‘Te6filo A. Reyes Egresado de la Carrera de Economia de la UASD, con especialidad y postgrado en PlanificaciGn de la Inversién Publica y Politica Tributaria del Programa BID- EA-INCAT, 1985, Profesor del Departamento de Economia de la UASD desde 1982 en la asignatura Finanzas Piblicas y Peltica Fiscal. Asignatura que también ha servido en otras Universidades (INTEC, UNAPEC). Consultor de Investigaciones en las éreas Fiscal, Presupuestaria y Proyecios. Juan Toribio; M Egresado de ta Carrera de Economfa de la Universidad Autonéma de Santo UASD, con maestrfa en Econom‘a y Planificacién en la Universidad Nacional Auténoma de Honduras (UNAH), en el programa del CSUCA a través del POSCAE, 1985 y Postgrado en Diplomacia de la Escuela Diplomética de la Secretaria de Estado de Relaciones Exteriores, 1986. El Maestro Toribio, es profesor en el Departamento de Economia de la Facultad de Ciencias Econémicas y Sociales de la Universidad Autonéma de Santo Domingo desde 1987, donde sirve la asignatura Finanzas Piblicas y Pelitica Fiscal y profesor invitado de Cursos Extracurriculars de Ia Facultad de Ciencias Juridicas y Poltticas de la UASD. Consultor privado, Presidente de ln Organizacién Profesional Para la, Investigacién Econémica y Social asesor con vasta experiencia en el drea fiscal y de negocios.CAPITULO Vi EL PRESUPUESTO PUBLICO 7.1, CONCEPTUALIZACION. EL conjunto de actividades econémicas y financieras del Estado se expresan en un document«. llamado PRESUPUESTO PUBLICO. En los paises donde rigen los principios de un verdadero Estado de derecho, la aprobacion del presupuesto pUblico por las Camaras Legislativas sé considera um aspecto fundamental y cumbre del proceso politico y democratico, de abi su naturaleza juridico-politico y econémica, El presupuesto ptiblico se define como un plan de la economia del sector piiblico que se expresa mediante una Ley, la cual representa el marco legal en el que deben desarrollarse las actividades y acciones del Gobierno en cada periodo fiscal. Elconcepto sobre presupuesto se na modificado en el tempo por efecto de las doctrinas modernas que asignan una mayor participacién al Estado en la actividad econémica. En la conceptualizacién tradicional el presupuesto se limita a expresar las cuentas de gastos ¢ ingresos del Estado, porlo que se considera como un documento meramenite financiero. Con respecto ala evolucién conceptual sobre el presupuesto PUblico se admiite que asf como el Estado cambié su calidad de espectador por la de actor en el proceso econémico y social, también el concepto de presupuesto pablico se transformé abandonando la caracteristica de simple documento administrativo-contable para asumir el rol de un elemento activo, como instrumento que gravita significativamente sobre las ectividades de la sociedad. Esto ha promovido la corriente que establece la posibilidad de utilizar el Presupuesto Pitblico como instrumento de desarrollo. En la nueva concepcién el Presupuesto asume una funcién dinamica donde no sélo hay una simple agrapacion, de gastos e ingresos, sino tin plan de erogaciones con fines deliberados, intencionales, de tal modo que el presupuesto se ha convertido en un instrumento mediante el cual el Estauo acta sobre la economia y expresa la voluntad politica predominante en su direccién. Elproceso de evoluci6n del concepto sobre el presupuesto piblico ha generado Ja idea de presupuesto nacional, el cual supone un reflejo de toda la actividad econémica de la nacién para un afio dade, El presupuesto piblico suele definirse como: Presupuesto de Ingresos y Ley de Gastos Pablicos, en razon de que los. 187 Jingresos son una estimacion de los recursos que obtendré el Gobierno durante un periodo fiscal determinado, por su parte, los gastos son tratados como ley en razOn de que para su ejecucién deben ser anualmente aprobado por el Congreso Nacional, segan la constitucién de la Repiblica, Sin embargo, algunos autores y tratadistas consiceran que los gastos publicos son una simple autorizacion legal que practicamente no obliga a que el poder Ejecutivo realice determinado monto de gastos, sino que establece un tope limite hasta donde pueden crecer los desembolsos piiblicos, pero por encima del cual no deben pasar. 7.2, FUNCIONES BASICA DEL PRESUPUESTO PUBLICO. AlPresupuesto Pablico se le atribuyen varlas funciones que relacionan la politica econémica del gobierno con el funcionamineto de la estructura econémica en gen- eral, entre ellas se destacan las siguientes: 1. Permite cuantificar y determinar en cifras, por perfodos de tiempo, la actividad. econémica del Gobiemo. 2. Facilita el conocimiento y contro’, por parte de la opinion pablica y el poder legislative, del nivel y proyeccién de la actividad econémica y financiera del Gobierno, 3. Permite considerar el “PLAN” econémico del sector pitblico como si fuera un “Plan Econémico Nacional”. Esta funcion adquiere mayor relevancia en los paises donde existe un proceso continuo de planificacién nacional, basicamente donde el Estado asume una funcién activa en el proceso econémico con la finalidad de mejorar la asignacion de los recursos y contribuir a la redistribucién de riqueza social y a promover el desarrollo econémico. 