La diplomacia por HAROLD NICOLSON Introduccién de Lorp BUTLER Prélogo de César SEPULVEDA §9 FONDO DE CULTURA ECONOMICA Scanned with CamScannerPROLOGO ALA TERCERA EDICION EN ESPANOL El problema basico de la diplomacia en nuestros tiempos es que no acaba de ser bien comprendida, ni siquiera por sus beneficiarias directas, las potencias medianas, que son las que pueden servirse mejor de ella. En otra de sus obras, el mismo Nicolson* apunta que la diplomacia sufre la fascinaci6n que como las acuarelas ejerce sobre los improvisados, y, asi, la de- forman, senalando con ello el grave datio que puede causarse al interés publico por inexpertos en el arte de la negociacién. Por otra parte, se han vertido en torno a ella exageraciones y dislates, y ya no es facil distinguir entre la paja y el trigo. Por eso son cada vez mas apreciadas las obras sobre esta materia que por su valor han resistido los ataques del tiempo y se han convertido en clasicas. En efecto, y contra lo que se afirma comtinmente, la diplomacia no ha cambiado y sus cdnones siguen siendo los de siempre; ésta continta intrinsecamente la misma, y aunque sus técnicas pueden mudar, de acuerdo con las épocas y con la organizaci6n de la so- ciedad internacional, su funcién esencial permanece: la de instrumentar, moldear y llevar a buen término la politica exterior de un Estado, por medio de especia- listas preparados al efecto, con el propésito general de mantener relaciones pacificas y constructivas con los demas miembros de la sociedad de Estados. La diplomacia comporta ademas una gran, conti- (*) En Curzon, The Last Phase, 1919-1925. Harcourt Brace, 1939, p. 54. Scanned with CamScanner8 PROLOGO nua tradicién, confirmada por la linea ininterrumpi- da de buenos tratadistas, que se conserva todavia, y que se inicia con Wicquefort, en el siglo Xv, pasando por Monsieur de Calligres, en el xvi, Charles de Martens, en el xIx, y cerrando en tiempos mas re- cientes con Jules Cambon, con Satow y con el propio Nicolson,** exponentes destacados todos ellos de los principios, los valores y las esencias de la institucié6n y de sus servidores: los diplomaticos. La diplomacia, de sir Harold Nicolson, sigue siendo un libro basico, inspirado en esos valores, y no ha perdido nada de su frescura original ni de su relevan- cia. Tal vez pueda decirse que mejora con el tiempo, como los licores aiiejos, pues se reafirma su calidad y su pertinencia, Se trata de una herramienta de gran utilidad no slo para los que se inician en los me- nesteres del servicio exterior, sino aun para quienes desempeiian la funcién en los niveles mas altos, pues se trata de una obra Ilena de sabiduria y de experien- a que proporciona con sutileza una versién precisa, cabal, de lo que es este arte —o ciencia, si se pre- fiere—, de sus formas, de sus instrumentos, de su co- rrecta aplicaci6n. Reitera sir Harold el papel de la diplomacia en la estabilidad del orden mundial en estos procelosos tiempos, y su valia para el cambio ordenado en el sis- tema internacional, Sus reflexiones sobre la “diplomacia democratica”, que le toman un capitulo muy comentado, son cer- teras y dignas de ser atendidas, sobre todo en cuanto (**) De Wicquefort, L’Ambassador et ses foctions, L"Haye, 1679; Francois de Calliéres, De la Maniére de negocier avec les Souverains, Paris, 1710; Charles de Martens, La Guide Diplomatique, 5a. edi- cién, 2 voliimenes, Leipzig, 1866; Jules Cambon, Le Di , Paris, 1926; Sir Ernest Satow, A Guide to Diplomatic Practice, 5a. edicién, Londres, 1986; Sir Harold ‘Nicolson, ‘The Evolution Diplomatic Method, Londres, 1954, $a. edicién, Oxford, 1969, Diplomagy, 3a. edicién, Oxford, 1969, Scanned with CamScannerPROLOGO 9 a la necesidad de que esa diplomacia encuentre su propia formula y a la urgencia de fortalecer su apara- to diplomatico, lo cual resulta indispensable. Es encomiable la forma en que en la lectura de esta compacta obra —redactada con tersa prosa, pulcra- mente conservada en la versién castellana con cierta fina, elegante ironia— pueda percibirse la entraia de esta profesién; su capacidad para ponerse a tono con las necesidades de una comunidad internacional siempre cambiante, y sin mudar su esencia ni sus principios; su eficiencia para reducir las tensiones y armonizar y ajustar las posiciones de los Estados con- tendientes. Se capta asimismo el valor que tiene la di- plomacia como arte de negociar para las naciones me- nores, pues bien empleada puede reducir muchas de las inequidades al tratar con las potencias. Otra de las virtudes del libro de Nicolson es que a través de trazos rapidos, pero certeros, puede captarse la historia de las relaciones internacionales de los si- glos precedentes, y de cémo, mal o bien, se ha emplea- do la diplomacia en la conduccién de esas relaciones; esto es, se obtienen claras pautas de su adaptaci6n a las nuevas situaciones que fueron surgiendo. Al publicar la presente, pulida tercera edicién espaiiola de esta valiosa obra, que corresponde a la tercera edicién inglesa, el Fondo de Cultura Econémi- ca rinde un sefialado servicio a los paises de habla his- pana, al poner en manos de los estudiosos de esta materia, de los diplomaticos en ejercicio, de los aspi- rantes a puestos del servicio exterior, de quienes ensefian en los planteles de relaciones internacio- nales, y de los lectores interesados, un libro sustancial, clasico, de reconocida utilidad, por lo cual el Fondo merece reconocimiento. CESAR SEPOLVEDA Abril de 1993 Scanned with CamScannerINTRODUCCION EN EL momento preciso