EL NUEVO SISTEMA DE DESCENTRALIZACIN EN LA CONSTITUCIN DE LA REPBLICA Gustavo Ortiz Hidalgo*

INTRODUCCIN

La propuesta descentralizadora se constituye en alternativa a su contrario: el centralismo, que caracteriza a la estructura del Estado unitario ecuatoriano y constituye uno de los problemas ms graves que impiden el mejoramiento de las condiciones de vida de su poblacin. El centralismo en el Ecuador es un sistema que, por una parte, concentra en el gobierno del Estado central las competencias, responsabilidades y recursos fundamentales relacionadas con la atencin de las necesidades de todo el territorio nacional, en detrimento de los gobiernos intermedios y locales; y, por otra, permite el ejercicio de esta concentracin en el marco de una estructura espacial bipolar, en la que las dos principales

ciudades, Quito y Guayaquil, concentran el poder poltico y la inversin pblica y privada, en detrimento del resto del territorio nacional.

La descentralizacin o la administracin descentralizada del Estado no es nueva en nuestro ordenamiento jurdico; sin embargo, poco se ha avanzado en esta materia, al punto de considerar un fracaso el modelo de descentralizacin a la carta que se inici en el pas desde la aprobacin de la Ley de Modernizacin del Estado en 1993 y se consolid con la expedicin de la Constitucin Poltica de 1998. Dicho modelo se bas en la facultad que tenan los gobiernos seccionales autnomos de solicitar voluntariamente la transferencia de competencias y recursos al Gobierno central, en cuyo caso se converta en una obligacin para ste.

En realidad no funcion ni lo uno ni lo otro; no existi responsabilidad social en los gobiernos seccionales autnomos a la hora de solicitar las competencias y,
*

Doctor en Jurisprudencia. Docente de la Universidad Tcnica Particular de Loja.

ms bien, prim el carcter utilitario y aislado de estas decisiones; tampoco existi la decisin poltica del Gobierno central para impulsar el proceso de descentralizacin y cumplir con la obligatoriedad de transferir las competencias y recursos solicitados, conforme el marco constitucional vigente estableca.

La nueva Constitucin permitir, al menos en teora, avanzar del modelo de descentralizacin a la carta a un proceso efectivo de descentralizacin, basado en el ejercicio de competencias exclusivas por niveles de gobierno y de la transferencia complementaria de otras competencias por parte del Gobierno central hacia los gobiernos autnomos descentralizados, que se establecern, inclusive, a nivel regional, con lo que se crean condiciones favorables para avanzar en forma progresiva y obligatoria de la descentralizacin

administrativa hacia un sistema de autonomas territoriales que incorporen los mbitos fiscal y poltico.

Iniciaremos este ensayo con una breve descripcin del modelo de descentralizacin a la carta configurado en la Constitucin de 1998. Con este antecedente estaremos en condiciones de analizar el nuevo modelo de descentralizacin propuesto por la nueva Constitucin en el marco del Estado constitucional de derechos. Este anlisis abordar la nueva organizacin territorial y los gobiernos autnomos descentralizados, as como el sistema nacional de competencias que determina competencias exclusivas para los diferentes niveles de gobierno. Luego, nos aproximaremos a plantear posibles complicaciones que el rgimen de competencias exclusivas puede generar desde el puno de vista de la superposicin de funciones. Culminaremos la investigacin con las respectivas conclusiones. 1. ANTECEDENTES: LA DESCENTRALIZACIN A LA CARTA

El cuestionamiento del centralismo del Estado ecuatoriano cre el consenso en la sociedad ecuatoriana de que haba que modernizar al Estado; la principal estrategia de los grupos polticos y econmicos fue identificar la modernizacin

con las privatizaciones y prestacin se servicios pblicos por parte de la iniciativa privada, consideraciones que permitieron titular de esta manera a la ley que se aprob en el ao 1993 denominada con amplitud: Ley de Modernizacin del Estado, Privatizaciones y Prestacin de Servicios Pblicos por parte de la Iniciativa Privada. Gobernaban el Ecuador representantes prominentes de los grupos econmicos dominantes y defensores del modelo neoliberal, a cuyos principios se ajust la referida ley.

En el marco descrito surge la propuesta de la descentralizacin en el Ecuador, concebida con carcter voluntario, facultativo y no obligatorio y como una concesin generosa del Gobierno central. As se deduce de la revisin de la parte pertinente del Art. 7 de la Ley de Modernizacin del Estado que seala que el Presidente de la Repblica podr de acuerdo con esta ley transferir a los organismos del rgimen seccional o de las entidades regionales de desarrollo las atribuciones, funciones o recursos...

