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Lograr que el trabajo reditúe y que los créditos impositivos funcionen: una evaluación haciendo referencia específicamente al empleo de padres y madres solos al frente del hogar

Jane Millar

Universidad de Bath, Reino Unido

Resumen En este artículo se examinan los orígenes, los objetivos y el diseño de los créditos impositivos en el Reino Unido, y se analiza hasta qué punto esos beneficios representan un nuevo enfoque en la política de seguridad social. Luego la atención se concentra en el papel que estas transferencias desempeñan en materia de sostén a las madres empleadas que están solas al frente del hogar, recurriendo a las experiencias de las familias monoparentales para explorar cómo funcionaron en su caso los créditos impositivos. La exposición pone de relieve las tensiones entre los cambios que se han operado en la familia y el empleo y las reglas que el crédito impositivo establece respecto de la información de las modificaciones que surjan en lo concerniente a circunstancias e ingresos.

Palabras clave Creditos impositivos; fomento del empleo; hogar con un solo progenitor; mujeres; reforma de la seguridad social; Reino Unido.

Si se desea establecer correspondencia dirigirse a Jane Millar, Professor of Social Policy, Centre for the Analysis of Social Policy, University of Bath, Bath, BA2 7AY, Reino Unido. Correo electrónico:

© 2008 Autor(es)

Publicado por Blackwell Publishing Ltd, 9600 Garsington Road, Oxford OX4 2DQ, UK y 350 Main Street, Malden, MA 02148, USA

Compilación de los articulos © 2008 AISS

Revista Internacional de Seguridad Social, vol. 61, 2/2008

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Créditos impositivos para padres y madres solos

Introducción

En el Reino Unido, el hecho de reestructurar la seguridad social con el fin de lograr que contribuya a mejorar los resultados en el mercado de trabajo ha conducido a centrar cada vez más la atención en sostener los ingresos obtenidos del trabajo usando las transferencias monetarias para suplementar los salarios y hacer «que el trabajo reditúe». En 2003 se implantaron dos «créditos impositivos», uno para las familias con hijos y el otro para los trabajadores de ingresos bajos. Estos beneficios se evalúan y pagan formando parte del sistema fiscal más que del sistema de seguridad social. En particular, las madres solas al frente del hogar —que a menudo trabajan a tiempo parcial y ejercen empleos de baja remuneración— propenden a recibir créditos impositivos con el fin de suplementar sus salarios y esos beneficios representan una importante palanca política para aumentar la tasa de empleo de los padres solos, que es uno de los actuales objetivos del gobierno. En este artículo examinamos el diseño y la entrega de los créditos impositivos en el Reino Unido y el papel que estas transferencias desempeñan en materia de apoyo en el empleo a las madres solas, incluyendo algunas evidencias cualitativas de un estudio en curso de las madres solas que abandonan las prestaciones por ausencia de trabajo para

ingresar en el empleo 1 .

Créditos impositivos, objetivos, diseño y entrega

El gobierno laborista elegido en 1997 ha seguido un programa muy activo de reforma de la seguridad social con destino a las personas en edad de trabajar. Las metas

políticas clave son elevar las tasas de empleo, particularmente en lo que concierne a los grupos en situación de desventaja, y eliminar la pobreza infantil. Los dos propósi- tos se consideran estrechamente ligados entre sí: «el trabajo es el punto central de

nuestro programa de reforma de la protección social

camino más seguro para salir de la pobreza» (Department of Social Security, 1998). Estos objetivos se han perseguido mediante dos series principales de políticas. Primero, la finalidad de los programas del New Deal (Nuevo Trato) consiste en ayudar a los desempleados y a los solicitantes de la prestación por ausencia de empleo a ingresar en la actividad laboral por intermedio de un apoyo para la búsqueda de ocupación, la formación y la transición hacia el trabajo. Actualmente, las solicitudes de prestación y los servicios de empleo forman parte integrante de un único servicio (Jobcentre Plus) y se han aumentado los requisitos que deben reunir los peticionarios para participar en estos programas. La finalidad es pasar de un

el trabajo remunerado es el

1. Una versión anterior de este artículo fue presentada en la 5 a Conferencia Internacional de Investi- gación en Seguridad Social, realizada por la Asociación Internacional de Seguridad Social (AISS) del 5 al 7 de marzo de 2007, en Varsovia, Polonia.

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sistema «pasivo» de seguridad social en carácter de reemplazo del salario a otro más «activo», orientado hacia el mercado laboral y centrado en sustraer a las personas de las prestaciones y hacerlas ingresar en el trabajo. Segundo, existen disposiciones en materia de «hacer que el trabajo reditúe», dirigidas a incrementar los incentivos financieros que induzcan a trabajar. Tales disposiciones incluyen la introducción de un salario mínimo nacional, las reduc- ciones impositivas y las cotizaciones al seguro nacional, así como la de un nuevo sistema de transferencias de ingresos a la gente trabajadora, en la forma de créditos impositivos. A veces, por ejemplo en Giddens (2006), el origen del sistema de créditos imposi- tivos del Reino Unido se atribuye al antecedente del Earned Income Tax Credit de los Estados Unidos (crédito impositivo en relación con el nivel de ingresos perci- bido). Sin embargo, aunque la experiencia de los Estados Unidos ejerció sin duda una influencia, el origen del sistema de crédito impositivo del Reino Unido puede rastrearse más directamente dentro del propio sistema británico (Millar, 2003; Adler, 2004; Bennett, 2005). Desde principios de la década de 1970 ha habido en el Reino Unido un sistema de suplemento del salario, inicialmente como una pres- tación relativamente pequeña y sólo para trabajadores a tiempo completo que percibieran bajas remuneraciones y tuvieran hijos a cargo. En las décadas de 1980 y 1990 la cobertura se extendió a los trabajadores a tiempo parcial y se aumentó el nivel de sostén. El gobierno laborista posterior a 1997 introdujo reformas en dos etapas. El Working Families Tax Credit (crédito impositivo para familias trabajadoras), incorporado en 1999, fue esencialmente igual al crédito familiar (Family Credit) que reemplazó, excepto que lo abonaba la Dirección Nacional de Rentas (Inland Revenue) en lugar del Ministerio de Seguridad Social 2 . El verdadero cambio se produjo en la etapa siguiente, en 2003, cuando se estableció la «siguiente gene- ración» de créditos impositivos —el crédito impositivo por la presencia de hijos y el crédito impositivo por trabajar. El HM Treasury (2002), o Ministerio de Hacienda, fijó los siguientes objetivos de los créditos impositivos:

ofrecer un sostenimiento a las familias con hijos, reconociendo las responsabi- lidades que implica la paternidad;

encarar la pobreza infantil brindando la mayor ayuda a los más necesitados, como son las familias de ingresos bajos;

ayudar a crear la certeza de que el trabajo reditúa más que la acción social y que las personas tienen incentivos para ascender en la escala de estipendios.