en que Harold Nicolson est4 obteniendo tal éxito con sus Diarios y sus Cartas, pa- rece apropiado recomendar una de sus monografias sobre la diplomacia. £1 mismo fue un notable expo- nente de esta materia, y es de lamentar que se haya retirado antes de que pudiésemos disfrutar de la total produccién de su talento, pero ha compensado esto con la calidad de sus escritos, Generosamente atri- buye a Sir Emest Satow, en su Guide to Diplomatic Service, la maestria total en el arte, pero yo pienso que su propio tratado es inapreciable para todo jo- ven que ingrese en el servicio exterior y para todo estudiante de historia versado o interesado en la po- litica internacional. La tercera edicién inglesa incluye un ensayo escrito en octubre de 1961, que muestra la revolucién crea- da en las relaciones exteriores, primero por el choque de las ideologias, y segundo por el establecimiento de instituciones o tribunales internacionales, como las Naciones Unidas. Segiin dice el autor, la creacién del bloqueo afro-asidtico, junto con el choque de las grandes naciones al que ya me he referido, crea una nueva situacién en que una parte de la diplomacia antigua puede parecer un poco caduca. No obstante, se nos recuerda que debemos seguir evitando separar “la practica del principio”, y adhe- rirnos a la moral internacional, que, como pais, siem- pre debemos respetar. El autor critica la diplomacia por conferencia, y esto se ha puesto mds en boga de acuerdo con las nuevas reglas que hoy nos gobiernan. 10 Scanned with CamScannerINTRODUCCION 1 Sin embargo, nada puede remplazar sus verdades eternas, y esto tiene particular aplicacién al capitu- lo V, sobre “El diplomatico ideal”. Nicolson considera que la paciencia es una virtud que hemos de admirar en el diplomatico experimen- tado, Cita la larga espera de Cambon en Londres. Nos previene del peligro de perder la paciencia. Sub- raya la importancia de la verdad, y en varias partes del libro nos pone en guardia contra el diplomatico conciliador, que prefiere agradar a su Ministerio an- tes que presentar un cuadro exacto. Da por descon- tado que el diplomatico tendr4 inteligencia, conoci- mientos, discernimiento, prudencia, hospitalidad, dis- tincidén, laboriosidad y aun tacto. Quizd la mejor parte de la monografia sea cuando describe los tipos de la diplomacia europea. Cita a Sir Eyre Crowe y recomienda, antes que nada, que se aproveche la supremacia maritima britanica de manera cuidadosa, Esto tiene ciertos acentos nostal- gicos, pero el resto del memorando de Crowe —ci- tado en el capitulo VI— sigue siendo vilido. Los intereses fundamentales de Inglaterra son: pri- mero, independencia, y segundo, comercio. Los in- gleses han de mostrar un interés directo y positivo en la independencia de las naciones pequefias y ser ene- migos naturales de toda nacién que amenace la inde- pendencia de los paises pequefios. Esto, dice Crowe, es para ellos un acto natural. Es notable cémo gobierna la naturaleza el com- portamiento de las naciones. Recuerdo haber leido el libro de Cecil sobre el conservadurismo, donde des- cribe la politica exterior de una nacién como gober- nada por el viento, tanto como los movimientos de ovejas que buscan sus refugios conocidos ante la tor- Scanned with CamScanner12 INTRODUCCION menta. Nicolson afirma: que en el pasado la politica exterior de Alemania estuvo basada en el poder, Par- ticularmente agudo se muestra al analizar la politica exterior italiana, antitesis del sistema aleman, Aparece aqui un ejemplo tipico de cémo Harold Nicolson se valia de un lenguaje sencillo. Nos dice que el sistema italiano, en lugar de basar la diplo- macia en el poder, basa el poder en la diplomacia. A diferencia de Francia, Italia considera intercam- biables sus aliados y sus enemigos, Hay una concisa frase acerca de la diplomacia francesa: “Tan con- vencido esta el francés medio de su propia superio- ridad intelectual, tan consciente es de la superioridad de su propia cultura, que a veces le resulta dificil ocultar su impaciencia ante los barbaros que habitan otros paises. Y con ello ofenden.” Ciertamente, conta- mos con pruebas recientes de esto, En este capitulo est4 inserta la opinién que los extranjeros tienen de la diplomacia britdnica, que es el concepto de la “Per- fide Albién”, no libre de cierto grado de admiracién. En su glosario, se nos recuerda que Nicolson fue el autor de The English Sense of Humour, Su des- cripcién de la palabra “Excelencia” es la siguiente: “En la Gran Bretafia, ese titulo ridiculo sélo se concede a los embajadores, virreyes y gobernadores generales. En otros paises se hace extensivo a los miembros del gobierno y a todos aquellos a quienes, Megados a una edad y dignidad personal determinada, se desea agradar.” Después de releer su Diplomacia, de buena gana estoy dispuesto a llamar “Excelencia” a Sir Harold Nicolson, Lorp BuTLER OF SarFRoN WALDEN Enero de 1968 Scanned with CamScannerPROLOGO A LA SEGUNDA EDICION EN INGLES Despe que este libro fue publicado, en 1939, han ocurrido muchos grandes acontecimientos. Mas nece- sario que nunca parece afirmar que el arte de la di- plomacia (que es el arte de negociar acuerdos entre Estados soberanos) no tiene que ver con la dialéc- tica, la propaganda o la invectiva: su propésito es crear la confianza internacional, no sembrar la des- confianza internacional, Realmente me alegra que este libro haya sido traducido al ruso y enviado por el gobierno soviético a sus misiones y consulados en el extranjero. En esta nueva edicién revisada no