El otro antecedente importante para otorgar rango constitucional al modelo de descentralizacin a la carta fue la aprobacin, en 1997, de la Ley Especial de Descentralizacin del Estado y de Participacin Social, que, en su Art. 3, seala lo siguiente: La descentralizacin del Estado consiste en la transferencia definitiva de funciones, atribuciones, responsabilidades y recursos,

especialmente financieros, materiales y tecnolgicos de origen nacional y extranjero de que son titulares las entidades de la Funcin Ejecutiva hacia los gobiernos seccionales autnomos a efectos de distribuir los recursos y los servicios de acuerdo con las necesidades de las respectivas circunscripciones territoriales... .

El carcter voluntario, facultativo y no obligatorio del proceso de descentralizacin se mantiene. En sus artculos 9 y 10 la ley describe las competencias que sern transferidas definitivamente de la Funcin Ejecutiva a municipios y consejos provinciales, pero en el Art. 12 hace referencia a la necesidad de suscribir

convenios para la transferencia de dichas competencias y en su inciso final

establece: Ser obligatorio para la Funcin Ejecutiva las transferencias definitivas a las que se refieren los artculos 9 y 10 de esta Ley que le sean solicitadas por el respectivo municipio y consejo provincial que cuenten con las condiciones para ello.

Ser la Constitucin Poltica de la Repblica del Ecuador, aprobada en 1998, la que configure definitivamente el modelo de descentralizacin a la carta que estamos comentando. Esta Constitucin tuvo el lmite de permitir que el proceso de descentralizacin sea voluntario para los gobiernos seccionales autnomos y no establecer las garantas necesarias para obligar al gobierno central a cumplir con la transferencia efectiva de las competencias solicitadas. All est el origen del fracaso del modelo de descentralizacin a la carta; su principal deficiencia se observa en la revisin del Art. 226 que establece lo siguiente: Las competencias del gobierno central podrn descentralizarse, excepto la defensa y la seguridad nacionales, la direccin de la poltica exterior y las relaciones internacionales, la poltica econmica y tributaria del Estado, la gestin de endeudamiento externo y aquellas que la Constitucin y convenios internacionales expresamente excluyan.

En virtud de la descentralizacin, no podr haber transferencia de competencias sin transferencia de recursos equivalentes, ni transferencia de recursos, sin la de competencias.

La descentralizacin ser obligatoria cuando una entidad seccional la solicite y tenga capacidad operativa para asumirla.

Al respecto cabe sealar: Con diez aos de vigencia de ese modelo de transferencia de competencias, conocido como a la carta, el pas poco avanz en trminos de descentralizacin. En la prctica, principalmente los gobiernos locales de las ciudades ms grandes del pas y algunos municipios pequeos

que contaron con gran apoyo de la cooperacin internacional recibieron competencias adicionales, mientras la gran mayora de municipios del pas continuaron desempeando sus roles tradicionales.1 2. LA DESCENTRALIZACIN EN EL ESTADO CONSTITUCIONAL DE DERECHOS

La actual Constitucin de la Repblica, aprobada en Montecristi, reconoce al Ecuador bsicamente como un Estado constitucional de derechos,

reemplazando el concepto de la Constitucin de 1998 que lo calificaba de Estado social de derecho. A criterio de sus inspiradores, el sentido de este reemplazo es consagrar el principio de la supremaca de la Constitucin por encima de la ley, destacar que los derechos fundamentales adquieren la dimensin de valores supremos en el convivir social, y, establecer la justicia constitucional como el principal recurso para exigir responsabilidad por parte de los rganos del poder pblico en el objetivo de aplicar efectivamente la proteccin de los derechos y de las garantas constitucionales establecidas.2

El Estado constitucional de derechos tiene una perspectiva ms amplia y se complementa con el sealamiento de que se gobierna de manera descentralizada. Veamos el contenido completo del primer inciso del Art. 1: El Ecuador es un Estado constitucional de derechos y justicia, social, democrtico, soberano, independiente, unitario, intercultural, plurinacional y laico. Se organiza en forma de repblica y se gobierna de manera descentralizada....

