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Anlisis comparado de las relaciones laborales en la administracin pblica latinoamericana.

CLAD, 2002 Per Estudio elaborado por Jos Alberto Bonifacio y Graciela Falivene, por encargo del BID

1. El contexto 1.3 Poltica laboral, reformas previsionales y convenios internacionales Poltica y reforma laboral El presente apartado esquematiza una secuencia de las reformas laborales de los diez ltimos aos en Per, as como en la aplicacin del nuevo rgimen de empleo privado para el sector pblico, que ha impactado por igual tanto al sector pblico como privado. La Ley de Fomento del Empleo (LFE Decreto Legislativo 278/91) dio comienzo a una poltica flexibilizadora que caracteriz a este decenio de reformas de las polticas laborales. Las reformas laborales fueron una de las reas donde ms se trabaj dentro del diseo general de reforma del Estado. El objetivo perseguido fue dar nuevas reglas de operacin en contratacin y determinacin del salario, para agilizar la captacin de trabajadores, fijar lmites salariales en niveles realistas y promover una mayor productividad y competitividad. Con la asuncin del gobierno por parte del Ing. Fujimori, se fue estableciendo un nuevo marco jurdico con un sesgo desregulador. En cuanto a las reformas legales se puede intentar una periodizacin que abarca1: a) Un primer perodo de estabilizacin y normas dispersas. Las mismas estaban dadas por medio de decretos supremos con carcter de urgentes, dentro del marco de la Constitucin de 1979. Entre las normas se encuentran el Nuevo Rgimen de Compensacin por Tiempo de Servicios (DS 15/91), y el Reglamento de la Ley de Estabilidad Laboral (24514), flexibilizando la contratacin, y el despido y que deja sin limite la contratacin de trabajadores a travs de cooperativas. b) En junio de 1991 el Congreso deleg al Poder Ejecutivo (PE) la facultad de dictar decretos con rango de ley por 150 das (amparado en el Art. 188 de la Constitucin Poltica de 1979). En este perodo el PE, en uso de sus facultades, modifica el rgimen de Compensacin por Tiempo de Servicios (D.L. 650/91); Consolidacin de Beneficios Sociales (D.L. 688); la Ley sobre Modificacin de Horarios de Trabajo (D.L. 692/91); y dicta la Ley de Fomento al Empleo -LFE- (D.L. 728/91). Esta ltima es de vital importancia ya que flexibiliza las modalidades de contratacin y tambin las causales de despidos. c) En 1992, posteriormente al quiebre institucional, se dan tres normas trascendentales: la primera es la de Relaciones Colectivas de Trabajo (Decreto Ley 25593); la segunda es la que inaugura el Sistema Privado de Pensiones, y la tercera es el Decreto Ley N 26093, que autoriza a los titulares de ministerios y de las instituciones descentralizadas a evaluar semestralmente al personal y cesarlo con causal de excedente en caso de no calificar. d) En el ao 1995 se aprueban dos nuevas leyes laborales: la N 26504, que reforma nuevamente el D.L. N 728, flexibilizando an ms la contratacin y el despido; y la Ley N 26507, que crea las condiciones para el desarrollo del sistema privado de pensiones, reestructurando las aportaciones en el sistema del ex-Instituto Peruano de la Seguridad Social (IPSS) de forma que se asemejen y nivelen las edades jubilatorias entre ambos sistemas. Se aumenta la edad de jubilacin a 65 aos (hasta ese momento la edad era de 55 aos para las mujeres y 60 para los varones). e) En el mes de julio de 1996 se dicta el Decreto-Ley 834, Marco de la Modernizacin de la Administracin Pblica. En ese ao se vuelve a flexibilizar an ms el empleo por medio del D.L. N 855. En l se ampla la cuota de empleo de formacin juvenil (al 40%) y tambin la de contratacin a travs de cooperativas (elevndola al 50%). En el mbito previsional, los D.L. N 874 y N 887 alteran las condiciones operativas iniciales del sistema privado de pensiones, dan al PE facultades para alterar aspectos de rentabilidad del encaje legal y plantean la intervencin del sector privado en el sistema de seguridad social y en el rgimen de salud. Posteriormente, se divide la Ley de Fomento del Empleo (D.L. N 728) en dos normas: Ley de Formacin y Promocin Laboral (D.S. 002-97-TR) y Ley de Productividad y Competitividad Laboral (D.S. 003-97-TR). En el ao 1997, se crea el marco legal de la reforma en el sector salud con la Ley General de Salud y a comienzos del ao 1999 se crea el Seguro Social de Salud (ESSALUD).