he alterado una sola palabra de lo que escribi hace diez aiios acerca de los principios y los ideales de la verdadera diplo- macia. Estos principios me parecen necesarios e in- mutables, Sin embargo, desde la publicacién del li- bro, el servicio exterior inglés ha sido completamente remodelado, segiin las reformas iniciadas por Anthony Eden y puestas en practica por Ernest Bevin. Esto ha hecho necesaria una revisién de gran parte del capi- tulo IX, para poner al dia las condiciones de ingreso en el nuevo servicio exterior. A los candidatos a admisién en tal servicio debo advertirles que las regulaciones ahora adoptadas, y aqui subrayadas, son sélo experimentales, no defini- tivas. Antes de dar por sentado que mi resumen de las condiciones actuales de ingreso representa la tl- tima palabra, los candidatos hardn bien en obtener 13 Scanned with CamScanner14 PROLOGO una confirmacién del secretario de la Comisién del Servicio Civil, en Burlington Gardens, London, W.1. HN. Enero de 1949 PROLOGO A LA TERCERA EDICION EN INGLES Ex surcimiento de un bloqueo afro-asidtico en la Asamblea de las Naciones Unidas y el problema que plantea, concerniente a las combinaciones de respon- sabilidad y poder, ha creado una situacién dificil para la diplomacia internacional, Recientemente envié a Foreign Affairs (octubre de 1961) un articulo acerca de estos valores cambiantes, y creo que la mejor ma- nera como puedo complementar la segunda edicién de La diplomacia es insertando este articulo, poco mas © menos en su forma original. Estoy muy agradecido a Foreign Affairs por su autorizacién para reprodu- cir el articulo, cuyo copyright es del Council on Foreign Relations Inc., Nueva York. H.N. Abril de 1962. Scanned with CamScannerI. ORIGENES DE LA DIPLOMACIA ORGANIZADA Despe 1918 la opinién piblica se ha venido interesando cada vez mds por los asuntos exteriores. Su comprensién del problema ha ido disminuyendo, sin embargo, debido a la confusién entre “politica exterior” y “negociacién”, Tal con- fusién dimana del empleo indistinto de la palabra “diplo- macia” como término que ifica muchas cosas diferentes. El significado de “diplomacia”, tal como se emplea en el presente estudio. Origen de la practica diplomatica, Orige- nes prehistéricos y tabies. El heraldo y Hermes, su patrono, La transicién del diplomatico-heraldo al diplomtico-abo- gado. El congreso de Esparta de 432 a. C., ejemplo ilustra- tivo de la diplomacia tal como estaba organizada en los Estados-ciudades griegos. Los romanos y el concepto de ius naturale. Diplomacia bizantina, Los aspectos mas cientificos de la “diplomacia” tal como se deducen de la palabra “diploma” y sus asociaciones. Aparicién del arte y la pro- fesion de la diplomacia en Italia. La transicién de las em. bajadas temporales a las permanentes trae consigo el cambio del tipo del diplomatico “orador”. al del “observador-ave- zado”. Confusién que existia en la prdctica diplomatica antes del siglo xix. Las reglas establecidas en los congresos de Viena y Aquisgran, consideradas como los cimientos de la diplomacia profesional. Con ellas se confirma y conso- lida la practica de la diplomacia. 1 Nos serA itil definir, desde un principio, la mate- ria a que se refiere el presente libro. Antes de la guerra de 1914-1918, el ciudadano co- rriente s6lo de modo accidental se interesaba en las relaciones internacionales, Hubo, como es natural, periodos durante los que la politica exterior se erigid 15 Scanned with CamScanner16 OR{GENES DE LA DIPLOMACIA en motivo de controversia partidista e incluso de pro- grama. Sin embargo, la mayor parte del publico se desinteresaba tanto de los principios de la politica exterior como de los métodos y agentes mediante los cuales se ejecutaba esa politica, Se partia del axioma de que los fundamentos de la politica exterior se basa- ban en necesidades nacionales inmutables y que, como tales, quedaban fuera del campo de la lucha de los partidos. Se tenia la idea de que los asuntos exteriores constituian un estudio especializado y esotérico cuyos secretos excedian del alcance de la experiencia o del juicio del lego en la materia. Se tendia, en consecuen- cia, a dejar la direccién de la politica exterior al ga- binete y sus auxiliares técnicos y a confiarles el man- tenimiento de los “derechos e intereses” nacionales mediante los métodos y remedios que en cada mo- mento les pareciesen factibles y oportunos. En ese estado de publica indiferencia iba implicita la confianza en que los sucesivos gobiernos harfan todo cuanto pudieran por conservar el mayor de todos Jos intereses nacionales, es decir, la paz. Y si llegare a surgir una situacién en Ja cual las libertades vitales, los derechos, posesiones o intereses del pais cayesen bajo la amenaza de cualquier fuerza exterior, la ma- yoria de la nacién apoyaria al gobierno en su decisién de resistir tal amenaza empleando para ello el poder militar y naval. La guerra de 1914-1918 contribuyé mucho a cam- biar esa actitud negativa o sumisa, Por una parte se cay6 en la cuenta de que un pais puede ser llevado (sin su conocimiento pleno, consulta y aprobacién) a politicas que implican compromisos definidos con po- tencias extranjeras, y de que, si surge una crisis de importancia capital, el pueblo puede verse enfrentado, Scanned with CamScannerORIGENES DE LA DIPLOMACIA 17 de Ja noche a la mafiana, con la alternativa de tener que repudiar promesas que se formularon en su nom- bre, o bien de precipitarse en las hostilidades, Por otro lado se comprobé que los efectos de la