2. Hoy, tras una fusión con Customs and Excise, Inland Revenue es el HM Revenue and Customs (HMRC). El Ministerio de Seguridad Social es ahora el Ministerio de Trabajo y Pensiones (Department for Work and Pensions).

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Esos dos créditos impositivos son administrados por intermedio de un mismo sistema, con un solo proceso de solicitud (al que nos referimos más adelante), pero apuntan a grupos un tanto diferentes. El crédito impositivo por la presencia de hijos (Child Tax Credit —CTC) está destinado a incluir a la mayoría de las familias con hijos, de dos maneras. Primero, cubre a los hijos tanto de familias trabajadoras como no trabajadoras. En el sistema previo, en las familias trabajadoras se otorgaba

ayuda para los hijos mediante el crédito familiar y en las familias no trabajadoras a través del sostén del ingreso o de la asignación para solicitantes de empleo. El objetivo del CTC es cubrir ambos grupos y proveer así un sistema integrado de sostenimiento a todos los niños. Segundo, existe un examen de recursos relativa- mente generoso, lo cual significa que la mayoría de las familias de ingresos medios (y algunas de ingresos altos si su prole es numerosa) son elegibles para percibir una suma de tasa uniforme, llamada «elemento familiar», que se paga por familia y no por hijo. La mayoría de los hogares con hijos son elegibles, al menos en lo que respecta a este elemento familiar [que en 2007-2008 equivalió a 545 GBP por año] mientras que las familias de ingresos bajos también reciben el elemento familiar [en 2007-2008 hasta 1845 GBP por año y por hijo]. (En diciembre de 2007, 1 GBP = 1,38 EUR aprox.; o 2,03 USD aprox.) Esto es lo que el Ministerio de

Hacienda llama «universalismo progresivo», que tiene la finalidad de «sostener a todos los niños pero ofrecer la mayor ayuda a quienes más la necesitan» (UK HM Treasury, 2002) 3 .

A diferencia de la amplia cobertura que el CTC ofrece a la población, el crédito

impositivo por trabajar (en inglés Working Tax Credit –WTC) está destinado a los trabajadores de salarios bajos. Los que tienen hijos son elegibles si trabajan por semana 16 horas o más. Las personas sin hijos también pueden ser elegibles si tienen 25 o más años de edad y trabajan no menos de 30 horas por semana, o si padecen una discapacidad, o tienen 50 o más años de edad y han estado sin trabajo durante por lo menos seis meses. La elegibilidad está dentro de una franja de ingresos bastante estrecha antes de disminuir en forma abrupta (a razón de 37 peniques por cada libra esterlina). El WTC también incluye un elemento de costo del cuidado de los hijos, restringido a las parejas en las que hay un único asalariado y a los padres y madres solos que recurren a la atención formal, y paga 80 por ciento de los costos hasta un monto máximo fijo.

Receptores de los créditos impositivos

Por consiguiente, en la población hay diferentes grupos elegibles, sea para el CTC o

el WTC o para ambos. El cuadro 1 muestra los principales grupos que los recibieron

3. El pago universal existente —la Prestación para los Hijos— continúa vigente para todos ellos.

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Cuadro 1. Créditos inpositivos recibidos, 2003-2004 a 2005-2006, en millares

 

2003-2004

2004-2005

2005-2006

2005-2006

 

(en GBP)

Número total de beneficiarios

5 700

5 888

5 939

18 585

Sin trabajo: familias con hijos 1

1 400

1 379

1 406

5 474

Con trabajo: sin hijos

164

234

272

520

Familias con trabajo y con hijos

4 171

4 275

4 261

12 591

Familias con trabajo y con hijos

CTC — elemento familiar o menos

2 093

2 151

2 101

1 201

CTC — elemento para familia e hijos

640

679

664

1 742

CTC y WTC

1 438

1 445

1 496

9 648

1 Alrededor de la mitad de estas familias recibe el CTC y la mitad recibe en primas para los hijos el equivalente de otras prestaciones. Fuente: UK HM Revenue and Customs (2007a), cuadro 1.1.

en el curso de los tres años fiscales comprendidos entre 2003-2004 y 2005-2006 4 y el gasto en 2005-2006. En total, existen casi seis millones de familias recibidoras. Esta cifra incluye 1,4 millón de familias no empleadas con hijos que reciben el CTC o el equivalente, como parte integrante de sus prestaciones por estar sin trabajo. También incluye a las personas que trabajan y no tienen hijos, incorporadas en 2003 por primera vez a este sistema de apoyo por estar trabajando. Desde 2003, estos números han llegado casi a duplicarse aunque siguen representando una pequeña parte del total. No obstante, en lo que concierne a esta exposición el principal grupo de interés es el constituido por las familias trabajadoras con hijos. Alrededor de 4,26 millones de ellas reciben créditos impositivos, de un total de aproximadamente 6 millones de familias con hijos en el Reino Unido. Cerca de 2 millones de familias reciben solamente el elemento familiar del CTC o menos. Se trata de las familias de ingresos altos. En 2005/2006 se dedicaron a estas familias por concepto del CTC pagos que sumaron alrededor de 1,2 mil millones de libras esterlinas. Aproximadamente 664 000 percibieron el CTC según una tasa mayor que el elemento familiar y 1,5 millón de hogares recibieron ambas cosas, el CTC y el WTC. Son las familias de ingresos bajos —en total 2,16 millones de hogares— y representan el grueso de los

4. Estas son las cifras «finales» del año, basadas en la información final, según fue informada durante el

año siguiente. Los cuadros muestran el promedio del año, evaluado retrospectivamente (UK HM Revenue and Customs, 2007a). En lo relativo a 2007 se dispone de cifras provisionales que muestran un panorama similar. Véase http:/www.hmrc.gov.uk/stats/personal-tax-credts/cwtc-quarterly-stats.htm.