4. Tratar de corregir y estabilizar los desajustes de los sectores econémicos y los precios de los bienes y servicios que pueden provocar asignaciones de recursos y/o de actividades no edecuadas ni convenientes para un efectivo proceso de desarrollo econdmico y social. 5. Expresa la proyeecién de actividades factibles en que se traduciria el comportamiento economico de le actividad financiera del Estado mediante la ejecucién de los gastos y la percepcién real de los recursos aprobados por el Congreso. 188, 7.3. ALGUNOS PRINCIPIOS BASICOS PARA LA FORMULACION Y¥ MANEJO DEL PRESUPUESTO PUBLICO. La doctrina y la practica presupuestaria han contribufdo a elaborar algunos principios generales que son aplicables no sélo en el sistema de las finanzas liberales, sino también en el sistema de lz economia dirigida y orientada en base a diferentes tipos de politica econémica. Los principios seran validos siempre que tengan relevancia para el cumplimiento ce las funciones basicas del presupuesto. Se acepita que los principios, en sti marco doctrinario, tienen una intima relacion entre s{y en tal sentido se identifican como fundamentales los siguient: Principio de Anualidad. Prifeipio de Unidad. Principio de no afectacion de Recursos. Prineipio de especificacién de Gastos. Principio de Universalidad. Principio de Publicidad 1. Principio de Anualidad: exige la fijacién de un Perfodo Anual para la ejecucion del presupuesto el cual puede coiacidir 0 no con el aio calendario. Este principio tiene como principal razon de ser, el propésito de asegurar un control sistematico y regular de la Hacienda Publica, en forma periodica, por parte del Parlamento. eykene 2. Principio de la Unidad: segtin este principio no debe existir mas que un tinico presupuesto del Gobierno, el cual dzbe contener todos los ingresos y gastos piiblicos sin excepcién, lo que permite determinar si el presupuesto esta equilibrado o desequilibrado desde el punto de vista financiero. De este principio se derivan algunos criterios que dan seguridad de orden técnico y de caracter politico entre los que se destacan: a) Dificulta la realizacién de maniobras como la simulacién de economia © la ocultacién de Gastos Especiales. b) _ Posibilita conocer el monto efctivo del presupuesto. ©), Facilita el control parlamentario porque permite la comparacién de la estructura de los gastos y de los ingresos publicos. Este principio, junto a otras razones, han motivado que las reformas presupuestarias en varios paises dal continente americano recomienden 1a conveniencia de que se formule un presupuesto consolidado de todo el sector piblico, incorporando al presupuesto del gobierno todos los recursos y gastos de las entidades descentralizadas del sector piblico. 129190 Principio de la No Afectacién de los Recursos Pablicos: segin este principio todos los ingresos pitblicos deben depositarse en un fondo comin tinico, para financiar sin distincién de origen o procedencia el total de los gastos pablicos. En su aplicacion practica este principio tiene como objetivo evitar que determinados ingresos se utilicen para financiar partidas de gastos especificos. Por medio de este prineipfo se pretende lograr que los recursos no tengan una afectacién especial ni un uso predeterminado, sino que Ingresen a los fondos generales de la nacién y shrvan para financiar todas las asigntaciuies pUblicas, sin tomar en cuenta su procedencia Las leyes impositivas Dominicanas que especializan fondos para financlar determinados gastos publicos, violan en esencia-el principio de la no afectacion. Sin embargo dichas leyes crean fondos especiales como forma de garantizar que determinados recursos sean utilizados en actividades especificas, No obstante esa salvedad, lo aconsejable es la no especializacion de los fondos publicos, porque ello limita la libre accin del Gobierno en caso de que se proponga una prioridad en la distribucién o asignacién de los recursos pablicos en funcion de un efectivo proceso de desarrollo econémico en un perfodo fiscal o situacién econémica coyuntural. El presupuesto ptiblico Dominicano se agrupan los ingresos en dos grandes categorias de fondos: 1) Fondo General y 2) Fondos Especiales, codificados como 100 y 1000, respectivamente. Al fondo General Presupuestario se imputan los ingresos provenientes de leyes que no especializan fondos, mientras que al Fondo 1000 deben ir todos Ios recursos provenientes de leyes que refieren el uso especializado de los mismos. Principio de la Especificacion del Gasto: este principio establece que el Presupuesto Pablico no debe permitir autorizaciones en bloques.