guerra moderna no quedan limitados a aquellos soldados y marinos profesionales que han elegido la carrera de las armas por su libre voluntad, sino que traen consi- go, para cada uno de los ciudadanos comunes, prue- bas penosas, duras aflicciones y peligros espantosos. La comprobacién de esos dos hechos, pasada la guerra, animé al elector corriente de los paises demo- craticos a adoptar frente a los problemas internacio- nales una actitud de menor sumisién complaciente, de critica mejor informada y de vigilancia mAs continua. Fue un adelanto valioso. Sin embargo, la mente del piblico en general se desconcerté al iniciarse en ese estudio nuevo, intrincado y confuso. Su vigilancia tomé la forma de ansiedad; su critica se manifestd, con demasiada frecuencia, en formas de suspicacia exagerada, y su atencién se mantuvo expectante, ‘Una de las causas principales de esa perplejidad inquieta fue el error en que incurrié el piblico al con- fundir politica con negociacién y al designar con el mismo infortunado nombre de “diplomacia” a las dos ramas de su materia, No acerté a distinguir entre lo que podria Ilamarse el aspecto “legislative” del problema y lo que podria denominarse su aspecto “ejecutivo”, porque mientras que la “politica exte- tior”, en los paises democraticos, habria de ser asunto de decisién del gabinete, con la aprobacién de los re- presentantes elegidos por el pueblo, la ejecucién de esa politica, lldmesele “diplomacia” o “negociacién”, por lo general deberfa dejarse en manos de profesio- nales dotados de experiencia y discrecién. Scanned with CamScanner18 ORIGENES DE LA DIPLOMACIA Esa distincién es, en efecto, vital para cualquier control democratico y sano de la politica exterior. En los asuntos interiores, en los que el pueblo dispone de la experiencia acumulada de muchas generaciones, tal distincién no ofrece dificultades. Un presupuesto o una ley sobre ensefianza se proyectan por el ministro responsable con el asesoramiento de los técnicos de su departamento, se discute después por el gabinete en pleno y se somete luego al Parlamento para su dis- cusién y aprobacién; cumplidos esos tramites, se de~ vuelve al Ejecutivo para su aplicacién, El interés pu- blico se concentra justamente en las primeras etapas deliberativas, durante las cuales se estructura y decide la “politica”; la “etapa ejecutiva” subsiguiente, du- rante la cual se leva aquélla a la practica, le afecta de modo menos directo, En los asuntos exteriores, sin embargo, el cuerpo electoral no ha adquirido aan la costumbre de establecer esa conveniente distinci6n y su fracaso en la adquisicién de ese habito se debe, en gran parte, al uso indebido y constante de la palabra “diplomacia” para significar con ella tanto la estruc- turacién de la politica exterior como su ejecucién. Es esencial, por Jo tanto, que al iniciar este estudio definamos Jo que la palabra “diplomacia” significa en realidad y en qué sentido o sentidos la empleare- mos en las paginas que siguen. En el lenguaje corriente se usa indistintamente la pa- labra “diplomacia” para designar varias cosas por completo diferentes, Unas veces se la emplea como sinénimo de “politica exterior’, como cuando deci- mos: “La diplomacia britanica en el Cercano Oriente Scanned with CamScannerOR{GENES DE LA DIPLOMACIA 19 ha venido careciendo de vigor.” Otras significa “ne- gociacién”, como cuando decimos: “El problema es uno de los que puede resolver bien la diplomacia.” Mas estrictamente, la palabra designa los procesos y el mecanismo mediante los cuales se lleva a cabo esa negociacién, Un cuarto sentido es aquel en que se la emplea para designar a una rama del Servicio Exte- rior, como cuando se dice: “Mi sobrino trabaja en la diplomacia.” La quinta interpretacién de esta infor- tunada palabra es la que la identifica con una cuali- dad o don abstracto que en su sentido mds favorable implica habilidad en la conduccién de la negociacién internacional y en su peor sentido supone los aspec- tos mas insidiosos del tacto. Esas cinco interpretaciones se usan sin discrimina- cién, y de ello resulta que hay pocas ramas de la po- litica que hayan estado expuestas a tal confusién de ideas, Si, por ejemplo, la palabra “ejército” se em- please para significar el ejercicio del poder, el arte de la estrategia, la ciencia de la tactica, la profesién mi- litar y los instintos combativos del hombre, seria de esperar que la discusién publica sobre materias mili- tares condujese a una gran confusién. Esta monografia se propone describir, en forma sencilla pero precisa, lo que es y lo que no es la di- plomacia. En los dos capitulos primeros esbozaremos brevemente los origenes y la evolucién de la prac- tica y de la teoria diplomaticas, Esta resefia histérica demostraré que la diplomacia no es ni el invento ni el pasatiempo de algin sistema politico determinado, sino un elemento esencial en cualquier relacién ra- cional entre hombres o entre naciones. Examina- temos después las modificaciones recientes introdu- cidas en los métodos diplomdticos, con referencia Scanned with CamScanner20 ORIGENES DE LA DIPLOMACIA especial a los problemas de la diplomacia “piiblica” y “secreta” y a la dificultad de combinar la diplo- macia eficaz con el control democratico, Otros capi- tulos trataran del funcionamiento real de la diploma- cia moderna, de la relacién entre la diplomacia y el comercio, de la organizacién y administracién del Servicio Exterior, de la diplomacia en las conferen- cias internacionales y en la Sociedad de Naciones como instrumento