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gastos en lo que respecta al crédito impositivo, vale decir alrededor de 11,4 mil millones de libras esterlinas en 2005-2006. Estimar la cobertura de los créditos impositivos es un asunto complejo por varias razones, entre ellas por el hecho de que los datos del estudio en los que se basan las estimaciones recogen datos sobre los ingresos semanales en lugar de los anuales. El organismo tributario británico (HM Revenue and Customs (2007 b)) estima que en 2004-2005 el número de casos de cobertura representó entre 80-84 por ciento respecto del CTC y entre 59-64 por ciento respecto del WTC. Esto significa que aproximadamente 1 millón de familias no reciben el WTC al que tienen derecho. Se estima que entre las familias trabajadoras, los padres y madres solos registran tasas de cobertura más altas que las parejas (89-96 por ciento en comparación de 73-78 por ciento). Si comparamos el número actual de beneficiarios del crédito impositivo con la situación en el período 1995-1996, se ve claramente que ha habido un aumento muy considerable del número de familias que reciben el apoyo por trabajar, sujeto a examen de recursos. En aquel entonces, había alrededor de 0,7 millón de familias trabajadoras con hijos que recibían el Crédito Familiar, en comparación con 4,3 millones de familias trabajadoras con hijos que reciben hoy algún pago de

crédito impositivo. Aunque limitemos la comparación sólo a los 2,16 millones de familias de ingresos bajos (según han sido definidas más arriba), sigue existiendo un triple aumento del número de familias que perciben ese sostenimiento.

Evaluación de los derechos

El gobierno ha descrito y promocionado los créditos impositivos como un nuevo sistema progresivo de apoyo, destinado a satisfacer las necesidades de una economía moderna y a vencer los problemas vinculados en el pasado con las prestaciones sujetas a examen de medios asignadas a los trabajadores. Desde un comienzo, la entrega por intermedio del sistema impositivo fue de central importancia, en grado no menor por el hecho de que el gobierno se empeñó en asociar los créditos impositivos con la participación en el empleo. Como se expresaba en un temprano documento del Ministerio de Hacienda: «En la mente del beneficiario, un crédito impositivo asociará el pago con el hecho de trabajar, que constituye potencialmente un valioso cambio psicológico» (Taylor, 1998). Además se argumentó que la asociación con el sistema impositivo haría que esta transfer- encia fuese más popular entre el público en general, por cuanto se vería como una recompensa positiva del trabajo, en lugar de una dádiva a cambio de la dependencia. Un crédito impositivo en lugar de una prestación de seguridad social «reduciría el estigma relacionado con la solicitud de un sostén al trabajador, y estimularía una mayor cobertura» (UK HM Treasury, 1998). Uno de los objetivos del Ministerio de Hacienda era que los créditos impositivos

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combinaran «la continuidad del apoyo a las personas que no están experimentando significativos cambios de circunstancias o de ingresos con la posibilidad de adaptarse rápidamente a las que encaran cambios importantes» (UK HM Treasury, 2002). Esto se lograría mediante un «suave» examen de ingresos, que haría uso de un mínimo de información para evaluar el derecho sobre una base anual. El punto de partida son los ingresos brutos imponibles de la familia en el curso del año fiscal previo. Los créditos impositivos son montos acumulativos que se pagan a lo largo del año y cualquier discrepancia entre el otorgamiento provisional (en base a los ingresos del año fiscal previo) y el otorgamiento final (en base a los ingresos durante el año fiscal corriente) se encara por medio de un ajuste al término del año. Ciertos cambios de circunstancias en el curso del año interrumpen la concesión y por lo tanto deben ser notificados al organismo tributario británico a fin de efectuar una reevaluación. Se trata de cambios en el número de adultos que componen la familia, del cese de la utilización del cuidado de los hijos o de significativas reducciones del costo respectivo, y del nacimiento de un niño. Otros cambios, en particular los relativos a los ingresos, no necesitan ser notificados a menos que el beneficiario opte por hacerlo (pero desde 2005-2006 se han modificado algunas reglas, según se indica más adelante). Así, pues, a finales del año, algunos beneficiarios habrán recibido pagos insuficientes (si los ingresos del año corriente son más bajos que los del año anterior) y a algunos se les habrá retribuido con exceso (si los ingresos del año corriente son superiores a los del año previo). Los pagos insuficientes se cubren mediante una suma global a finales del año. Los excesivos se recuperan ajustando, o bien los subsiguientes créditos impositivos, o bien los principales códigos tribu- tarios si los créditos ya han vencido. Por ende, los pagos insuficientes y los excesivos son inseparables de la naturaleza de los créditos impositivos. No obstante, en la práctica el volumen de éstos ha sido mucho mayor que lo que pareció esperar el gobierno. Las estadísticas del UK HM Revenue and Customs (2007) muestran que, en el año fiscal que finalizó en abril de 2006, entre 6,5 millones de otorgamientos de créditos impositivos, hubo aproxima- damente 886 000 pagos insuficientes (14 por ciento) y 1,9 millón de excesivos (29 por ciento). Los pagos insuficientes sumaron alrededor de 550 millones de libras esterlinas y los excesivos cerca de 1570 millones. Del total de pagos insufi- cientes y excesivos aproximadamente 330 000 fueron otorgamientos del elemento familiar CTC o menos (v.g. a las familias de ingresos altos) y cerca de 1,25 millón fueron adjudicaciones del CTC a razón de un monto superior al del elemento familiar y al del CTC más el WTC (v.g. a las familias de ingresos bajos). Estas cifras representan las adjudicaciones y el número de receptores, y en consecuencia no pueden compararse directamente con los números del cuadro 1 que figura más arriba. Pero sugiere que los pagos insuficientes y los excesivos son más comunes en las adjudicaciones a las familias de ingresos bajos. Tal vez esto no resulte sorpren- dente dada la construcción del examen de medios, en la que existe una amplia gama

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de ingresos a través de la cual las familias de ingresos altos reciben el mismo monto. Pero también puede reflejar una mayor volatilidad de los ingresos y circunstancias entre las familias pobres, así como el hecho de que éstas reciben un paquete de transferencias más complejo, que incluye el elemento del WTC por cuidado de hijos (véase el análisis que figura más abajo).

¿Un nuevo enfoque de la seguridad social?

Por lo tanto, hay varias características de estos créditos impositivos que son nuevas en el sistema del Reino Unido, entre ellas:

La utilización del sistema impositivo para evaluar los pagos y efectuarlos.

Un examen de ingresos en base a una evaluación anual del derecho.

Una definición simple de los ingresos brutos, que no tiene en cuenta el activo de capital.

Una limitada correspondencia a los cambios que durante el período de adjudi- cación se operan en los ingresos y en otras circunstancias.

