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  • Oszlak - Merecer La Ciudad - Cap I y II.

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    ‘la luz de nuevas fuentes (publicaciones, estadisticas, entrevistas) ¥ Propone algunas consideraciones teéricas elaboradas con pos- terioridad a la fecha de la edicién original. Por su parte, el segun- do volumen, de préxima aparicién, propone analizar los dilemas y desenlaces que tuvieron, ya en democracia, las cuestiones anali- zadas en aquel oscuro perfodo de la vida poltica argentina, Ademas de la colaboracién inestimable de Federico Ghelti, deseo reiterar el aporte realizado por los destacados colegas que articiparon activamente en la investigacién inicial que dio origen a la primera edicién de este libro: Miguel Khavisse, Ricardo Grazia- No, Andrés Fontana y Gustavo Badia. Finalmente, agrego que en la «etapa final conté tamibién con la entusiasta colaboracién de Ingrid Baumann en la incorporacion de referencias, revisién y edicién fi- Nal de la obra. A todos ellos mi especial reconocimiento. castrate 1: INTRODUCCION En muchos sentidos, los cambios producidos en la sociedad ar- gentina durante los casi ocho afios del gobierno militar instaurado ‘en 1976 configuran una verdadera revolucién social. Si se quiere, una revolucién “desde arriba”, al estilo bismarckiano, aunque fun- dada sobre una alianza social y objetivos politicos obviamente ci- ferentes. Revolucién entendida en su clisico sentido de profunda reconstituci6n de la estructura social, aunque sin sus connotacio- nes populares asociadas a los intereses, las reivindicaciones y la accién de las clases subordinadas. Una revolucién, por ei contra- rio, destinada a “poner las cosas en su lugar”, a “corregir los vicios del pasado", pasibieg solamente por las decisiones 0 no-decisio- ines do goblernos débile, somelidos én exces0 a [as aternativas elisha social-Una revoucién qu tnpicdba, Corio & elim tivo sentido astronémico del término, el rptomo a un punto prefija~ do, aun cierto orden preestablecido. Orden quiz nunca impuesto en el pasado aun cuando, mitiicado, podia asociarse a una etapa de desarrollo del pais que ciertos grupos sociales reverenciaban ~y continuan reverenciande- como modelo histérico: los tiempos de la Generacién del 80. El golpe militar que el 24 de marzo de 1976 desplazé del po- der al gobierno justicialista no parecié diferenciarse en un comien- 0 de similares experiencias que la Argentina, y otros paises de Ja regién, habian sufride en décadas recientes. Sin embargo, Sus jimitados objetivos iniciales, recogidos en las declaraciones pui- blicas de la Junta Militar, pronto fueron dando paso a decisiones ¥ proyectos. que_suponian la reactualzecién de clertas cuestio-_ nes sociales que parecian “resueltas” para siemnie. Cuestiones que en el pasado, sea por la insuficiente capacidad a | extractive del Estado, e! peso poltico de nlertos sectores eco: némicos o la amenaza de graves conflictos sociales, hablan sido desplazadas de la agenda de problemas soclaimente vigente biertas por un manto de calculado olvido. a De pronto, ciertos temas adquirieron nueva actualidad y los designios Implicitos en su planteamiento revelaron la intencién de producir una profunda recomposicién de la sociedad argentina. Al= gunos eran previsibies, en vitud de la propia stuacion contextual que habia precipitado la intervencién militar: subversién armada, Caos politico, desquicio econdémico, enfrentamientos sociales. No parecié, pues, extrafo que la actividad politica fuera suspendica fe ges sens, ach antsubvesvarescad a lizacién ecc iica inte f reorepeiniden tentada y las manifestaciones popula- 7 ‘Sin embargo, junto con estas esperadas expresiones de una politica oficial comprometida con la restauracién del orden y la consiguiente “normalizacién” de los patrones de aerniscon'ge capital, fueron surgiendo iniciativas.y proyectos que colocaban en Guina hance aa piblica otros temas que no por menos es- ‘menos releventes fori, ses pede ta dita ncn tes en la sociedad argentina desde targa data. Asi, el pais asistid no sin asombro a la adopcién de politicas que parecian conmover arraigadas practicas sociales y que en la proyeccién de sus impac- tos auguraban la materalzacion de un a sociedad mus dilgrante, La propuesta de privatizacién masiva de empresas i tatales, la indexacién general de las transacciones caarOriGsi transferencia de escuelas nacionales a ‘as provincias o el ites lamiento de servicios en los hospitales publicos son solo algunas iusacones del po de dctiones que erearn voces cas sirtanearni, est" uetnes do myc et dad que otros gobiernos del pasado, igualmente consustanciados con una filosofia politica ordenancista, desestatizante y eficientis- ta, nunca se atrevieron mas que a esbozar programaticamente. ‘Al Intentar tomar distancia respecto de procesos relatvamen- te recientes, dos hechos sorprenden al observador ~sorpresa no 2 jer por clerto ala de los propios sectores sociales afectadoe-: (1) el cardcter radical de las polices, en tanto pretendian alterar profundamente ia relacién de fverzas 0 la posesién de recursos ide extonsos sectores de la sociedad y (2) 1a ausencia de debate y la incapacidad de los sectores integrantes de la derrotada alianza politica para oponer ‘alguna resistencia a la pretension del gobier hho militar de liovar a cabo proyectos que, en otras circunstanclas, habrian sido impensables, 0 al menos objeto de serio cuestiona- miento. 1976, que participan de les caracter seria consecuerias sobre la distBusign espacial vis concicl- nes materiales de vida de los sectores populares en el area metto~ poltana de Buenos Aires. Para ollo he seleccionado un ‘conjunto ie medidas 6 dectiones puntuales que, s bien no pueden cons erarse directa y manifiestamente como polticas de redistribucién poblacional, han producido de hecho un fyerta impacto. sobre [a \ocallzacién espacial de la poblacin, paticularmente de ios sec~ tores populares. ‘Un examen superficial de los hechos podria adjudicar a di- has polfiéas tna Intencion puramente revanchista, alimentada por reducidos grupos largamente excluidos del poder 0, cuando fon el gobierno, jaqueados por el recurrente desborde cel movi- miento popular. Sin embargo, la observacién mas atenta de es tos procesos sugeriria una interpretacién menos psicologista. Sin perjuicio de sus consecuencias sobre la situacton de los sec tores populares, es indudable que las polticas del gobierno mi- titar que consideraré en este trabajo no fueron necesariamente caprichosas ni legitimas. Por ef contrario, sus fundamentos en- trahaban una respuesta radical a cuestiones socialmente prob) matizadas, sefalando hachos y situaciones que para cualquier Gbservador -independientemente de su ciagnéstico- constituian ‘una anomalia. ‘Aunque a veces, como se verd, '@ argumentacion recur & fundamentos técnicos, oreo que en este aspecto existié una pro rnunciada disparidad segin areas de poltica, Io cual, de paso, B plantea Interesantes interrogantes sobre estilos de tome de deci- siones en contextos autoritarios. Sea que apelaran a argumenta- clones basadas en abstractos criterios de eficiencia o equidad 0 en concretas necesidades de bienestar social, estas politicas te- n. formalmente, un ton reparadar de situaciones creciente- mente problematicas, lo cual apuntalaba su legitimid: Muchas de estas situaciones, como tendremos ocasion ce ‘comprobar, éfamié! Complejo resultado de contradicciones que fa propia dinémica del capitalismo are argentino fue créando en Su des- pliegué ‘historic. Adélerados procesos de urbanizacTén @ indus- trialzaci6n ~eitre otros fenémenos- produjeron, por ejemplo, tipi- cos problemas de vivienda, transporte y contaminacion ambiental, ‘con su secuela de graves consecuencias para las condiciones de vida de los sectores populares urbanos. En tal contexto, la legit midad de la mayor parte de estas medidas derivaba precisamente dol hecho de atacar estos. indeseables” de los patrones de acumulacién itfiptiestos en el pasado. Nada _garantizaba, por suouesto, que estas politicas “re- solverian* las cuestiones a las que presuntamente apuntaban, Fil que lo harlan ~8¥ tal era el cas0~ sin product” otras repercu- Exariina Tas pollticas no solo en funcién de sus determinan- tes politico-ideoldgicos explicitos, sino también de sus diversas consecuencias econémico-sociales, inchiyendo motivadores y efectos io ynanifiastos. En esta linea de indagacién se inscribe nuestro analisis, Con relacién a las politicas a estudiar, y al margen de la im- Portancia intrinseca del fenémeno poblacional involucrado, inte- resard establecor Gud otros objtivos y cuestionex.subvacian a las politicas adoptadas; qUé impactos tuviern, ademas de pro- dcr el desplazamiento fisico de la poblaciénqué contradicclo- "néSpudieron haber generado en la propia actuacién del Estado, en términos de’ su filosotia politica, ambitos e instrumentos de accién; y de qué modo puede caracterizarse el estilo de ges~ tién y de decision politica que revelan estas tomas de posicién dei Estado. cs tee 24 wos Lou casos estudiedos: Formalmente, los casos a examiner ~designados en funcién de! carbcter de algunas medidas adoptadas por el gobierno militar 180n los