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Alvarado, Jorge. Reforma laboral, empleo y salarios en Per. En Flexibilizacin en el margen: la reforma del contrato de trabajo. OIT, Lima, 1999.

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Con el gobierno de transicin, luego de la crisis poltica de 2000, se conforman comisiones encargadas de rever temas centrales para la administracin como son los ceses colectivos, los regmenes jubilatorios y el empleo pblico. Tambin mediante Resolucin Ministerial N 003-2001-TR de fecha 04 de enero de 2001, se conforma el actual Consejo Nacional del Trabajo y Promocin Social con representantes del mundo del trabajo y empleadores. Se designaron representantes de trabajadores de las Centrales: Confederacin General del Trabajo de Per (CGTP), Central de Trabajadores del Per (CTP), CATP (Central Autnoma de Trabajadores del Per), Central nica de Trabajadores (CUT); representantes de empleadores de CONFIEP (Confederacin Nacional De Instituciones Empresariales Privadas), representantes del Ministerio y representantes de los organismos vinculados al sector. Luego del cambio de gobierno, el 20 de septiembre de 2001, se ampla la composicin incluyendo por Resolucin 041-01-TR a la Asociacin de Exportadores y Conglomerado de Pequea Empresa del Per. Entre las actividades que tienen que ver con la generacin de consenso en torno a la reconstruccin de las Relaciones Laborales en Per, el Consejo Nacional del Trabajo y Promocin Social ha solicitado a la Comisin de Trabajo y Seguridad Social del Congreso que en forma previa a emitir dictmenes respecto a los proyectos de materia laboral, les sean remitidos con el objetivo de lograr que las leyes tengan un mayor consenso al momento de ser tratadas en el Congreso. Dentro de la agenda construida entre todos los actores representantes para el perodo posterior al 20 de septiembre de 2001 se encuentran temas como el registro de organizaciones sindicales del sector pblico; la opinin respecto al informe de Ceses Colectivos; opinin respecto al informe de Regmenes Previsionales; la elaboracin de una propuesta respecto al tema de cooperativas de trabajo y empresas de servicios; etc. De la observacin de esta agenda se evidencia que los temas tratados abarcan tanto al sector pblico como al privado, aunque la representacin del primero no se haya formalizado. De esta ajustada sntesis, es pertinente aqu detenerse en la norma central de la reforma laboral: el D.L. 728/91, Ley de Fomento al Empleo (que rige el empleo privado de derecho laboral que en Per abarca tambin a buena parte del sector pblico). Durante los primeros dos aos de la dcada se legisl con sesgo flexibilizador por medio de Decretos Supremos para modificar las reglas para ingreso y salida del mercado laboral privado. En tal sentido el D. L. 728/91, tuvo por objeto ordenar en un nico cuerpo coherente la normativa referida a los diferentes y, a partir de aquella fecha, proliferantes sistemas de contratacin y tambin de despido de personal tanto individual como colectivo. El objetivo central era abaratar el costo de contratacin formal de la mano de obra, mediante la eliminacin del rgimen de estabilidad absoluta del empleo vigente entre 1970 y 1990 que estableca la nulidad absoluta del despido injustificado. 2 La situacin de empleo protegido, estaba presente tanto en el sector pblico como privado. En cuanto a los cambios en los ceses, se agregan algunas causales individuales que tienen que ver con incapacidad productiva del trabajador y conducta. En cambio, en las causales de ceses colectivos se agreg al abanico de causas justificadas, motivos econmicos. Las nuevas reglas para el mercado laboral peruano, incluyeron nueve regmenes de contratacin. Estos son: Contratos de naturaleza temporal: Por inicio o lanzamiento de una nueva actividad (hasta tres aos) Por necesidades de mercado (hasta cinco aos) Por reconversin empresarial (hasta dos aos) Contratos de naturaleza accidental: Contrato ocasional (hasta seis meses del ao) Contrato de suplencia (lo que se requiera) Contrato de emergencia ( lo que dure la misma) Contrato para obra o servicios: Contrato de obra determinada o de servicio especfico (lo que se requiera) Contrato intermitente (lo que se requiera)
Ministerio de Trabajo y Promocin Social; Reforma laboral en el Per en la dcada de los noventa, en el Boletn de Economa Laboral Ao 5 N 19; Lima, abril de 2001.