Los créditos impositivos separados para niños y adultos.

Un sistema integrado de apoyo a todos los niños, independientemente de la

situación de empleo de sus padres (en la práctica, aún no logrado completamente).

La inclusión de personas sin hijos y solteras. Tales características también conllevan sumas de dinero relativamente altas, espe- cialmente para las familias que perciben bajas remuneraciones y con hijos. Por ejemplo, en abril de 2006, una madre sola que hubiera tenido un hijo menor de 11 años y trabajado 20 horas a cambio del salario mínimo nacional de 5,05 GBP por hora habría recibido aproximadamente 63 GBP semanales en concepto de crédito impositivo por trabajar, alrededor de 44 GBP por el crédito impositivo otorgado con motivo de la presencia de hijos, más o menos 12 GBP para la vivienda y el beneficio impositivo municipal y 17 GBP en concepto de prestación por el hijo. En consecuencia, más de la mitad de los ingresos que obtuviera del trabajo provendrían de transferencias del Estado. Una pareja que tuviera dos hijos menores de 11 años y un solo asalariado que trabajara 35 horas a razón de 1,5 veces el salario mínimo nacional recibiría aproximadamente 13 GBP semanales en concepto de crédito impositivo por trabajar, unas 78 GBP correspondientes al crédito impositivo por la presencia de hijos y 29 GBP por la prestación al hijo, o sea alrededor de un tercio del total de sus ingresos (UK Department for Work and Pensions, 2006). Por consiguiente, se han producido varias innovaciones en el diseño, la cobertura y el nivel de los créditos impositivos en comparación con el tradicional apoyo de la seguridad social sujeto a examen de recursos. Los créditos impositivos ponen de resalto cómo el sistema británico de mantenimiento del ingreso se concentra cada vez más en suplementar el salario y no en el reemplazo de este último, que fue la lógica en la que se fundó el Estado de bienestar de Beveridge (Millar, 2003). Adler

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(2004) aduce que los créditos impositivos y los programas del Nuevo Trato repre- sentan «un nuevo y distintivo enfoque» de la seguridad social, al que describe como «un modelo de empleo». En forma análoga, Dobrowolsky y Jenson (2005) ubican a los créditos impositivos en el contexto del Estado benefactor de «inversión social», que en el Reino Unido se ha caracterizado por políticas destinadas a mejorar las aptitudes para el empleo, invertir en la infancia, y permitir que las personas

acumulen activos. La base del modelo de inversión social es un análisis que hace hincapié en la necesidad de responder a los «nuevos riesgos sociales» creados por los cambios que se han operado en las estructuras de la familia y del mercado de trabajo (Esping-Andersen, 2002; Giddens, Diamond y Liddle, 2006). Los créditos imposi- tivos del Reino Unido constituyen específicamente una tentativa de cubrir esos nuevos riesgos (Adler, 2004). Obedecen al propósito de ofrecer un apoyo a los ingresos a las personas que atraviesan situaciones potencialmente adversas en el mercado laboral, como una baja remuneración, trabajo por cuenta propia, trabajo

a tiempo parcial y temporal o irregular. Además están destinados a permitir que las

familias donde existe un solo asalariado, especialmente las monoparentales, man- tengan el empleo. El Reino Unido no es el único país que procura desarrollar sistemas de apoyo al trabajo, utilizando el sistema impositivo con el fin de mejorar los incentivos económicos que induzcan a la actividad laboral. En los Estados Unidos de Norteamérica, en el Canadá y en Australia, los créditos impositivos se aplican de la misma manera, aunque con varias diferencias de diseño (Whiteford, Mendelson y Millar, 2003). Algunos países europeos también han incorporado disposiciones

similares, o han considerado hacerlo, siempre en el contexto de la protecciòn social orientada al trabajo o de las políticas de activación (Gradus y Julsing, 2001; Barbier, 2001; Knijn, Martín y Millar, 2007). Una protección social eficaz de estos nuevos riesgos sociales debe estar en condi- ciones de ofrecer un sostenimiento que brinde seguridad pero que además responda

a las necesidades cambiantes. De central importancia para el diseño de los créditos

impositivos del Reino Unido es el intento de equilibrar la seguridad con la respuesta.

Pero también plantea un gran desafío el hecho de lograr esto en la práctica, como muestran varios informes que ponen de relieve los problemas con el sistema de créditos impositivos (por ejemplo, en Citizen’s Advice Bureau. 2005; Griggs, McAllister y Walker, 2005; Bourn, 2004; Parliamentary and Health Service Ombudsman, 2005; UK House of Commons Treasury Committee, 2006; UK House of Commons Committee of Public Accounts, 2007) 5 . En el siguiente apartado examinaremos la implementación de los créditos impositivos desde la perspectiva de uno de los grupos clave que se tienen en mira: los padres solos.

5. Entre estos problemas figuran los elevados niveles de errores y el fraude organizado.

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Las madres solas y los créditos impositivos

En el Reino Unido existen alrededor de 1,9 millón de padres solos, en su mayoría mujeres, que constituyen aproximadamente una cuarta parte de las familias con

hijos. Los padres solos que no están empleados pueden recibir prestaciones por ausencia de trabajo mientras el menor de sus hijos no haya alcanzado los 16 años de edad. No obstante, desde 2001 se ha requerido que los padres solos beneficiarios de esas prestaciones concurran con regularidad a entrevistas «centradas en el trabajo»

y al correr del tiempo esa condición se ha aplicado a grupos más amplios de padres

solos. Ahora, el gobierno se ha propuesto que a partir de 2008 se requerirá que los padres solos que tengan un hijo de 12 años de edad o más reúnan las mismas condiciones de trabajo que los solicitantes de la prestación de desempleo (v.g. deben estar disponibles para trabajar) y desde 2010 esta condición habrá de aplicarse a los que tengan hijos de siete o más años de edad (UK Department for Work and Pensions, 2007). En los últimos años, las tasas de empleo de los padres solos han ido en aumento, debido a una combinación de mejora del sostenimiento pùblico, mayor disponibi- lidad de oportunidades de empleo, y un cambio de características de los padres solos

hacia la existencia de madres menos jóvenes con hijos de mayor edad (Gregg, Harkness y Macmillan, 2006). A mediados de la década de 1990 la tasa de empleo de las madres solas era más o menos de 44 por ciento y en 2006 había subido a alrededor de 56 por ciento. Casi la totalidad de estos padres solos que trabajan propenden a ser beneficiarios de créditos impositivos 6 . Como indica el cuadro 2, gran parte de los padres solos recibe los créditos impositivos a tasas más elevadas que el elemento familiar básico. Nueve de cada diez padres solos que reciben créditos impositivos perciben más que el elemento fami- liar, y el 27 por ciento percibe el WTC máximo y otro 52 por ciento algún pago WTC. Este patrón de recibimiento contrasta marcadamente con el correspondiente

a las parejas, dos tercios de las cuales reciben sólo el elemento familiar CTC y apenas

un cuatro por ciento el WTC máximo. Asimismo, los padres solos tienen mayores probabilidades que las parejas de recibir la bonificación que se paga a los que trabajan 30 o más horas por semana, y es mucho más probable que reciban el elemento para el cuidado de los hijos (22 por ciento a comparación de 3 por ciento). Por lo tanto, hasta cierto punto, los padres solos y las parejas se sitúan en diferentes partes del sistema de crédito impositivo.