siguientes: {(() Transformaciones en el mercado de la vivienda urbana, | “Yp) Erradicacién de villas de amergencia. {c) Expropiaciones por construccién de autopistas y recupe- racién de espacios verdes (Cinturén Ecolégico), (@) Relocalizacién industrial, Estos titulos aluden sintéticamente a procasos de formulacién € mplementacién de politicas por diversas agencias estatales, que suglero considerar en el marco de la dinmica urbana que tuvo iu- gar en la regién metropolit durante el ultimo “thedio siglo. Sefialemos por ahora que la alta densidad poblacional en esta esta region ha venido formando parte de la agenda de cuestiones sociaimente vigentes, practicamente desde que se se p ancieroron en peau lo ronaes te miracones Fea, ies urbe no e industrial ‘aciot’ Noves fi intencion resshar sO’ desarrOto nt Pe crice sor veschera Stmplomente, cule desacar que oe Ihistrumentos de politica propuestos 0 ensayados en ia coyuntura estudiada adquieren un especial significado tanto por su proyec- ‘eién y radicalidad como por sus motivaciones menos -explicitas. ¥ que su anilisis individual y comparado puede arrojar luz sobre fovedesas modalidades de intervencién estatal en ambitos, y so- CS Pana site. gue pant seiak eeeoiaroae “~~ Por una serie de factores -entre los que se cuenta el caracter ‘extensive de la produccién agropecuaria, el patron de industriali- ‘Pacién sustitutiva, la conformacién de los mercados de trabajo y Bonsumo, etc.— la Capital Federal y su zona de influencia actuaron ela incorporada a través de les corrientes inmigratorias eu- F Ropeas (particularmente intensas hasta 1930} como de las migra- 3s internas y de paises limitrofes, acentuadas a partir de los ~ MERECER LA CIUDAD afios cuarenta. Asi, en una superficie que equivale al 0,17% del total del terrtorio, se concentra alrededor dei 35% de la poblacién | del pais. Segin el Genso Nacional de Poblacién de 1980, sobre “los 7.947.446 habitantes de la Republic, 9.766.030 correspon- dion a la Capital Federal y los 19 partidos del Gran Buence Aires (2.922.829 y 6.843.201, respectivamente) existentes a esa fecha. Comparando las cifras del Genso Nacional de Poblacién de 1947 con los datos censales obtenidos para el afio 1980, se ob- serva que mientras que en la Capital Federal no se registraron , Précticamente cambios en las cifras absolitas, ia poblacién en of f | Gran Buenos Aires aument6, en ese lapso, a un ritmo cercano al ay an PA ten 7 a 3.9 5% anual Este Important incremento se produjo en un contex- 43| tO caracterizado por una planificacién urbana errdtica @ ineficaz, escasez de viviendas econémicas y falta de incentivos para su {| construccién, proliferacién de villas precarias en zonas margina- ‘y| es: ereciente contaminacién derivada de la expansién industrial en el cinturén capitalino e insuficiente prestacién de ciertos servicios | colectivos basicos, como transportes, cloacas, aguas coyrientes, { hospitales y escuelas. Algunas Informaciones estadisticas disponibles sobre esta rea suministran cifras de déficit habitacional, mortalidad infant 0 Prastacién de servicios sanitarios comparables a las fegiones ce del pateontdeeunds aman 7 ro de este maico, sucintamente desoripto, se inseriben las politicas estatales a analizar. Una descripcién, también breve, de sus alcances nos suministrard elementos para una posterior discusi6n de las razones que justifican e! tratamiento conjunto y el analisis comparativo de los casos estudiados. 3 (a) Transformaciones en el mercado de la vivienda urbana. Bajo este rubro incluyo ig disposiciones normativas, de extraor- dinaria trascendencia, qué por distintas vias crearon serias restric~ genes al acceso a la vivienda urbana, Me refiero al Nuau.cidiga. deaditicagién para I para la ied de Guoron Ars, suns oo vaerae a panic aooa "JA AZT, v8 la ly 9 Introduccsén por la cual se fijaron plazos para la definitiva liberacién del réaimen de alquileres. El nuevo cédigo de edificacién introdujo como principal inno- Wu vacion una drdstica limitacién a la utilizacion de os terrenos urba- eck ¢ 08 aptos para cdlfcacién. En esoncla, cotablecié normas mucho SE ‘ ‘mas restrictivas respecto a la altura de los edificios, al far coe- ficientes de “superficie edificada/superficie terreno” mucho me- nores ue los vigentes con anterioridad. Aun cuando ello proyocé una cierta reducci6n en el precio de los terrenos, el costo relativo por unidad edificada crecié fuertemente, smpcors ease PEER ce Ig Corto or ls menores separ SN gredwell 7 tas consecuencias de esta medida recién comenzaron a per- cibirse unos BAe mas tarde, debido a que buena parte de ia acti- vid&d constructora continud desarrollandose al amparo de la legis- lacién anterior. No obstante, las nuevas condiciones pronto dieron lugar a una intensa especulacién inmobiliaria que elevé jos precios, y_promovid en la Capital Federal un mercado de vivienda crecien- temente restringidas los sactares de mas altos ingresos. ‘Aunque por distinto conducto, a otra medida produjo efectos | similares. El congalamiento de los arrendamientos urbanos ‘fia igciOh a los valores vigentes al ao 1943 fue una tipica polit MI ly a pulista dirigida a producir una redistribucion de ingresos en favor del sector de inquilinos, constituide mayortar yr asalaria- “das y pequefia burguesia urbana. Con el transcurso de los afios, ‘se Intentaron diversas soluciones a las situaciones de inequidad ccreadas por esta, ias que, en titima instancia, se redujeron @ ajus~ far graduaimente el valor de 9s, aunque siempre por debajo de los indices de desvalorizacion monetaria. Se intenté también configurer-aigunas situaciones juridicas que formalmen- ‘te.gptdaban a los. propieterios de inmuebles -también pertono- lentes, por lo general, al sector de la pequeria y mediana burgue~ tia (a posiblidad de racuperar 831 devacho de locacién, pero en la ‘pelatioa pncosJograron ancuadrarge en dichas situaciones. Ante de sucesivas. ieee "mate oe azo ioduclende 8 veces aiguncs elustes, pare: cit. tiando'en definitive ld soiucién de fondo. :N ‘ai#6,, el gobierno del presidente Videla sancioné la Ley N° 342) que establecia el gradual de jas.loce~_ /ciones urbanas de modo que, al cabo de 2 a 3 afios, se produjera su ‘su total iberacisn. Resistida en un comienzo, la medida se cumplid igurosamente, de modo que en 1979 caducaron todas las situa- iones de excepcion a la libre dlsposicion 6 la propiedad locada. En sus alcances, la ley comprendié a vastos sectores de la poblacién. Algunos hallaron alivio a su situacién recurriendo a cré- ditos oficiales para la vivienda, concedidos a locatarios des, gidos Trente al nuevo régimen, Otros, en cambio, debverén apelar soluciones mas précarias y se trasladaron a viviendas con me- Nores comodidades, en zonas mas alejadas o marginales respecto de los centros urbanos, facitadas provisoriamente por parientes 06 Vieron, a su vez, empeoradas sus condiciones habjtacionales. (b) Erradicacién de villas de emergencia Los cinturones de “favelas”, “poblaciones", “cantegriles”, “villas. miseria” 0, en el eufemistico lenguaje oficial “villas de emergencia", constituyen uno de los graves y tipicos problemas creados por la explosién urbana, la persistencia de condiciones de marginalidad y pobreza y el déficit de viviendas al alcance de los sectores popu- lares. En afios recientes, las importantes migraciones producidas desde paises limitrotes ~especialmente Bolivia y Paraguay acen tuaron este fenémeno, que adquirié particular gravedad en el Gran Buenos Aires y en la propia Capital Federal. La modalidad de formacion de estas vilas es conocida: in- vasion de terrenos de propiedad fiscal o privada, en los que un precarias, privadas por lo general de servicios elementales. La res- Males. La ses pugsta oficial frente a este fendmeno varié en el pasado desde una rou ieeciin 1 diversos intentos de erradicacion, pasando por la preial de sonics oa saree de rede pera ia vier, Elintents nis Bfective conesponde al encafade durante el gobier- no del general Ongania, en el que se logrd, si no eliminar el proble- 28 oa, ob mance estabiizario, ya que et nlimero de erradicados.com- pened ai de nuevos vilercs. ‘No obstante, la poblacién residente en vias volvié a incre- mentarse al cabo de corto tiempo, sin que los posteriores gobier- ‘nos pudleran controlar esta tendencia, Durante 1977, diversos medios cifundieron ja noticia de que contixgehite de familige bolvianss y paraguayad, residentes en vi- las do rere ae See mone a sus palses de origen por no_contar con medios para obtener una Sividnds alternativa, Simulténeamente, el gobierno procedia @ ini Catal san y ex EGY aos heated as las osten- eno de primeto dela Sudad de Buenos Aires 2s, engarando de iemiah6, & los eens dosalvjados, obras vials, parauza- clones y construcciones variadas. Sobre 61 destino de los expulsados se cuenta oon noticias fraqmactarias. Ademas dé 108 devueltos compulsivamente a sus paises, se ha establecido fehacientemente que una clerta propor- Cién, al momento de la realizacién de este estudio, aun perma- regia en las villas; muchos pasaron a constituir 0 engrosar vilas cde emergencia en zonas marginales del Gran Buenos Aires, otros adeqirieron terrenas y construyeron viviendas precarias en loca- lidades