(monto sin desagregar) de los gastos pablicos, pués ésto impediria realizar un efectivo control administrativo y financiero en los desembolsos gubemnamentales, Desde el punto de vista contable esta regla es muy dtil, en razén de que permite registrar el gasto en forma precisa y perfectamente identifiable, haciendo posible la elaboracion de series estadisticas comparables, y con. suficientes detalles para su anilisis ¢ interpretacion. Principio de Universalidad: consiste en la exigencia de que todos los recursos y.los gastos, por separado, sin excepeion, estén contenidos en el presupuesto. ‘Todas las partidas (recursos 0 gastos) deben ser consignadas en el presupuesto por su importe bruto sin deduccisn ni compensaciones. El cumplimiento de este principio persigue garantizat la funci6n politica del Presupuesto Publico como instrumento de racionalidad y decision de la actividad econémica y financiera del Estado al ser sancionado por el Parlamento, lo cual supone el cotejo evaluativo entre recursos y gastos como base objetiva para la aprobacién o rechazo, 6. Principio de la Publicidad: este principio exige que las diversas fases de ejecucion presupuestaria se verifiquen en publico, con el proposito de que todos los ciudadanos tengan la posibilidad de formarse claros conceptos acerca de la administracion financiera del Estado, Es decir, permite establecer de donde provienen los recursos del Gobierno, qué nivel alcanzan y para que se destinan. En el sistema democratico la publicidad del presupuesto debe ser amplia, auténtica y real de modo que supere lo meramente formal y la fragmentacion, del contenido presupuestario. 7.4, ELEMENTOS DE ANALISIS DEL PRESUPUESTO Y SUS EFECTOS MACROECONOMICOS. Fn principio se acepta que un presupuesto es una descripeién de los planes de gastos y financiacién de un individuo, empresa o Estado. Elpresupuesto del Estado describe los bienes y servicios que éste se propone obtener durante el atio siguiente, las transferenclas que realizara y la manera en que los financiara. Lo normal es que. el Estado programe el pago de la mayor cantidad de sus gastos con los ingresos provenientes de los impuestos cobrados al piblicoy de otras fuentes ordinarias, pero con frecuencia éstos no bastan para cubrir los pagos de todas las compras de hienes, servicios y transferencias. Siempre que los gastos son superiores a los ingresos corrientes se genera unr déficit en el presupuesto pablico, mientras que siempre que sucede Ia relacién inversa existe un superavit presupuestario. En el caso cominicano y de la mayoria de los paises Jatinoamericanos, la experiencia muestra con mayor frecuencia el primer tipo de relacién. La magnitud del déficit presupuestario es igual al exceso en las compras de bienes y servicios realizadas por el Estado con relacién a los ingtesos corrientes en un perfodo dado. En la version analitica que manejan los técnicos del Banco Mundial5!/ se identifican cuatro (4) tipos de deficits en elel Sector Pablico, los cuales se denominan de la manera siguiente: a) Déficit Operacional. b) Déficit Primario. ©) Déficit Estructural. d) Déficit consolidado del Sector Pablico, 51/ Ver informe del Banco Mundial 1988, 191Se define el Déficit Operacional, como aquel que surge de la cuantificacion del monto de las necesidades de financiamiento del sector Publico, menos la parte de los gastos de intereses que corresponde a la correccién de ajuste por el nivel de Ia inflacion. Es decir, los gastos operacionales, sin incluir los intereses por correccion de ajustes por inflaci6n, resultan mayores que los ingresos corrientes del Gobierno. El Deficit Primario surge de la cuantificacton y evaluacion de las acciones presentes y de la manera como estas contribuyen a aumentar o a reducir el monto del endeudamiento neto en cada periodo fiscal. Es igual al pago de intereses reales, mas el monto de la correccion de ajuste por inflacion en el periodo. La politica fiscal moderna se orienta a la medicion de este deficit, sugiriendo asi medidas para la superacion de las dificultades que representa la deuda publica en varios paises latinoamericanos y europeos. En cuanto al concepto de Deficit Estructural se define como aquel que tiende apermangcer en la gestion fiscal, sino se adoptan medidas correctivas especificas sobre sus causas. Su cuantificacién aporta una proyeccién tendencial de la situacion en el sector piblico en el largo plazo. El Déficit Consolidado del Sector Piblico consiste en el excedente total de los gastos de las entidades del sector piiblico con relacion alos ingresos corrientes, deduciendo el reembolso de las deudas de los perfodos anteriores, la amortizacion, de la Deuda Pablica, la acumulacién de activos y las reservas de efectivo. Otras modalidades de expresién del déficit piblico son : 1) Déficit de Caja sy 2) Déficit financiero. a) El déficit de caja se produce cuando en el transcurso de un mismo ejercicio, fiscal, los fondos de tesorerfa no son suficientes para cubrir los desembolsos realizados. b) Eldéficit financiero o de resultados presupuestarios se genera siempre que los ingresos corrientes resulten menores que el total de egresos fiscales (corrientes y de capital). Este déficit se mide ademés por la diferencia del ahorro en cuenta corriente y los gastos totales de capital. Las diferentes formas de medir la magnitud de los déficits fiscales permiten determinar y evaluar los efectos econémicos y financieros de las finanzas publicas en un pafs dado. Es decir, mediante lz cuantificacion de los diferentes tipos de déficits piblicos se puede evaluar con cierta objetividad los resultados operatives y econémicos de la politica fiscal y presupuestaria, 192. : El analisis de la ecuacion de identidad del ahorro, la inversion y el financiamiento del deficit publico, se posibilita mediante el esquema siguiente: Inversion Inversion Ahoro —,—Ahoro =, Ahorra Publica Privada, Publica Privado Extemo Inversion 5 ARorto. «=, Ahor10 Inversion, —Ahorro Publica Public Privado Privada Externo Détlett Pabiico Supersvit Privado Deficit en Cuenta Corriente, Datanza de Pagos Para fines de un analisis objetivo y practico del Presupuesto Publico, es necesario considerar la relacion antes indicada durante varios afios consecutivos © para algunos ahos seleccionados, segit el interés del analisis. ‘Veamos un ejemplo a fin de practicar con una economia hipotética. Sila economia est “equilibrada” en un nivel de produccién igual a 1,000. EL gasto ptiblico aumenta a 200 y los impuestos alcanzan el 20% de la renta. En el nivel inicial de "equilibrio”, un 20% de la renta es 200, lo que significa que el aumento en el gasto puiblico es exactamente igual al aumento en los impuestos, lo natural seria creer que si el gasto publico y los impuestos aumentan en la misma proporcién, la renta de “equilibrio” no tiene razén de cambiar. Sin embargo, la Fenta est obligada a cambiar ya que las acciones del Estado tienen efectos diferenciados sobre el eirculto macroeconémico. VEAMOS ESTO: Un aumento en el gasto piblico aumenta la demanda agregada en el mismo valor, un aumento en los impuestos reduce la renta disponible en el mismo valor, pero esta reduccién sole afecta el consumo en la porcién que corresponde a la propensién marginal él consumo, de modo que si PMC = 0.7, entonces la disminuci6n de la renta disponible sera de (0.7 x 200) = 140. Larenta de “equilibrio” inicial aumenté en 200 por el efecto del Gasto Pablico, pero se redujo en 140 por efecto del aumento de impuestos, por lo que la demanda agregada crece en 60, aumentando de igual modo la produccién. Enla ecuacién de la produccién de equilibrio, la demanda agregada es igual a la produccion y al mismo tiempo,el ahorro es igual a la inversion. La literatura econémica, con frecuencia hace referencia a los conceptos de tiltaciones e inyecciones en el flujo circular de la renta.>?/ El ahorro es una filtracion de la demanda agregada, es decir , una parte del flujo de renta que no se reinvierte-en demanda de bienes y servicios de manera inmediata. La inversion es una inyeccion de demanda agregada que no proviene del flujo circular en razon de que no depende del nivel de la renta necesariamente. 52/. Fischer, S. y Dornbusch, & 1986. Pig, 645 y siguientes. Zconoria", Edit, MeGraw-Hill, La Colina, S.A., Madrid, Espatia, 193En general se acepta que en condiciones de “equilibrio” las filtraciones del flujo circular son iguales a las inyecciones, en razén de que la entrada de demanda agregada debe ser del mismo volumen que la salida de la renta. En estas condiciones la renta presenta dos tipos importantes de filtraciones que son: a) Las compras del Estado y las Transferencias b) Flahorro Mientras que las entradas de demanda agregada muestran dos tiposde inyecci6n, las cuales son: a) Las compras del Estado. b) La inversién, Cuando la demanda agregada es igual ala renta,se puede establecer la siguiente Telacién de variables como expresién de un comportamiento equilibrado: EL AHORRO + LOS IMPUESTOS = COMPRAS DEL ESTADO + INVERSIONES NETAS s + T = G + I 100+ 50 - 60 + 90 En la relacién indicada se asume lo siguiente: Se considera $ para simbolizar el Ahorro, T para representar los impuéstos Netos, G para los Gastos del gobierno (compras), [para la Inversién. La relacion indicada se puede expresar de los sigtientes términos: D S+T=G+15;( 100450 = 60190), si reordenamos la expresién de modo qué 2) S-I = G-T; (100-90 = 60 -50), se tiene que: G - T= Déficit del presupuesto publico o Superavit én atencién al signo y sentido de esta diferencia, Si Ges mayor que T,, hay déficit; si T es mayor que G, hay superavit. Al considerar la intervencién del Estado en la economia, se advierte que el ahorro no es igual a la inversion; siempre que hay un déficit en el presupuesto pUblico el ahorro de la economia sera superior a la inversién total. Si hay un Superavit.la inversion superara el aho:ro global de la economia, En este caso el alorro supera en 10 ala inversion. (ver ecuacion 2) Consideremos la relacin de la ecuacion 2, desde el punto de vista de los préstamos que se generan en la economia. Las economias domésticas ahorran, al tiempo que las empresas solicitan préstamos para financiar sus inverstones, si el estado por su parte, gasta mas de lo que recauda por conicepto de impuestos, también esta obligado a pedir préstames o a emitir dinero para financiar su mayor nivel de gasto. 