6. Brewer y Shaw (2006) estiman que, de hecho, el número de padres solos que solicitan créditos impositivos es más alto que las estimaciones de la población en cuanto al número de padres solos que están empleados. Esto puede ser un error de medición, aunque dichos autores también sugieren que se debe a que algunos beneficiarios en calidad de padres solos no son en realidad padres solos, pero no han declarado la existencia de una pareja. Véase más abajo el análisis del caso de Chloe.

Créditos impositivos para padres y madres solos

Cuadro 2. Créditos impositivos: otorgamientos finales, 2005-2006, familias que trabajan, con hijos

 

Padres solos

Parejas

(por ciento)

(por ciento)

Elemento familiar o menos

11

62

Más que el elemento familiar

89

38

Sólo crédito impositivo por presencia de hijos

10

17

Crédito impositivo por trabajar, en disminución

52

16

Crédito impositivo máximo por trabajar

27

4

Elemento de 30 horas

41

34

Elemento por trabajador discapacitado

1

1

Elemento para el cuidado de hijos

22

3

Elemento por hijo discapacitado

3

3

Número de familias (en millares)

1050

3210

Número de hijos (en millares)

1618

5804

Fuente: UK HM Revenue and Customs (2007a). Por redondear, los totales no pueden alcanzar a 100 por ciento.

Los créditos impositivos han desempeñado un papel considerable en el aumento del empleo de los padres solos y en la reducción de la pobreza de las personas que trabajan. Brewer, Duncan y Shepard (2007) estiman que el crédito impositivo para las familias que trabajan incrementó el empleo de las madres solas en aproximada- mente cinco puntos de porcentaje. Los créditos impositivos han constituido un importante factor de reducción de la pobreza infantil entre las familias monopa- rentales que trabajan, y buena parte del descenso de las tasas de pobreza infantil desde el año 2001 se atribuye al impacto de los créditos impositivos (Harker, 2006). La tasa de pobreza infantil en lo relativo a los hijos de padres solos que no trabajan es aproximadamente de 57 por ciento. Esa proporción desciende a 17 por ciento en lo que respecta al trabajo a tiempo parcial y a 7 por ciento para el trabajo a tiempo completo [usando una línea de pobreza fijada en 60 por ciento de los ingresos familiares medios a valor equivalente, antes de los costos de vivienda] (Brewer, Goodman, Muriel y Sibieta, 2007). Gardiner y Millar (2006) examinan cómo los trabajadores que perciben bajas remuneraciones evitan la pobreza y muestran que, entre los padres solos que trabajan al menos 16 horas semanales, sólo el 6 por ciento consiguió evitar la pobreza exclusivamente por medio de sus salarios, pero otro 40 por ciento fue sustraído de ella mediante los créditos impositivos. No cabe duda que estos últimos representan una parte importante de los ingresos de los padres solos que trabajan. Las estadísticas publicadas sobre los créditos impositivos no

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muestran en forma separada el término medio de los montos destinados a los padres solos, pero sí que en 2005-2006 el monto medio anual para una familia con un solo hijo (más o menos el 60 por ciento de los padres solos tienen un único hijo) alcanzó alrededor de 5000 GBP en el caso de los hogares que recibían el WTC y el CTC (UK HM Revenue and Customs, 2007a, cuadro 2.2). Las estimaciones deriva- das de datos de una encuesta de 2005 muestran un monto similar, con casos de padres solos que trabajaban 16 o más horas por semana y recibían en promedio del WTC 58 GBP semanales y del CTC 43 GBP, o sea un total de aproximadamente 5250 GBP al año (Lyons, Barnes y Millar, 2008). Sin embargo, para los padres solos existen potencialmente algunas cuestiones problemáticas por la manera en que los créditos impositivos funcionan en la prác- tica. Primero, a estos niveles de apoyo sujeto a examen de recursos se asocian tasas impositivas marginales elevadas, que se aplican a un número considerable de fami- lias. Adam, Brewer y Shepard (2006) calculan que más de dos tercios de padres solos tienen una tasa de impuesto marginal efectiva de más de 50 por ciento. Segundo, particularmente en lo que respecta a los padres solos que ganan salarios bajos el paquete total de ingresos es muy complejo. Los ingresos de una familia proceden de varias fuentes diferentes, que posiblemente incluyen el salario, la prestación por

hijos, el CTC, el WTC, el elemento de cuidado de los niños, la prestación para la vivienda y el beneficio impositivo municipal. También puede haber pagos de sostén al hijo provenientes del padre separado. Además, cuando los ingresos son tan complejos, pueden ser inseguros. Hills, McKnight y Smithies (2006) rastrearon los ingresos semanales en una muestra de 93 familias a lo largo de un período de 12 meses y hallaron que los padres solos constituían uno de los grupos que exhibían la mayor variabilidad de ingresos. Los cambios en lo relativo al crédito impositivo representaban una fuente importante de esa variabilidad y la mayoría de las familias habían sido sometidas a una reevaluación de sus créditos impositivos en el curso del año. Las investigaciones de Familias Monoparentales (2005) hallaron que, entre 100 padres solos, la mitad había experimentado entre dos y siete cambios de cir- cunstancias durante un período de 12 meses. Tercero, como se ha comentado más arriba, al parecer las familias que reciben tanto el WTC como el CTC corren particularmente el riesgo de ser objeto de pagos de sus créditos impositivos o bien inferiores o bien excesivos. En 2005-2006 hubo 174 000 otorgamientos de pagos inferiores a padres solos, de ingresos bajos (v.g. los que recibían el CTC en mayor grado que el elemento familiar y los que recibían el CTC y el WTC) y 239 000 casos de otorgamientos excesivos (UK HM Revenue and Customs, 2007). Parece probable que al menos dos quintos de los padres solos que reciben créditos impositivos han sido afectados por pagos inferiores o excesivos. Desde la perspectiva propia de las madres solas ¿cómo se ve el sistema de créditos impositivos? En nuestra investigación cualitativa en curso, hemos estado exami- nando cómo las madres solas y sus hijos experimentan y manejan la transición de