Suburbarias; otros retornaron a las provincias de las que procedian o lograron ubicarse en hoteles © pensiones, modalidad habitactonal asileble alos antiquoe cowenttes. (c) Expropiaciones por construccién de autopistas. y tecuporacién de espacios verdes (Cinturén Ecolégico) Una cuestion mas controvertida, que desaté intensas polémicas entre agencias estatales, sectores afectados y nucleos profesiona- Jes, fue la suscitada alrededor de la construccion de varias auto- pistas urbanas que atravesarian en distintos sentidos la ciudad de Buenos Aires. Sin entrar a considerar los aspectos funcionaies 0 estéticos de las obras proyectadas, cabe destacar el inusual des- plazamiento de poblaci6n que tendian a provocar, debido a que su ‘exigia la expropiacion de miles de edificios 23 i 2 desdlojados por erradicacién de villas 'o Vere MERECER LA CIUDAD ‘También result6 controvertida la aplicacién de una norma por la cual se faculté a un organismo creado conjuntamente por la pro- vincia de Buenos Aires y la municipalidad capitalina a expropiar alrededor de 30.000 hectareas de terrenos localizados en el Gran ‘Buenos Aires, con el objeto de formar lo que se dio en llamar un “cinturSn 6eoI6gI¢o”. Mediante el rellono sanitario de terrenos ba- jos, el entubamiento de arroyos, la construccién de autopistas y parques recreacionales y otras obras conexas, se intentaba de este modo rodear a la Capital Fed un gigantesco anillo de espacios verdes, qué presuntamenita mejorarian en forma conside- rable sus condiciones ecoldgicas y sus opciones recreativas. ~~(a ordenariza municipal que dispuso la construccién de las autopistas urbanas establecié que las expropiaciones se indemni- zarian mediante el pago de las propiedades a los valores de mer- cado. Si bien ello redujo el previsible conflicto entre propietarios y [ine (aunque estuvo lejos de eliminario} no resolv6, en cam is quienes se vieron colocados en condiciones similares a las de los 10.de la prérro- a aa ley a8 loationes Urbanas. Hacid comienzos de 1962, se Fatbré Gondtuldo la ConstFOécion de dos de las autopistas y se ha- bian dispuesto numerosas exproplaciones 0 restricciones a la libre disposicion de inmuebles ubicados en las zonas atravesadas por las otras autopistes programadas, aun cuando estas tiltimas, final- mente, no llegaron a construirse. En cuanto a las expropiaciones y obras relacionadas con el BiPRGTON BeOIOGICD> las consecuencias fueron dispares. Por una paria, prodijeron un efecto centrifuga ain mas. pronunciado de la. poblacién ~constituida mayoritariamente por sectores populares- “Tesidente en las zonas sujetas a expropiacién. Por otra, la inten- Gide COMET una autopista costera a fo largo de uh dre rés- la intransigencia y capacidad de movilizacion de estos influyentes vecinos, quienes, si bien no sufrian un perjulcio patrimonial direc- 4, nb vacilaron en utilizar todos los instrumentos a su elcance para ‘evitar la'irtolnokin de ia obra. Ei contraste de esta situaciéri oon a ta situacion ce los ingullings afeotados por Ia expropiacién, encial habitada por séctores de altos ingresos se vio frustrada por Introauceiin| producida en los otros casos de expropiaciones y construccién de autopistas suministraré interesantes elementos para el andlisis del ‘comportamiento politico por parte de diferentes sectores sociales bajo condiciones de dominacién autoritaria, (0) Relocalizacién industrial Mediante una ordenanza del 19 de Julio(i979] el gobierno de la ‘provincia de Buenos Aes dispuso la ci6n. de industias contaminantes existentes en los 19 partidos mas 96 a la ‘Capital Federal. Si bien la medida contaba con antecedentes lega- les (como el de ia Ley 7728) y sélidas argumentaciones de natura- leza ecol6gica, la proyeccién inicial de sus consecuencias moviliz6 répidamente a los sectores afectados. Calificada en un primer mo- > mento como la decisién de mayor trascendencia del gobierno mili. tar, la relocalizaci6n industrial -que debia operarse en el término de‘, diez afios- implicaba movilizar instalaciones productivas valuadas ‘) ‘en més de 8.000 millones de délares y realojar a una poblacién ta- oral estimiada en 1.200.000 personas, Jo que equivale a decir, con ¢ ‘sus familias, 5 millones de habitantes 0 cerca de la quinta parte de, Ja poblacién det pais. ‘ Aunque estas estimaciones iniciales resultaban exageradas, Sugerian, de todos modos, que el cumplimiento de la ordenanza tendria extraordinarias consecuencias poblacionales. En la funda- mentacién de la medida, el gobierno provincial sefialaba que den- to de 20 afios la mitad do los argentinos viviria en el conurbano {el Gran Buenos Aires, donde existia en esos momentos un deficit de 500 escuelas, donde solo estaba cubierto e! 20% de las pres- taciones sanitarias indispensables y donde la mortalidad infantil al- Canzaba elevacas proporciones. De continuar !a tendencia hacia la coneentracién industrial en el conurbano, la contaminacién resul- tante haria atin més difcl ta prestacién de servicios vitales como e! do agua potable, " Apoyada por los ecologistas y resistida por el empresariado, Ja medida fue motivo de un arduo aunque efimero debate. La pro- taste ginpreseria, exteriorizada a través de publicaciones, peticio- corporativas, recibié pronta respuesta oficial. Frente a la Inquietud creada, el gobiemo bonaerense convino en constituir una comi= ‘sién mixta con representantes del sector empresario, para anali- zar y definir los alcances de su relocalizacién industrial en cuanto alos términos de su aplicacién. La drasticidad inci de la medida coluciones negociadas que redujeron SIgAIICE us alcances y su perentoriedad, También en este caso resuitard interesante observar el proceso de implementacién, te- niendo en cuenta el peso y la capacidad de organizacién de los sectores sociales atectados. Ubicacién analitica e interpretacién global ‘Aunque no parece esencial definir una estricta adscripcién discipl- naria de la investigacién que dio origen a este libro, a variedad de temas a estudiar -implicita en los casos recién reseniados- suglere la necesidad de precisar su enfoque, contenido y alcances, En su expresin mas sintética, podria afimarse que el obje- tivo es examinar un conjunto de medidas de politica que afectan el derecho al uso del espacio urbano por determinados sectores sociales. Pero, como toda sintesis, esta declaracién expresa in- adecuadamente las motivaciones y propésitos tenidos en vista al iniciar el proyecto. “Estudiar un conjunto de medidas” no implica, esta claro, efectuar una exegesis legal. Tampoco se limita a explo- rar los factores determinantes de cada medida o a delectar sus posibles consecuencias, tal como frecuentemente se estila en el policy analysis. La idea, més propiamente, es reconstruir un proce- so desarroliado en tomo a una cuestién social -el derecho al uso del espacio urbano- que presenta 0 se manifesta a través de mil- tiples facetas. "Se pretende, entonces, interpretar las politicas estatales por ‘su lugar dentro de un proceso social acotado; un proceso a través relacionados con la estructura productiva, crearon por su propia 37 @ dinamica clertos desfasajes @ incongruencias entre la estructura de clases y Ia estructura de ocupacién del espacio. La existen- cla de tierras baldias -fiscales 0 no- susceptibles de invasion y transformacién en villas de emergencia; el dictado de legislacién “de emergencia” prorrogando contratos de locacién de inquilinos de bajos recursos; el natural deterioro ce ciertas viviendas cen- tralmento localizadas que se convittieron on alojamiente transito lo y precario de sectores populares; o la subsistencia dentro de la ciudad de zonas industriales cuyos establecimiantos empleaban fuerza de trabajo tradicionaimente radicada en sus inmediaciones fueron, entre otras, algunas de las situaciones que tendleron a pro- ducir tales civergencias, | En general, los regimenes populistas, mediante sus polticas, reforzaron estas situaciones, ampliando los derechos de los sec- tores populares a la ocupacién del espacio urbano. Congruente- mente con sv filosofia de promocién de la ciudadania social, estos regimenes hicieron posible que los sectores Populares se filtraran i ‘en los intersticios del corazén urbano, accediendo a un derecho de ocupacion de su nucleo central sobre la base de un titulo gene- ralmente precario. Esta “cufia” popular, incrustada en und ciudad |p 02 “destino manifesto” era més bien convertrse en residencia ei ‘sede de actividad de las capas sociales mas privilegiadas, pasé ‘ODN cet oor un anomaia, upg marcha ave hes a sensi -y fe punta inseguridéa- burgiesas. La respuesta esporiinea de rh reantoty 2 eb orm Li. efpace Soren oot chee secior8s de mayores gress (ue jerarquizar el espacio Apanidonardlo ciertas zonas y Gdcentranaose en otras, atajron con su diner @infueneia os senicios, as opciones recreatvas. el 2quipamiento urbano, al tiempo que producian, con su éxodo, la sgradaci6n y él deterioro de los barrios abandonados. "Pero estos desplazamientos no consiguleon Bort las ano- | nals. aro ean eta eee cesar | “del espacio continus contradiciendo a | ale etrYetira social, Subsis- el espace exvanue convacciondo a otctura i flan, Yonando ada vez MayS* presencia bi, as “islas" vile- | fas; subsistian