La importancia de la descentralizacin en la definicin del nuevo tipo de Estado se complementa con el Art. 3 que seala los deberes primordiales del Estado, precisando en su numeral 6 lo siguiente: Promover el desarrollo equitativo y
1

Presidencia de la Repblica: PROYECTO DE CDIGO ORGNICO DE ORGANIZACIN TERRITORIAL, AUTONOMA Y DESCENTRALIZACIN (COOTAD). Exposicin de Motivos. http://www.asambleanacional.gov.ec/ Asamblea Nacional Constituyente: INFORME DE MAYORA PARA SEGUNDO DEBATE SOBRE CARCTER Y ELEMENTOS CONSTITUTIVOS DEL ESTADO. Montecristi, Ecuador; 2008. http://www.asambleaconstituyente.gov.ec/

solidario de todo el territorio, mediante el fortalecimiento del proceso de autonomas y descentralizacin. Otro elemento importante a destacar es que se mantiene la definicin de Estado unitario para el Ecuador, precisando, adems, que constituye una unidad geogrfica e histrica de dimensiones naturales, sociales y culturales. Con nfasis se seala en el Art. 4: ...El territorio del Ecuador es inalienable, irreductible e inviolable. Nadie atentar contra la unidad territorial ni fomentar la secesin.

Estas disposiciones estn en concordancia con el Art 276, numeral 6, que expresa que el rgimen de desarrollo tendr como objetivo: Promover un ordenamiento territorial equilibrado y equitativo que integre y articule las actividades socioculturales, administrativas, econmicas y de gestin, y que coadyuve a la unidad del Estado...

Adems, la Constitucin establece, en su Art. 227, que la administracin pblica constituye un servicio a la colectividad que se rige por los principios de eficacia, eficiencia, calidad, jerarqua, desconcentracin, descentralizacin,

coordinacin, participacin, planificacin, transparencia y evaluacin.

Otro rasgo importante que la Constitucin seala para l mbito que estamos analizando es lo dispuesto en su Art. 132, en el sentido de que se requerir de ley (orgnica) para atribuir deberes, responsabilidades y competencias a los gobiernos autnomos descentralizados. A esta realidad contribuye el principio del derecho pblico de que en esta materia solo puede hacerse lo que la norma seala y que la Constitucin lo recoge en su Art. 226 al disponer: Las instituciones del Estado, sus organismos, dependencias, las servidoras o servidores pblicos y las personas que acten en virtud de una potestad estatal ejercern solamente las competencias y facultades que les sean atribuidas en la Constitucin y la ley....

El mismo criterio se expresa en el Art. 239, cuando se indica que el rgimen de gobiernos autnomos descentralizados se regir por la ley correspondiente,

que establecer un sistema nacional de competencias de carcter obligatorio y progresivo y definir las polticas y mecanismos para compensar los desequilibrios territoriales en el proceso de desarrollo.

De aqu se desprende la importancia que tiene la aprobacin del Cdigo Orgnico de Organizacin Territorial, Autonoma y Descentralizacin

(COOTAD), cuyo proyecto se debate actualmente en la Asamblea Nacional, en cumplimiento al numeral 9 de la Primera Disposicin Transitoria de la Constitucin que obliga a que se apruebe en el plazo mximo de trecientos sesenta das La ley que regule la descentralizacin territorial de los distintos niveles de gobierno y el sistema de competencias, que incorporar los procedimientos para el clculo y distribucin anual de los fondos que recibirn los gobiernos autnomos descentralizados del Presupuesto General del Estado. Esta ley fijar el plazo para la conformacin de regiones autnomas, que en ningn caso exceder de ocho aos.... 3. ORGANIZACIN TERRITORIAL Y GOBIERNOS AUTNOMOS

DESCENTRALIZADOS

En lo que respecta a la organizacin del territorio la Constitucin establece que el Estado se organiza territorialmente en regiones, provincias, cantones y parroquias rurales. Por razones de conservacin ambiental, tnico-culturales o de poblacin podrn constituirse regmenes especiales. Se precisa que los distritos metropolitanos autnomos, la provincia de Galpagos y las circunscripciones territoriales indgenas y pluriculturales sern regmenes especiales.

Tambin se dispone que dos o ms regiones, provincias, cantones o parroquias contiguas podrn agruparse y formar mancomunidades, con la finalidad de mejorar la gestin de sus competencias y favorecer sus procesos de integracin. Esta figura tiene el propsito de incentivar la asociacin territorial y por lo tanto, la integracin de los mismos para el ejercicio de

competencias conjuntas como propsitos especficos de tipo social y econmico.3

La novedad ms importante de la nueva organizacin territorial es la regin autnoma. El modelo es flexible y respeta el espacio que deben tener las sociedades para definir sus territorios poltico sociales, facilitando la adhesin de provincias contiguas, que juntas tengan un territorio dado y unas condiciones demogrficas, ambientales y econmicas que garanticen su sustentabilidad. El proceso ser poltico, y por lo tanto, establece la voluntad popular como condicin sine qua non. Sin embargo, se plantea un plazo especfico, para evitar que la discrecionalidad configure una realidad geopoltca interna desbalanceada, en la cual, en un momento dado, unos tengan una escala territorial mayor que otras y un peso sociopoltico distinto.4

