidades de superior participacin que para una democracia ofrece tal sistema; pero, con todo, y si se quiere en mayor grado que en el caso federal, la justificacin del Estado autonmico reside en su capacidad para ofrecer a los seccionalismos territoriales espaoles una adecuada articulacin institucional . De manera que la originalidad de nuestro Estado descentralizado no ha de verse en la especificidad de sus rasgos organizativos o en la peculiaridad de las delimitaciones competenciales que se establecen entre las instancias centrales y las Comunidades Autnomas, sino en las tensiones nacionalistas que explican su aparicin y a las que pretende hacer frente. El Estado espaol autonmico es un Estado descentralizado polticamente. En l coexisten, de un lado, una organizacin poltica central o general con jurisdiccin sobre todo el territorio nacional, esto es un nivel de autoridades completas: un parlamento, un gobierno y una organizacin judicial comunes; de otro, un nivel de autoridades territoriales con sus correspondientes parlamentos y gobiernos. En el plano jurdico existe al lado del sistema de

4 normas producidas por los rganos centrales, otros diecisiete subordenamientos territoriales consecuencia de la actividad normativa de los correspondientes rganos territoriales. Hay que decir que del mismo modo que en el plano poltico la presencia de una variedad de centros polticos no es bice para la unidad del Estado como organizacin comn correspondiente a la existencia de un slo pueblo espaol, a quien la Constitucin - art. 1atribuye la soberana nacional- ; en el plano jurdico el ordenamiento central y los ordenamientos territoriales forman una especie de superordenamiento o sistema jurdico general dotado de una cierta homogeneidad, consecuencia de la posicin preeminente que en el mismo corresponde a la propia Constitucin, que es la cabeza del complejo normativo segn el artculo 9 2- , cuyos principios estructural- organizativos y valorativos rigen en todo el sistema ; y dentro del cual se atribuye una funcin articuladora e integradora al ordenamiento del Estado Central. Existiendo adems lmites, unos de naturaleza expresa y otros de carcter implcito, a los ordenamientos autonmicos. Estos son rasgos que el Estado Autonmico comparte con el modelo unitario, pero no hay que olvidar que frente a este tipo de sistema jurdico poltico en el Estado Autonmico sus partes integrantes, esto es las Comunidades Autnomas disponen de verdadera capacidad legislativa, de modo que, dentro del espacio competencial previsto en la Constitucin, los parlamentos de las Comunidades Autnomas pueden aprobar leyes con el mismo rango y fuerza que las leyes estatales, de las que slo les separan dos pequeas diferencias, de otro lado de justificacin constitucional dudosa . Me refiero al hecho de que las leyes de las Comunidades Autnomas, frente a las generales aprobadas por el parlamento central, no son objeto de sancin por el Monarca, as son promulgadas, aunque en nombre del Rey, por el Presidente respectivo de la Comunidad Autnoma; adems el Gobierno Central,al impugnar las leyes autonmicas ante el Tribunal Constitucional, puede provocar la suspensin de la eficacia de las mismas. A la inversa la impugnacin por una Comunidad Autnoma de una ley del parlamento central en nign caso lleva aparejada la suspensin de la misma. Esto es mientras que en un Estado Unitario la descentralizacin tienen un mero carcter administrativo, en el Estado Autonmico, la descentralizacin tiene una significacin verdaderamente poltica que se cifra en la disposicin de potestad legislativa de las Comunidades Autnomas. Pero el Estado Autonmico tampoco se solapa con el Estado federal. Es cierto que puede admitirse, aunque generalmente sean considerados insuficientes, la existencia de determinados rasgos federales o federal instrumentalities , consecuencia sobre todo de la disposicin de un Senado, denominado un tanto impropiamente por la propia Constitucin cmara de representacin territorial, al que se le confiere una cuota en la designacin de integrantes de algn rgano constitucional como el Tribunal Constitucional o el Consejo General de Poder Judicial, imponiendo adems su autorizacin de la intervencin del Gobierno en los supuestos de graves ataques al orden constitucional a cargo de las Comunidades Autnomas a que se refiere el artculo 155; o la previsin de solicitar al Gobierno la adopcin de un proyecto de Ley o la presentacin de una proposicin por la Asamblea de las Comunidades Autnomas ante el Congreso de los Diputados, u otras actuaciones de informacin o sugerencias , as por ejemplo en la confeccin del Plan econmico por el Parlamento Central. Las diferencias de nuestro Estado Autonmico con el Estado federal no son por el contrario de desdear y se refieren al hecho de que en nuestro Estado las Comunidades Autnomas no disponen propiamente de poder constituyente, como corresponde a la asuncin del verdadero eje jurdico constitucional del Estado Autonmico : la diferencia entre

5 soberana como poder jurdico poltico originario e ilimitado que corresponde al Estado Central y la autonoma como poder derivado y limitado de las nacionalidades y regiones. La norma que organiza las instituciones de autogobierno de las Comunidades Autnomas y atribuye las competencias, en el marco de la Constitucin, de los parlamentos y gobiernos territoriales es el Estatuto de Autonoma, pero esta norma no es una verdadera Constitucin de las Comunidades Autnomas, y por eso al revs de las Constituciones de los miembros de un Estado Federal no es aprobada por el Parlamento Autonmico, sino por el Parlamento Central , pues los estatutos tienen el rango de una ley orgnica. Efectivamente el Estatuto de autonoma tiene una condicin verdaderamente bifronte, en cuanto, como dice el artculo 147 de la Constitucin, norma institucional bsica de la Comunidad Autnoma que el Estado reconoce y ampara como parte integrante de su ordenamiento jurdico. De un lado el Estatuto es formalmente una norma ms del sistema estatal , aprobada mediante ley orgnica, pero cuyo contenido es producto del acuerdo o pacto entre la Comunidad y los representantes del estado. Con todo se trata de una ley orgnica singular en cuanto que no puede ser modificada por una norma de este mismo rango sino , de acuerdo con el procedimiento establecido en el mismo, requirindose en todo caso la aprobacin de dicha reforma por las Cortes generales mediante ley orgnica. Por otra parte en cuanto norma que fija la organizacin y atribuye, de acuerdo con las previsiones constitucionales, las competencias concretas de la Comunidad Autnoma, es la norma institucional bsica de sta. Es por consiguiente- dentro de los lmites de la Constitucin- la norma superior del ordenamiento jurdico territorial a la que habrn de subordinarse sus leyes y reglamentos, que expresa los valores y contiene el sistema de fuentes del mismo. La posicin del estatuto dentro del ordenamiento territorial responde, por consiguiente, claramente al principio de jerarqua y parece no ofrecer problemas. Pero , aunque, como se acaba de decir, el Estatuto no es una verdadera constitucin, s es una norma cuasiconstitucional, segn denota su propia estructura en la que cabe distinguir, como en las Constituciones, su parte orgnica y parte, aunque con limitaciones, dogmtica, pues no hay derechos fundamentales estatutarios, pero s hay determinaciones de este tipo que concretan o especifican ciertos derechos constitucionales, especialmente en el caso de los derechos polticos, u otros derechos de configuracin legal, etc.. En efecto el Estatuto de autonoma es una norma cuasi constitucional y ello ya se la considere desde el plano del ordenamiento autonmico, que encabeza y preside, constituyendo verdaderamente a la Comunidad autnoma que slo existe como organizacin poltica tras su instauracin en el Estatuto; o se adopte la perspectiva del propio ordenamiento general, pues el Estatuto en cuanto integrante del parmetro constitucional opera como canon de constitucionalidad para el propio Estado, cuyas competencias, en la medida que el derecho estatal es un derecho residual y supletorio del autonmico, depende de la atribucin al respecto que las Comunidades hacen para s en sus propios Estatutos. Cierto, como ya hemos observado, que el poder estatuyente no es asimilable al poder constituyente, lo que se capta muy claramente reparando en la condicin del Estatuto de autonoma como ley orgnica; pero cierto tambin que, como tambin sabemos, prescindiendo de la intervencin de los representantes de la Comunidad in fieri en la elaboracin estatutaria y la propia aprobacin del proyecto por los cuerpos electorales respectivos en el caso de las Comunidades autnomas de rgimen especial, la modificacin de los Estatutos de autonoma no es posible sin el consentimiento de sus Comunidades, todo lo cual denota una cierta potestad constituyente.