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Contrato de temporada (lo que se requiera) Es destacable que el Dec. Leg 728 no permaneci inmutable en el tiempo, sino que con posterioridad al golpe institucional se fue reformando para dotar an de mayor flexibilidad al empleo. La aplicacin de esta legislacin en el sector pblico, como se ver mas adelante, se dio tanto en la contratacin de services, como en una masa cada vez ms grande de empleados que se rigen con contrato laboral y con empleo estable. Al momento de sancionarse la norma exista un tope del 10% de empleados a prueba; esto se suprimi. Otra modificacin introducida es la posibilidad de intermediar por medio de cooperativas de trabajadores y empresas de servicios temporales y complementarios. Este tema desencadena uno de los actuales problemas, analizado y modificado por el Congreso con la sancin de la Ley N 27626 (Ley que Regula la Actividad de las Empresas de Servicios y de las Cooperativas) sancionada el da 09 de enero de 2002, ya que la situacin conllevaba altsimo costos sociales. La ley aprobada tiene por objeto regular la intermediacin laboral del rgimen laboral de la actividad privada, as como cautelar adecuadamente los derechos de los trabajadores. Especifica que la intermediacin laboral slo podr prestarse por empresas de servicios constituida como personas jurdicas de acuerdo a la Ley General de Sociedades, o como cooperativas conforme a la Ley General de Cooperativas. Tendr como objeto exclusivo la prestacin de servicios de intermediacin laboral (Art. 2). Por otra parte fija claramente los supuestos de procedencia de esta figura, determinando que la intermediacin laboral slo procede cuando medien supuestos de temporalidad, complementariedad y especializacin. Se seala que los trabajadores destacados a una empresa usuaria no pueden prestar servicios que impliquen la ejecucin permanente de la actividad principal de dicha empresa (Art. 3). Esta situacin fue muy bien expresada por el asesor de la Comisin de Trabajo del Congreso: ...indudablemente los contratos de servicios tienen que ver con la modernizacin de las empresas. El tema es que el ncleo tcnico central de la empresa, el giro de la empresa, no puede ser contratado por service. Nadie duda contratar por services mantenimientos perifricos pero no est tan claro con respecto, por ejemplo, al mantenimiento del sistema de informacin. 3 La misma Ley en su artculo cuarto instituye la proteccin del ejercicio de los derechos colectivos sealando que la intermediacin laboral ser nula de pleno derecho cuando haya tenido por efecto vulnerar o limitar el ejercicio de derechos colectivos de los trabajadores que pertenecen a la empresa usuaria o a las entidades a las que se refiere el articulo 10 (las empresas de servicios y las cooperativas de trabajadores). Refuerza esta voluntad protectiva al establecer que la accin judicial podr ser promovida por cualquiera por legtimo inters. En el artculo 5 seala como supuesto de infraccin el hecho que hubiese desde el inicio de la prestacin un contrato con la empresa usuaria. Tambin se limitan los porcentajes de trabajadores haciendo diferencia a dos tipos de situaciones: el primero se refiere a los trabajadores temporarios contratados por services los cuales no pueden exceder el 10% del total de trabajadores de la empresa usuaria, lmite que no ser aplicable en la segunda situacin que corresponde a los servicios complementarios especializados siempre y cuando la empresa de servicio o cooperativa asuma plena autonoma tcnica y la responsabilidad para el desarrollo de sus actividades . En el artculo 7 queda claro que tanto los trabajadores como los socios trabajadores (en caso de las cooperativas) gozan de los beneficios del rgimen laboral privado. Adems aclara que durante el tiempo que fueran destacados a la empresa usuaria tienen derecho a percibir las remuneraciones y condiciones de trabajo que dicha empresa usuaria otorga a sus trabajadores. Reforma previsional 4 Para los servidores pblicos, se instituy desde el siglo pasado un rgimen que les atribua derecho a cesanta (pensin parcial o incompleta) a partir de los siete aos de servicios al Estado y que era equivalente a una parte proporcional del haber en funcin del tiempo real de servicios; a jubilacin (pensin completa al alcanzar los aos exigidos legalmente, y que se reajustaba al ritmo y medida de la remuneracin del funcionario en actividad del mismo grado o nivel, por lo que fue conocida como cdula viva, y montepo (pensin de sobrevivientes para la viuda, los hijos menores de edad, las hijas mayores de edad solteras y sin ocupacin e incluso ascendientes).