los inquilinos de bajos recursos gozando del ampa- | ‘0 legal asus reducidesalquieres;subsistan, detrds de fachedas { que disimulaban su destino, sérdidos “hoteles” en los que convi- | " Vian milares de familias en condiciones de promlsculdad extrema; ‘subsistian las industrias contaminantes y los barrios obreros de vi- vylenda chatas y abigarradas, Subsistian, con ellos, los sentimien- tos de uns moral burguesa resentida, que vela, encarnada en estas ‘ancmalias, una negacién a ja vigencia del derecho, de la Justicia) oy Get orden natural de las cosas. Una moral que demandaba rep: ? Fasién, que exigia “poner en su luger” a a “chusima", que relvindl- {aba que “hay que merecer" viv en la cludad: que no se trata de {Af un derecho automatico, coextensivo a la condicién de ciudadano, j ‘Algunas hipstesis explicativas Es en este contexto que corresponds interpretar el sentido de las politicas y procesos analizados en este trabajo. No hay duda de que existe un aspecto comtin 2 los diversos casos estudiados, que toca a un fenomeno poblacional: él hecho fisico dei desplazamien- ta de sectores populares que tendié a producir la aplicacin de las politicas consideradas. Pero, a partir de la existencia del fend- meno, éI propost es abordar otras cuestiones. Es evidente que, ademas de producit efectos sobre la localizacién espacial de la Poblacién, estas politicas respondieron a determinantes politico- ideolégicos y produjeron otras consecuencias socio-econémicas, ‘ue pueden ser sumamente reveladoras para Sefialar algurasca= racteristicas de! régimen que las adopta: su filosofia politica, sus contradicciones tntemnas, | SU estilo dé decision, sus instrumentos de accién “EL foco lumina, entonces, el escenatio de la politica en ccontexto autoritario, Me interesa el cardcter *revolucionario” de las pollticas estatatesaplicadas bajo tales condiciones, en tanto supu- sieron una ruptura violenta con el estilo “incrementalista”, de con: clliacion y compromiso, empieado por regimenes anteriores (inciu- ive Tilteres). Me interesa cémo se hizo politica en este contexto, no tanto en un nivel macro, donde el objetivo seria analizar la co- rrelacién global de fuerzas polticas, sino en el plano de procesos mucho més acotados, donde ciertos seciores soclalés resultan subitamente afectados -positiva o negativamente- por cambios 38 Cabria preguntar, no obstante, qué criterios justifican reunir en un solo estudio casos tan diferentes. Casos en los que no solo estuvieron en juego cuestiones diferentes, sino que involucraron ademas a actores sociales y estatales muy distintos: inquilinos, lleros, propietarios, empresarios y obreros industriales; organismos piblicos nacionales, provinciales y municipales; érganos de plani ficacién, de regulacion urbana, de servicios, de represion. Sin ha- blar de otros sectores y actores sociales secundariamente involu- crados 0 afectados: empresas constructoras, organizaciones de la Iglesia, especuladores de tierras, etc. La respuesta a este interrogante esta contenida en los_ele- ‘mentos comunes de estos casos. ana (1) No se refi tiongs quevas. En todos los casos, se tfaté de cuestiones vigentes no resueltas 0 mal resueltas en el pasado. (2) También en todos los casos, Ia politica oficial asume un cargcler dréstico, intentando llegar al fondo de los pro- blemas, aun cuando ello exia violar précticas socialmente ‘espetadss v aceptades. cece (3) Todas las politicas estudiadas tienen un tono “te- Baradar” de situaciones percibidas -al menos desde cierto angulo~ como socialmente inaceptables: la inequidad re- sultant de la enlstéheia de ingulines privlegiados; el con- ‘gestionamiento urbano, especialmente Visible en la Satu- "aap eellele y Gel transporte; a verguenza de Ia vivienda Bread y Su secusle de problemés sociales; a contami- ‘jacién ambiental y el Geterioro de la imagen de la ciudad. (4) En todos fos casos, resulta alectados dstintos estratos de los sectores populares urbanos y, también en todos ios Ga- 808, una’ de Tas manifestacionés ~quiza la mas visible del impacto de Tas politicas estudiadas es que tienden al des- plazaminto fisico de esta poblecién, en un sentido centri- fugo respecte del ndcleo central de Td cludad encareciendo de jas locaciones (régimen de locaciones urbanas);_ reduciendo la oferta de unidades de vivienda y/o aumen- 40 tando au precio (Cédigo de eaificacién; expropiaciones por cOnistruccion de autopistas); expulsando a villeros (erradica- ién de villas); trasladando la fuente de trabajo de obreros Industriales (elocaiizacion industrial, Ginturén ecolbgico). La hipétesis contyal que surge de estos elementos comunes es que fa adopcién de estas politicas puso crudamente de manifiesto la vigencia, a nivel de las distintas instancias de decisi6n det Esta- 90, de una nueva concepcién sobre Ia jerarquia del espacio urba- Lage Ww No, la funcién de la ciudad y el lugar que debian ocupar en ella los (31! 'WeeTores populares. En otras palabras, una novedosa y coherente agncepcién del derecho al espacio urbano. te Esta concepcién, sustentada por la convergencia de consi deraciones ideolégicas, estratégicas y ecolégicas, observaria a la giudad come el lugar de residencia propio de ta “gerte deOenie”, como la “vidriera del pais”, como el ambito fisico que dewelve y réafirma valores de orden, equidad, bienestay, pulcrtud, ausencia ~ai menos viible= dé pobreza, marginalidad, deteriora y sus epite- némenos (delincuericla, Subversion, esborde popular — Pianteada sin Tas recaudos, esta hipétesis podria aparecer adhiviendo a una suerte de teora conspiaiva, Las polleds no se- tian més que iniciativas calculidarnSnté diigidas a ejercer una ac- ccién masiva en civersos frentes, con la intencién de expulsar a los sectores populares de las areas urbanas mas préximas al cantro dl area metropolitana. EI cardcter de la medida seria asi un tanto irre~ levante. Lo importante seria su eficacia en producir ese resultado. No.e5 esta la idea que deseo sostener. Creo mas bien que en determinados politicos se produce una ‘conjuncion de condiciones (que llamaré “espacio politica”) como para que certo {ipo de iidatvas YaBsiones sean posbies y prosperen. Este espa ces "Tas politicas estudiadas -emanadas de diferentes hiveles y ‘organismos del Estado- se insertaban en un contexto politico en el que el blanco de las medidas, la target population, eran segmentos a ector popular derrotado en acasién del golpe miltar de marzo de 1976 y sistematicamente desmovilizados a partir de entonces, ‘Ademas, en la medida en que alteraban ~real o potenciaimente - | su localizacién espacial, tales polficas afectaban a estos sectores populares no ya como asalariados organizados ni como fuerza po- itica Gon peso propio y capacidad revindicativa, sino como sule- “| tos atomizados dei mercado de la vvienda, cuyos derechos y/o | privilegios se velan de pronto limitados, desconocldos o Tsay Ta- ) raamente suprimidos. Sectores sobre fo8 Giales FeSUtaba posible ejercer ciertas formas de violencia sin temer et Su Ted reaccién. Sectores incapaces de Sbonér una una resistongia orga organiza’ ‘219 sumo, capa- Ges OS enSayar diverdas formas de réspusta adaptativa a la nueva situacién creada por la vigencia dé las poliiéas.” ~~ Es decir, la politica aparecia interpelando al “hombre del ado" y lo confinaba en ese espacio, no permitiéndole reconocer- 's8 como integrante de una clase social ni identificarse con un in- terés colectivo. Por esta misma razén, este tipo de politica estatal era posible, ya que resulteba congruente con la concepeién indi- vidualista, elitista y privatista de la organizacion social, impues= ta en los distintos pk planos de la vida politica. Expresaba valores esenclalmente “burgues8s" y "Ciudadanos"; reivindicaba la jerar- quia del burgo, de la ciudad: la belleza, la comodidad, la libertad > de movimiento, la privacidad, Exaltaba la propiedad como valor “inalienable y condenaba el privilegio del uso semigratuito o Ta po- ‘Session precaria ~ En consecuencia, vielos proyectos, que en otro contexto ja- mas habrian tenido oportunidad alguna de ejecucién, porque ha- in antagonizado frontaimente a los sectores sociales blanco de sus designios, podian ahora ser desempolvados, remozados y aplicados con la prepotencia y a inescrupulosidad de quien mono- poliza el poder y cree en ta impunidad de sus acciones, LLadiferencia con e! pasado era que los que antes habian sido proyectos destinados a alimentar las fantasias de improvisados “reformadores sociales" 0, a lo sumo, a convertirse en objeto de un efimero debate, se habian convertido en tomas de posicion ma- nifiestas de un Estado decidido a implementarlas. 