6 De otro lado el Senado espaol, desempea unas modestas y deficientes funciones como institucin de participacin de las Comunidades Autnomas en la formacin de la voluntad del Estado. En primer lugar porque el Senado espaol no es una Cmara equiparable en sus competencias a la Cmara Baja. As en lo que se refiere a la funcin legislativa, las modificaciones o el veto establecidos por el Senado a los proyectos de ley que le llegan del Congreso, pueden finalmente ser ignorados por ste De otro lado el gobierno de la Nacin no responde polticamente ante el Senado, de modo que ste no ejerce el control extraordinario sobre aqul; adems el Senado carece casi por completo de competencias especficas en materia autonmica. A mayor abundamiento, la procedencia de los miembros de esta Cmara no difiere sustancialmente de la de los miembros del Congreso, pues slo una quinta parte de los senadores pueden ser denominados con propiedad senadores autonmicos, al ser designados por los Parlamentos de sus respectivas Comunidades. La exposicin de los rasgos de nuestro Estado Autonmico no puede considerarse cumplida si no se da cuenta de la problemtica del reparto competencial entre el Estado Central y las Comunidades Autnomas. Las Competencias de las Comunidades Autnomas, entendiendo por tales las facultades de intervencin,en los diversos sectores de la actividad pblica se recogen bsicamente en los Estatutos de Autonoma que concretan o especifican lo establecido en la Constitucin, donde se contiene una lista de competencias exclusivas del Estado Central- art, 149 - y una lista de competencias propias de las Comunidades en el artculo 148. Las competencias efectivas de las Comunidades Autnomas dependen en realidad de las previsiones de los Estatutos, pero teniendo en cuenta que el Estado Central cuenta a su favor con una clusula residual, de modo que le corresponden las competencias no previstas en los Estatutos de autonoma; una clusula de prevalencia en relacin con la regulacin o intervencin en materias compartidas; y una clusula supletoria que establece la vigencia del derecho del Estado para evitar vacos nomativos. En trminos generales corresponden al Estado competencias exclusivas sobre aquellas materias referidas al aseguramiento de la unidad y soberana del Estado- as relaciones exteriores, defensa, aduanas, etc.; la garanta de la igualdad en el disfrute de los derechos y libertades de los espaoles; la regulacin del corpus bsico del ordenamiento jurdicolegislacin civil, penal, procesal,etc-; y las competencias que garanticen la direccin de la poltica econmica del estado. A las Comunidades Autnomas corresponden las materias referidas al establecimiento de sus propias instituciones de autogobierno; la promocin de su bienestar econmico; la garanta de su identidad cultural y competencias de orden pblico. Como hemos indicado las atribuciones competenciales concretas dependen de determinaciones estatutarias, pero teniendo en cuenta la existencia de normas interpuestas entre la Constitucin y los Estatutos que modulan la atribucin estatutaria, reparando en que la efectiva habilitacin competencial del legislador autonmico resulta del espacio dejado, de acuerdo con las estipulaciones constitucionales y estatutarias, por la ley bsica, y que en la aplicacin del derecho autonmico ha de jugarse con el principio de supletoriedad. En efecto conviene referirse a otros dos instrumentos , adems de la Constitucin y el Estatuto. En primer lugar a las leyes del artculo 150 que son muestra de la riqueza extremada de nuestro sistema de fuentes . En el 150 como es sabido tenemos una delegacin legislativa que no se hace a favor del gobierno sino de los parlamentos autonmicos; unas figuras - en el 150-2- cuyo contorno tipolgico es bien difcil de establecer-

7 qu supuestos de cesin se identifican con la delegacin y cuales con la de transferencia- y cuyo mbito material se determina un tanto tautolgicamente: pues slo se pueden transferir o delegar las facultades de competencias estatales en las que, obviamente, ello es posible; y en el 150-3 hay un quorum reforzado establecido no para la aprobacin de determinada clase de ley, las de armonizacin, sino para alcanzar un acuerdo sobre su necesidad. Este precepto ha sido objeto de aplicacin en sus dos ltimas clasulas, denotando unas posibilides dinmicas muy importantes del ordenamiento autonmico; pero que obviamente no pueden ser entendidas fuera de su condicin de normas constitucionales, esto es como piezas integradas en el todo constitucional al que dotan de una elasticidad muy apreciable, pero nunca como instrumento de vaciamiento competencial, como si pudiesen aplicarse sin tener en cuenta las otras determinaciones, prescriptivas o principiales del sistema de reparto competencial, que vuelvo a decir resulta de toda la Constitucin y no del recurso aislado a las posibilidades de unas clusulas constitucionales en concreto. El ttulo competencial concreto ordinario para intervenir en una materia suele derrivar derivar directamente de una ley bsica del Estado central que ha de ser desarrollada sobre una materia compartida por la Comunidad autnoma. Se trata de un tipo normativo que da un extraordinario juego en la teora constitucional, refirindose a un supuesto de colaboracin normativa entre dos ordenamientos, que ha de posibilitar asimismo el ejercicio de dos polticas, como lneas de decisin autnomas sobre los intereses de las respectivas Comunidades. Excepcionalmente habr de entenderse esa articulacin sobre el principio de supletoriedad: expresin s a mi juicio de la integracin, superior o en ltima instancia, en el Estado autonmico, a rechazar desde luego como ttulo autnomo competencial y que, una vez generalizado un equipamiento competencial homlogo de todas las Comunidades Autnomas (lo que vuelve a poner de manifiesto el completamiento dilatado en el tiempo del Estado autonmico o, visto desde otra perspectiva, su condicin dinmica), slo podr operar tras el intento de integracin del propio derecho autonmico. Bien entendido que la clusula de supletoriedad se dirige exclusivamente al aplicador del derecho, siendo as un instrumento para llenar una laguna y no un modo de compensar una ausencia de regulacin. Hay que sealar que , constitucionalmente, no todas las Comunidades Autnomas disponen del mismo mbito de competencias, en funcin de que nos encontremos ante unas Comunidades de rgimen ordinario y otras de rgimen especial. Pero ha de sealarse que, en principio, esta diferencia no es definitiva, ya que la Constitucin ha previsto- aunque no obligue a ello- la modificacin de los estatutos de autonoma una vez transcurridos cinco aos desde su aprobacin, modificacin efectivamente producida en 1994 ; y adems, y sobre todo, que esa diferencia entre unas Comunidades y otras no es de orden propiamente cualitativo o esencial, de modo que en un supuesto se pueda hablar de descentralizacin administrativa y en el otro de descentralizacin poltica, pues, como ya se ha sealado en diversas ocasiones, ocurre que todas las Comunidades Autnomas disponen de gobiernos con autntico poder poltico propio y adems todas ellas tienen potestad legislativa plena. Llamaba poderosamente la atencin al observador de nuestro Estado Autonmico la ausencia de uniformidad en la estructura organizativa y sobre todo en la disposicin del nivel competencial por parte de todos sus integrantes. Las diferencias entre las Comunidades Autnomas de rgimen ordinario y las de rgimen especial se refieren al modo de acceder a la autonoma y consiguientemente a la elaboracin de su Estatuto (los Estatutos de las

8 Comunidades Autnomas especiales tienen un carcter prcticamente pactado en lo que se refiere a su contenido y fueron objeto de un referndum de aprobacin por la poblacin de su respectivo territorio); pero sobre todo a las competencias que establecen ,constreidas en el caso de las Comunidades ordinarias a las posibilitadas en el art.148 de la Constitucin ; mientras que las Comunidades Autnomas especiales determinan su competencias en el marco mucho ms amplio del artculo 149. El constituyente espaol pareca reservar el rgimen especial a las llamadas nacionalidades histricas , esto es aquellos territorios con rasgos culturales e histricos especficos- sobre todo disposicin de una lengua propia (caso del Pas Vasco, Catalua y Galicia) y con una experiencia de autogobierno, pero sin excluir tal rgimen a las dems regiones, aunque dificultando el acceso de las mismas a dicho grado de autogobierno. As adems de las mencionadas Comunidades pertenece tambin a dicho rgimen Andaluca; en la prctica tambin forman parte del mismo Navarra, que ha accedido a la autonoma por un procedimiento especial, en su condicin de territorio foral, y Canarias y Valencia, que gozan de un nivel competencial equivalente al de todas estas Comunidades, aunque establecido no, como ocurre en los casos mencionados, a travs de su Estatuto de Autonoma, sino mediante ley orgnica estatal. Al rgimen ordinario de autonoma pertenecen, por tanto, las diez regiones restantes del territorio nacional. La diferencia entre las diversas Comunidades, que como queda dicho en ningn caso adquiere un significado cualitativo, tiene en cambio una relevancia menor en el plano organizativo, de modo que todas comparten al respecto una estructura semejante. Todos los sistemas polticos autonmicos disponen de un parlamento, elegido de acuerdo con un sistema proporcional, y un gobierno o consejo ejecutivo. Corresponden a los parlamentos autonmicos funciones normativas y de impulso y control polticos. Los parlamentos de las Comunidades especiales tienen establecidos perodos de sesiones fijos (dos con una duracin cada uno de cuatro meses); mientras la duracin de las sesiones de los dems parlamentos, en principio no pueden exceder de cuatro meses. Slo en las primeras Comunidades que accedieron a la autonoma (Catalua, Pas Vasco y Galicia ) dispone el presidente del ejecutivo de atribuciones para disolver el parlamento , aunque la misma no se establezca en el Estatuto sino en una ley de la propia Comunidad. En efecto, la forma de gobierno de los sistemas autonmicos- o modo de relacionarse los poderes- es, como en el caso del Estado, la correspondiente al rgimen parlamentario en su variante racionalizada que, entre otros objetivos, trata de impedir las crisis gubernamentales prolongadas; pero los sistemas parlamentarios son sistemas separados del nacional, de modo que, como ha advertido el Tribunal Constitucional, las instituciones legislativas de las Comunidades Autnomas no deben adecuar necesariamente su estructura, organizacin o funcionamiento a las correspondientes de las Cortes generales, ni aplicarse a estas instituciones autonmicas de modo directo o supletorio la regulacin constitucional sobre la organizacin y funcionamiento del parlamento nacional. La especificidad de estos sistemas parlamentarios autonmicos puede referirse a diversos extremos, as, por ejemplo, comenzando por el propio criterio sobre cuya base tiene lugar la eleccin de las respectivas asambleas legislativas, y en el que se rebaja su proporcionalidad en relacin con el modelo estatal, estableciendo en el caso vasco una representacin igual de los diversos territorios histricos; o determinando un equilibrio entre poderes ms dbil que el cannico en el rgimen parlamentario, as los parlamentos de las Comunidades de rgimen ordinario no pueden ser disueltas por el presidente, facultad que, por lo dems, no se establece en el caso de las Comunidades de rgimen especial en sus