Al respecto se determina que dos o ms provincias con continuidad territorial, superficie regional mayor a veinte mil kilmetros cuadrados y un nmero de habitantes que en conjunto sea superior al cinco por ciento de la poblacin nacional, formarn regiones autnomas de acuerdo con la ley. La iniciativa para su conformacin corresponder a los gobiernos provinciales, los que elaborarn un proyecto de ley de regionalizacin que propondr la conformacin territorial de la nueva regin, as como un proyecto de estatuto de autonoma regional.

Dicho proyecto de ley orgnica deber ser aprobado por la Asamblea Nacional y el proyecto de estatuto deber obtener el dictamen favorable de la Corte Constitucional. Cumplidas estas exigencias se convocar a consulta popular en las provincias que formaran la regin, para que se pronuncien sobre el estatuto regional. Si la consulta fuera aprobada por la mayora absoluta de los votos vlidamente emitidos en cada provincia, entrar en vigencia la ley y su estatuto, y se convocar a elecciones regionales para nombrar a las autoridades y
3

Asamblea Nacional Constituyente: INFORME DE MAYORA PARA PRIMER DEBATE SOBRE TERRITORIO, SU ORGANIZACIN Y LOS GOBIERNOS AUTNOMOS DESCENTRALIZADOS. Mesa N 4; Montecristi, Ecuador; 2008. http://www.asambleaconstituyente.gov.ec/ Ibid.

representantes correspondientes. Cabe indicar que en el citado estatuto se identificarn, entre otros asuntos, los bienes, rentas, recursos propios y la enumeracin de las competencias que inicialmente asumir la regin.

Respecto a los distritos metropolitanos se establece que el cantn o conjunto de cantones contiguos en los que existan conurbaciones, con un nmero de habitantes mayor al siete por ciento de la poblacin nacional, podrn constituir un distrito metropolitano, para cuyo propsito deber seguirse el mismo procedimiento establecido para la conformacin de las regiones. Le corresponder a los respectivos concejos cantonales la elaboracin de los proyectos de ley y estatuto.

La Constitucin, en el Art. 238, establece la autonoma de los gobiernos autnomos descentralizados y al respecto determina que stos gozarn de autonoma poltica, administrativa y financiera, y se regirn por los principios de solidaridad, subsidiariedad, equidad interterritorial, integracin y participacin ciudadana. En ningn caso el ejercicio de la autonoma permitir la secesin del territorio nacional. Se agrega que constituyen gobiernos autnomos descentralizados las juntas parroquiales rurales, los concejos municipales, los concejos metropolitanos, los consejos provinciales y los consejos regionales.

Por

otro

lado,

el

Art.

240,

seala

que

los

gobiernos

autnomos

descentralizados de las regiones, distritos metropolitanos, provincias y cantones tendrn facultades legislativas en el mbito de sus competencias y jurisdicciones territoriales. Las juntas parroquiales rurales tendrn facultades reglamentarias. Adems, todos los gobiernos autnomos descentralizados ejercern facultades ejecutivas en el mbito de sus competencias y jurisdicciones territoriales.

Cabe precisar que las facultades legislativas sealadas se limitan a la aprobacin de ordenanzas de cumplimiento obligatorio en los respectivos territorios, normas que, de acuerdo a propio texto constitucional, son de inferior

jerarqua que las leyes. Esto implica que, a pesar de lo sealado, el marco constitucional no le otorga a los gobiernos descentralizados autnomos, en sentido estricto, la potestad legislativa, que es la esencia de la autonoma poltica; es decir, no estn en condiciones de aprobar leyes y crear su propia institucionalidad para el ejercicio del autogobierno.

4.