Adolfo Ciudad, entrevista citada Para la elaboracin del presente apartado se ha utilizado el Informe de fecha 15 de julio de 2001 elaborado por la Comisin Especial Encargada de Estudiar la Situacin de los Regmenes Pensionarios de los Decretos Leyes N19990 y N20530 y otros a cargo del Estado. Conformada por el Decreto Supremo Nro. 003-2001
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Con la creacin de la Caja de Pensiones del Seguro Social del Empleado se introdujo un cambio trascendental al quedar adscritos todos los empleados sin distincin entre pblicos y privados. Basada en los principios de la seguridad social, permite el acceso a pensiones de invalidez, vejez, jubilacin y sobrevivientes en proporcin al nmero de aportaciones efectuadas a lo largo de la vida laboral, con toda independencia de si ello se produce en una sola o en varias empresas privadas o estatales sucesivamente o en el propio Estado. As, todo servidor ingresado con posterioridad a esa fecha quedaba afiliado a dicha Caja. El Decreto Ley N 20530 de febrero de 1974 reuni, organiz, unific y sintetiz con carcter estructural toda la legislacin en materia pensionaria y pas a ser, por consiguiente, la nica norma sobre la materia. Segn declara su artculo 1ro., el rgimen pensionario que regulaba tuvo carcter cerrado, vale decir que slo comprenda a aquellos que ya estaban dentro de l, no permitiendo nuevas incorporaciones. En el lapso transcurrido entre el 12 de julio de 1962 y el 26 de febrero de 1974, durante el cual, en teora, no debera haberse producido ningn nuevo ingreso en el rgimen pensionario en proceso de eliminacin, se dieron, sin embargo, algunas leyes que quebrantaron tal regla. Entre los grupos ms importantes que accedieron al rgimen del Decreto Ley N 20530 se pueden mencionar a miembros del magisterio nacional, jueces y vocales del Poder Judicial, el servicio diplomtico, y los congresistas. Hay consenso en que el rgimen pensionario del D.L. N 20530 no es sustentable ya que, al ligar el retiro a la antigedad en el servicio, propicia que muchas personas puedan pasar a condicin pasiva en la plenitud de su vida laboral. Con ello se produce un doble problema: por un lado, el Estado se priva prematuramente del valioso servicio de personal calificado y capacitado, con el alto costo de tener que seguir abonndole su remuneracin ntegra por va de pensin; por otro lado, puede determinar que una persona llegue a acumular como pensionista ms aos que los que tuvo como trabajador activo, lo cual es un manifiesto contrasentido. A ello se aade la serie de problemas que el rgimen pensionario de la cdula viva acarrea, tanto por las dificultades o impedimentos que genera para el sinceramiento de las remuneraciones del personal activo, por el efecto espejo de la cdula viva, cuanto por el inmenso pasivo que representa para el erario pblico, no slo porque en anteriores administraciones no se hizo adecuada provisin de fondos, sino porque la reapertura de un rgimen que el propio D.L. N 20530 consagr como cerrado se ha hecho sin financiamiento alguno: las pensiones han sido conferidas a travs de normas legales especficas, como si se tratara de pensiones de gracia; no solventadas por el aporte acumulado de cada servidor, sino que constituyen simplemente cuentas del pasivo del Presupuesto. El respeto a los derechos legalmente obtenidos en materia pensionaria para los empleados pblicos est consagrado en la Primera Disposicin Final y Transitoria de la Constitucin Poltica del Per de 1993 que estipula que: Los nuevos regmenes sociales obligatorios, que sobre materia de pensiones de los trabajadores pblicos, se establezcan, no afectan los derechos legalmente obtenidos, en particular el correspondiente a los regmenes de los decretos leyes 19990 y 20530 y sus modificatorias. En suma, la norma constitucional contiene las siguientes disposiciones relacionadas con la materia previsional: El Estado garantiza el libre acceso a prestaciones de salud y a pensiones, a travs de entidades pblicas, privadas o mixtas, supervisando su eficaz funcionamiento. 5 Los fondos y las reservas de la seguridad son intangibles, y se aplican en la forma y bajo la responsabilidad que seala la ley. 6 Los nuevos regmenes sociales obligatorios, que sobre materia de pensiones de los trabajadores pblicos, se establezcan 7, no afectan los derechos legalmente obtenidos, en particular el correspondiente a los regmenes de los Decretos Leyes N 19990 y 20530 y sus modificatorias. 8

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Art. 11. Art. 12. 7 A partir de su vigencia. 8 Primera Transitoria.