9 Estatutos sino en una ley especial; o como cuando, en lo que se refiere a las relaciones gobierno -parlamento, los Estatutos de la Comunidad de Valencia o de Castilla La Mancha admiten la posibilidad de hacer objeto de la cuestin de confianza a un proyecto de ley. Finalmente cabe singularizar el caso vasco en que se contempla la mocin de censura individual, por no hablar, en trminos ya generales, de la comprensin estatutaria ms estricta de las prerrogativas de los parlamentarios autonmicos en relacin con las de los diputados y senadores . Advirtamos adems que estamos hablando de sistemas polticos que hacen posible el autogobierno de las distintas Comunidades a travs de los rganos respectivos, capaces en desarrollo de una poltica propia, y de acuerdo con las competencias establecidas estatutariamente en el marco constitucional, de adoptar las decisiones, normativas o no, correspondientes. Es muy importante sealar que la dualizacin de nuestro sistema autonmico se ha corregido sustancialmente hasta llegar a una prctica equiparacin en las atribuciones de todas las Comunidades Autnomas. Las Comunidades autnomas de la va lenta vieron ampliadas sus competencias mediante la transferencia operada por la Ley Orgnica 9/92, incorporadas en 1994 a travs de las reformas estatutarias correspondientes. A esa incorporacin proceden, en su reforma respectiva, asimismo las Comunidades de Valencia (1994)y Canarias(1996), que tenan una autonoma cuasi plena desde el punto de vista material, aunque la ampliacin competencial de que disfrutaban provena de su propia Ley Orgnica de transferencia (LOTRAVA y LOTRACA de 1991). Persisten, en razn de su legitimidad constitucional, las especificidades, organizativas y fiscales, navarras y vascas, derivadas del reconocimiento de sus derechos histricos forales. III- El Rol del Tribunal Constitucional como garante del diseo autonmico. Principales rasgos de su Doctrina en materia autonmica. Es perfectamente explicable que en un Estado con unas bases polticas tan conflictivas, en el que hay unas demandas de autogobierno con apoyos muy slidos y compartidos en ideologas nacionalistas y con un diseo tan complicado de reparto competencial entre autoridades de rganos centrales y perifricos, no hayan escaseado los conflictos que han recabado la intervencin componedora del Tribunal Constitucional. Hay que llamar la atencin sobre la actuacin decisiva del Tribunal Constitucional en la prctica de nuestro Estado Autonmico, y ello especialmente porque sin olvidar que, aun admitiendo la disposicin de los agentes polticos a aceptar la intervencin de una instancia que arbitre los conflictos entre el Estado Central y las Comunidades Autnomas en el ejercicio de sus respectivas atribuciones competenciales , el Tribunal acta exclusivamente como rgano jurisdiccional , sin que se introduzcan criterios de oportunidad o mrito en los parmetros determinantes de su actividad aplicativa del ordenamiento constitucional. De modo que en el caso espaol, como lo muestra el gran nmero de los procesos competenciales que ha resuelto, se justifica la existencia de un Tribunal Constitucional como consecuencia, primeramente, de las exigencias implcitas a que conduce la lgica de la idea normativa de Constitucin, cuya superioridad en el sistema jurdico reclama la existencia de una instancia, que en el ejercicio de una funcin verdaderamente jurisdiccional, imponga la preeminencia de dicha norma sobre las dems. Pero sobre todo, en segundo trmino, el Estado compuesto espaol necesita de un rgano que asegure a travs del tiempo la

10 observancia del reparto competencial entre el Estado Central y las Comunidades Autnomas, garantizando a la vez que la unidad del ordenamiento frente a tendencias centrfugas, la persistencia de los poderes polticos y jurdicos propios de los componentes del Estado. Prescindiendo por ahora de la consideracin de las bases polticas de la contribucin del Tribunal Constitucional al funcionamiento integrado del Estado Autonmico, y que tienen que ver con la aceptacin por parte de los agentes polticos de una instancia de mediacin y pacificacin en el sistema, es pertinente referirse a la concepcin que se deriva de la Jurisprudencia del Tribunal Constitucional del orden constitucional espaol en relacin con las posiciones en el mismo del Estado Central y las Comunidades Autnomas. Podramos pensar al respecto que el Tribunal parte de una idea equilibrada del ordenamiento constitucional espaol, que reposa en la conjugacin adecuada de la soberana y autonoma, como poderes pertenecientes respectivamente al Estado Central y a las Comunidades Autnomas. De un lado el Tribunal se propone la reduccin de las tendencias centrfugas de los poderes normativos de las Comunidades, lo que consigue primeramente recordndoles enrgicamente los lmites a su actuacin, el ms importante de los cuales es el respeto de la igualdad bsica de los espaoles (vase en relacin con el ejercicio de competencias econmicas los lmites a los poderes autonmicos establecidos en la STC 88/1986); y en segundo lugar, restringiendo, a pesar de las especificaciones al respecto estatutarias, el nmero y la importancia de las competencias exclusivas ( as STC 37/1981 y 5/1982). Pero sobre todo atribuyendo una funcin estructuradora al derecho estatal en el ordenamiento general, lo que el Tribunal lleva a cabo principalmente deduciendo ttulos competenciales de principios constitucionales, explcitos o implcitos, as el de la unidad de mercado nacional (STC 88/1986) o aprovechando la tremenda vis expansiva de algunas competencias estatales como la del establecimiento de bases y coordinacin de la planificacin econmica o la de la legislacin civil o mercantil ( as STC 15/1989 ) y especialmente a travs de su idea de la legislacin bsica, que opera como el instrumento normativo mediante el que se realiza la integracin del derecho autonmico en el ordenamiento general y que constituye el medio ordinario de colaboracin normativa entre los poderes centrales y autonmicos , correspondiente a un ordenamiento articulado como es el del Estado autonmico espaol La legislacin bsica se caracteriza por establecer los criterios fundamentales que aseguren la unidad normativa indispensable del sector o la actividad objeto de regulacin : las bases manifiestan los objetivos, fines y orientaciones generales sobre todo el estado exigidos por la unidad del mismo y por la igualdad sustancial de todos su miembros. Negativamente las bases establecen un tope que el legislador autonmico no puede traspasar : lo bsico constituye el lmite dentro del cual tienen que moverse los rganos de las Comunidades Autnomas dentro del ejercicio de sus competencias . STC 25/1983). Pero bien entendido que la actuacin vertebradora que el Estado central ejerce mediante la legislacin bsica no puede conferir a las instancias autonmicas una actuacin meramente auxiliar que impida el desempeo por su parte de una poltica normativa propia ( de modo que la colaboracin entre el legislador central y el autonmico se asemeje al tipo de relaciones subyacentes a la dualidad jerrquica de ley y reglamento). El establecimiento estatal de las bases tampoco puede llegar a tal grado de desarrollo que deje vaca de contenido la correlativa competencia de la comunidad . (STC 32 /1981).

11 Importante puede ser resaltar la aportacin clarificadora de la doctrina del Tribunal en relacin con los mismos instrumentos que se utilizan en la Constitucin y los Estatutos respecto del reparto competencial, pues las referencias conceptuales elementales, que han sido muy frecuentemente construidas por la doctrina del Tribunal Constitucional, son utilizadas por la Constitucin, pero no definidas por ella: as la propia idea de competencia, como facultad de intervencin normativa o no en una determinada materia o mbito de actuacin pblica; la fijacin en la competencia de su objeto y el nivel o tipo de actuacin a que se refiere el ttulo de intervencin: as cabe distinguir entre competencias normativas o de ejecucin; la distincin entre competencias exclusivas, compartidas o concurrentes o los criterios a tener en cuenta para la resolucin de las disputas competenciales, a favor de la instancia que pueda invocar sobre la materia en cuestin un ttulo ms especfico: as en el supuesto de dos ttulos competenciales generales prevalecer el correspondiente al de la materia en que se encuadre el objetivo, propsito o finalidad buscados ms fuertemente por la norma, entendindose que las competencias sustantivas incluyen las instrumentales, imponindose en ejercicio de las competencias el respeto del el principio de cooperacin, consustancial al Estado Autonmico, etc.. (STC 71/1982, 37/1987,31/1982 o 86/1982) Es necesario subrayar, finalmente, que la insistencia por parte del Tribunal Constitucional de las exigencias del principio de unidad del ordenamiento ha venido acompaada de una defensa asimismo acrrima de los rasgos pluralistas de nuestro sistema jurdico. Al respecto es notoria la toma de posicin del Tribunal Constitucional sobre todo en su Sentencia 76/1983 estableciendo la garanta constitucional de la autonoma, prohibiendo al legislador central proceder a una redefinicin de hecho de la delimitacin competencial, que queda reservada al poder constituyente o a los Estatutos de Autonoma Persistente es tambin el empeo del Tribunal Constitucional por sealar la cualidad especial del autogobierno que la autonoma comporta y en concreto la disposicin por parte de las Comunidades territoriales espaolas, como ya hemos advertido anteriormente, de su correspondiente poder poltico, que no est llamado tanto a especificar o aplicar decisiones del Estado , como a adoptar verdaderas decisiones propias.

IV- Implantacin y Rendimiento integrador del Estado Autonmico: su capacidad reductora de las tensiones nacionalistas. Respecto a esta problemtica me referir a dos cuestiones. La primera consiste en sealar la implantacin en el sistema poltico espaol de la organizacin autonmica, a pesar de la tremenda transformacin que implicaba del modelo secular espaol del Estado unitario y centralista y a pesar del relativamente poco transcurrido desde la promulgacin de la Constitucin de 1978. As en estos momentos los presupuestos de las Comunidades Autnomas autorizan un gasto del 25,93 del gasto pblico; corriendo a cargo del Estado Central el 61,10 y a cargo de los Ayuntamientos y Corporaciones locales el 12,98% . Ese 25% del gasto supone el 8% del Producto Interior Bruto espaol. De otro lado el personal al servicio de las diferentes comunidades excede de largo las 500.000 personas, esto es el 25% de los funcionarios del pas. La segunda cuestin sobre la que querra decir algo se refiere al examen de la capacidad integradora en el caso espaol del Estado Autonmico, en cuanto frmula de tratamiento institucional de las tensiones seccionalistas de nuestro Estado.