194. Laecuacién 2, plantea que en condiciones de equilibrio, los préstamos pedidos por el Estado y por las empresas (déficit piblico o inversion) son iguales al ahorro total. El presupuesto de pleno empleo (0 de elevada ocupacién) se ha planteado principalmente en Estados Unidos para enfrentar el problema del défieit, como una contratendencla a la trayectoria de la politica Fiscal. Este presupuesto permite calcular el_monto monetario que alcanzaria el superavit 0 déficit presupuestario si la economia experimenta el nivel de la ‘ocupaci6n plena, 7.4.1, Determinacién del Ahorro Corriente, el Balance Presupuestario y su Financiamiento. Con el fin de edificar al lector acerca de como se determina el ahorro corriente del Gobierno Central, el Balance Presupuestario y su financiamiento, se presenta en un breve anélisis del Informe.de la Fjecucin presupuestaria de Repiiblica Dominicana para 1995, en el que se adopta una metodologia basada en el agrupamiento de los ingresos y los gastos por tipo de ingresos y aplicacion econdmica de los gastos, a fin de determinar el déficit presupuestario y cuantificar el movimiento de las Reservas. (recursos del Tesoro Nacional en el periodo fiscal) considerada la més adecuada para este fin, ya que existen otras que resultan poco eficaces para mostrar la magnitud y significacton econémica real del déficit 0 superavit en cada periodo fiscal. La determinacion del déficit, mediante la metodologia indicada refleja de manera clara el esfuerzo adicional realizado por el Gobierno con el objeto de obtener los recursos necesario para el financiamiento de los gastos de capital. La metodologia también permite identificar los resultados del movimiento en las reservas del Tesoro Nacional, como Balance de las operaciones econdmicas y financieras del Gobierno central. 198Determinacién del ahorro corriente, el Balance Presupuestario y su financiamiento (Gobierno Central, R. D. 1995) Ac Movimiento fiscal (flujo de Ingresos Corrientes y Gastos Totales) (En millones de RDS) 1. Ingresos ordinarios (a+b) 22,878.9 a) Ingresos Tributarios 2,378.0 ) Ingresos no Tributarios 500.9 2. Gastos Corrientes 11,607.2 3. Ahorro en Cta. Cte. del Gob.(1-2) 4. Total de Gastos de capital nisios Maz 5. Déficit () o Superavit (+) Presup. (3-4) (238.8) B- Financiamiento del Resultado Presupuestario y movimiento de la reserva del Tesoro Nacional 1. Prestamos y Donaciones 376.8 a) Préstamos_Externos 376.8 - ) Donaciones Externas 0.0 ©) Donaciones Internas 0.0 2, Otros Ingresos Fxtraordinarios 262.2 a) Ventas de Activos 594 b) Aportes Extraordinarios 30.7 ©) Depésitos en Custodia (uso) 144.1 ) Otros recursos internos 28.0 3. Variacién Reservas del Tesoro (reduccién) (400.2) FUENTE : ONAPRES, Informe de Ejecucién Presupuestaria, 1995. En el ejemplo del cuadro anterior se observa que se produjo un ahorré cuenta corriente de $11,271.7 millones, un deficit presupuesterio de $238.8 millones, una disminucion de las reservas del tesoro por un monto superior a los $400.2 millones. Los efectos mas importantes de estos resultados se pueden identificar observando las caracteristicas de las principales partidas que forman Iamayoria de los ingresos corrientes del gobierno, as{ como el uso y financiamiento de los desembolsos mas importantes. 7.4.2. El Presupuesto Pablico y una Trampa de politica econémica. Si el Gobierno se propone la ejecucion de un presupuesto realmente balanceado, y ocurre que al implementarlo, Ia economia se mueve hacia una recesi6n, automaticamente el presupuesto tiende hacia el déficit, como resultado del descenso de la recaudacién de impuestos, En esas circunstancias, sLel goblemo esta decicido a balancear el presupuesto, puede hacerlo mediante dos opciones de 196 politica: Reduciendo los Gastos del Gobierno 0 incrementando las tasas tributarias. Cualquiera de las dos medidas deprimira la demanda agregada y aumentara la recesion econdmica; esto significa que de cualquier modo se cae en. Ja trampa de una politica econémica recesiva, sin embargo, lo correcto seria que las politicas de impuestos y gastos publicos apunten hacia los objetivos de produccién, distribucién y estabilidad de srecios y no alos propésitos de equilibrar el presupuesto, en razén de que la politica fiscal debe disefiarse para balancear la economia en st conjunto, no el presupuesto pitblico. 3/ 7.5. DIFERENCIA ENTRE PLANIFICACION ¥ PRESUPUESTO. La Planificacion es un proceso de znélisis y célculo que orienta la toma de decisiones que antecede a la accién, De acuerdo con el nivel de desagregacién que interese se pueden distinguir cuatro (4) tipos de planificacion: Planificacién Global, Sectorial, Especial, e Institucional. En funcién de la temporalidad se identifican tres (3) tipos distintos: De largo, mediano y corto plazo, La concepcion metodolégica posibilita el establecimiento de distintas modalidades de planificacién, asi en el capitalismo por ejemplo se reconocen las siguientes: Predictiva, Normativa 0 Indicativa y Estratégica. El Presupuesto es tun instrumento que se emplea para determinar la cantidad. de recursos necesarios para ejecutar las zeciones, generalmente dle corto plazo. Se pueden considerar dos tipos de cuentas en atencién al origen de los fondos y el destino de los mismos, el presupuesto puede elaborarse por proyecto, actividad 0 programa, conforme a los objetivos de lz planeacién presupuestaria, El concepto sobre planificacion es mas general que el de elaboracién de presupuesto. En la planeacién se establecen programas, se fijan metas y objetivos y se toman decisiones relativas a la politica global que debe seguir todo proceso de planificacién, mientras que en la elaboracién de presupuestos se analizan en detalle las distintas funciones o actividades que deben realizarse para implementar y poner en marcha su programa, La Planificacién identifica el resultado deseado (metas y objetivos). El presupuesto identifica el insumo requerido (recursos, esfuerzos, capacidades, actividades, y apoyo logistico en general). Laplanificacién y el Presupuesto como instrumentos técnicos se relacionan y se diferencian en sus fines, de modo que la plauificacion Uene por finalidad establecer planes y programas, f\jar los objetivos y metas para tomar las decisiones sobre politica basica; mientras que por suparte, la Formulacién de un presupuesto 53/ Wonnacott, Paul y Wonnacott, Ronald. "Economia". Edit. MeGraw-Hill, Madrid, Espafia 1981, Pags. 203 y siguientes. 