Créditos impositivos para padres y madres solos

las prestaciones por ausencia de trabajo hacia el empleo remunerado 7 . Al principio de 2004 mantuvimos entrevistas con 50 madres solas y con 61 de sus hijos de 8 a 14 años de edad. Todas las madres habían comenzado a trabajar y entre octubre de 2002 y octubre de 2003 recibían créditos impositivos. Alrededor de 12 a 18 meses más tarde, reentrevistamos a 44 madres y 53 hijos. Analizamos a continuación sus respuestas al sistema de créditos impositivos. En otros documentos se han exami- nado las cuestiones de transición al trabajo, los cambios que los hijos experimentan en la familia cuando la madre empieza a trabajar, y el papel que ellos desempeñan para ayudar a que sus madres mantengan el empleo (Millar, 2006; Ridge, 2006; Ridge y Millar, 2006; Ridge, 2007). Estas entrevistas destacaron la importancia de los créditos impositivos, tanto para permitir que las madres solas salieran de las prestaciones por ausencia de trabajo y pasaran a la actividad laboral como para que mantuvieran el empleo a lo largo del tiempo. Como declaró una mujer, los créditos impositivos constituyeron un componente importante de los ingresos de estas familias:

Han sido muy importantes, porque sin ellos yo no habría podido trabajar; a tal punto elevaron mis ingresos.

Muchas mujeres ejercían empleos de remuneración relativamente exigua y/o traba- jaban a tiempo parcial. Las ganancias semanales no eran altas y los créditos impositivos representaban una adición esencial al salario. Por lo tanto, era impor- tante que estas familias recibieran rápida y exactamente sus créditos impositivos cuando empezaran a trabajar. Cuando comenzaron a trabajar, muchas mujeres contaron con la ayuda de un «Consejero Personal». Los consejeros personales cons- tituyen una de las innovaciones de los programas del Nuevo Trato y del Jobcentre Plus reformado. Su tarea consiste en ocuparse de los individuos, brindándoles consejos e información sobre empleos, formación, cuidado de los hijos, sostén ofrecido a éstos, y apoyo financiero tras el ingreso a la actividad laboral. Pueden ayudar a que sigan recibiendo ciertos beneficios, mediante los cuales el sostén de los ingresos y/o la prestación para la vivienda continúen abonándose durante las pri- meras semanas de trabajo, así como el pago de cualquier «bonificación por retorno al trabajo» de la que se pueda disponer. También pueden prestar su asistencia respecto a las solicitudes de créditos impositivos, ayudando a llenar los formularios necesarios y «acelerando el trámite» de éstos, para lograr una pronta resolución. Entre 50 mujeres cerca de 30 obtuvieron ayuda de consejeros personales y en general esto facilitó la fluidez del proceso. Por ejemplo, Mary llevaba casi un año percibiendo el apoyo de los ingresos después de separarse de su esposo y ahora trabajaba 21 horas por semana:

en el centro de empleo, y ella fue quien me ayudó,

resolvió lo del crédito impositivo y todas mis prestaciones, y me obtuvo unos zapatos para

Sí, fui a ver a una señora fantástica

7. Financiada por el Economic and Social Research Council (RES –000-23-1079).

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mi primer empleo

larios

pagos fueron

fue grandiosa

[y] me ayudó en el proceso de llenar los formu-

y los

[y con] todo lo que salía mal me ayudaba a salir del paso

Fue rápido

Pero más de la mitad de las mujeres tuvieron ciertamente algunas dificultades cuando comenzaron a trabajar, especialmente las que tenían situaciones laborales o familiares complejas. Hubo demoras en los pagos, pagos incorrectos, dificultades para conseguir información sobre lo que ocurría, y falta de información acerca del otorgamiento. Había mayores probabilidades de que las cosas anduvieran mal cuando se solicitaba el crédito impositivo para el cuidado de los hijos, y siete de las nueve mujeres que obtenían ese beneficio informaron de la existencia de problemas. Tales demoras podían causar problemas financieros o deudas.

La guardería infantil me decía a gritos: ¡necesitamos algún dinero!.

Aunque las cosas fueran mal o no, las mujeres no siempre entendían cómo el total de sus pagos se subdividía en los diversos elementos:

«el

formulario que envían para mostrar cómo han hecho los cálculos no es lo bastante detallado, porque sólo dice lo que uno les ha manifestado y cuánto se va a obtener. No han dicho cómo lo calcularon.

En el caso de algunas mujeres, los problemas de los créditos impositivos se agra- vaban por las dificultades de acceso a otras fuentes de ingresos. Con frecuencia, las prestaciones para la vivienda se evaluaban incorrectamente, se demoraban, se pagaban erróneamente o simplemente no se abonaban. A menudo no se podía confiar en los pagos de sostén a los hijos que debían realizar las ex parejas. El salario no era necesariamente fijo, pues a veces las horas de labor cambiaban o eran variables de una semana a otra. Toda esta incertidumbre entrañaba una ambivalen- cia para las mujeres, que no sabían si con el trabajo se encontraban en mejor situación o no. El hecho de pagar las deudas y de hacer frente a otros costos vinculados con el trabajo, tales como el transporte y la guardería, también disminuía las ganancias ofrecidas por la actividad. No obstante, muchas mujeres se compro- metieron a no cejar en el empeño de trabajar, y dedicaron muchos esfuerzos a este propósito pese a situaciones laborales y hogareñas a veces difíciles. En parte, esto sucedía porque querían independizarse de las prestaciones por ausencia de trabajo, pero también existían razones financieras, sociales, de identidad y de autoestima que las incitaban a trabajar. Pero la experiencia de estas mujeres en el mercado laboral se caracterizaba por los cambios. Durante los primeros meses de trabajo se producían muchos cambios, tanto en lo concerniente a los empleos como a las horas dedicadas a los mismos. Entre la primera y la segunda entrevistas seis mujeres habían dejado el trabajo, 11 habían pasado a otro empleo y quince seguían en el mismo puesto pero habían modificado el horario. Una mujer estaba sin trabajar en las dos entrevistas. En la primera y segunda entrevistas apenas once mujeres seguían en el mismo empleo,

no hay un desglose, de modo que uno no sabe qué debería recibir o por qué»

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con el mismo horario. Además, en sus vidas habían acaecido otros cambios —nuevas parejas, hijos que abandonaban el hogar, el nacimiento de bebés, otros mecanismos para el cuidado de los niños, mudanza de una casa a otra— que también podían influir en su derecho al crédito impositivo. La mayoría de las mujeres aún recibían los créditos impositivos en la segunda entrevista, y al igual que en la primera, casi siempre los calificaban de parte esencial de los ingresos:

muy, muy importantes porque yo de ninguna manera habría podido sobrevivir con mi salario exclusivamente, y [sobre todo] con los costos de guardería.