2 carne eR eerste Esta observacién pone de relieve otro rasgo comin a todas {as pollticas estudladas: la iniclativa del Estado de converftir cier- tos problemas en cusstiones sociales, a través de tomas de posi-_ GW eBcasamente influidas por presiones sectoriales. Surge, em- ero, uerRterrogatey Si en estos casos el Estado no respondia a demandas laramente articuladas por algin secte ‘Sector de la 80% la sociedad “> “Wo que asumia la riciativa, zquién (0 quiénes) lo Sentacion de qué intereses, sobre la base de qué recursos. tales 7 5, allanza -tacita 0 No- Gon qué otros aciores es- “y” \ tatales 0 sociales? > “Tai pregunta nos introduce en el andlisis de algunos aspectos de la dindmica del proceso de decisién y accién, que tiene lugar al Interior del Estado, eff CTCUNSTANCTaS er GUS TO Tincionan (0 lo ha- cen con restricciones) los mecanismos tradicionales de represen- tacién politica (por ejemplo, partidos, sindicats, crganizaciones “comporativas, pariamento), Frente a sectores sociales relativamente asivos ~aunque con diferentes grados de capacidad de respues- ta- el propio Estado tencia a convertirse en privlegiado escenario 238 ps politita. En StS sentido, su avaie desbordonte, di disciplina- dor ¥ fepresivo, Gontrastaba marcadamente Bon el repliegue ¢ in: _ actividad de ta sociedad civil "Bin @ibargo, no es tarea facil desentraiar los procesos in- ternos al Estado, de los que finaimente resultan ciertas tomas de posicién y no otras, EI mayor esfuerzo de esta investigacion esta dirigido precisamente a reconstruir estos procesos. De este modo, el anaiisis permitiré establecer diversas formas de enfrentamien- to entre proyectos, iniciativas y organismos; entre técnicos y fun- ionarios de linea; entre jerarquias “burocréticas” y “militares”. En algunos casos, podra comprobarse que el papel de los técnicos resulté ser mucho menos significativo de lo que haria suponer el ‘componente “burocrético” del autoritarismo militar" En otros, re~ sultard visible la decisién de dar marcha atrés en los alcances de las politicas, sea como consecuencla de la resistencia hailada en- " Me refero a la caracterzacién do los regimenes (o Estadee) buracrétice-autonta rios efectunda por O'Donnel (1882). a oe tre los sectores afectados (empresarios industriales frente a (a relo~ calizacién industrial, por ejemplo), de una reevaluacién técnica de los méritos de la medida, del fortalecimiento de algin organismo cuyos funcionarios o cliente resistieron la implantacién de las po~ iticas, ete. Al desarrollar los diferentes casos de estudio, estas di- versas situaciones surgiran nitidamente. Otro aspecto que merecerd atencién es la accion compen- sadora de algunos erganismos estatles moviizados frente @ excesos 0 consacuencias socialmente disr yruptivas de las pol adoptadas. En aquellos casos en los que la implacable aplicacion da ciertas medidas (por ejemplo, erradicacién de villas, desalojo ‘compulsive de ingullinos) condujo a situaciones limite, sera intere~ ssante examinar la accién desplegada por los “bomberos” del Esta- do, es decir, organismos y programas destinados a allviar la situa- cién de los sectores més desprotegidos (como planes de vivienda, créditos para inquilinos no pudientes, subsidios de alquiler a jub'- {2 tados y pensionedos,asistentes sociales), Se intntars asi hacer \yaeteomprensible la naturaleza de este estaco bifronte, de este Jano _ BAe que castiga y a la vez trata de reparar en parte sus excesos. Dentro de esta interpretacién global, cabria considerar final- mente e! problema de los impactos de las politicas estudiadas so- bre los sectores sociales afectados. En este sentido, es preciso re- iterar que no se pretende medir impactos, sino describir y explicar procesos. Las politcas publicas no se reducen a la expresién nor- mativa de una presunta voluntad dei Estado, sino que se manifies- tan, ademés, en un conjunto de tomas de posicién de las que re- sultan decantadas una cierta flosofia politica y una concepcién del modo en el que deben resolverse determinadas cuestiones socia- es. Cada toma de posicién produce impactos que a su vez reper cuten sobre las futuras decisiones de! Estado y sobre ef comporta~ miento de los sectores sociales afectados por {a politica adoptada. ‘Aigunos de estos Impactos son susceptibles de medicién. En tal ‘caso, nos estariamos refiriendo mas propiamente @ productos (0 outputs) de las politicas: nimero de vilas erradicadas, nimero de inquilinos afectados, nimero de viviendas expropladas, metros de edificacién construides o cantidad de industrias relocalizadas. Una 44 _ renee alll buena cantided de informacién de esta naturaleza ha sido utlizada en este estudio a efectos descriptivos @ interpretativos. Pero, a mi julclo, resulta mas importante ta informacion cualtativa ~resultan- te de documentos, informaciones periodisticas, entrevistas y otros testimonlos~ a través de la cual intentaré reconstruir los comporta- mientos de los diferentes actores a lo largo del proceso de resol clon de cada cuestién. Consideraciones metodolégicas La investigacién sobre la que se basa este libro no partié de un creer enaberiae de tora, Eo, ride aq Su ob Jeto de estudio comprende diferentes cuestiones, actores y politi- soe oe patos de veanén bap determinadas condones contextuales sé intenta desentrafar, le otorgan un cardcter clerta- ‘No obstante, el desarrollo de los casos s& ajustara a un es- quema relativamente riguroso, cuyas proyecciones tedricas pue- den resultar mas o menos evidentes: (1) Se estudiarén procesos sociales relativamente ecotados en forma de "casos". Cada uno de ellos involucraré, 0b viamente, la consideracién de_actores, recursos, normas y comportamientos diferentes, pero a partir de ellos se ‘efectuardn inferencias mas generales sobre el estilo, in trumentos y procesos vinculados a la formulacién e im- jlementacion de poifticas con efectos redistributivos de is pobiacién urbana, asi como Sobre otros aspectos de la “Ginamica social y estatal bajo condiciones de dominacion autoritar a (2) Ef Gada “caso” se comenzaré por establecer el surgi miento histérico de ta respectiva cuestién (por ejemplo, erradicacion de villas), quién la piantea o reactualiza de modo que tome estado pilblico (0 integre la “agenda de ‘cuestiones” vigente), y sobre la base de qué recursos y allanzas, y a partir de qué tipo de definicion de su conte- nido y aleances. 4s {@) Se examiner luego el modo. de intervencion ie frente a la cvestion, 0 2a, el conjunto de tomas de posh cclén ~simulténeas 0 sucesivas- de agenoias estatales (en iterentes niveles y jurisdicefones) respecto de la forma elegida de resolucién. Ello supond internarse en el ané- isis de las relaciones intragubernamentales generadas en torno a las distintas cuestiones, lo cual iluminaré segura: mente algunos aspectos muy poco estudiados de Ios pro- cesos de formulacién e implementacién de politicas bajo condiciones no democraticas. (@ En relacion con el punto anterior, se cbservaran especial mente los cambios producidas al interior del-Estado en terminos de asignacién de competencias. cristalzacio- nes _burocraticas, reasignacién de recursos, superposicio- nag jurisgigcionales, mecanismos formales ¢ informales de coordinacién. Es decir, se tratard de detectar qué transfor maciones se producen en el aparato institucional del ES- tado con motivo de los procesos sociales generados alre- dedor de las cuestiones estudiadas. Por supuesto, estas transformaciones no son solo producto de la iniciativa © ‘comportamiento auténomo de las unidades estatales, sino también de las sucesivas "respuestas” -o tomas de posi- ciGn- de los actores sociales y estatales afectados por la ccuestién y, por lo tanto, compromatidos en la red interact va que su resolucion promueve. {G)Interesara entonces investigar cudles son las resnuestas: de los sectores sociales afectados -positiva 0 negative meNIS= POF TSS Polticas sucesivamente adoptadas desde el Estado. En particular, si aceptan pasivamente las con- secuencias de su aplicacién (por ejemplo, expropiacién, ‘expulsion, lanzamiento) 0 las resisten (y, en tal caso, Por ‘qué vias); si eligen encuadrarse en esquemas compensa- torios a menudo propuestos por otros organismos estata- fas (como indemnizaciones, créditos para la vivienda, oré- ditos de relocalizacién industria); si desarrollan estrategias de adaptacion a la nueva situacion que implican la reerea- ‘oj6n ~en otras localizeciones- de sltuaciones simiares & {as que originé la poles oficial (por ejemplo, prolferacion de nuevas vilas en zonas suburbanas marginales) formas novedosas de propiedad comunal a través de la compra ide tierras en forma cooperativa, aumento de fa precarie- dad y hacinamiento en las conciciones habitacionales de otras zonas marginales, etc. (6 Estos despiazamientos y acciones de 10s dversos actores intervinientes dan lugar a impactos y repercusiones en di serve plancs, cuyas manfestaciones Y magnitud 86 tra- {Grd de ealablecer. En el plano estrictamente demogratico ge observardn las variaciones producidas (0, en Su C280, previsbles) en densidad poblacional, migraciones y otras voviables, en et nivel de desagregacion segun zonas que pueda obtenerse, a fin de estimar el impacto diferencial de ‘as polticas estudiadas 0 fa medida en que estas refuerzan determinadas tendencias. En otros planos, se exarinaran tos efectos de la recistribuci6n poblacional sobre las Con” disiones ecolégicas y sociales prevalecientes en fas zonas ide creciente concentraci6n, las caracteristicas adquiridas por el mercado de tieras y vivienda, la configuraci®n de fuevas formas de organizacion y accién colectiva, etc (71 Como diferentes respuestas e impactes originan a meny- "gna recomposicion de la relacion de fuerzas entre los ads (0 que a veces implica el retro de ‘igunos 0 Ta incorporacién de otros