12 Esta cuestin es muy importante pues como seal en su momento antes de nada el Estado Autonmico debe su origen a los problemas que respecto a la aceptacin de un marco poltico general presentaban los nacionalismos, especialmente del Pas Vasco y de Catalua. El rendimiento integrador del Estado Autonmico ha de ser tenido en cuenta de cara tambin a una eventual transformacin del mismo en estado federal, y condiciona asimismo incluso la equiparacin competencial de todas las Comunidades Autnomas, pues podra ocurrir que una equiparacin a ultranza de todas las Comunidades redujese por decirlo as el grado de confortabilidad de las nacionalidades histricas en el estado Espaol y les moviese a solicitar una modificacin de las condiciones de su integracin constitucional. Respecto a la virtualidad integradora del Estado Autonmico ha de sealarse lo siguiente. En trminos generales la capacidad de reduccin del seccionalismo territorial de la frmula autonmica es parecida a la reconocida , en este sentido , al modelo federal. Sobre la capacidad del federalismo para reducir las tensiones derivadas del seccionalismo territorial hay que sealar, a modo de advertencia cautelar, que el modelo federal no es slo una respuesta a los problemas derivados del seccionalismo de base territorial, sino que principalmente es una tcnica de descentralizacin y reparto del poder poltico. Y, sin duda, el rendimiento del sistema federal ha sido ms satisfactorio atendiendo a esta funcin, que podramos llamar de divisin tcnica del poder, que como respuesta a los problemas de base nacionalista, principalmente porque estos problemas tienen una muy difcil solucin fuera del reconocimiento del derecho de autodeterminacin a las comunidades territoriales. Con todo, creo que sobre la capacidad reductora del seccionalismo territorial por parte del federalismo puede aceptarse esta proposicin: el federalismo parece adecuarse a aquellos supuestos en los que comunidades diferentes sin un sentimiento nacionalista exclusivista estn dispuestas a aceptar, a la vista de su experiencia histrica y/o su inters futuro, una estructura poltica superior, esto es un Estado comn, siempre que se hayan garantizado constitucionalmente su derecho a la autonoma y su participacin en el gobierno y la cultura poltica comunes. En definitiva, la funcin reductora del pluralismo a realizar por el federalismo depende: En primer lugar, de un adecuado diseo constitucional que garantice un margen de maniobra poltica a los estados miembros en un doble plano: el nivel de autogobierno; y despus, el nivel de participacin en las instituciones de la federacin. En segundo trmino, de la efectiva aplicacin de este diseo mediante una prctica institucional que venza las resistencias centrpetas y las tensiones centrfugas y que asegure, mediante los correspondientes instrumentos de control, la fairness de la distribucin del poder, generando una prctica de mutua lealtad tanto por parte de la federacin como de las unidades que integran sta o los estados miembros. En tercer lugar, de la compatibilidad entre el nacionalismo comn, entendido como aceptacin de una marco no slo institucional, sino afectivo, de integracin superior de todos; y los nacionalismos particulares. La cultura poltica de la federacinhistoria, simbologa, etc.- debe de tener un carcter compartido, plural y no impuesto. Pero los nacionalismos particulares han de renunciar a su ideal secesionista. Hay que sealar la implicacin de estos tres momentos. Un buen diseo constitucional inoperante, una constitucin inobservada, nominal, no sirve para nada; una buena prctica federal puede compensar insuficiencias constitucionales. Una experiencia federal continuada puede aplacar las aristas intransigentes tanto del nacionalismo general como el de los particulares y propiciar su coexistencia e incluso su convivencia. Qu ha ocurrido en Espaa? Esquemticamente lo siguiente: se ha partido de un insuficiente diseo constitucional, especialmente en lo que se refiere a la recepcin en nuestra

13 Constitucin del momento participativo de la frmula federal. Tales insuficiencias quiz no se han cubierto adecuadamente en el terreno poltico, como lo muestra la escasez de tcnicas de cooperacin y, sobre todo, la ausencia de voluntad poltica de cooperacin. As resulta el escaso relieve del Senado, cuyas evidentes limitaciones constitucionales no se han querido, en efecto, compensar por vas polticas. En segundo lugar, se ha realizado una importante labor de acomodacin por medio del Tribunal Constitucional a travs de una equilibrada posicin de su Jurisprudencia que si, de una parte, ha reforzado el carcter constitucional de la autonoma - no disponible para el legislador (sentencia LOAPA)-, de otra, ha insistido en el carcter limitado de la autonoma, subrayando la necesidad de coordinar su ejercicio, sobre todo mediante su integracin interpretativa en el ordenamiento general, presidido por la Constitucin, atribuyendo carcter compartido a la generalidad de las competencias, y asignando una labor importante de coordinacin a la legislacin bsica material del Estado Central. Finalmente en el terreno simblico y de la cultura comunes hay que resaltar una doble resistencia. Primeramente de las fuerzas polticas de mbito nacional a reconocer de modo efectivo el pluralismo de nuestra nacin: y , en segundo lugar, de los nacionalismos perifricos a una renuncia expresa al sueo del propio Estado, aunque en la prctica se ha acabado por producir , especialmente tras el cese del primer Presidente de la Comunidad Autnoma Vasca, una aceptacin leal del marco institucional , hablando claro est slo del nacionalismo democrtico; y el reconocimiento de la capacidad integradora de la Corona.

B-PERSPECTIVAS Y PROBLEMAS ACTUALES. 1- Diferencia competencial y principio de igualdad: el alcance de la simetra en el Estado autonmico y el problema del cierre sustancial del modelo. Lo que llevamos dicho hasta el momento puede darnos una idea acerca del diseo y funcionamiento del Estado autonmico espaol. Ahora deberamos explorar algunos problemas acuciantes que el experimento descentralizador espaol tiene ante s y de cuya correcta solucin depende su xito definitivo. Como se ha sealado con anterioridad uno de los rasgos bsicos de nuestro Estado Autonmico, y que contrasta con los presupuestos mismos de la forma federal, es el de la diversidad, sobre todo competencial, de sus integrantes que constitucionalmente es posible. Para muchos dicha diversidad, consecuencia lgica de la asuncin del llamado principio dispositivo, se adecua perfectamente a la condicin plural de la nacin espaola y en concreto, como se ha sealado antes, ha favorecido un rendimiento integrador del Estado autonmico nada desdeable. Otros consideran que en realidad la diferencia de rgimen entre Comunidades ordinarias y especiales ( y dentro de stas entre privilegiadas y menos especiales) slo tiene una justificacin temporal, pero que es en s discriminatoria y adems gravemente perturbadora para un funcionamiento normalizado del Estado Autonmico, por lo que, como ha ocurrido tras las reformas estatutarias a partir de 1994, prefiguradas por la ley orgnica de transferencias de 1992 dicha diferencia debe ser reducida a su mnima expresin, sino suprimida. Queda as planteado, mostrando de paso la dinamicidad y flexibilidad del sistema autonmico espaol, el problema de la igualdad en el mismo, tanto en su vertiente

14 institucional como individual, de evidente trascendencia . En efecto, el entendimiento del alcance del principio de igualdad es fundamental en el Estado autonmico. Aunque reconozcamos que las exigencias de la igualdad no pueden ser las mismas, ni en el plano institucional ni en el de los derechos de los ciudadanos, en un Estado descentralizado, como el autonmico, y en un Estado unitario, hemos de admitir que no hay Estado posible, ms all de cualquier forma de organizacin territorial que adopte, sin una homogeneidad institucional mnima, y sin que sus ciudadanos, con independencia del lugar en que vivan, compartan un status jurdico comn, nucleado precisamente sobre los derechos fundamentales. Lo que no quiere decir que el Estado autonmico no permita singularidades organizativas en algunas Comunidades autnomas- trasunto, de otro lado de la aceptacin del pluralismo institucional- y que, como consecuencia del ejercicio de la correspondiente potestad legislativa no pueda ser distinta la posicin jurdica de los ciudadanos en las diversas partes del territorio nacional (STC 37/1981). La comprensin del principio de igualdad no es problemtica desde el punto de vista jurdico siempre que se haga de acuerdo con los parmetros que acaban de formularse: la igualdad no es homogeneidad o igualitarismo ni desde el punto de vista institucional ni desde el individual, admitiendo adems la comunicacin de los dos planos referidos, pues la desigualdad individual es funcin del diferente equipamiento competencial de las correspondientes estructuras institucionales. Pero la tolerancia de la especificidad y desigualdad es ms difcil desde el punto de vista poltico, especialmente cuando en el debate de este tipo se subraya no el respeto de la homogeneidad sustancial sino la pendiente hacia la discriminacin o el privilegio que las peculiaridades abren. Se plantea entonces, en el terreno competencial, la cuestin de la homogeneidad entre todas las Comunidades autnomas, como rectificacin del Estado autonmico que ha caminado desde su comienzo sobre una dualizacin no slo procedimental sino, por decirlo as, material. Este problema estara muy relacionado con el cierre del sistema autonmico y exigira afrontar adecuadamente la cuestin del posible dinamismo o plasticidad de nuestra forma poltica. Respecto de esta dualizacin- o asimetra- conviene hacer algunas precisiones. As conviene calibrar, en primer lugar, correctamente su alcance: se trate del acceso a la autonoma (arts. 151 y 143); intervencin en la elaboracin y tramitacin de los Estatutos; ratificacin o no de los mismos por el cuerpo electoral; equipamiento competencial contando con las posibilidades, ejercidas, de la ampliacin, mediante la reforma estatutaria, transcurridos cinco aos desde su aprobacin-, u organizacin institucional, subrayando que hay especificidades funcionales ms que estructurales relativas a la facultad del gobierno, que no se da en las Comunidades de rgimen ordinario, de disolver el parlamento, etc.., siempre se ha tratado de diferencias no cualitativas, de modo que en unos casos pudiese hablar de descentralizacin poltica y en los otros de descentralizacin administrativa, pues en ambos tipos de supuestos se trataba de organizaciones institucionales cuasi completas, dotadas de potestad legislativa en realizacin de una lnea poltica propia fijada por el Gobierno autonmico correspondiente. En segundo lugar que esa simetra, aun generando diferencias institucionales, no daba lugar a discriminaciones en las posiciones jurdicas de los ciudadanos o diferencias establecedoras de beneficios u cargas irrazonables para los mismos en funcin de su lugar de residencia, pues el artculo 149.1.1 impide a las Comunidades autnomas actuaciones- al menos- normativas que pongan en cuestin la igualdad en el disfrute de los derechos constitucionales de los espaoles, tambin, por tanto, sus derechos sociales.