Todas las mujeres habían pasado al menos por una renovación y varias por otras reevaluaciones a medida que sus circunstancias se modificaban. La mayoría de ellas había logrado manejarse durante ese proceso pero sin embargo no veía con claridad cómo se había determinado su derecho o por qué algunas veces tenían que devolver dinero. Una mujer se expresó resignadamente de esta manera:

Piden información. Se la proveo. Dicen que no lo he hecho, de modo que vuelvo a

hacerlo

no tuve ningún crédito impositivo. No entiendo para nada el sistema

nunca he investigado de qué se trata, jamás tengo tiempo.

Aparentemente me pagaron en exceso, de modo que tuve que devolver algo, y

Para ser sincera,

La gran dependencia de los créditos impositivos para redondear los ingresos creaba en algunas mujeres mucha ansiedad e incertidumbre:

es francamente como una sentencia de muerte a punto de pasar por esa puerta. Lo

cierto es que uno termina dependiendo de ese dinero y espera esa carta, y sabe que

viene

llega, de modo que la está esperando y cuando sucede, uno la llena, la manda, y se queda

¿y si es

simplemente esperando y esperando que eso llegue. Es un sentimiento terrible

cuando llega a ser casi el 5 de abril es el nuevo año fiscal, y uno sabe que esa carta

por menos de lo que fue el año pasado? [porque] todo ha subido, mi hipoteca ha

subido

[pero] mi salario no, desde el año pasado.

La descripción de un caso permite ilustrar el distanciamiento que puede existir entre la vida de las personas y el sistema de crédito impositivo. En la primera entrevista, Chloe había sido una madre sola al frente del hogar durante aproxima- damente dos años, tenía tres hijos menores de diez años, y recién empezaba a trabajar en una oficina de un establecimiento minorista. Su pedido inicial de crédi- tos impositivos había sido abonado puntualmente, aunque se había complicado porque ella solicitaba la cobertura del cuidado de sus niños:

Cuando se quiere cobertura del cuidado de los hijos los formularios causan bastante confusión porque [el pago correspondiente] corre durante un plazo mayor de un

mes

dentro y en qué días, y tratar después de equilibrar las cosas a partir de ahí.

de manera que hay que calcular cada plazo, con cuánta frecuencia van a estar

En la fecha de la segunda entrevista, Chloe era gerente de la oficina y trabajaba más horas. Además tenía nueva pareja, que vivía con ella y sus hijos, y cuyos propios hijos

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pasaban con ellos todos los fines de semana. Los créditos impositivos seguían siendo una parte importante de sus ingresos:

han sido evidentemente una gran ayuda, aun en base a mi salario de 750 GBP por mes. Si no fuera por mis créditos impositivos no tendría sentido trabajar.

Pero vivir con una pareja significaba que ella debía notificarlo al organismo tribu- tario británico y modificar su solicitud. Esto había conducido a interrumpir sus pagos mientras se reevaluaba su pedido y aún aguardaba que su otorgamiento se resolviera. En su relato del proceso, Chloe reflexionó sobre la cuestión de las obli- gaciones financieras de una nueva pareja y sobre qué era dado esperar:

Pueden disminuir mi dinero hasta cierto grado, pero no veo cómo pueden tomar en

mis hijos no dependen de él. Dependen de

mí y soy la que va a trabajar. Soy la que paga los costos del cuidado que se les brinda. Soy

la que los alimenta y los viste. Del dinero de él no recibo mantenimiento alguno. Él es quien paga el mantenimiento a su ex esposa para sostener a sus propios hijos, de modo que no puedo ver cómo ellos pueden equilibrar esto. No puedo entenderlo. Sé que tienen

consideración todo el salario [de la pareja]

que tomarlo muy en consideración, pero ni siquiera estamos casados

de nuestra unión. Entonces, no sé realmente cómo esto ha de influir en el dinero.

no tenemos hijos

A esta persona también le preocupaban las repercusiones del hecho de informar

sobre un cambio de circunstancias que podrían no ser estables:

Tengo que hacerles saber si las circunstancias cambian, eso lo sé [pero]

en la cabeza de uno ronda la idea de que si lo declara

enseguida y todo se deshizo, habrá que esperar hasta abril para reclamar nuevamente el

declararlo inmediatamente

es difícil

dinero

el riesgo que se corre es grande

La

evaluación de los créditos impositivos en base a la familia crea esta nueva versión

de

la regla de «cohabitación» (la de que las parejas que viven juntas tienen ingresos

en común), y para los funcionarios de seguridad social ésta siempre ha demostrado ser difícil de juzgar e implementar. La extensa cobertura de los créditos impositivos entre padres solos empleados significa que en el futuro serán pocos los que escapen del escrutinio oficial de sus relaciones.

¿Equilibrio entre seguridad y respuesta a los cambios?