a la escena politica), te examinaran eyentuales cambios en las modatidades.y orientaciones de las politicas estatales, atribuibles 2 las temativas del proceso interactive generado_ alrededor de ee saestin. Ello pertrd detect, on cada caso, culls Sar pation do alianzas y confictos, cual es el grado di ‘atorizacién de la autonomia estatal al interior de su apar— rato y cual es [a eficacia de las polticas adoptadas, tanto ‘con relacién a las propuestas poltico-idealdgicas del re-" imen como a los intereses de los sactores sociales alec" Yados. También permitia establecer qué relacion se esta’ a ——— (MERECER UA CIUDAD blece entre la racionalidad técnica y la racionalidad politica fen que se fundan las sucesivas tomas de posicién de las agencias estatales, Al margen de los andlisie y conclusiones referantes a las distintas cuestiones y sus procesos de resolucién, esta estrategia de inves- tigacién posibifitard dtiles comparaciones a partir de las cuales po- drén efectuarse inferencias en, al menos, dos planos: (1) El relativo a los efectos citerenciales de las pollticas de esconcentracién urbana sobre sectores sociales con dis- tinta capacidad de resistencia, adaptacién o movilizaoion frente a estas y, por lo tanto, con distintas estrategias de accién y bases de recursos; y (2) El relativo a la dindmica intraestatal producida por estas politicas, el papel del conocimiento tecnico en un contexto de dominacién autoritaria, el surgimiento de mecanismos supletorios de representacién politica y la caracterizacion del estilo de decision politico y de gestidn estatal que es- tas condiciones promueven. CAPITULO II: ESTRUCTURACION URBANA Y POLITICAS PUBLICAS ‘Antes de introducimos en el desarrollo de nuestros casos, he juz- ‘gado conveniente rastrear algunos antecedentes que permitan vincular el patron de estructuracién de! espacio urbano en Bue- ros Aires con el marco de polticas estatales vigente en ciferentes momentos histéricos. De este modo, intentaré establecer en. qué ee TAY ROS ee eee -es decir, restringieron, promovieron, Inhibieron- las ‘oportunidades y or jones disponibles para los actores cuyo combortanieno “afecta la fisSnomnia y 8s- inuctura de la ciudad. Coates —~eravision histérica propuesta curnple, al menos, (re8\objat- vos importantes. Primero, proporcionar al lector algunas Snake igre asieas sobre ol contexto sco y socal en el aue tuvieron oe 98 protes0s estudiados. Seguro, ilustrarlo sobre las orlen- taciones dominantge do oasadas poicas estates on ralacién al esbatio Baro, 5, potiendo ego 'ds rBlievé los Gambids Guo co- menzaron’a insinuarse a partir de fa instalacién del régimen mili- tar en 1976. Este andiisis tendré un caradcter global, referido a los aspectos comunes a los casos que se examinaran mas adelante. Tercero, tratar de llenar en Q parte un inesperada vi wacio en la literatu- Fa sobie el tema, a pesar det relative dsairsi6 en la Argentina de disciplinas como el urbanismo, la demografia 0 la sociologia urba- na, de las que habria sido esperable un mayor aporte.* Obviamen- te, este capitulo solo ofrece un ensayo preliminar, que no pretende "En esta segunda edlién de! libro he intentado itroducr un gran riimera de re terenclas a vabalos, formes y estadistcas, que solo estuvieron disponibles Gu rante los afos porterioes a fa focha ce publicecién de la primera edicidn. Esta tectualzacion parmite eniquecer notablemente ios datos empiricos a los que so ‘odla soceder tree décedas ard ERECER LA CIUDAD sino servir como insumo referencial para el nucleo de esta investi- .gaci6n y seguramente padece de las limitaciones propias de haber sido escrito por un no especialista Decisiones individuales y dinamica urbana Los procesos de estructuracién urbana involucran decisiones e in- teracciones de muy diferentes actores. En principio, siguiendo a Drewet (1973, podtamos ditingui Gs rupes cuyo compara nent infuye la estructura y los provesos urbanos: les unidades ‘Gomesticas, (25 unidades de produccién y las $ agencias gub mertales- Sus decisonesinirdependients s@ mantiestan con relecién a{tres|éreas de actividades egenciales en el proceso de cesarolo UBane(( taba. @ viienda KG) inaestuctuls de servicios (tundameiTanmertetranspare Dada una trabsjo, vivienda y servicios, los individuos trataran de maximizar sus funciones dé bienéstar adoptandd decisions de compromiso rade-off) oportunidades existentes. La breche zs 2. proche card posibilaades diefensiaes Br Yerminds de capacitacn,ecu- cacion, ingress, eErescioh, & f, Otc. En otras palabras, indicaré posi- bilidades no homogénéas de ejercicio dei derecho al espacio, en tanto este derecho conlleva el acceso a tales oporlunidades. Son precisamente los intentos por cerrar esta brecha los que dan lugar a procesos tales Come las migraciones. los asentamientos espon-_ taneos o clertas formas de protesta social. Los’ 2s comportamientos de Tas unidades de produccion y las agencias gubernarnenitales S0n a veces relativaments auténomos y, otras, dependientes del patron de urbariizaci6n. Por ejemplo, la Ingtalacion de parques industriales Gon el patrocinio estatal cons- tituye un tipo de decision que industriales y gobierno adoptan con rolativa autonomia respecto de los asentamientos poblacionales existentes. Pero, una vez instalados, promueven répidamente nue- vos nicleos de poblacién en su érea de influencia, debido a las ‘nuevas oportunidades de actividad econémioa creadas por estas | Capitulo 1: Estructuracién urbane y poiticas pablcas unidades de produccién. Otras veces, en cambio, ciertos asenta- mmientos esponténeos 0 el paulatine poblamiento de una zona dan lugar al establecimiento de industrias, comercios y servicios pro- vistos por el Estado 0 por particulares. La dinamica de esta inte. ‘telacion ~sobre todo sus eslabonamlentos hacia adelante © Via atras (Hirschman, 1977)- constituyen ol principal factor datermi- ante de los procesos de estructuracién urbana. La discrepancia entre los niveles deseados y los niveles rea— les de bienestar 6s a veces percibida como “problemas urbanos" y otras como “costos sociales” (incluyendo costos psicofisicos resultantes de determinadas funciones de bienestar}. Las. formas alternatives de resoiver esta dscrepancia gon (1) efectva’ inver anificacién, sea | por or parte de las sionés (gastos) para fedvci su 8 unidades domésticas, las unidades de produccién o las agencias gubernamentales; 0 (2)mo moditficar e el gompromiso € existente entre | los riveles de satisfeccitn ori materia dé viviondé, trabajo y servicios. Para ilustrar este punto: la presencia de aguas” contamiiadis en una determinada zona puede originar distintos tipos de respues- ta: (1) las unidades domésticas pueden efectuar inversiones para obtener agua de napas mas profundas; (2) las industrias pueden introducir innovaciones tecnolégicas para el tratamiento de aguas servidas; (3) las agencias gubernamentales pueden reglamentar la instalacién de industrias o penalizar mas drasticamente la inade- ‘cuada disposicién de efluentes. Alternativamente, una familia resi- dente en la zona podria decidir mudarse a otra en la que las con- diciones ecolégicas son mejores, pero cuya localizacién implica mayores costos de transporte, reduccién del tiempo de ocio por dasplazamientos o valores locativos mas elevados. Cada una de estas decisiones puntuales, que implican un elercicio desigual de! derecho al espacio, altera la estructura y configuracién urbanas. Dicho de otro modo, los procesos urbanos resultan de decisiones y de no-decisiones de diversos agentes, que or-su Interacclén var definlendo un determinado patiOn de lgnaci6n del espacio. Desde una perspectiva glo- resulta aceptable la cifuncida tosis de que este proceso de oe ‘op rtunidades tunidades do desarralo econémico y su localizacion espacial, fundamentalmen- fe en las actividades industriales y dé Servicios. Esta cistribucion (desigual) de oportunidades origina procesos migratorios rural-ur- banos 0 inter-urbanos que, desde un punto de vista demografico, conducen a niveles crecientes de densidad de las areas que con- ccentran las mayores oportunidades. Este es un fenémeno que ha ‘sido suficientemente estudiado y no es mi propésito explicar las causas mas remotas de! macrocefalismo. Por el contrario, a partir de la existencia del fendmeno, trata- 16 de establecer qué modalidades adopto en el area metropolitana de Buenos Aires, cual es la configuracién espacial y demografica 1a que dio lugar y qué tipo de cuestiones V contracicciones Socia- les promovié en su desarrollo. O sea, dadas clerias condiciones estructurales de localizaci6n y organizacién de la actividad econé- mica en el territorio y dada cierta dindmica poblacional tendiente ‘al macrocetalismo y la metropolizacion urbanas, me interesa pasar revista a los patrones especitices de distribucion de esta pobla- ign resutantes de Sis Somportarientos frente a ls rsticciones y Bohdicionamientos dei mercado labora, del Mercado dé vvienda Y'de as polticasextaiales. Env dos intreies d8 nuestro es- tudid; prestaé particular atencién a los cambios producidos hist6- ricamente en las politicas estatales que, directa o indirectamente, han tenido consecuencias sobre el espacio urbano y la distribu- cién poblacional Buenos