SISTEMA NACIONAL DE COMPETENCIAS

Conforme se seal anteriormente, se descarta el cuestionado modelo de descentralizacin a la carta y se crea un sistema nacional de competencias de carcter obligatorio y progresivo, el mismo que deber establecerse por ley, respetando, obviamente, las competencias exclusivas que la propia

Constitucin otorga a los diferentes niveles de gobierno y que se revisarn ms adelante. Al respecto merece resaltarse que: No hay descentralizacin ni autonoma que no estn basadas en un sistema de competencias claro. Para la mayora de las personas, el gobierno es esencialmente lo que hace para la poblacin. ste es un principio clave del proceso de descentralizacin, habida cuenta de la confusin y superposicin de las competencias y de la ineficacia en el cumplimiento de las tareas que suele observarse.5

Antes del detalle del rgimen de competencias exclusivas, la Constitucin establece, en el Art. 260, la siguiente disposicin, hasta cierto punto contradictoria: El ejercicio de las competencias exclusivas no excluir el ejercicio concurrente de la gestin en la prestacin de servicios pblicos y actividades de colaboracin y complementariedad entre los distintos niveles de gobierno.

Es importante anotar que el Art. 269 establece que el sistema nacional de competencias contar con un organismo tcnico conformado por un
5

Augusto Barrera: ESTADO, SOCIEDAD Y TERRITORIO. Revista Nueva Sociedad N 210; Caracas; Venezuela; julio-agosto 2007; pg. 198.

10

representante de cada nivel de gobierno, que tendr las siguientes funciones:

1.

Regular el procedimiento y el plazo mximo de transferencia de las competencias exclusivas, que de forma obligatoria y progresiva debern asumir los gobiernos autnomos descentralizados. Los gobiernos que acrediten tener capacidad operativa podrn asumir inmediatamente estas competencias

2.

Regular el procedimiento de transferencia de las competencias adicionales que seale la ley a favor del gobierno autnomo descentralizado.

3.

Regular la gestin de las competencias concurrentes entre los diferentes niveles de gobierno, de acuerdo al principio de subsidiariedad y sin incurrir en la superposicin de competencias.

4.

Asignar las competencias residuales a favor de los gobiernos autnomos descentralizados, excepto aquellas que por su naturaleza no sean susceptibles de transferencia.

5.

Resolver en sede administrativa los conflictos de competencia que surjan entre los distintos niveles de gobierno, de acuerdo con los principios de subsidiariedad y competencia, sin perjuicio de la accin ante la Corte Constitucional.

En lo que respecta a los recursos econmicos se determina que los gobiernos autnomos descentralizados generarn sus propios recursos financieros y participarn de las rentas del Estado, de conformidad con los principios de subsidiariedad, solidaridad y equidad y los criterios establecidos en el propio texto constitucional (Art. 272). Los gobiernos autnomos descentralizados participarn de al menos el quince por ciento de ingresos permanentes y de un monto no inferior al cinco por ciento de los no permanentes correspondientes al Estado central, excepto los de endeudamiento pblico.

11

Se aclara que las competencias que asuman los gobiernos autnomos descentralizados sern transferidas con los correspondientes recursos. No habr transferencia de competencias sin la transferencia de recursos suficientes, salvo expresa aceptacin de la entidad que asuma las competencias.

El rgimen de competencias exclusivas por niveles de gobierno, sin perjuicio de que estos asuman otras competencias que les seale la ley, es el que a continuacin se indica:6 Estado central

1.

La defensa nacional, proteccin interna y orden pblico.

2.

Las relaciones internacionales.

3.

El registro de personas, nacionalizacin de extranjeros y control migratorio.

4.

La planificacin nacional.

5.

Las polticas econmica, tributaria, aduanera, arancelaria; fiscal y monetaria; comercio exterior y endeudamiento.

6.

Las polticas de educacin, salud, seguridad social, vivienda.

7.

Las reas naturales protegidas y los recursos naturales.

8.

El manejo de desastres naturales.

9.
6

Las que le corresponda aplicar como resultado de tratados internacionales.

Dichas competencias se determinan desde el Art. 261 hasta el Art. 267.

12

10. El espectro radioelctrico y el rgimen general de comunicaciones y telecomunicaciones; puertos y aeropuertos.

11. Los recursos energticos; minerales, hidrocarburos, hdricos, biodiversidad y recursos forestales.

12. El control y administracin de las empresas pblicas nacionales. Gobiernos regionales autnomos

1.

Planificar el desarrollo regional y formular los correspondientes planes de ordenamiento territorial, de manera articulada con la planificacin nacional, provincial, cantonal y parroquial.

2.

Gestionar el ordenamiento de cuencas hidrogrficas y propiciar la creacin de consejos de cuenca, de acuerdo con la ley.

3.

Planificar, regular y controlar el trnsito y el transporte regional y el cantonal en tanto no lo asuman las municipalidades.

4.

Planificar, construir y mantener el sistema vial de mbito regional.

5.

Otorgar personalidad jurdica, registrar y controlar las organizaciones sociales de carcter regional.