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El Estado garantiza el pago oportuno y el reajuste peridico de las pensiones que administra, con arreglo a las previsiones presupuestarias que ste destine para tales efectos, y a las posibilidades de la economa nacional. 9 En tanto subsistan regmenes diferenciados de trabajo entre la actividad privada y la pblica, en ningn caso y por ningn concepto pueden acumularse servicios prestados bajo ambos regmenes. Es nulo todo acto o resolucin en contrario. 10

Actualmente en el Per existen tres grandes sistemas de pensiones: un sistema privado, y dos de reparto. El sistema privado fue creado en el ao 1992 mediante el Decreto Ley N 25897. En la actualidad cuenta con ms de 2,4 millones de trabajadores afiliados adems de atender aproximadamente a 25 mil personas que, como pensionistas, gozan de sus beneficios. Es un sistema de cuentas individuales de ahorro, en el que el afiliado cotiza una contribucin determinada que es administrada por las Administradoras Privadas de Fondos de Pensiones (APFP). Son beneficiarios de este sistema, los trabajadores sujetos al rgimen laboral de la actividad privada y los funcionarios y servidores pblicos, que decidan transferirse desde el Sistema Nacional de Pensiones o del Decreto Ley N 20530, o afiliarse al inicio de su vida laboral. El Sistema de Capitalizacin Individual consiste en acumular un activo sobre el cual se pagarn las prestaciones al final de la vida laboral del trabajador. Las tasas de contribucin son calculadas sobre la base que cada trabajador aporte a lo largo de su periodo laboral el monto suficiente para financiar su pensin desde el cese hasta el fallecimiento. El Sistema Nacional de Pensiones fue creado en el ao 1973 y regulado por el Decreto Ley N 19990. Se encuentra a cargo del Estado y atiende a cerca de 800 mil trabajadores aportantes, obligatorios y facultativos, que provienen en su mayora, del sector privado. Actualmente, 366 mil personas gozan de una pensin en este sistema. Se trata de un sistema de reparto, cuya principal caracterstica es ser un Fondo Comn, de carcter solidario, constituido por los aportes. En este caso el aporte no constituye una cuenta individual, sino que forma parte de un fondo colectivo. El Estado fija una pensin tope, mnima y mxima, y una contribucin como aporte mnimo. Este Rgimen beneficia a los trabajadores sujetos al rgimen laboral de la actividad privada (Ley N 4916 y Decreto Legislativo N 728), a los trabajadores obreros (Ley N 8433) y a los funcionarios y servidores pblicos sujetos al rgimen laboral de la actividad pblica (Ley N 11377 y Decreto Legislativo N 276) que no se encuentren incorporados al Rgimen del Decreto Ley N 20530. Consiste en otorgar prestaciones fijas y esta es una gran diferencia respecto al otro sistema de reparto a cargo del Estado. El Rgimen del Decreto Ley N 20530, que tambin es un sistema de reparto a cargo del Estado, se encuentra cerrado a nuevas inscripciones, excepto para los magistrados y fiscales del Poder Judicial y Ministerio Pblico. Fue creado en el ao 1974. Actualmente cuenta con cerca de 60 mil aportantes del Sector Pblico y atiende a 261 mil pensionistas, provenientes de entidades pblicas. Su caracterstica principal es que el clculo de la pensin permite ajustar las mismas con relacin a las remuneraciones del personal activo. Este segundo sistema de reparto actualmente beneficia a los funcionarios y servidores pblicos de entidades e instituciones del Estado y de los Gobiernos Locales, que cumplan los requisitos establecidos. En este sistema, el trabajador aporta durante el ciclo laboral y obtiene una pensin, en la mayora