Aires, metrépoli Comencemos por definr el area geogrética en la cual ubicaremos nuestros actores y procesos. Referimos @ Buenos Aires puede im- plicar, estrictamente, e! espacio urbano comprendido dentro de los tes del gato federal argentiro. Convertda en Capital dela Re- piiblica er( 1880 y extendida a sus limites geogréficos actuales en 1887, Buenos Aires ocupa una superficie aproximada de 200 ‘Sin embargo, dejando de lado consideracionas jurisdicciona- Jes, Buenos Aires como realidad urbane ebbrepsed largamente 6! dicleo que quedé muniolpaimente encerrado en jos artiticiales |I- Capitulo i: Eetrveturaién urbane y potticas pabsices mites del Riachuelo y la Avenida General Paz.” La mancha urba- fia 56 ha ido extendiendo como el aceite sobre un mapa que no hace mucho tiemipo solo sefialaba quintas, tambos y chacras. Lo que se conocia como “los arrabales" o “alrededores” de la Capital fue conviriéndose poco a paco en.pobladas:y chidads, cantor ‘mando una red urbana continua y compacta. A través de sucesi- vos anillos, este proceso de suburbanizacién dio origen al llamado ~*eqrurbano bonaerge™yastaextonsién varias veces mayor que la superficie del distrito federal. ~ Desde un punto de vista jurisdiccional, esta area metropoli- tana se distribuye entonces entre la Capital Federal y la provia~ cia de Buenos Aires. De esta titima, abarca un cierto numero de ‘municipios (partidos), que 2 cantunden par e sur con la ciudad de La Plata, Capital de la provincia. Esta sittiacion motive hace ya bastante tiempo que se alzaren voces proponiendo una adminis~ tracién mas integrada de este enorme conglomerado urbano. En 1936, un influyente urbanista preconizaba la indispensabilidad de “un convenio entre la Capital Federal y la provincia de Buenos Ai- res para que desde el punto de vista técnica, se organice como un solo conjunto a la gigantesca urbe que poseen en condominio” (Della Paolera, 1979). En 1948, se integré oficialmente el area del Gran Buenos Aires como. de planeamiento urbano rural del gobierno de la provincia, incluyendo 17 {19, al momento de publi- carse Ta primera versién de esta lira} de sus partidos * Por su parte, la suburbanizacién de la capital provincial dio lugar al Gran La Plata, unidad que, ademas de! municipio platense, incluye otros dos partidos de la provincia (Ensenada y Berisso). La continuidad urbana de este conglomerado respecto al Gran Bus- + Er eardcter municipal 6 la ckudad de Buenos Aires te modiicado a raz de a efor ‘ma consitucional de 1994, que la convitié en Ciudad Autonome, con lo cual fina- Te6 au dependencia directa del gobierno nscional. Como los procesce analzados fen este libro se refieren a ia 6poca en la que la ciudad toni jursdiccion municipal, las referencias seguirén aludiendo a este carer + Aunque oxgineriamento ee prevela que la Capital Federal formaria parte de esta ‘unided, eu compromieo #8 redujo @ un acte suscripta por funcionaros del enton= foes famado “Estudio del Plan Ge Buenos Alres", con miemoros dala Comision ‘Aaewora del Gran Buerioe Alree exoresando el comin acuerdo de voluntedes para ‘una mcclén planitioadora y promotora (MOEA, 1070). MERECER A CIUDAD Capitulo M: Estructuracién urbana y polticas pablicos nos Aires y la Capital Federal permite distinguir una unidad mas i EI Eje Metropolitano no es una regién auténoma. Forma parte del | abarcadora que oficialmente se denomina Area Metropolitana. 5 borde fluvial-industral, nea vertebral de una zona mucho més Esta drea constituye el nodo de primacta del espacio provincial y,~ homogénea y estructurada! Ta region pampeana argentina. Des- f con su zona de infuencia directa, compone actusimente una uni- de esta perspeciva, toda aon de ites siempre imprecise, dad funcional conocida como “Ee Metropoltano”. Este Eje surge quando no arbiverioe” a6 eomviene 6h Uh eerteo fon. De tor i ‘asi como resultado o efecto de la compleja realidad econémica, ‘dos modes, para poder apraciar algunas do las caracteristicas de 1 socio-politica y fisicoterrtorial metropolitana, cuya dinémica con- esta area, consignemos que: elec bees paiement urbanos provincial, ab- (1)E1 Area Metropolitan os foco de una regién que posee uno | poblacién y funciones sociales de las distintas ciudades de los mas formidables potenciales de produccién y cal- | © refljando crecimiento en forma raial sobre alguna de ols ( Sg apse eran sees plade, 1978). Este verdadero sistema de cajas chinas puede apre- pees Clarse gréficamente en la Figura 2.1. (2) Se Wrata do una realidad dinamica, que crece rms en la k periferia que en los partidos proximos a ta Capital Fede- rea aly en modo particular hacia Tos partidos de la costa y ates de Roo tain aiann heed le tiende a unirse inevitablemente con el Gran Rosario, t une ) ypolitana (AMBA) y Eje_ tal como ocurre con el eje Rio-San Pablo. (@)E! Area constiuye el punto més importante de una sere neal de asentamientos urbano-industrales unidos por na linea natural de trafico (los rios Parana y de la Plata) y por in Conjunto’de obras viales y ferroviarias que han reforza- do la vinculacién fluvial. (4) Es la zona de mayor concentracion industrial y poblacional ol pag; en lia sé Tosalzay le mayor. de (os proyectos BiUbIens y prvados y capi log prneipaes fos wigrato- rios Iiternos. ree (6) Es el mayor centro de iradiacién cultural, especialmente de las setividades cientticas y técnicas. (6) Es el drea de mayor concentracién del poder politico y econémicg; en ella se encuentran las insttuciones pUbii- as y privadas de mayor gravitacion del pals (7) Manifiesta un crecimiento fisico por conurbacion, anexan- do reas rurales y urbanas a su influencia directa. E| cre- op FS eare ome AS a lo largo de las prinéipates Yutas, y se completa mas tarde el Boble- ~mietifo U6 las distintas dreas interradiaies, de modo que se aiternan zonas de buen habitat con otras en las. cuales las congiibies BECIIER 80m Dikearas Segin las cifras censales de 1980, el rea metropolitana se halla pobjada por 10.200.691 habitantes, en una superficie equivalents a1 5% de la provincia de Buenos Aires y apenas al 0,2% del area continental argentina. Esa cifra representa, en términos compara- tiv08, 1 75% de la poblacién bonaerense y alrededor del 379% de los habitantes det pais, con una densidad media de mas de 2.000 habitantes por kilémetro cuadrado. Perce ete periferia, denotando que toda la estructura urbana ha cracido ef funcion de la posiién de un S00 sto (a Capital Federal. Ning ra dé las Testantes areas ha podido constituirse en polo o nodo independiente de la conurbacién, pese a que algunas de ellas son casi tan antiguas como la capital. La expansion del aglomerado hacia el sur, uniéndose al Gran La Plata, plantea desde hace algu- nos aos la bifocalizacién del area, aunque con un neto caracter dependiante del nucle capitalino bonaerense. ‘Junto con esta poblacién el rea posee Ja zona industrial més poderosa del pais y, desde el punto de vista de la poblacion act va, la mas extraorcinaria concentracién de empleos secundarios on grandes plantas manufactureras, También 6 Tocaliza en este ‘espacio una abrumadora proporcién det sacior terciario provincial y.nacional. Las tendencias sefalan que fa Capital Federal y el Gran Buenos Aires seguirén congentrando el mayor nimero de oportu- congentrange ol mayor nimero 32 OP nidades de actividad econéniica del pals, oreciondo porepectivas de trabajo regula covparativamente mas alta’ que en o esto del {eriforis y brindando ademas una serie de estimullos en materia de servicios y reoreacién. eee eres ¥ Core? Este conjunto de circunstancias constituye un poderoso iman que atrae permanentemente a la poblacién del interior y de zonas eprimidas de la provincia, generando fyertes desequilbrios de- mogrificos. Seguin ciertas estimaciones, de no revertirse las ten- doncias actuales, el érea metropoltana podria llegar a nuclear en ‘1 aflo 2000 més de 25 milones de habltantes, 0 sea, #1 80% ce Capitulo 1: Estructuracién urbane y politcas pablicas la poblacién de una Argentina demogréficamente desierta.* Junto con los otros polos de concentracién, esta distribucién provoca un alto grado de desarticulacién espacial, con fuertes desequilibrios fegionales, un sistema dé articulaoion unidireccional en transpor- tes y vias de comunicacion con destino a la cludau-puerto ysu zona de intl ‘falta de interrelacién entre las diversas regiones dol pais, excesiva centralizacion en los dispositivos dé decision, grandes 4réas expulsoras de poblacién hacia redUtidos niUcieos de recepcién de esas migraciones internas y debilidad demografi- cay de actividad econ6mica y cultural en zonas y areas de frontera (Cincunegul, 1960. Como se vera, ee Consideacionss gogpalr deraciones geapel "ioas y dernoqrticastwveron un fuer predicament dria losres- ’ tuvieron un fuerte precieaments 2n72, 08 28 ponsables del gobiornd mite’ 9 los procescs d& formulgeida de Te eae ST ON ROS ONY polices pablioas. Sims resiltado de estas tendenclas, el rea metropoiitana no ha podido escapar a las penurias que enfrentan centros urba- ros semelantes en otras latitudes. La brecha entre los problemas urbanos generados por esta formidable concentracién de pobla- cién y la posiblidad de resolveries se ha verido ensanchando con- siderablemente. Difcutades de desplazamionto, de insuficiencia de viviendas aproniadas y de prestacion de servicios esenciales faquejan 2 los habitantes y las administraciones municipales de festa compieja metrépol. Hacia 1960, el area registraba un des- \<* azamiento diario de 2 millones de personas (1,5 millones segun ‘tras fuentes), que generaban 14 milon6s de Viajés distribuidos a lo largo de 390 km de red ferrovlaria, 37 km de subterraneos, un pparque automotor de pasajeros cuya magni sé cuenta entre ios, "Esta proyeccién resultaba sin duda exagerads, peo es significative que haya sido ppubleamente dfundida por un asesor presidencial en el rea de planeamiento {Gincunegu, 1980). Al momento de realizar al estucio se eaperaba un crecimicn tw y conceniracién poblacional cercano al 80%. Sin embargo, la proporcion fue ‘mucho manor. La reeliced reauto ser menos apocaiptica que la expectatve de! ‘goblemo miltar.