197requiere identificar y evaluar todas las actividades, alternativas y costos necesarios pararealizarlos planes, es decir, se deben identificar y realizar dos tipos de acciones basicas: 1. Preparar paquetes de decision tomando en consideracién: propésitos, consecuencias, rendimientos, entre otros. 2. Clasificar los paquetes de decision atendiendo a su orden de importancia mediante analisis de costo-beneficio, en base a criterios coherentes y adecuados conforme a los fines de la Institucién que ejecuta el Presupuesto © auspicia su implementacton. El presupuesto de base coro, es una técnica que requiere una clasificacion de los gastos por rubros comenzando con tma base de fondos igual a cero, sin considerar los gastos realizados con cargo a cada rubro en el pasado, y esta es la diferencia fundamental con la pratica del presupuesto incremental, el cual considera y asume los incrementos del presupuesto del afio anterior en los diversos. departamentos y programas y los incorpora en el siguiente afio. 7.6 ETAPAS DEL PRESUPUESTO PUBLICO, SUS CARACTERISTICAS Y OBJETIVOS. Las normas segiin las cuales se elabora formalmente el presupuesto son Geterminadas por leyes especificas que deben poseer un alto nivel técnico, contable y administrativo, En la Repiiblica Dominicana las fases del presupuesto piiblico y sus formas generales aparecen consignadas en la Ley Organica del Presupuesto para el Sector Pablico . El presupuesto cumple su cometido a través de etapas que pueden denominarse proceso vital del presupuesto. Este proceso contiene cuatro (4) fases en su evolucién: Preparacién, Sancién, Ejecucién y Control. 7.6.1. Preparacién o Formulacion. En Ja Repttblica Dominicana la ley No. 531-69 (Ley organica del presupuesto Pibblico), establece los criterios y normas que sirven de base legal para la preparaci6n, aprobacién, ejecucién, control y evaluacién del presupuesto del gobierno central, Para fines de estimar los ingresos fiscales del gobierno central y asi formular elpresupuesto piblico, los organismos dependientes de la Secretaria de Estado de Finanzas y cuptaier otro organismo a quien se le solicite, deben enviar ala Oficina Nacional de Pfesupuesto (ONAPRES), antes del primero de agosto de cada afio, una estimacion debidamente justificada de los ingresos fiscales; para lo cual se recomienda utilizar alguna de las técn:cas de estimacion tales como: 198 1. Método de Estimacién-sobre Base Incremental promedio, la cual puede considerar la tasa de crecimiento histérico de las principales fuentes de ingresos fiscales o algunos factores de ponderacién de crecimiento pertinentes, 2, Método de Estimacion en base a la evaluacién y determinacién directa del nivel de incidencia de cada fuente de ingreso fiscal en el presupuesto, Esta técnica se considera la mas recomendable para la estimacion objetiva del nivel de ingresos fiscales que obtendré el gobierno en cada periodo. Por otro lado, para estimar los gastcs, segtin la ley, se establece que antes del primero de septiembre de cada afio, los diferentes organismos del gobiemo cen- tral deben presentar a ONAPRES, sus respectivos proyectos de presupuesto de gastos para el siguiente afio, los cuales deberén ser preparados de acuerdo a las. clasificaciones que sefiala la ley, 0 mediante cualquier otra clasificacion que ONAPRES considere mas conveniente. Seguin la ley, la falta de envio de los proyectos de gastos, a la fecha limite sefialada por la ley, faculta automaticamente a ONAPRES para proponer el monto y destino de dichos gastos. 7.6.2. Aprobacion. EL Articuilo 26 de Ja indicada ley establece: “El presidente de la Republica, previo conocimiento del Consejo Nacional de Desarrollo, sometera el proyecto de Presupuesto de Ingresos y ley de Gastos Pablicos al Congreso Nacional para su aprobacion, durante la segunda legislatura ordinaria que se inicia el 16 de agosto de cada afio, tal y como lo establece el articulo 55, inciso 23 de la constituelén de la Reptiblica”, ‘También se establece en la referida ley que el congreso nacional Aprobara el presupuesto de ingresos anivel de grupos de fuentes, sesan la clasificacion vigente, y el presupuesto de gastos a nivel de “Capftulo” y “Partida”. Segin la misma ley basada en la constitucién de la Republica, se clebe entender a las apropiaciones concedidas a los programas presupuestarios destinados a cumplir las funciones del Estado, cuya ejecucién esta a cargo de una unidad administrativa responsable. Luego cle aprobado el presupuesto por el Congreso, éste lo remite al Poder Ejecutivo convertido en Ley, para su promulgacion y que se adopten las providencias de lugar para se ejecucién. 