15 Por ello, a nuestro juicio, no cabe hablar de verdadera discriminacin exclusivamente cuando se constate que en una Comunidad un servicio, frente a otra Comunidad, no funciona descentralizadamente (con independencia de que esas diferencias adquieran relevancia desde un punto de vista poltico, especialmente si se diesen desniveles evidentes entre unas Comunidades autnomas y otras, y de que haya legtimos intereses en la clase poltica de las Comunidades autnomas en asumir tantas competencias como constitucionalmente sea posible para ampliar las dimensiones del aparato burocrtico y las oportunidades de presencia y control polticos correspondientes). De este modo, como he sugerido en alguna ocasin, sera conveniente hacer frente a la idea de que la no disposicin de un servicio cuyo funcionamiento se realiza de modo descentralizado en alguna Comunidad autnoma es indicador per se de una discriminacin territorial y constituye un agravio comparativo; ello slo ocurrir verdaderamente cuando se muestre, de un lado, que el nivel de su prestacin, es efectivamente inferior al que alcanza en la Comunidad autnoma que lo desempea como competencia propia o, por otra parte, que las condiciones de su ejercicio difieren considerablemente, excluyendo por ejemplo, cuando ello sea procedente, la participacin de los ciudadanos en su gestin, de modo que pueda considerarse afectado al equipamiento competencial esencial de una Comunidad. En tercer lugar que sera absurdo desconocer que esa diferencia- que insisto no tiene un significado cualitativo y yque no genera per se discriminaciones- ha desarrollado un cierto rendimiento integrador. Esta desigualdad que se entenda tena alguna justificacin en la propia Constitucin, que distingue sin trascendencia organizativa o competencial alguna entre nacionalidades y regiones, se ha establecido sin coste poltico alguno para las Comunidades de rgimen ordinario que, en virtud de su nula experiencia de autogobierno y su- todo hay que decirlo- escasa conciencia autonmica, no plantearon reivindicaciones al principio. Las reivindicaciones se haran presentes con el paso del tiempo, insisto en una interpretacin poltica plenamente legtima (lo es en un Estado democrtico cualquier reivindicacin con independencia de su racionalidad) pero utilizando argumentos jurdicos, cuando no ticos, ya ms discutibles en relacin con la incompatibilidad de dichas diferencias con el principio de igualdad. La formulacin de la demanda de simetra, que en cualquier caso ha de hecer sitio a las especificidades determinadas por los hechos diferenciales que la Constitucin garantiza y cuya problemtica reside no tanto en el nivel autonmico en el que se produce su desenvolvimiento normal, sino la determinacin de su alcance en la propia organizacin general del Estado, se presenta en un momento en que se ha acreditado el asentamiento del Estado autonmico y han quedado demostrados la voluntad de autogobierno y la capacidad funcional de las Comunidades Autnomas, que adems han sido capaces de asegurar un suficiente nivel en las prestaciones que dan a sus ciudadanos, de modo que queda as desmontada una de las razones que podran aducirse para justificar la desigualdad autonmica. En segundo lugar la igualacin competencial entre las Comunidades autnomas tiene tambin ventajas para las Comunidades Autnomas de rgimen especial, que se derivan no slo de una mayor seguridad jurdica (El Estado autonmico descompensado obligaba a una actividad normativa central cuasi ordinaria que forzaba a distinguir entre normas de diferente eficacia segn las Comunidades Autnomas y que en funcin del juego del principio de supletoriedad inhiba la legislacin de las Comunidades autnomas, todo lo cual repercuta negativamente en los estndares de la seguridad jurdica), sino una simplificacin del sistema

16 jurdico y reduccin del aparato del Estado central, lo cual complace a estas Comunidades en cuyo soporte poltico las fuerzas nacionalistas tienen un papel ordinariamente decisivo. As pues, en un futuro prximo , la nica asimetra consentida en el sistema constitucional, ms all de la especialidad que se deriva de los hechos diferenciales reconocidos constitucionalmente - lingistico, foral,insular como base de un rgimen fiscal especial privativo- ser la efectiva, esto es la que deriva del propio impulso autonmico de llevar adelante la voluntad de autogobierno, extrayendo en la vida poltica de la Comunidad todas las potencialidades de que se sea capaz del equipamiento competencial, y la que se deduce en el sistema autonmico del propio peso poltico en funcin sobre todo, pero no slo, de la poblacin, nivel de desarrollo, etc. de las Comunidades autnomas. El transcurso del tiempo, en efecto, ha permitido que la posicin de las Comunidades autnomas trascienda su equipamiento normativo o su configuracin institucional, de modo que tras homogeneidades aparentes- por otra parte sin un alcance exagerado pues han de respetar los hechos diferenciales o limitaciones naturales deducidos de los propios datos geogrficos- es posible una asimetra real que justifica la diferencia propuesta por el constituyente, pero que no desarroll, entre nacionalidades y regiones. Este horizonte de equipamiento competencial- como posibilidad- est relacionado evidentemente con la problemtica del cierre del sistema: si la simetra competencial aparece como inevitable se acabar con la tendencia de las Comunidades Autnomas a superar el status quo competencial con el objeto de afirmar la propia posicin diferente- y mejor- en relacin con las dems. Aun teniendo en cuenta las ventajas del dinamismo del sistema autonmico, a que hemos hecho algunas referencias, de modo que su rodaje impidiese estrangulamientos en su funcionamiento o dficits de legitimidad del conjunto, parece que va siendo hora de proceder al cierre sustancial del sistema. De modo que habra de pensarse en llevar a trmino el traspaso de las competencias pendientes y acabar el diseo institucional del modelo, verificando, en los trminos pertinentes, la correspondiente reforma del Senado y asegurando la presencia de las Comunidades Autnomas en Europa. El caso es que queda un alto nmero de traspasos competenciales todava por realizar, lo que, a veinte aos de la aprobacin de los Estatutos de autonoma, no tiene sentido alguno. Como se sabe la causa de esta tardanza no siempre es imputable al Estado central: en ocasiones son las propias Comunidades Autnomas las que han condicionado la realizacin de algunas transferencias a la consecucin de otras de claro calado poltico, temiendo que la aceptacin de las trasferencias, vamos a llamarlas fciles, rebajase el significado de las difciles, perjudicando su posicin poltica en la negociacin. Pero evidentemente no se podr producir un cierre absoluto o formal del sistema. As la entrada espaola en la Unin Europea ha producido una innegable mutacin constitucional y la construccin europea es un proceso abierto cuyos efectos supondrn consecuencias de alcance constitucional en nuestro sistema, lo que significa que estamos no slo ante un desapoderamiento competencial del Estado central o de las Comunidades Autnomas, en la medida en que la Unin ejerce las facultades cedidas, sino en una modulacin de la actuacin de estas instancias a las que el orden comunitario impone la ejecucin de decisiones ajenas, aunque de acuerdo con la ordenacin constitucional. Al final, por supuesto, quedar el artculo 150 con sus posibilidades, llammoslas as, centrfugas, pero tambin centrpetas, segn los mecanismos del mismo que se pongan en funcionamiento: se trata obviamente de un precepto que ni permite la rectificacin del sistema, si se deciden aprovechar las posibilidades de armonizacin, ni su vaciamiento, si se est