de negociacién, En dltimo lugar daremos un repertorio razonado del vocabulario di- plomatico corriente que puede ayudar a comprender el lenguaje técnico (se trata de algo mds que una mera jerga) a que la diplomacia ha dado origen. Sin embargo, antes de embarcarnos en un campo de examen tan amplio es necesario, como ya hemos dicho, definir en qué sentido o sentidos usaremos la palabra “diplomacia” en el presente estudio. Propon- go aceptar la definicién que da el diccionario inglés de Oxford, que es como sigue: Diplomacia es el manejo de las relaciones internacionales mediante la negociacién; el método merced al cual se ajus- tan y manejan esas relaciones por medio de embajadores y enviados; el oficio o arte del diplomético. Adoptando esa definicién, precisa aunque amplia, como término de referencia, espero evitar el descarrio que llevaria a perderse de un lado entre las arenas de la politica exterior y del otro en los pantanos del derecho internacional. Expondré las diversas politi- cas © sistemas de las diferentes naciones tan sdlo en cuanto afectan a los métodos por medio de los cua- les se practican dichas politicas y a las normas acor- des con ellos. Sélo me referiré al derecho internacio- nal en cuanto contiene teoria diplomitica o afecta a Scanned with CamScannerORIGENES DE LA DIPLOMACIA 21 los privilegios, inmunidades y acciones de los en- viados diplomaticos, En esta forma espero poder con- centrarme sobre el aspecto “ejecutivo” del problema mis bien que sobre el aspecto “legislativo” del mismo, Ante todo hay que considerar cémo y por qué sur- gid la prdctica diplomdtica en la sociedad humana, Me doy cuenta de que la expresién “practica di- plomatica” puede originar, en si misma, esa ambi- giiedad que acabo de deplorar, Algunos entenderan por ella las costumbres de direccién de los asuntos internacionales que los diplomaticos, con su experien- cia secular, creen més eficaz; otros pueden tomarla como definicién de aquellos principios de negociacién que son comunes a todo trato internacional y en tal sentido independientes de los cambios eventuales en los sistemas de gobierno o en la politica exterior. Seré conveniente, por lo tanto, mantener esos dos matices de interpretacién distinguiéndolos uno de otro, En este capitulo examinaré las etapas por las cua- les ha Ilegado el hombre a inventar y desarrollar el mecanismo actual de un servicio diplomatico profe- sional. En el préximo examinaré el origen del con- cepto general y las reglas del arte de la negociacién como algo diferente por esencia (aunque siempre su- plementario y hasta subordinado) del arte de gober- nar, de un lado, y de la politica, de otro. Comenzaré, pues, por los origenes y evolucién del servicio diplo- matico, La diplomacia, en cuanto direccién ordenada de las relaciones entre un grupo de seres humanos y otro extrafio al primero, es mucho més vieja que la his- Scanned with CamScanner22 ORIGENES DE LA DIPLOMACIA toria. Los tedricos del siglo xvi sostenian que los pri- meros diplomticos fueron Angeles que servian como “angeloi” o mensajeros entre el cielo y la Tierra, Los historiadores modernos no defenderian esa tesis. Incluso en Ja prehistoria debié haber momentos en Jos que un grupo de salvajes desease negociar con otro grupo de salvajes, aunque sélo fuera con el pro- posito de indicarles que estaban hartos con la bata- Ila del dia y que les agradaria una tregua durante Ja cual recoger a sus heridos y enterrar a sus muertos. Desde el primer momento, acaso a nuestros antepa- sados de Cromagnon o Neanderthal, debe habérseles evidenciado que tales negociaciones se complicarian seriamente si el emisario de uno de los contendientes fuese muerto y devorado por los del otro antes de que hubiese podido entregar su mensaje. Asi, incluso en los tiempos m4s remotos, debid establecerse la costumbre de conceder a esos negociadores ciertos privilegios e inmunidades que se negaban a los gue- rreros. Las personas de esos enviados 9 mensajeros debieron considerarse desde el principio como “sa- gradas” en cierto modo, y de esa costumbre se de- rivan seguramente Jas inmunidades y privilegios es- peciales de que hoy gozan los diplomiticos. Debe recordarse que en la sociedad primitiva a to- dos los extranjeros se les consideraba peligrosos e im- puros. Cuando Basilio II envié embajadores a nego- ciar con los selyticidas turcos, se les someti6 a puri- ficacién con el fin de exorcizar toda influencia daiiina. Los hechiceros de Ja tribu danzaron en torno de ellos poseidos de un frenesi de éxtasis, quemando incienso, tocando sus panderos y tratando mediante todas Jas magias conocidas de mitigar los peligros de infeccién. A los enviados cerca de los kanes tartaros también se Scanned with CamScannerORIGENES DE LA DIPLOMACIA 23 les obligaba a pasar a través de hogueras antes de admitirlos en la corte y hasta los regalos que llevaban consigo eran esterilizados en forma semejante. Toda- via en el siglo xv, la repiblica de Venecia amena- zaba con el destierro y hasta con la muerte a los venecianos que mantuviesen trato con cualquier miembro de una legacién extranjera. Incluso hoy pueden observarse algunas reliquias de ese tabi en Moscti y en Teheran. En Londres y en otras capita- les mds adelantadas, el proceso de purificacién a que estdn sujetos los embajadores extranjeros es mas gra- dual y menos ostensible. En la antigiiedad, ese tabi contra los extranjeros y en especial contra los enviados extranjeros era muy amplio y poderoso. Con el fin de mitigar su severi- dad surgié la costumbre