£l prondstico estwvo lejos Ge cumplrse: en 200%, la poblacién Sota de a Cicad de Bveros Aces ylos 32 municipios que componen el MBA era {dn 12,724,907 hablantes y representaba ol 35% de la pobiacion total del pas. En 12010, In poblacién aumento # 14.311.596, fo que equivale al 3696. Fuente: Idec (ao0t, 2010), “e is ERECER LA C1UDAD ‘més importantes del mundo y un parque automotor privasio oe a- rededor de 800.000 vehiculos.* De este modo, e! espacio urbano en el area metropolitana se ha hecho cada vez més inadecuado para albergar a una pobla- con creciente, Precariedad, inequidad, abuso, lrracionalidad pa recen ser sus notas distintivas. Décadas de industrializacién errati- ca, de urbanizacién incontrolada, de concentracién econdémica, de especulacién Inmobiliaria, de demagogia politica, de infiacién ga- lopante han producido, a través de su efecto combinado, este pa- trén de concentracién y distribucién demograficas. No obstante, y tal como se ha anticipado, el area metropolitana muestra grandes desigualdades en términos del patron de estructuracién urbana y_ del acceso de sus habitantes a facilidades de vivienda y servicios. Estas desigualdades han variado histéricamente en intensidad y ccaracteristicas, pero gruesamente se manifiestan en fuertes des- ‘equilibrios entre el ndcleo central de! area -la Capital Federal- y ‘su periferia en jurisdicci6n provincial. Veamos entonces cules han sido los rasgos diferenciales en el proceso de urbanizacién de am- bas jurisdicciones, y cémo se han influide reciprocamente. La ciudad capital La historia de Buenos Alres reconoce etapas diferentes, que re- figjan no solamente cambios fisicos y demograficos sino también profundas transformaciones en la estructura social. De alguna ma- nora, fa cludad ~entendida como 4mbito material y juridice de re- sidencia y Tocalizacién de actividades y sorvicios-,ha cristalizado a través de su evolucién las alteraciones en el orden social ideold- gico vigente (Leeds, 1979). El centro y los barrios, vieja antinomia que, mas alla de sus referentes a By exirsSabia el contras- te entre dos culturas (Romero, 1980), aio pago con el tiempo y la expansion urbana a una nueva antinomia, Solo Gus esta Vez oponia a una cyagSRealmente mas HomogEhes, a les clases popula- * Las estadsticas actualizadas de estos indicadores serén incorporadas en otro “ta clidad y ubicarse hacia el sur y el oeste el prolet CCopitulo I: Estructuracién urbana y polices pablces og. e en raters pronoren = se aglorperaban en su peritera, el G ‘Buenos Aires. Siguiendo a Torres (1975 y 1978) var que el proceso de estructuracién de la ciudad se ajustd ¢doS\modelos diametralmente opusstos. Las coractersticas del primera da allos se verificaron con particular fuerza entre los afios 1895 y 1914. Las del segundo, a partir de la década de 193( Desde fines del siglo XIX comenzaron a percibirse con mayor intensidad las consecuencias urbanas de la incorporacién plen de la Argentina al mercado mundial. La persistente oleada nmi gfatoria europea -la mayor de América Latina- no solo expandio vertiginosamente el nimero de habitantes ds la ciudad, sino @ue produjo ademas un intenso proceso de urbanizacion (geqvicios: pu- Dios, parqes, escueas,hospitaes ee). Desde luego, 15 Fujos thigrétorios ya eran Sonédarabies désde hacia algunas décadas pero su impacto sobre la estructura urbana se manifestaba princi- palmente en la alta concentracién de poblacion y el consecuente aumento de las densidades. A partir de 1895, comenz6 a manifes- tarse una tendencia hacia una forma de suburbanizacion caracte- rizada por dispersion residencial y disminucién de-las densidades medias, acompafiadas por un répido aumento de la superficie de aglomeracién. En este proceso, tendieron a agudizarse los proble- mas habltacionales, ya que la actividad constructora avanz6 @ un rio muy inferior al del crecimiento demogréfico. Ello se manifes- tO primero en el sector céntrico de la ciudad (conocido como Ba- trio Sun, cae ees ete conagtaba con los indices mas oigados de densidad que registiaba e| Barrio Norte, por entonces ta zona a la que se habla trasladado definfivarnerite la alta buraue- sia, Con el tiempo, la expansién radial hacia la periferia del area matropolitana tenderia a conservar esta separacién, al concentrar- se los sectores de la alta burguesia en la zona Suburbana norte de iado y la pe- a. ‘La forma en ia que se organizé ekjegocio de tierrag atianz6 ‘este patron. Hasta fines del sigio XIX, la especuiaciSn Inmobiliaria consistia en la venta y reventa de extensas propledades. El eleva- eRECER LA CIUDAD do riesgo empresario determinaba que pocos encararan las inver- Sones en transporte y equiparniento requertdas para la conversién iemeaamianiam ralac “~f partir de comienzos del sigla XX, cambié fundamentalmen- te el cardcter del negocio inmobiliario: se parcetaron las propieda- des on lotes mas pequefios y se inicié una creciente densificacion de la corona periférica de la ciudad. Aument6 asi el numero de propietarios, especialmente de inmigrantes extranjeros arribados ‘al pais como fuerza de trabajo. De este modo, log extranieres il 9 GON 2 ropresentar en 1914 e 60% de las propletaros en zonas suburbangs de ls chudad. BW el paviodo de entreguerras, la densidad de Suenos Aires sufrié un considerabIe aumento, debido a que la poblacion or cié mas aceleradamente que la expansion de la superficie metro- palitana. La Segunda Guerra Mundial, con la intensi icacion det proceso de sustitucion de importaciones, produjo una fuerte con- ‘centracién de las actividades industriales y de servicios en el Gran | Buenos Aires, atrayendo fuertes fluios migratarios desde el.inte- rior del pais. De esta forma, las migraciones intermas sustituyeron a la inmigracién extranjera -practicamente interrumpida a raiz de la querra~ dando nuevo impulso al proceso de suburbanizacién Los migrantes internos, que en 1996 representaban el 16% de la poblacion metropolitan, pasaron a constitur en 1947 el 37% de dicha poblacién. Una caraciaristica dé este segundo periodo de SuburbaniZaeion Ss quo se reduieron las densidades en a ciudad y 2 produjo un répido aumento de la superficie metropolitana. “jorres (1975) airibuye importantes consecuencias sociales a este proceso. Tal como sugirié Germani (1955 y 1973), los obreros turbanos extranjeros ascendieron sociaimente y fueron reemplaza- dos por los migrantes del interior. De esta manera, a.garona de b&- TE ona de 1914 ~donde se combinaban los de sy aie io Na Foes ERS A RES Bo ® Burkena EA 1947 ESOS barrios perféricos va or entonces v "7 plenamente intagrados al coraz6n urbano, En camblo, el crecimien- to de la nueve Ge del Gran Buenos Ares, alimentado por la masiva interna, raneformé a los barrow Capitulo 1: Estructuracién urbane y politicas pablicas tradicionales (ya la Capital Federal en su conjuntc) en I. que put nilcleo central dela aglomeracion metropolitans. de considerarse 1 acceso a la propiedad urbana en esos barrios por una fraccién de la clase trabajadora inmigrante de 41914, hizo que, con el simple transcurso del tiempo, $e convirtiera en beneficiaria pasiva de los cambios produ- cidos en el sistema urbano al variar favorablamente la & posicién relativa de su propiedad con respecto al res- to de las actividades urbanas. Este mecanismo sin duda <1 Gebié haber tenido un peso importante, en el ascenso WE — individual y generacional encontrado por Germani en e! "60." (Torres, 1975). ‘A parr de a segunda posquerr, la suburbanizacién se acentia y muestra una reduccién en las densidades y una expansion de la su- porficie de aglomeracién. Entre 1947 y 1960, la densidad disminuye de 80 a 65 habitantes por neckites, ments aue o1 SA ETS maxima oe la e9idn aumeta de 19 a $1 Klometios. En oY Periode 1960-70, €l nUcieo central de! area aumenta su densidad, contras- tando con las situaciones mas ortodoxas que exhiben los procesos de suburbanizacion de otras grandes metropolis. Torres (1975) ob- serva que el 10% de la poblacion mas densa (mas de 650 mil per- sonas en 1950 y mas de 800,000 en 1970) tiende a densificarse abn més, mientras que la densidad media de a region decree.” Es importante sefialar que esta mayor densidad en el_nu- cleo central, lejos de ser homogénea, presenta fuertes variacio- fee 2agun

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