de los casos, nivelable con la remuneracin del trabajador activo. Como se comentara, tambin se le denomina cdula viva. Esta es la diferencia fundamental con el rgimen 19990. La existencia de este rgimen fue tambin un factor para reducir a los trabajadores permanentes del Estado y mantener atrasadas sus remuneraciones con respecto a la evolucin del salario medio del mercado de trabajo. Existen tambin otros regmenes especiales de jubilacin. Son regmenes especiales chicos para sectores particulares como el de la Caja de Pensiones Militar - Policial y la Caja de Beneficios Sociales del Pescador. Son destacables dos situaciones en los sistemas de reparto peruano: la primera es la injusta diferencia entre ambos sistemas, dado que la aplicacin de la cdula viva opera en solo uno de ellos. La otra situacin problemtica responde a la necesidad de adecuar los sistemas a los cambios demogrficos.
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Segunda Transitoria. Tercera Transitoria.

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Los pensionistas del rgimen 19990 no tienen dispersin entre sus haberes ya que el sistema cuenta con mximos y mnimos especificados por cantidad de aos de aportes. Los ajustes efectuados en el rgimen del Decreto Ley N 19990, entre ellos, la elevacin de la tasa de contribucin, el incremento de aos de aportacin, aumento de la edad de jubilacin, etc., no han sido suficientes para cubrir los efectos de los cambios demogrficos y la alta morosidad en el pago de la aportacin. Al igual que en otros temas centrales de la administracin, el gobierno de transicin cre una Comisin Especial mediante Decreto Supremo 003-2001-TR del 30 de enero de 2001, como reconocimiento de la necesidad de mejorar la previsin social en el pas y de la obligacin del Estado de promover y garantizar una adecuada proteccin de la persona a travs de la seguridad social. Esta Comisin Especial tuvo la misin de efectuar un estudio que sirvi de base para la elaboracin del presente apartado. Cabe destacar que el 1 de enero de 2002, el Congreso de la Repblica ha sancionado la Ley N 27617, ley que dispone la reestructuracin del Sistema Nacional de Pensiones del Decreto Ley N 19990 y modifica el Decreto Ley 20530 y la ley del Sistema Privado de Administracin de Fondos de Pensiones. En su artculo primero especifica que para determinar las remuneraciones de referencia, as como los porcentajes aplicables para la determinacin del monto de la pensin de jubilacin, deber tener el visto del Ministerio de Economa y el clculo de las previsiones presupuestarias y las posibilidades de la economa nacional11 Convenios internacionales ratificados Segn versa el Art. 55 de la Constitucin Poltica del Per, Los tratados celebrados por el Estado y en vigor forman parte del derecho nacional. En consecuencia, forman parte del derecho peruano los tratados y recomendaciones de la Organizacin Internacional del Trabajo, ratificados por el pas. Entre la lista de los mismos se encuentran los Convenios N 87, sobre la libertad sindical y la proteccin del derecho de sindicalizacin; N 98, que consagr el derecho de negociar colectivamente, protegi la sindicalizacin y excluy a los funcionarios pblicos de la administracin del Estado; y el N 151 sobre relaciones de trabajo en la Administracin Pblica. La repblica del Per no ha ratificado an el convenio 154 sobre el fomento de la negociacin colectiva en todas las ramas de la actividad econmica, que incluye expresamente a la Administracin Pblica.

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Numeral 1.2 del Artculo Primero de la citada Ley.

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