17 pensando en utilizar las leyes de delegacin y transferencia del apartado 2, pero cuyas capacidades dinmicas como instrumento de recuperacin uniformizadora o prolongacin de la descentralizacin son evidentes. El cierre del sistema , en cualquier caso, es imposible sin la conviccin de las Comunidades Autnomas , de todas ellas, de la necesidad de un Estado comn, por tanto considerado propio por ellas, cuya legitimidad debe ser aceptada sin cuestionamiento y que necesita de una capacidad efectiva de operacin, esto es competencias de direccin, articulacin y representacin. Se trata entonces de superar la idea del Estado exclusivamente como depositario de competencias (o lealtades) que las nacionalidades han de recuperar a su costa, pues el Estado lo es tambin de las nacionalidades, en la medida que su ordenamiento las reconoce y protege, asegurndoles, en cuanto Comunidades Autnomas, instrumentos de participacin en el mismo. Pero ms all de ello se trata de reconocer la legitimidad del Estado en cuanto cobertura poltica de una verdadera nacin y al que habr de asegurar una operatividad a travs del reconocimiento de las competencias e instrumentos que le correspondan. La base de legitimacin del Estado, su correspondencia con una comunidad determinada, su condicin de cobertura institucional de una verdadera nacin, reduce su artificialidad y, desde este punto de vista, superfluidad: no estamos hablando de una mera carcasa o montaje institucional , de un simple aparato sino de una estructura poltica establecida para servir las necesidades polticas de una comunidad, a la que se podr adherir o no, pero cuya sustantividad poltica, como la correspondiente a la configuracin poltica nacionalista, es bien real. Estado que en cuanto verdadera unidad de accin y decisin ha de aparecer dotado, como decamos, de sus instrumentos de actuacin que le permitan realizar la integracin poltica y le aseguren una individuacin en la esfera internacional de modo que, hacia afuera, quedan excluidas cesiones de soberana (a distinguir de la transferencia o delegacin de competencias) que afecten a la permanencia del Estado como unidad poltica y su capacidad para actuar en tal sentido. En el orden interno habr de asegurarse, en trminos normativos y efectivos, un reparto competencial que permita la recomposicin de la unidad tras la fragmentacin- que no fraccionamiento- poltico y jurdico propio del Estado autonmico. II- Instrumentos de participacin en el Estado autonmico: El Senado y las Conferencias sectoriales intergubernamentales. La problemtica competencial es inseparable del estudio del otro vector del Estado autonmico que es el de los mecanismos de participacin de las Comunidades Autnomas en la composicin y funcionamiento de las instituciones generales o estatales. Como se ha dicho muchas veces la autonoma es funcin del autogobierno y la participacin: los dficits de este nivel exigen una compensacin en aqul y viceversa. La articulacin de los dos niveles se produce tambin en el plano de la integracin, de modo que, para no ponerla en peligro, a una rectificacin en el plano de la autonoma de las nacionalidades debe acompaarse un incremento en las oportunidades de participacin de las mismas. La solicitud de desarrollo de tcnicas de articulacin en el funcionamiento del Estado Autonmico se suele incluir dentro de las exigencias derivadas del federalismo cooperativo, entendiendo por ste un sistema de descentralizacin basado en la especializacin y colaboracin en el rendimiento funcional de los diversos entes territoriales. No es difcil conseguir una justificacin constitucional de tal sistema deducible del principio de la

18 solidaridad (art. 2) o de la exigencia formulada en el artculo 103 de que la actuacin de las administraciones pblicas se verifique conforme al criterio de la eficacia, si no se le quisiera considerar directamente derivab le de la unidad poltica o jurdica del estado y ordenamiento nacionales. El problema est en atribuir operatividad al principio de cooperacin de modo que ste no quede reducido a un postulado meramente programtico de auxilio, colaboracin y de buena voluntad entre el Estado central y los entes descentralizados. De ello resulta una conviccin bastante extendida de que es necesario proceder a una cierta formalizacin o juridificacin de este principio, de modo que se intente concretar su alcance y ordenar su ejercicio, para que el mismo no quede exclusivamente al albur de prcticas informales y verificado exclusivamente por procedimientos bilaterales entre el Estado central y cada Comunidad Autnoma. Esto que se acaba de sealar es esencialmente correcto- y describe adecuadamente la prctica espaola - pero no puede hacer olvidar de un lado que la juridificacin de las relaciones entre los entes territoriales y el Estado , estableciendo lugares de encuentro - como Conferencias de Presidentes, o Conferencias sectoriales o reuniones de ministros y consejeros, as como determinando la regulacin de su convocatoria o reglas de su actuacin -, no puede traspasar en ningn caso los lmites institucionales y competenciales que al respecto se establecen en la Constitucin y los Estatutos, que resultan evidentemente indisponibles para todos . De otro lado, como se insistir ms adelante, la pretensin institucionalizadora de las relaciones verticales a que nos estamos refiriendo no ha de ignorar que su significacin esencialmente poltica y de propuesta las hace especialmente susceptibles de desarrollos y prcticas convencionales y no formalizadas. En cualquier caso la mejora de la articulacin del Estado autonmico debe de abordarse comenzando por el Senado. La reforma del Senado ha de conducir a desarrollar las potencialidades de la calificacin constitucional del mismo como cmara de representacin territorial, pero teniendo en cuenta que dicha modificacin no conviene, seguramente, que tenga un alcance que rebase el de la propia configuracin de la institucin, alterndose as su posicin o significado constitucionales. Quizs slo es razonable abordar una reforma con esta limitada pretensin, de modo que no se rectifiquen las decisiones fundamentales sobre dicha institucin del constituyente (la limitacin, sea dicho de paso, de la reforma, es ms difcil de conseguir de lo que parece, pues en virtud de la condicin sistmica de la Constitucin, el cambio de cualquier precepto o elemento de la misma puede, como dice el propio artculo 168, afectar al resto de ella) entre otras cosas porque tal vez slo este tipo de reforma consiga el apoyo de la totalidad de las fuerzas polticas relevantes, sin cuya aquiescencia no tendra sentido polticamente una modificacin de la Norma fundamental. En este sentido las decisiones constitucionales sobre la posicin constitucional de Senado como integrante de las Cortes impedirn una especializacin de esta cmara que supusiese la renuncia por su parte del ejercicio de competencias legislativas o de control del gobierno cuando tales actividades no tengan relieve autonmico. Parecera difcil asimismo- de acuerdo con la idea constitucional del Senado- sustituir el actual bicameralismo descompensado por un dualismo parlamentario absolutamente igualitario, privando al Congreso de la ltima palabra, agotada, eso s, la mediacin de las instancias de conciliacin en los conflictos o discrepancias entre el Congreso y el Senado. De modo, a mi juicio, que una Reforma del Senado, convirtindola en cmara gubernamental autonmica, pondra en cuestin la idea constitucional del Senado, en cuanto integrante de las Cortes generales, segn se ha dicho, como representacin del pueblo espaol, y hara asimismo absurdamente superflua la prohibicin por la Norma fundamental

19 del mandato imperativo, aunque evidentemente una reforma constitucional, ms moderada, incorporando las modificaciones introducidas por la reforma reglamentaria de la Comisin General de Autonomas y reforzando la funcin articuladora del Senado, al permitir la integracin de los ejecutivos autonmicos, respetara dichos lmites constitucionales y por tanto no supondra la conversin de nuestro Senado en un verdadero Consejo, que es lo que ciertamente no cabe, a mi juicio, en nuestra fbrica constitucional. La Reforma del Senado ha de referirse, como se propondr, a un nuevo modo de composicin del mismo, a una modificacin de sus funciones, a una mayor especializacin autonmica , a una acentuacin de sus aspectos competenciales en relacin con la poltica comunitaria europea, pero todo ello, insisto, sin que signifique una desconexin respecto del Congreso de los Diputados (tampoco una duplicidad) sino una interrelacin entre ambas cmaras. Con estos lmites la reforma del Senado debe producirse afectando en primer lugar a la remocin del plazo de dos meses- y de veinte das en el caso de los proyectos de ley declarados urgentes- en los que ha de tener lugar la tramitacin legislativa en su seno. La especializacin del Senado ha de conducir, asimismo, a la tramitacin en primer lugar en esta cmara de los proyectos o proposiciones de carcter autonmico, aun cuando no baste para la identificacin de los mismos atender a su relieve en tal sentido, pues en un Estado descentralizado la dimensin autonmica es imposible de evitar en muchos textos normativos, en particular en el caso de la legislacin bsica, de modo que el adoptar como perspectiva determinante su significado autonmico supone olvidar que tales leyes son tambin muy importantes, por su intrnseco inters poltico, lo que hace impensable la renuncia del Congreso a la consideracin primera de las mismos. De todas maneras en el supuesto de este tipo de leyes autonmicas cuya tramitacin comenzase en el Senado (la calificacin como autonmica, a estos efectos, de un proyecto o una proposicin debera de ser una competencia de la Mesa de la Cmara Alta, establecindose, quizs en el Reglamento de las Cortes, una instancia que decidiese acerca de aquellos casos en los que la Mesa del Congreso hubiese reclamado la tramitacin del correspondiente texto por no estar de acuerdo con la calificacin al respecto realizada por el Senado) habra de incluir a las leyes orgnicas de reforma de los Estatutos y las leyes de articulacin del artculo 150. La problemtica referente al procedimiento lleva tambin a demandar que , como decamos antes, sin demrito de asegurar al final en caso de desacuerdo, la voluntad del Congreso, se introduzca una instancia de mediacin, que supere la rigidez de la frmula del art. 90 que slo permite a esta Cmara, ms all de la rectificacin de su posicin anterior, el rechazo de las enmiendas propuestas por el Senado al texto aprobado, sin ocasin de acordar un texto de transaccin. Quizs lo correcto sera la extensin del tipo de Comisin digamos extraordinaria del artculo 74 a cualquier supuesto de discrepancia entre el Congreso y el Senado, aunque se asegurase tambin en ltima instancia la prevalencia de la voluntad del Congreso en los trminos establecidos en dicho artculo (A nuestro juicio esto se realiza en el caso de que el Senado no acepte el texto propuesto, aprobando el Congreso por mayora absoluta el texto de la Comisin y, si no se alcanzara esta mayora, ratificando por mayora absoluta el texto original que fue objeto de la mediacin fracasada de la Comisin mixta). Las reformas funcionales de la Segunda Cmara han de alcanzar a una especializacin en el control del Gobierno en relacin con la realizacin de su poltica autonmica y sobre todo, incorporando en el nivel constitucional, la reforma reglamentaria del 11 de Enero de 1994 por la que se crea la Comisin General de las Comunidades Autnomas y que ms all