de asignar privilegios di- plomaticos a un funcionario especial: el heraldo de la tribu o de la ciudad. Esos heraldos estaban in- vestidos de autoridad semirreligiosa y colocados bajo la tutela especial del dios Hermes. La eleccién de di- cha deidad ejercié un desdichado efecto sobre la sub- siguiente reputacién del servicio diplomatico. Se recordar4 que el dios Hermes simbolizaba para los antiguos las cualidades del encanto, la marrulle- tia y la trampa. El mismo dia en que nacid, robé cincuenta cabezas de ganado a su hermano Apolo y luego (después de esconder las vacas en una cueva) se volvié a dormir tranquilamente en su cuna. Zeus aplaudié con calor esa prueba de habilidad de Her- mes y le empleé desde entonces en el desempefio de las misiones diplomaticas mas delicadas, entre ellas el asesinato de Argos. Los griegos consideraban a Hermes como el patrono, amante pero carente de es- criipulos, de los viajeros, comerciantes y ladrones. El Scanned with CamScanner24 ORIGENES DE LA DIPLOMACIA dot6 a Pandora, la primera mujer, con el don de la zalameria y el engafio. De él obtuvieron Jos heraldos el vigor de su voz y la retentiva de su memoria. Se le Ilegé a considerar como el intermediario entre ¢l mundo superior y el inferior y, sin embargo, con toda su gran popularidad, no se le respetaba demasiado. Los diplomaticos de épocas posteriores han lamentado con frecuencia que no se les eligiese una deidad tu- telar menos brillante pero més digna de confianza. Vv Cuando pasamos de lo mitolégico a Io histérico nos encontramos en un terreno mas seguro y decoroso. Los heraldos del periodo homérico no eran tan sélo agentes acreditados para negociar sino que ademas tenian a su cargo las funciones de administrar la real casa, mantener el orden en las asambleas y dirigir de- terminados ritos religiosos. A medida que se fue des- arrollando la civilizacién griega y que las relaciones entre los diversos Estados-ciudades se hicieron, a la vez, mas intimas y pugnaces, se cayé en la cuenta de que el arte de la negociacién entrafia cualidades de un nivel mas elevado que el de las que poseia el prego- nero de la ciudad. La profesién de heraldo solia estar vinculada a familias y la cualidad principal que se exigia a un heraldo eficaz era que poseyese una me- moria retentiva y una voz muy sonora. Con la cre- ciente complejidad de las relaciones comerciales y politicas entre los diversos Estados-ciudades, se hizo necesario elevar el nivel de ese servicio diplomatico rudimentario. Los Estados-ciudades griegos, desde el siglo vr en adelante, adoptaron la costumbre de elegir como em- Scanned with CamScannerORIGENES DE LA DIPLOMACIA 25 bajadores a los oradores mas elocuentes, a los abo- gados forenses mds habiles de la comunidad. La tarea de esos enviados consistia en abogar por la causa de su ciudad ante las asambleas populares de las con- federaciones o ante las ciudades extranjeras. No se esperaba de ellos que adquiriesen noticias acerca de los paises que visitaban ni que redactasen informe alguno a su regreso; todo lo que se les pedia era que pronunciasen un magnifico discurso. Los que hayan leido a Tucidides recordaran cuén magnificos y largos eran esos discursos. Habran ob- servado también que en el siglo v a. C. esas misiones especiales entre los Estados-ciudades Ilegaron a ser tan frecuentes que ya existia algo que se aproximaba a nuestro propio sistema de trato diplomatico regular. En los primeros capitulos de su historia, Tucidides nos ofrece una completa e instructiva relacién de la naturaleza y procedimiento de una conferencia diplo- mética griega. Describe cémo los espartanos convo- caron una conferencia de sus aliados con el propé- sito de decidir si Atenas habia violado, en efecto, sus tratados y si debia ser castigada con la guerra. Dicha conferencia tuvo lugar en Esparta en el afio 432 a. C. La relacién de Tucidides nos suministra rica y valio- sa informacién sobre la practica diplomatica griega. En primer término estaba la cuestién del procedi- miento. Las delegaciones de Megara y Corinto pro- nunciaron largos discursos ante la asamblea lacede- monia, y en ellos formularon sus cargos contra Atenas. Se les pidié luego que se retirasen y la asamblea discutié la accién que deberia tomarse. Se puso a votacién una propuesta en favor de la guerra y fue aprobada, primero por aclamacién y después Por recuento numérico de sufragios. Scanned with CamScanner26 ORIGENES DE LA DIPLOMACIA El segundo punto que se destaca en la relacién de Tucidides es que una delegacién ateniense se hallaba presente en Esparta a la saz6n. Dicha delegacién no fue invitada a la conferencia, que sdlo estaba com- puesta por miembros de la Confederacién del Pelo- poneso. Se encontraba alli “para tratar de otros asun- tos”, probablemente en relacién con algin tratado co- mercial. Sin embargo, no sdlo se les permitié asistir a las discusiones de sus inminentes enemigos, sino que se les autorizé asimismo para intervenir en el debate e incluso cuando la Confederacién habia votado en pro de la guerra contra Atenas, esa delegacién comer- cial ateniense fue autorizada para continuar perma- neciendo en Esparta hasta que hubo despachado sus propios asuntos. Eso nos muestra que la practica di- plomatica general de los Estados-ciudades se hallaba més adelantada de lo que fuera de suponer. La relacién que hace Tucidides de la conferencia de Esparta indica que en el siglo v los griegos habian elaborado ya un cierto sistema de relaciones diplo- miaticas permanentes; que se concedian a Jos