6.

Determinar las polticas de investigacin e innovacin del conocimiento, desarrollo y transferencia de tecnologas, necesarias para el desarrollo regional, en el marco de la planificacin nacional.

7.

Fomentar las actividades productivas regionales.

13

8.

Fomentar la seguridad alimentaria regional.

9.

Gestionar la cooperacin internacional para el cumplimiento de sus competencias.

Gobiernos provinciales

1.

Planificar el desarrollo provincial y formular los correspondientes planes de ordenamiento territorial, de manera articulada con la planificacin nacional, regional, cantonal y parroquial.

2.

Planificar, construir y mantener el sistema vial de mbito provincial, que no incluya las zonas urbanas.

3.

Ejecutar, en coordinacin con el gobierno regional, obras en cuencas y micro cuencas.

4.

La gestin ambiental provincial.

5.

Planificar, construir, operar y mantener sistemas de riego.

6.

Fomentar la actividad agropecuaria.

7.

Fomentar las actividades productivas provinciales.

8.

Gestionar la cooperacin internacional para el cumplimiento de sus competencias.

Gobiernos municipales

1.

Planificar el desarrollo cantonal y formular los correspondientes planes de ordenamiento territorial, de manera articulada con la planificacin nacional,

14

regional, provincial y parroquial, con el fin de regular el uso y la ocupacin del suelo urbano y rural.

2.

Ejercer el control sobre el uso y ocupacin del suelo en el cantn.

3.

Planificar, construir y mantener la vialidad urbana.

4.

Prestar los servicios pblicos de agua potable, alcantarillado, depuracin de aguas residuales, manejo de desechos slidos, actividades de saneamiento ambiental y aquellos que establezca la ley.

5.

Crear, modificar o suprimir mediante ordenanzas tasas y contribuciones especiales de mejoras.

6.

Planificar, regular y controlar el trnsito y el transporte pblico dentro de su territorio cantonal.

7.

Planificar, construir y mantener la infraestructura fsica y los equipamientos de salud y educacin, as como los espacios pblicos destinados al desarrollo social, cultural y deportivo, de acuerdo con la ley.

8.

Preservar, mantener y difundir el patrimonio arquitectnico, cultural y natural del cantn y construir los espacios pblicos para estos fines.

9.

Formar y administrar los catastros inmobiliarios urbanos y rurales.

10. Delimitar, regular, autorizar y controlar el uso de las playas de mar, riberas y lechos de ros, lagos y lagunas, sin perjuicio de las limitaciones que establezca la ley.

11. Preservar y garantizar el acceso efectivo de las personas al uso de las playas de mar, riberas de ros, lagos y lagunas.

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12. Regular, autorizar y controlar la explotacin de materiales ridos y ptreos, que se encuentren en los lechos de los ros, lagos, playas de mar y canteras.

13. Gestionar los servicios de prevencin, proteccin, socorro y extincin de incendios.

14. Gestionar la cooperacin internacional para el cumplimiento de sus competencias.

Se agrega que el sistema pblico de registro de la propiedad ser administrado de manera concurrente entre el Ejecutivo y las municipalidades.

Gobiernos de los distritos metropolitanos autnomos

Se dispone que estos gobiernos ejercern las competencias que corresponden a los gobiernos cantonales y todas las que sean aplicables de los gobiernos provinciales y regionales, sin perjuicio de las adicionales que determine la ley que regule el sistema nacional de competencias. Gobiernos parroquiales rurales

1.

Planificar el desarrollo parroquial y su correspondiente ordenamiento territorial, en coordinacin con el gobierno cantonal y provincial.

2.

Planificar, construir y mantener la infraestructura fsica, los equipamientos y los espacios pblicos de la parroquia, contenidos en los planes de desarrollo e incluidos en los presupuestos participativos anuales.

3.

Planificar y mantener, en coordinacin con los gobiernos provinciales, la vialidad parroquial rural.

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4.

Incentivar el desarrollo de actividades productivas comunitarias, la preservacin de la biodiversidad y la proteccin del ambiente.

5.

Gestionar, coordinar y administrar los servicios pblicos que le sean delegados o descentralizados por otros niveles de gobierno.

6.

Promover la organizacin de los ciudadanos de las comunas, recintos y dems asentamientos rurales, con el carcter de organizaciones territoriales de base.

7.

Gestionar la cooperacin internacional para el cumplimiento de sus competencias.

8. 5.