En la política de seguridad social del Reino Unido los créditos impositivos cons-

tituyen una innovación de importancia y su alcance y magnitud no deben subestimarse. Han asignado directamente al sistema impositivo el papel de evaluar

y entregar un mantenimiento del ingreso. Es una considerable mutación de orden

cultural y práctico. Han incorporado muchas familias más al reino del soste- nimiento sujeto a examen de recursos. Esta acción provee una significativa adición

a las ganancias de las personas que perciben salarios bajos. Hacen que para muchos

padres solos el trabajo a tiempo parcial sea factible. Como señala la Comisión de Hacienda de la Cámara de los Comunes:

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a pesar de las dificultades asociadas con los créditos impositivos, el régimen gozará de

mucho apoyo y buena voluntad

sustrae de la pobreza a las personas, y especialmente a los niños, es laudable grama ha tenido un éxito considerable (2006).

la política que apuntala los créditos impositivos y

el pro-

Las experiencias de nuestra muestra de madres solas ilustran claramente la impor- tancia de los créditos impositivos para los ingresos de sus familias. Pero también ponen de relieve algunas tensiones y dificultades prácticas que surgen en un sistema donde se busca equilibrar la seguridad de los pagos con la respuesta a los cambios de circunstancias. La Baronesa Hollis de Heigham era Subsecretaria de Estado del Ministerio de Trabajo y Pensiones entre 1997 y 2005, cuando se estaban planifi- cando e implementando los créditos impositivos. Al hacer uso de la palabra durante un debate en la Cámara de los Lores (23 de octubre de 2006) argumentó:

Es justo decir que cuando presentamos el Proyecto de Ley de Créditos Impositivos no vaticinamos que 50 por ciento de padres solos experimentarían por año más de una docena de cambios de circunstancias. Se incluyen entre ellos los cambios en las disposi- ciones para el cuidado de los hijos prácticamente en cada vacación escolar, los cambios en las horas de trabajo y, a veces, un cambio de pareja.

Es verdad que, en aquel entonces, había pocos datos disponibles sobre la amplitud de los cambios a los que el sistema tendría que hacer frente. Pero la experiencia australiana con su sistema de créditos impositivos sugería en efecto que muchas familias experimentarían tales cambios en el curso de un período de 12 meses (Whiteford, Mendelson y Millar, 2003). La mayoría de las dificultades.se han producido entre familias de ingresos bajos, tanto a causa de la complejidad de sus paquetes de recursos como de la volatilidad de sus circunstancias. El resultado es que las familias más vulnerables son las que enfrentan los mayores problemas para lograr que el sistema funcione para ellas, y que por consiguiente pueden ser reacias a confiar en la promesa de «hacer que el trabajo rinda» (Smithies, 2007). Una de las madres solas que entrevistamos no había tenido problemas en su caso personal, pero dijo:

la razón

Pienso que si las

Me da mucha rabia que haya personas en las que esto ha hecho mella porque

por la cual yo fui a trabajar fue [que me sentí] alentada a hacerlo personas tienen discusiones, parece que el estímulo ya se pierde.

Como hemos dicho, en el diseño del sistema están insertos los pagos excesivos y la devolución de éstos puede constituir un problema considerable para las familias de ingresos bajos que dependen de los créditos impositivos a fin de que el trabajo resulte factible desde el punto de vista financiero. En 2005 y 2006 se anunciaron varios cambios con miras a tratar de mejorar la administración de los créditos impositivos, reducir el nivel de los pagos excesivos y disminuir el impacto que la devolución de los mismos ejercía en las familias. Estas reformas (resumidas en Brewer, 2006) incluyen varios elementos clave. Primero, existe un incremento de los ingresos anuales que no se tienen en cuenta: pasan de

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2500 a 25 000 GBP. Esto significa que en el año de otorgamiento corriente las familias pueden tener un aumento de ingresos de hasta 25 000 GBP, antes de que sus créditos impositivos resulten afectados. Segundo, las familias que notifican un descenso de sus ingresos ya no recibirán un pago inmediato para completar su derecho sino que tendrán que aguardar hasta el ajuste al final del año. Tercero, en el curso del año fiscal corriente se impondrán límites a la medida en que los créditos impositivos pueden ser reducidos para recobrar pagos más altos en la primera parte del año. El propósito de esta disposición es asegurar que las familias de ingresos exiguos no encaren grandes y súbitas caídas de sus entradas en concepto de créditos impositivos. Estas medidas apuntan a reducir tanto el nivel como el impacto de los pagos excesivos. Su efecto es hacer que el sistema funcione más como un otor- gamiento por período fijo, por cuanto significa que los cambios de ingresos durante el año fiscal en curso no serán enteramente tomados en cuenta hasta el fin de ese año, o, en el caso de grandes aumentos de ingresos, hasta el siguiente año de adjudicación. Los requisitos en materia de información también han sido objeto de modifica- ciones. La gama de cambios de circunstancias acerca de los cuales se debe informar ha sido ampliada con el fin de incluir los relativos a la situación laboral y al número

de hijos que componen la familia. El plazo dentro del cual se permite informar tales cambios también se ha reducido, de tres meses a uno solo. Esta medida impone a los beneficiarios una mayor responsabilidad de conocer las reglas y de cumplirlas. Como señala Brewer (2006), esto se parece más a las reglas que siempre se han aplicado en lo relativo a las prestaciones subordinadas a examen de recursos. La «liviana» prueba de medios se ha tornado más pesada para los beneficiarios, pero la evidencia aportada por la investigación sugiere que muchas personas seguirán sin ver con claridad qué es exactamente lo que se requiere de ellas y cuándo. La consecuencia es que los beneficiarios pueden resultar perdedores puesto que los pagos insuficientes tienen un máximo de tres meses de efecto retroactivo mientras que los excesivos se calculan retrotrayéndolos a la fecha del cambio de circunstancia. Además, se han establecido penalidades de hasta 300 GBP por no haber informado los cambios de circunstancias que requieren una reevaluación. El Ministerio de Hacienda estima que el paquete de reformas reducirá los pagos excesivos en aproximadamente un tercio. Esto quiere decir que en el sistema aún subsistirá un nivel significativo de pagos excesivos y que éstos seguirán afectando en particular a las familias de ingresos bajos. Se han propuesto varias reformas de mayor amplitud (Brewer, 2006; UK House of Commons Treasury Committee, 2006a; Smithies, 2007). Una opción consistiría en extraer del WTC los costos del cuidado de los niños, ya que una adjudicación en concepto de los mismos tendría poco sentido pues a menudo el uso que se hace de ellos varía en el transcurso del año, entre los períodos escolares y las vacaciones. Por otra parte, existe la opción más radical de volver a un sistema de adjudicaciones fijas por un período de tiempo

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determinado, independientemente de las mutaciones en los ingresos y las circuns- tancias, previendo alguna protección para las personas que experimenten grandes caídas de sus ingresos. Sin embargo, al gobierno no le entusiasma la idea de efectuar esas modificaciones y en respuesta al Informe de la Comisión Selecta adujo que el sistema reformado «logra un equilibrio efectivo entre la provisión de flexibilidad para responder a los cambios y el mantenimiento de una seguridad de ingresos para las familias» (UK House of Commons Treasury Committee, 2006b). Queda por ver si es éste el equilibrio correcto.

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