miem- bros de las misiones diplomaticas ciertas inmunida— des y una gran consideracién; que se habia llegado a reconocer que las relaciones entre los Estados no pueden ser tratadas y ajustadas simplemente apelando a la astucia y a la violencia, y que existia cierta “‘ley”” implicita, situada por encima de los intereses naciona— les inmediatos 0 de las conveniencias del momento. v Los griegos legaron esas tradiciones y preceptos a los romanos. Estos no estaban especialmente dotados para el arte de la negociacién y durante los malti— Scanned with CamScannerORIGENES DE LA DIPLOMACIA 27 ples siglos de su supremiacia, sus métodos fueron los del legionario y el constructor de carreteras mas bien que los del diplomatico. En el peor de los casos eran implacables en sus objetivos y brutales en sus mé. todos, En el mejor, desarrollaban el principio de aplastar a sus contrincantes mds obstinados y per- donar a los sumisos, La contribucién romana a la diplomacia no debe buscarse en el campo de la ne- gociacién sino en el terreno del derecho internacional. Excederia mucho de la finalidad de esta monogra- fia el entrar en una discusién acerca de la diferencia entre el ius civile (el derecho tal como se aplica- ba entre los ciudadanos romanos), el ius gentium (el derecho aplicable entre ciudadanos y extranjeros) y el ius naturale (el derecho comin a todo el género humano). La doctrina romana de la validez de los contratos implicaba, naturalmente, una fe, firme, en la santidad de los tratados, y la fama alcanzada por la leyenda de Régulo (la historia del hombre que sacri- ficé su vida antes que quebrantar su promesa a los cartagineses) muestra que ese concepto estaba pro- fundamente arraigado en la conciencia romana. La vaga idea de un ius naturale implica, a mayor abun- damiento, una nocién de ciertos principios de lo que hoy Ilamariamos conducta internacional. Sugiere una idea fundamental de “derecho” aplicable a todas las razas y en todas las circunstancias. Hace hincapié en el deber de fidelidad a los compromisos, y ensefia que la interpretacién de los tratados no debe basarse en la mera letra del compromiso sino en conside- raciones de equidad y raz6n. Esas contribuciones, valiosas y realmente vitales, lo fueron ms a la teoria de la diplomacia que a su practica. El sistema romano, como veremos més ade- Scanned with CamScannerpes DE LA DIPLOMACIA oni profesion de archiveros avezados Jante, OF" tas en precedentes y procedimiento g; eran especialis bargo, una vez que lograron Ja Y in em! e *, Sus plomatico. relaciones Con otros paises se dirigia, premacia, SU5 vista colonial y administrative m4, desde el Poe el punto de vista diplomatico. En tea, bien a ilero n poco para crear un cuerpo técnico d, Leek experimentados. : fas altimas estapas del Imperio Romano hizo sentir la necesidad del arte de la de una diplomacia idénea, Los empe- radores bizantinos ejercieron ese arte con ingenio consumado. Idearon tres métodos principales. Consis. tia el primero en debilitar a los barbaros fomentando la rivalidad entre ellos. El segundo consistia en com- prar la amistad de las tribus y pueblos fronterizos mediante subsidios y halagos. Y el tercero en conver tir a los paganos a la fe cristiana. Mediante el empleo simultdneo de esos tres métodos, Justiniano consiguié extender su influencia sobre el Sudan, Arabia y Abi- y del Cuieiea ate raya a las tribus del mar Negro etapa ties ae similares se adoptaron en una aienisa ena la historia bizantina, cuando la Tus0s, le los bilgaros, los magiares y los Durante fue cuando s¢ iacién 0 Los esfue 120s const: ony lores para acrecentar, intes de los siguientes empera- mediante arreglos dj mt decadente fuerza material ciales que adoptar, lomaticos y los métodos espe- oO a prdetiee eo introduje os espe ctica de la di Jeron un elemento nuevo Der en oposi iplomaci: mac; 4 otros, i Posicién a los estas El método de po Pla estuy; 'S vecinos, unos contra acd tio que debilidan = Plen: & gobi ; Cbilidades y iene i aaa: de Constantino 10 pn , saul ea ae oapa quienes es Scanned with CamScannerORIGENES DE LA DIPLOMACIA 29 peraban tratar. Sucedié asi que los enviados de los emperadores bizantinos Ilevaban instrucciones no sélo de representar los intereses del Imperio en las cortes de esos déspotas barbaros, sino también de suministrar informes completos acerca de la situacién interna en los paises extranjeros y de las relaciones mutuas en- tre dichos paises. A tales fines se requerian cualidades diferentes de las del heraldo o el orador. Se necesi- taban hombres dotados de facultades de observacién ejercitadas, larga experiencia y sano juicio. De tal modo se desarrollé paulatinamente el tipo o la per- sonalidad del diplomatico profesional. Asi como el tipo del orador remplaz6 al primitivo del heraldo, aquél cedié en lugar al observador avezado. VI Tal evolucién constituyé un proceso lento. Hasta el siglo xv, cuando los Estados italianos comenzaron a nombrar embajadores permanentes, no puede decirse que la diplomacia haya sido generalmente reconocida como una profesién. Y con todo, hasta después de 1815 no se establecieron el status y las reglas de esa profesién mediante acuerdo internacional. Entre tanto, sin embargo —y al mismo tiempo que la evolucién del heraldo al orador y de éste al di- plomatico profesional—, habia surgido gradualmen- te un factor mds. Ese factor se relacioné en forma curiosa con el origen de la palabra “diplomacia”. Dicha palabra se deriva del verbo griego “dipléo”, que significa “plegar”. En tiempos del Imperio