Vigilar la ejecucin de obras y la calidad de los servicios pblicos. SUPERPOSICIN DE COMPETENCIAS Y FUNCIONES

Una de los graves problemas del fracasado modelo de descentralizacin a la carta es haber sostenido una permanente superposicin de competencias y funciones no solamente entre el gobierno central y los gobiernos seccionales autnomos, sino tambin entre estos ltimos. Siempre falt la voluntad poltica para avanzar en un proceso serio de descentralizacin que establezca claramente las competencias especficas de los diferentes niveles de gobierno y los recursos necesarios para su ejercicio.

Cabe la reflexin de que en materia de descentralizacin la autonoma debe servir para definir la esfera propia de decisin y accin que corresponde a cada nivel de gobierno en lo que se le reconoce como especfico, conservando al Estado los poderes necesarios para orientar el conjunto, y a los niveles intermedios los poderes necesarios sobre los gobiernos locales para

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estructurar poltica regional y transmitir a todos los rincones del pas la poltica general de Estado.7

El rgimen de competencias exclusivas que establece la nueva Constitucin busca superar las limitaciones que caracterizaron al anterior modelo de descentralizacin. An no se tiene completo el ordenamiento jurdico para impulsar el nuevo sistema ya que falta la aprobacin del Cdigo Orgnico de Organizacin Territorial, Autonoma y Descentralizacin (COOTAD), en cumplimiento al numeral 9 de la Primera Disposicin Transitoria de la Constitucin.

Todava no se tienen elementos suficientes para evaluar si en el impulso del nuevo sistema de descentralizacin se supera el grave problema que implica la superposicin de competencias y funciones entre los diferentes niveles de gobierno; pues, esta falencia no solamente afecta la calidad de la infraestructura fsica y los servicios pblicos que se otorgan sino que no permite optimizar los recursos pblicos, que siempre sern insuficientes para satisfacer las necesidades de la sociedad. En todo caso, el rgimen de competencias exclusivas establecido por la Constitucin ha creado muchas expectativas optimistas pero tambin se ha generado preocupaciones respecto de los siguientes puntos:

El tema de la articulacin de la planificacin nacional con la planificacin en los diferentes niveles de gobierno no es una tarea fcil; es obvio que se van a presentar dificultades para conciliar los diferentes puntos de vista en los territorios, ms an cuando los respectivos gobiernos no compartan similares principios ideolgicos y concepciones polticas.

La Constitucin de la Repblica asigna como competencia exclusiva del Estado central el registro de personas, nacionalizacin de extranjeros y

Augusto Hernndez Becerra: Descentralizacin, autonoma municipal y poder en Colombia. En: Descentralizacin, administracin pblica y Constitucin; Corporacin Editora Nacional; Quito; Ecuador; 2005; pg. 192.

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control migratorio. Vale la pena preguntarse qu va a pasar con el caso del Municipio de Guayaquil que asumi las competencias del Registro Civil.

El Estado central tiene competencia exclusiva para determinar las polticas de educacin, salud, seguridad social y vivienda. Se entiende que las polticas solamente fijan el rumbo por donde tienen que proyectarse las actividades de estos sectores, pero s es posible descentralizar la prestacin de sus servicios. Sin embargo, pueden existir varias interpretaciones en estas reas en donde los sindicatos pblicos tiene gran influencia.

El Estado central tiene competencia exclusiva para el espectro radioelctrico y el rgimen general de comunicaciones y telecomunicaciones; puertos y aeropuertos. Surge el interrogante de lo que va a pasar en los casos de los municipios que estn a cargo de aeropuertos.

El Estado central estar a cargo de los recursos energticos, minerales, hidrocarburos, hdricos, biodiversidad y recursos forestales. Los gobiernos municipales tendrn la responsabilidad de regular, autorizar y controlar la explotacin de materiales ridos y ptreos, que se encuentren en los lechos de los ros, lagos, playas de mar y canteras; es decir, tambin son recursos minerales y, por lo tanto, competencias compartidas con el Estado central.

Los gobiernos regionales autnomos tienen competencia exclusiva para gestionar el ordenamiento de cuencas hidrogrficas y propiciar la creacin de consejos de cuenca, de acuerdo con la ley. Pueden existir dificultades con los gobiernos provinciales que tienen la competencia de ejecutar, en coordinacin con el gobierno regional, obras en cuencas y micro cuencas; as como planificar, construir, operar y mantener sistemas de riego.