20 de su inters en cuanto instancia que ha permitido un mejor desempeo de las atribuciones autonmicas del Senado, produciendo un indudable redimensionamiento de las mismas, ha potenciado la significacin articuladora del Senado al asegurar la presencia de los gobiernos autonmicos en el mismo, que no slo hace posible la participacin de sus representantes en el seno de la Comisin, haciendo valer sus puntos de vista, por ejemplo sobre determinados proyectos legislativos, sino que les permite instar la propia convocatoria de la misma, solicitando la inclusin de puntos en el orden del da de la Comisin. Dos atribuciones competenciales introducidas por la reforma reglamentaria a que antes nos hemos referido del artculo 56 tienen particular inters, permitiendo, de un lado, formular los criterios respecto a la representacin espaola en los foros internacionales donde haya una participacin territorial, de modo que se posibilita una modulacin territorial de la representacin gubernamental en la instancias exteriores, notoriamente europeas; y de otro, proponer la iniciativa legislativa , completando o especificando la establecida en el artculo 108 de la Constitucin , y que supondra no slo una manifestacin especial de la iniciativa reconocida a los Senadores, sino un modo adicional de poner sta a disposicin de los propios ejecutivos autonmicos, si consiguen que la Comisin la adopte como suya. Las reformas del Senado no han de referirse slo al plano funcional, aunque ste sea, a mi juicio, el ms importante. El refuerzo de la dimensin autonmica de la cmara se alcanzar estableciendo la circunscripcin de este tipo para la eleccin de sus miembros y elevando la cuota - por ejemplo a la mitad- de los senadores designados por las Asambleas autonmicas. Como hemos dicho, segn nuestro punto de vista, la caracterizacin constitucional del Senado, en cuanto integrante de las Cortes, como rgano de representacin del pueblo espaol, impide su transformacin en un Consejo, resultando salvada esta concreta referencia democrtica constitucional si el rgano designante de los senadores es la asamblea autonmica ( pero tal referencia quedara extraordinariamente debilitada si la designacin la efectuasen los gobiernos autonmicos). Habra adems otro obstculo mas a la transformacin del Senado de que estamos hablando derivada de la prohibicin constitucional del mandato imperativo de los diputados y senadores, pues no se concibe un Consejo sin vincular la actuacin de sus miembros a las instrucciones de los gobiernos respectivos. Otro tipo de modificaciones obligadas son las procedimentales: en este sentido podra pensarse en reconocer una facultad de veto suspensivo de los grupos territoriales respecto de proyectos atentatorios contra las exigencias de los hechos diferenciales o su capacidad de promover la presentacin de un recurso de inconstitucionalidad contra una ley finalmente aprobada que incurriese en el supuesto que acabo de nombrar. Las Conferencias sectoriales intergubernamentales deben ser la otra instancia de participacin donde las Comunidades Autnomas tengan la oportunidad de conocer los proyectos del Gobierno central en relacin con la legislacin bsica y donde se discuta la articulacin de las diversas polticas de actuacin de los Gobiernos central y autonmicos en relacin con las diferentes polticas pblicas En este sentido parece urgente una rectificacin total de la prctica de estas Conferencias, respecto de cuya convocatoria peridica, desarrollo de sus sesiones y sentido de sus acuerdos convendra converger. Importante sera coincidir en los temas acerca de los que habra de recabar el conocimiento de la Conferencia y que, segn se sealaba, deberan incluir los anteproyectos de normas bsicas y los planes de actuacin de los gobiernos respectivos en los diversos sectores pblicos. Asimismo sera de desear que en caso de proponerse la consecucin de acuerdos stos no se adoptasen en virtud de criterios

21 meramente numricos, previendo la capacidad de veto para aquellas Comunidades intensamente concernidas por la materia en cuestin o la decisin exclusiva de las mismas en tales casos. De otro lado cuando conviniese un acuerdo de la totalidad de los miembros de la Conferencia el mismo habra de adoptarse por criterios de votacin ponderada, en funcin sobre todo de la poblacin respectiva de las Comunidades Autnomas. Por lo dems, resulta claro que la potenciacin de la participacin de las Comunidades Autnomas depende no slo de las oportunidades llammoslas formales de intervencin, sino de una efectiva prctica de cooperacin (ms o menos formalizada) entre las instancias centrales y las autonmicas y desde luego de las autonmicas entre s. El orden constitucional tiene, es verdad, un plano normativo, pero se refiere tambin a las prcticas, actitudes y hbitos de los sujetos polticos que actan dentro del mismo y que lo determinan asimismo de modo esencial.

III- El rendimiento de los Parlamentos Autonmicos. Otro plano en el que se ha suscitado la reflexin es en el de la evaluacin del funcionamiento de los Parlamentos autonmicos. Podemos dejar de lado las crticas que lamentan la inexistencia de atribuciones disolutorias de las asambleas legislativas territoriales por parte de los presidentes de los ejecutivos de las Comunidades Autnomas de rgimen ordinario, y que descompensan el equilibrio institucional tpico de los sistemas parlamentarios, de modo que el parlamento puede derrocar al ejecutivo , pero ste no puede disponer del instrumento estabilizador de la disolucin (o su amenaza). El contraargumento que se utiliza es el de la complicacin que en el conjunto del sistema poltico introduce la exposicin en la prctica a una campaa electoral interrumpida. En lo que se refiere al rendimiento de la funcin legislativa existe una cierta contradiccin en las crticas que a la misma se formulan. De un lado se suele sealar el escaso nmero de leyes que se aprueban en los Parlamentos Autonmico- especialmente en el caso de las Comunidades Autnomas de rgimen ordinario, en donde no se suele superar el nmero de 10 anualmente- ; para acto seguido lamentar su utilizacin- sobre todo porque el contenido de las leyes autonmicas suele ser de carcter reglamentario, esto es de especificacin y detalle de las leyes estatales- dado que en razn de su rango normativo superior no son susceptibles de impugnacin, como ocurre con los reglamentos, por parte de los ciudadanos, de modo que en definitiva suponen un rebajamiento en las garantas jurisdiccionales de que en un Estado de derecho disponen los afectados por la actividad normativa de los poderes pblicos. De esta paradjica situacin quizs se puede salir si la ampliacin competencial pone a disposicin del legislador autonmico materias que hasta ahora no se encuentran a su alcance y el mismo decide utilizar sus oportunidades al respecto; en cualquier caso hay que observar que la mengua de recursos jurisdiccionales del ciudadano frente a la actividad normativa de los poderes pblicos, se compensa en el caso de las leyes autonmicas por la posibilidad de aquellos de hacerse sentir de modo ms eficaz en el proceso legislativo, en razn de la mayor proximidad y representatividad de los parlamentos autonmicos respecto de las Cortes generales. Aunque se han hecho sugerencias en relacin con el reconocimiento de la iniciativa legislativa popular en trminos ms generosos que los posibilitados en su regulacin en el nivel estatal, las crticas quizs ms rigurosas al diseo de los parlamentos autonmicos se refieren al rendimiento de su funcin controladora respecto de los ejecutivos autonmicos. La

22 objecin ms seria que se formula es la del mimetismo organizativo - de modo que los reglamentos parlamentarios autonmicos son una simple copia del Congreso- y funcional . Ello se muestra por ejemplo en que en principio- y salvo en el caso vasco- no cabe la responsabilidad poltica individual de los miembros de los gobiernos autonmicos en relacin con el ejecutivo; y en que el desarrollo de la funcin de control concreto de los gobiernos se realiza sometida a las mismas trabas ordenancistas y en la prctica impeditivas que protegen al gobierno central del seguimiento parlamentario de la oposicin. Por ello puede ocurrir que un Ejecutivo autonmico se sustraiga a la informacin y debate de un relevo en alguna de sus carteras, aunque esta pueda tener un peso poltico indudable, o que la evacuacin de preguntas o el sometimiento a interpelaciones no se verifique con la inmediatez o agilidad requeridas si se est pensando en una eficaz funcin controladora del Parlamento.

IV- Derecho Comunitario y Estado Autonmico. Un ltimo problema al que hemos de hacer referencia es el de la incidencia en el diseo territorial autonmico espaol de nuestra entrada en la Comunidad Europea, que tuvo lugar como consecuencia, en aplicacin de lo previsto en el artculo 93 de la Constitucin, de la firma por Espaa del Acta de Adhesin el 12 de Junio de 1985, previa autorizacin concedida por Ley Orgnica de 2 de agosto de 1985. Hay que sealar que la problemtica que se sigue de nuestra entrada en la Comunidad Europea no es sino una ejemplificacin de la relativa a la vigencia en el orden interno de los tratados internacionales suscritos por Espaa as como del derecho derivado de Organizaciones a las que se hayan cedido competencias. La descentralizacin territorial de nuestro sistema poltico no afecta a la competencia de los rganos centrales del Estado para concluir cualesquiera tratados, siempre que por su contenido no sean contrarios a la Constitucin, en cuyo caso su celebracin exigira la previa revisin constitucional, ni tampoco a su asuncin de la responsabilidad internacional por la observancia de los mismos. Evidentemente la ejecucin de los compromisos contrados por el Estado en la medida que se refiera a materias sobre las que las Comunidades Autnomas dispongan de competencias corresponde a los rganos de stas, pues otra cosa sera admitir la posibilidad de que los compromisos internacionales modificasen el orden competencial establecido, fundamentalmente, en la Constitucin y los Estatutos de autonoma (Cfr. STC 252/1988) La afirmacin que acabamos de hacer sobre la imposibilidad de que la ejecucin o cumplimiento de un tratado o del derecho derivado de la C.E.E. altere el reparto competencial del Estado Autonmico no puede ocultar dos cosas: 1-La seria afectacin de las atribuciones de las Comunidades Autnomas como consecuencia del ejercicio del ius contrahendi del Estado sobre materias de la competencia de stas. Sobre estas materias evidentemente las Comunidades Autnomas ven ocupado el espacio de decisin; y sobre las mismas, en la medida que ha de responder de los compromisos contrados, se ha de reconocer al poder central alguna facultad de control , vigilancia, o incluso suplencia,en el supuesto de inactividad de la Comunidad Autnoma. 2-La trascendencia que para la distribucin interna de competencias tiene la celebracin de Tratados y Convenios internacionales como el de Adhesin a la Comunidad Europea hace difcilmente explicable que no se otorgue a las Comunidades Autnomas otra facultad, aparte de obtener eventualmente informacin sobre la negociacin de acuerdos internacionales que puedan afectar a sus competencias propias o instar al Estado a la celebracin de otros acuerdos.