1997.6.3 Ejecucion Cumplida la etapa de discusién y sancién del presupuesto puiblico, en virtud de su aprobacién y promulgacion, se inicia de inmediato la fase de ejecucién. En dicha fase esta presente, en forma permanente, inmediata ¢ instantanea, la accion administrativa del Control Contable y Operativo, reglamentada por las normas de funcionamfento del Estado. En la fase de ejecucion es impcrtante distinguir dos tipos de operaciones consignadas en el presupuesto: a) Operaciones de libramiento de Gastos. bd) Operaciones de Recaudacién de Ingresos. Las operaciones de gastos requieren intensas y sistematicas labores de registros y control contable, y de igual modo sucede con las funciones que se cumplen en la percepcién de los Ingresos, Por considerar de interés se reproduce el contenido del articulo 115 de la Constitucién de la Republica Dominicana el cual establece que: " La Ley de Gastos pUiblicos se dividira en capitulos que correspondan a los diferentes ramos de la administracion y no podran trasladarse sumas de un capitulo a otro ni de una partida presupuestaria a otra, sino en virtud de una ley. Esta ley, cuando no sea iniciada por el Poder Fjecutivo, debera tener el voto de las dos terceras partes de la totalidad de los miembros de cada camara, Parrafo I No tendra efecto ni validez, ninguna ley que ordene o autorice un ago o engendre una obligacion pecuniaria a cargo del Estado, sino cuando esa misma ley cree fondos especiales para su ejecucién o disponga que el pago se haga de las entradas calculadas del afio, y de estas quede en el momento de la publicacién de la ley una proporcién dispinible suficiente para hacerlo.” Se evidencia que la fase de ejecucisn presupuestaria est debidamente pautada por la constitucién de la Reptiblica, en consecuencia cuando los gobiernos realizan transacciones y transferencias de fondos de un capitulo a otro operan en violacion a lo establecido no solo en la ley de Gastos Pablicos, sino también y fundamentalmente de la constitueién Dominicana. 7.6.4. Control y Evaluacién. El control de la ejecucién del presupuesto es la tiltima etapa del proceso presupuestario. Generalmente se sostiene que el Congreso debe comprobar si sus Aisposiciones han sido respetadas, ésto que parece extremadamente sencillo en el plano teérico, resulta de dificil cumplimiento en 1a practica, debido fundamentalmente a la falta de estructura de seguimiento adecuada por parte del 200 congreso, y por el caracter vicioso de los organismos greados para tales fines; asi como por la magnitud y complejidad técnica que ha asumido el presupuesto. Esta situacién surge porque el Congreso se sumerge en debates que dejan de lado la posibilidad de realizar un efectivo control de la ejecucién presupuestaria, pero sobre todo se debe a Problemas de Naturaleza Politica y Econémica derivados de la correlacién de fuerzas que generalmente integran los Parlamentos. Ante la ineficacia del Congreso para controlar la ejecucién del presupuesto se ha originado una tendencia a la ereacién de organismos y medios que puedan realizar dicho control. De este modo aparecen institueiones como las Camara de Cuentas, Tribun Les de Cuentas, Comités de Ciudadanos, entre otros. Ena Reptblica Dominicana, el control de la ejecucion presupuestaria se realiza en terminos Formales a dos niveles: a) A nivel Intemo b) A nivel Externo A nivel Interno, el control correspande a la Oficina Nacional de Presupuesto (ONAPRES) obedeciendo a la voluntad politica del gobierno ejecutada a través de laContraloria-y Auditoria Nacional de la Repitblica, A nivel Externo, el control corresponde a la Cémara de Cuentas y a las Comisiones Especializadas estructuradas por el Congreso de la Republica conforme a un interés publico independiente. Los propésitos basicos de este tipo de control se anulan o pierden su Independencia, cuando los realiza la Camara de Cuentas, en raz6n de que sus miembros son nombrados de hecho por el presidente de la Reptiblica, (Ver art.78 de La Constitucién). En relaci6n con la evaluacion se admite que es necesario efectuar simulténeamente y de manera combinada con el control, un proceso de evaluacién del cumplimiento de los objetivos y metas programadas en la formulacién presupuestaria, Se acepta de igual modo que la evaluacién y el control deben realizarse de manera periddica en el tiempo, a fin de identificar y corregir posibles desviaciones, incoherencias y deformaciones en la ejecucion del presupuesto que conduzcan a distorsiones o que generen situaciones no deseadas. 2017.7 EJERCICIOS DEL CAPITULO Vii L 1 Ponga F si es Falso y V si es Verdadero a)__E1Presupuesto Pablico refleja toda la actividad econémica de lanacién. db) £1 Presupuesto del Gobierno ruede considerarse como un Plan Nacional. ©) AI Presupuesto Gubernamental identifica la intencién del Gobierno en relacién a su politica econémica y fiscal. @)——FI Principio de la No Afectacién de los recursos es opuesto a la espcelalizacién de fondos del Presupuesto, 2 —Seginn el Principio presupuestario de la Universalidad, pueden existir gastos diferidos en el Presupuesto en Fjecucién. Seleccione la expresion correcta, a) El Concepto Tradicional de Presupuesto se limita a establecer: 1. Unlistado de ingtesos y gastos. 2. La definicion de un plan en las actividades del Gobierno. 