Los gobiernos regionales autnomos tienen competencia exclusiva para fomentar las actividades productivas regionales. La Constitucin asigna a

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los gobiernos provinciales competencias exclusivas para fomentar la actividad agropecuaria y las actividades productivas provinciales. Los gobiernos parroquiales rurales tienen la responsabilidad de incentivar el desarrollo de actividades productivas comunitarias. Aqu pueden existir controversias en la ejecucin de los proyectos correspondientes.

Los gobiernos regionales, provinciales, municipales y parroquiales rurales tienen competencia exclusiva para gestionar la cooperacin internacional para el cumplimiento de sus competencias. De no existir una adecuada coordinacin entre los diferentes niveles de gobierno van a surgir dificultades para la obtencin de recursos de dicha cooperacin.

Los gobiernos provinciales estarn a cargo de la gestin ambiental provincial. Los gobiernos municipales tambin estn facultados para realizar actividades de saneamiento ambiental. Los gobiernos parroquiales rurales estn a cargo de la preservacin de la biodiversidad y la proteccin del ambiente. Aqu puede existir otra fuente de problemas.

Los gobiernos municipales tienen competencia exclusiva para ejercer el control sobre el uso y ocupacin del suelo en el cantn. Es una competencia muy amplia y la mantienen no solo para el rea urbana sino tambin para el rea rural. Es un mbito susceptible de dificultades.

Los gobiernos municipales tienen competencia exclusiva para planificar, regular y controlar el trnsito y el transporte pblico dentro de su territorio cantonal. Se puede entender que el control estar a cargo de las policas municipales; seguramente no lo entender de esta manera la Polica Nacional.

Los gobiernos parroquiales rurales tienen, entre otras, competencias exclusivas para: planificar, construir y mantener la infraestructura fsica, los equipamientos y los espacios pblicos de la parroquia; gestionar, coordinar

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administrar

los

servicios

pblicos

que

le

sean

delegados

descentralizados por otros niveles de gobierno; y, vigilar la ejecucin de obras y la calidad de los servicios pblicos. El ejercicio de estas competencias puede agravar los problemas ya existentes con los gobiernos municipales, ms an cuando est de por medio el manejo de recursos econmicos. 6. CONCLUSIONES

Para terminar el ensayo, creemos importante destacar las siguientes conclusiones:

Poco se ha avanzado en materia de descentralizacin en nuestro pas, al punto de considerar un fracaso el modelo de descentralizacin a la carta que se inici en el pas desde la aprobacin de la Ley de Modernizacin del Estado en 1993 y se consolid con la expedicin de la Constitucin Poltica de 1998. Dicho modelo tuvo el lmite de permitir que el proceso de descentralizacin sea voluntario para los gobiernos seccionales

autnomos y no establecer las garantas necesarias para obligar al gobierno central a cumplir con la transferencia efectiva de las competencias solicitadas.

La

nueva

Constitucin

descarta

el

cuestionado

modelo

de

descentralizacin a la carta y crea un sistema nacional de competencias de carcter obligatorio y progresivo, el mismo que deber establecerse por ley, respetando las competencias exclusivas que la propia Constitucin otorga a los diferentes niveles de gobierno. De aqu se desprende la importancia que tiene la aprobacin del Cdigo Orgnico de Organizacin Territorial, Autonoma y Descentralizacin (COOTAD), cuyo proyecto se debate actualmente en la Asamblea Nacional.

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La Constitucin determina que el Estado se organiza territorialmente en regiones, provincias, cantones y parroquias rurales. Por razones de conservacin ambiental, tnico-culturales o de poblacin podrn

constituirse regmenes especiales. La novedad ms importante de la nueva organizacin territorial son las regiones autnomas, con lo que se crean condiciones favorables para avanzar en forma progresiva y obligatoria de la descentralizacin administrativa hacia un sistema de autonomas territoriales.

Las facultades legislativas de los gobiernos autnomos descentralizados se limitan a la aprobacin de ordenanzas de inferior jerarqua que las leyes. Es decir, la Constitucin no le otorga a los gobiernos

descentralizados autnomos la potestad legislativa, que es la esencia de la autonoma poltica, que permite aprobar leyes y crear la

institucionalidad para el ejercicio del autogobierno.

Una de los graves problemas del fracasado modelo de descentralizacin a la carta es haber sostenido una permanente superposicin de competencias y funciones entre los diferentes niveles de gobierno. El rgimen de competencias exclusivas que establece la nueva Constitucin aspira a superar este grave problema; sin embargo, han surgido varias inquietudes en torno al tema que predicen que no ser una tarea fcil superar la referida superposicin. En todo caso, ser la Corte Constitucional quien dirima los posibles conflictos de competencias o de atribuciones que pudieren presentarse.

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