23 En este orden de cosas resulta del mximo inters el perfeccionamiento de la participacin de las Comunidades Autnomas en el proceso comunitario que se instrumentaliza a travs de la Conferencia Sectorial para asuntos relacionados con las Comunidades Europeas, creada a finales de 1988 en el Ministerio para las Administraciones Pblicas, y que tras diversos intentos de concrecin normativa ha sido objeto de regulacin por la ley 2/1997. A esta Comisin , integrada por el ministro de administraciones pblicas, as como los secretarios de Estado para la Unin europea y para las administraciones territoriales y por los consejeros de las Comunidades Autnomas encargados de los asuntos comunitarios, le corresponden, adems de funciones de informacin sobre los asuntos europeos, de vital importancia para las Comunidades autnomas, tareas de seguimiento de esta materia en las dems conferencias sectoriales y en su caso el conocimiento de aquellas cuestiones comunitarias de las que no se haya ocupado una conferencia sectorial. Funciones de aplicacin y preparacin o control corren a cargo de la Comisin de coordinadores como rgano de segundo nivel de la Conferencia. Las Comunidades Autnomas han sustituido su demanda de un observador en las instituciones europeas por la peticin de una representacin directa en diversos rganos comunitarios. Precisamente y en virtud de una acuerdo de la Conferencia Sectorial se ha asegurado la presencia de representantes de las Comunidades Autnomas en 55 comits de los ms de 400 existentes en la organizacin de la Unin Europea. La Conferencia ha propiciado acuerdos asimismo sobre la intervencin de las Comunidades Autnomas en las actuaciones del Estado ante el Tribunal de Justicia, en relacin con la informacin sobre aplicacin de la normativa comunitaria acerca de la libre competencia y, ms recientemente, sobre la situacin socio-sanitaria de los trabajadores de las oficinas autonmicas en Bruselas. Como ya se ha sealado en el ordenamiento constitucional espaol slo al Estado central le compete asumir obligaciones ante el Derecho Internacional y slo el responde por su cumplimiento, de modo que las Comunidades Autnomas ni participan del ejercicio de ius contrahendi alguno ni responden internacionalmente por obligaciones que no han asumido, en virtud de su falta de personalidad internacional. Lo cual no es obstculo para que sea a las Comunidades Autnomas, de acuerdo con la delimitacin competencial constitucional, a las que corresponde, en exclusiva o de modo compartido, como ya se ha observado, la ejecucin de los contenidos materiales de los compromisos contraidos por el Estado central, y sin demrito por otra parte del reconocimiento a las Comunidades Autnomas de una actividad internacional, que puede llevarles a establecer convenios o practicar diversos hermanamientos, y su derecho a abrir, con independecia de la frmula jurdica de cobertura, oficinas permanentes en el exterior. Juiciosamente , y habida cuenta del riesgo de desequilibrio tanto para el diseo autonmico, como para la direccin efectiva de la poltica exterior del estado, el Tribunal Constitucional ha invocado la necesidad de colaboracin (por ejemplo en la Sentencia aludida 252/l988 de 20 de Diciembre) entre las instancias centrales y autonmicas, para que en concreto la ejecucin del derecho comunitario se verifique sin demrito para la responsabilidad del Estado y respetando la delimitacin competencial constitucional del Estado Autonmico. El aseguramiento, exigido constitucionalmente, por parte del Estado de la observancia con cierta uniformidad, en los contenidos y el tiempo, de la ejecucin de los tratados o del derecho interno de Organizaciones a las que se haya cedido competencias, cual es el caso de la Comunidad Europea, ha de llevar al establecimiento por parte del Estado central de una

24 obligacin de informacin y an a la vigilancia, o en expresin del propio Tribunal Constitucional a instrucciones y supervisiones. Con todo no ha de excluirse que este tipo de instrumentos resulten insuficientes y sea necesario: 1-Frente a la inactividad de las Comunidades Autnomas en la ejecucin normativa debida, una previsin reguladora supletoria al amparo del art.149. 3 ,que establece en trminos generales el carcter supletorio del derecho estatal frente al de las Comunidades Autnomas (aunque en nuestro ordenamiento constitucional actual falte una clusula del estilo de la del ar.16 de la Constitucin austraca o el artculo 13 del Estatuto Cataln de l932 que, en concreto, contemplaba una intervencin normativa del Gobierno de la Repblica en el supuesto de inactividad de la Generalidad con referencia a las competencias de sta de ejecucin, en materias propias, de Tratados internacionales.) 2- Por lo que se refiere ya no a la inejecucin de los deberes de desarrollo normativo de las Comunidades Autnomas, sino a su defectuoso cumplimiento cabe imaginar un control jurisdiccional de las normas jurdicas correspondientes. As por ejemplo ,en virtud del rango superior y de la eficacia inmediata del derecho derivado europeo, los Tribunales ordinarios desaplicarn las normas legales autonmicas contrarias al derecho comunitario y los tribunales contencioso-administrativos podrn declarar la nulidad de los reglamentos que se opongan al mismo. Ms problemtica al respecto parece una eventual intervencin del Tribunal Constitucional, a no ser que una ley autonmica contraria al ordenamiento comunitario, pudiese ser considerada inconstitucional por vicio de incompetencia de acuerdo con el art.93 de nuestra Constitucin. 3-Extraordinariamente cuestionable parece tambin la utilizacin a este propsito de los instrumentos de intervencin de las leyes de armonizacin del artculo 150.3, sobre todo tras la interpretacin restrictiva de tal instituto que ha realizado el Tribunal Constitucional espaol en su Sentencia 76/ l983; y de la coaccin estatal regulada en el art.155, cuyo empleo, debido a consideraciones de tcnica jurdica y de ndole poltica, es ,con toda seguridad,. en extremo delicado. De otro lado, la lealtad constitucional, en este caso en su vertiente autonmica, impide al Estado una actuacin abusiva en el establecimiento del derecho comunitario contrario a las posiciones de las Comunidades autnomas. La trasposicin legal del derecho europeo debe de hacerse respetando la distribucin competencial constitucional, garantizada por el Tribunal constitucional en todo caso. Asimismo los tribunales contencioso-administarativos podrn declarar la nulidad de los reglamentos estatales que se opongan a cualquier regulacin jurdica europea.. V- Perspectivas: desarrollo constitucional e integracin. Estas lneas de desarrollo del Estado autonmico, que nosotros hemos avanzado en sus trazos maestros, son muy importantes para responder a la pregunta sobre el futuro del Estado autonmico. El mismo evidentemente depende de su capacidad integradora, esto es de atender a las demandas nacionalistas de autoafirmacin, sin poner en peligro la sustancial unidad jurdica y poltica, que con razn las comunidades no nacionalistas no pueden aceptar. Ocurre que este equilibrio entre los elementos centrfugos del sistema y las resistencias centrpetas determina no slo una forma poltica delicada- una forma poltica mixta o moderada, basada en un espritu de transaccin y acomodo, pues el Estado autonmico descansa en un cierto equilibrio trabajosamente logrado que necesita asimismo de un

25 esfuerzo continuado de mantenimiento- sino un orden jurdicamente complejo, cuya dificultad se determina no slo por la pluralidad de ordenamientos, con sus caractersticas y singularidades que el Estado autonmico, como otros descentralizados, incluye, sino por el hecho de que su integracin se verifica de acuerdo con una estructura de articulacin que no resulta inmediatamente obvia y cuya averiguacin o establecimiento es una tarea que el derecho constitucional ha de proponerse necesariamente. As la contribucin del derecho a la legitimacin del Estado autonmico es muy importante pues de l se espera la acreditacin del sistema autonmico con perfectos ttulos frente a cualquier otra forma poltica, superando un estadio de provisionalidad e inestabilidad que sealaban al Estado autonmico frente a otras referencias polticas como el Estado federal. La integracin de las Comunidades autnomas, segn nuestro anlisis, ser el resultado del perfeccionamiento del Estado autonmico, sacando toda la potencialidad de sus principios configuradores, aun recabando la colaboracin de institutos o criterios procedentes de otras formas polticas, sobre todo del sistema federal. La virtualidad integradora del Estado autonmico resaltar entonces especialmente cuando se comparen sus posibilidades con las de otras formas o procesos polticos- hablemos de la confederacin, la autodeterminacin o incluso la reforma federal del Estado - que se ofrezcan como marco alternativo al actual orden constitucional espaol.