3. La identificacién de una funcién dindmica entre ingresos y gastos. 4, La voluntad politica del pueblo. 5. Todas las anteriores. b) Las funciones basicas del Presupuesto Paiblico son: 1. Cuantificar las cifras del gasto. 2, Determinar el periodo de tiempo que dura la actividad econémica del Gobierno. 3. Corregir y estabilizar los desajustes de los sectores econdmicos, 4, Facilitar la comparacién de los gastos y recurso aprobado por el Congreso. 5. Todas las anteriores, ©) Lo normal en materia Presupuestal es que: 1, El Gobierno no programe el pago de sus gastos con los ingresos provenientes de los impuestos. 2. ElGobierno programe el pago de sus gastos con los ingresos provenientes de los impuestos. 3. El Gobierno programe el pago de sus gastos con recursos del exterior. 4, El Gobierno no programe el pago de sus gastos. 5. El Gobierno pague sus gastos con emisién monetaria sin programar.@) Ena ejecucién del Prespuesto 2ublico Dominicano de los iiltimos afios se observa que: L. Los ingresos tributarios son mayores que los gastos totales. 2. Los ingresos corrientes son menores que los gastos totales, 3. Los gastos de capital son iguales a los ahorros corrientes del Gobierno. 4. Los ingresos totales son iguales a los gastos totales. 5. Ninguna de las anteriores. €) Cuando el monto de la Demanda Agregada es igual a la Renta Nacional surge la situacién siguiente: 1. Los impuestos netos més el aorro son iguales a las compras del Estado mas la inversion. 2. Los impuestos netos menos las compras del Estado son menores que el ahorro y la inversion. 3. El ahorro menos la inversion es mayor que el gasto del Gobierno menos Jos impuestos. 4, Las compras del Gobierno mas los impuestos son iguales al ahorro menos la inversién. IML. Explique el significado de los siguientes conceptos: a) Principio de la Unidad en el Presupuesto Piblico. b) Principio de Especificacion del Gasto. ©) Principio de la Publicidad en el >resupuesto. IV. a) b) ° a 2 a) b) Dada la siguiente informacion referida al flujo de ingresos y gastos del Gobierno de Almolonga, en moneda nacional. Este gobierno logré ingresos. tributarios por $500 millones, recit:i6 $300 millones en préstamos del resto del mundo y obtuvo $200 miliones por ventas de activos patrimoniales, $25 millones de donaciones del exterior, tealiz6 desembolsos corrientes por $400 millones, efectué inversiones ascendentes a $500 millones, concedio préstamos por $20 millones y pag $100 millones por amortizacién de su deuda. Determine: Déficit o superavit en Cuenta Corriente, Déficit 0 superdvit presupuestario. Sihay défieit en el presupuesto, como la financia el gobierno Si hay superdvit, de cuénto es el monto? Cual es el monto de la actividad del Gobierno? Aumento 0 disminucién de la Reserva del Tesoro Se supone que en condicién de equilibrio la produccién en una economia Cerrada y con gobierno es «le $800 millones. Si el Estado aumenta el gasto $80 millones y establece un impuesto de 10% sobre la Renta: Determine el nivel de la renta de equilibrio si la PMC es de 0.8. Determine la renta disponible.Analice el Efecto Multiplicador del presupuesto equilibrado en esa economia. ee ees EE eee eee eae eee ELEEE EERE OSL SSS SefialeTas principales filtraciones de entraday salida delarentayla demanda en el circuito macroeconémico. CAPITULO vit POLITICA FISCAL 8.1 CONCEPTUALIZACION. La Politic Fiscal constituye una rama de la politica econémica que generalmente se aplica como parte de la politica de Estabilizacién, limitandose 2 perseguir objetivos de corto plazo. Sin embargo, moderamente se admite que los instrumentos fiscales pueden ser utilizados para lograr objetivos de mediano y largo plazo, La racionalidad y eficiencia de la politica fiscal dependen del uso de instrumentos adecuados para alcanzar los fines propuestos en cada coyuntura ‘econémica. La Politica Fiscal propiamente dicha, esta formada por las decistones que adopta el Gobierno sobre las gastos puiblicos y los impuestos, cuyos efectos no legan a modificar la estructura del crédito en la economia. Para delinear la politica fiscal es necesario que el Gobierno identifique los objetivos que pretende aleanzar y al mismo tiempo seleccione los instrumentos mis eficientes y eficaces para el logro de dichos objetivos. 8.2 OBJETIVOs. Los objetivos de la Politica Fiscal estar en funcién de las caracteristicas que presente la coyuntura econémica y de la voluntad politica de los Gobiernos. Con frecuencia los objetivos de la Politica Fiscal aparecen relacionados con la Politica de Estabilizacion, la Compensacion, el Empleo, el Déficit o Superavit presupuestario ¥ el Endeudamiento. Sin embargo, modernamente se identifican objetivos de Politica Econémica que pueden ser logrados adecuacamente con la Politica Fiscal, tales como: redistribucién de la riqueza y la renta, aumento de la produccién, mejor asignacién de los recursos y promocién del desarrollo econémico. 8.3. INSTRUMENTOS Y RAMAS DE LA POLITICA FISCAL. Los principales instrumentos de la politica fiscal son: la Politica de Gastos PAblicos, Politica de Ingresos Tributarios y la Politica de Ingresos No Tributarios. Cada instrumento sirve para lograr determinados objetivos propios de la Politica Fiscal o de la Politica Econémica. 207