Ro- mano, todos los pasaportes, pases para circular por las carreteras romanas y salvoconductos iban estam- Ppados sobre placas dobles de metal, plegadas y co- Scanned with CamScanner30 ORIGENES DE LA DIPLOMACIA sidas entre si en forma especial, Esos permisos me- talicos se llamaban “diplomas”, Mas tarde la palabra “diploma” se amplié para designar otros documentos oficiales y no metalicos, en especial aquellos que con- ferian privilegios 0 contenian arreglos con comuni- dades 0 tribus extranjeras. A medida que se acumu- laron esos tratados, los archivos imperiales se fueron atiborrando de innumerables documentos pequefios plegados y rotulados en forma particular. Se hizo necesario emplear a funcionarios experimentados para clasificar, descifrar y conservar dichos documentos. De ahi surgié la profesién de archivero y con ella la ciencia de la paleografia, es decir, la ciencia de com- probar y descifrar documentos antiguos. Hasta fines del siglo xvi, esas dos ocupaciones se llamaron res diplomatica o “cosa diplomatica”, es decir, el ofi- cio de ocuparse de archivos o diplomas. No siempre nos damos cuenta de la importancia que en la Edad Media adquirié Ja recoleccién y or- denada disposicién de los archivos. No es exagerado decir que fue en la cancilleria papal y en otras, bajo la direccién y autoridades de sucesivos “archiveros mayores”, donde se establecieron por vez primera los usos de la diplomacia como ciencia basada sobre los precedentes y la experiencia. La cancilleria caro- lingia estaba organizada con esmero, dotada de un cuadro de funcionarios completo y colocada a cargo de un oficial conocido con el nombre de “canciller”. Ese titulo (que en la historia posterior alemana y austriaca Ileg6 a alcanzar importancia tan resonante) se deriva del nombre del cancellarius, aplicado en la época romana al hombre que guardaba la puerta de los tribunales de justicia, Sin embargo, en la época carolingia no se consideraba legal ningtin edicto real Scanned with CamScannerORIGENES DE LA DIPLOMACIA 31 si no llevaba la contrafirma del canciller 0 custodio de los archivos reales, Tal fue la organizacién que implanté en Inglaterra Guillermo el Conquistador. Debe recordarse que el uso de los términos “diplo- macia” o “diplomitico”, aplicandolos no al estudio de los archivos sino a la direccién o manejo de las relaciones internacionales, es relativamente reciente. En Inglaterra no se us6 en ese sentido hasta 1796, cuando Edmund Burke lo empleé asi, y sélo después del Congreso de Viena de 1815, como he dicho antes, se reconocié el servicio diplomatico como una profe- sién diferente de la del politico o estadista, 0 adqui- rié, en forma precisa, sus reglas, convenciones y pres- cripciones propias. Asi pues, la palabra “diplomacia” estuvo asociada durante muchos afios, en la mente humana, a la con- servacién de los archivos, el andlisis de antiguos tra- tados y el estudio de las negociaciones internaciona- les. Ese elemento cientifico y erudito es atin vital para el funcionamiento de cualquier Servicio Exterior eficaz. El Foreign Office britanico, por ejemplo, po- see un cuerpo de especialistas en procedimiento diplo- mitico (la Seccién de Tratados), un estado mayor, muy competente, de técnicos en precedentes (la Bi- blioteca) y un grupo de peritos empapados en las sutilezas de la redaccién de tratados y en derecho internacional (asesores juridicos). Sin un cuadro se- mejante de peritos historiadores y juridicos, podrian pasarse por alto precedentes e incurrir en faltas de precisién. Es importante, en consecuencia, poner de manifiesto lo que pudiera llamarse origenes eruditos o técnicos de la practica diplomatica. El concepto del heraldo como diplomatico decayé al caerse en la cuenta de que precisaba de algo mas Scanned with CamScanner32 ORIGENES DE LA DIPLOMACIA que una voz estentérea; el concepto del orador de. cayé cuando se comprobé que no bastaba enviar a un abogado habil, sino que eran esenciales los ser. vicios de un observador avezado en las condiciones extranjeras para la exacta evaluacién de la politica, Sin embargo a pesar del experimento bizantino, el di- plomitico, el legado o el “orador” (como se le llamé durante mucho tiempo) sélo gradualmente Ilegaron a ser rasgos permanentes en las relaciones interna cionales. En la época de la supersticién y de la ignorancia y en especial en la Europa feudal, hubo poca opor- tunidad para la existencia de ningiin sistema, orde- nado y fijo, de contactos internacionales. La diplo- macia moderna, tal como nosotros la comprendemos (significando con ello no sélo el arte de la negocia- cién sino también los técnicos por medio de los cua- les se ejerce), surgié en Italia durante los siglos xm y xiv. Quiz4 debamos lamentarnos de que Italia haya sido la madre de la diplomacia organizada o profe- sional, pero también fue inevitable. Los Estados-ciu- dades italianos quedaron fuera de la organizacién feudal principal; estaban conectados mutuamente por innumerables intereses comunes, del mismo modo que los separaban feroces rivalidades; se hallaban empe- fiados en una constante pugna por el poder y pre- ocupados por concertar todas aquellas combinaciones y alianzas que pudiesen hacer predominante ese po- der. Asi fue como surgié en Italia, durante los si- glos xm y x1v, el estadista-diplomatico. Florencia puede jactarse de haber tenido embaja- dores como Dante, Petrarca y Boccaccio y, en una etapa posterior, Maquiavelo y Guicciardini. No es nada fAcil definir con exactitud cudndo y dénde se Scanned with CamScanner