Participao e representao nos Conselhos Gestores e no Oramento Participativo*

Lgia Helena Hahn Lchmann**

Resumo O debate contemporneo no campo da teoria democrtica vem desafiando o desenvolvimento de estudos e reflexes acerca das relaes entre participao e representao no interior das prticas e experincias participativas. Tendo em vista que, de maneira geral, a participao ocorre atravs da representao, o trabalho objetiva analisar, a partir de experincias brasileiras, duas dimenses referentes ao grau de especificidade da representao no interior de modelos participativos, quais sejam: (i) frente ao modelo de representao eleitoral; e (ii) no interior de experincias participativas, notadamente as relativas a dois modelos paradigmticos de representao: conselhos gestores e oramento participativo. Palavras-chave: participao, representao, conselhos gestores, oramento participativo. Cv- autora
Lgia Helena Hahn Lchmann Doutora em Cincias Sociais pela Unicamp. Professora do Departamento de Sociologia e Cincia Poltica da Universidade Federal de Santa Catarina (UFSC) e atual Coordenadora do Programa de Ps-Graduao em Sociologia Poltica da UFSC. Integrante do Ncleo de Pesquisa em Movimentos Sociais, desenvolvendo pesquisas (CNPQ e Funpesquisa) na rea da participao poltica e do associativismo civil, com nfase nos mecanismos de incluso e de representao poltica nos espaos institucionais de participao, notadamente Conselhos Gestores e Oramentos Participativos. Suas mais recentes publicaes so: Lchmann, L. H. H., Borba, J. Participao, desigualdades e novas institucionalidades: uma anlise a partir de instituies participativas em Santa Catarina. Cincias Sociais Unisinos, v. 44, 2008; Lchmann, L. H. H. A representao no interior das experincias de participao. Lua Nova, v.70 2007; Lchmann, L. H. H. e Scherer-Warren, I. Desenvolvimento urbano e organizaes populares em Florianpolis In: Sociologia de capitais brasileiras: participao e planejamento urbano. Braslia: Lber Livro, 2006; Borba, J. e Lchmann, L. H. H. (Orgs.) Oramento participativo: anlise das experincias desenvolvidas em Santa Catarina.Florianpolis: Insular, 2007.

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Este artigo resultado parcial da pesquisa Participao e excluso nos Conselhos Gestores e Oramentos Participativos/SC (CNPQ/Funpesquisa). ** Doutora em Cincias Sociais pela Unicamp. Professora do Departamento de Sociologia e Cincia Poltica da Universidade Federal de Santa Catarina (UFSC). Universidade Federal de Santa Catarina, Campus Universitrio Trindade, Florianpolis-SC. ligia@cfh.ufsc.br

Introduo A crise do modelo de representao poltica que ocorre no contexto internacional apresenta, em nosso pas, algumas especificidades locais. No plano internacional, e acompanhando anlise de Miguel (2003) acerca das mudanas no carter da representao poltica, algumas evidncias parecem sustentar a idia de crise de representao: o declnio do comparecimento eleitoral, a ampliao da desconfiana dos cidados com relao s instituies polticas, e o esvaziamento dos partidos polticos, atravs, entre outros, da burocratizao de suas estruturas internas e da crescente interferncia da mdia junto ao processo eleitoral. Elementos desta crise tambm so registrados na sociedade brasileira que, em combinao com certos padres tradicionais do fazer poltica, vm justificando um conjunto de demandas direcionadas criao de instituies participativas (encontrando guarida na Constituio de 1988). Os Conselhos Gestores e Oramentos Participativos (OPs) passam a se constituir em referncias centrais de experincias participativas no pas, dando impulso ao desenvolvimento de um debate terico sobre participao poltica e democracia que amplia, sobremaneira, uma concepo de poltica voltada estritamente para o campo de ao exclusivo dos representantes polticos que orientam as suas estratgias e escolhas polticas a partir do jogo eleitoral. Transcorrida mais de uma dcada de implementao e institucionalizao destes espaos participativos, percebe-se, a partir de aproximaes empricas e de uma consulta mais cuidadosa nos diversos textos analticos, um conjunto de desafios e limites em sua capacidade de promover alteraes significativas em direo ao aprofundamento democrtico. Dentre um amplo conjunto de questes que estas experincias suscitam, destaco aqui a dimenso das relaes entre participao e representao que, apenas muito recentemente, vem despertando o interesse e a necessidade de um tratamento analtico mais 2

refinado uma vez que, grosso modo, as reflexes sobre as relaes entre estes dois instrumentos de ao poltica participao e representao tm feito predominar um vis dualista, que guarda separaes dadas pelos diferentes modelos democrticos assim, obviamente, participao (P) conforma o eixo analtico das teorias da democracia participativa e representao (R), da democracia representativa eleitoral. Visando analisar as tenses entre estes dois eixos analticos, vrios estudos tm centrado esforos na avaliao da capacidade que as experincias participativas oferecem para rebalancear a articulao entre a democracia representativa e a democracia participativa (Avritzer, 2003). Para alm, entretanto, das tenses entre democracia representativa e democracia participativa1, as experincias participativas instauram (ou inauguram) novos mecanismos e relaes de representao poltica que, por apresentarem especificidades e diferenas substantivas com o modelo da representao eleitoral (e embora dele sofram vrios impactos), desafiam novas abordagens acerca do tema da participao e da democracia. Tomando como referncia dois tipos de gesto participativa implementados no pas, nos seus traos e caractersticas gerais, este artigo visa analisar a relao entre participao e representao no interior dessas experincias, da perspectiva das prticas de participao e representao (denominadas aqui p&r)2, utilizando como suporte analtico, alm dos estudos de caso, elementos de regulamentao compostos nas suas respectivas legislaes. A multiplicidade e diversidade de experincias participativas por si prprias determinantes para a confuso e complexificao da questo da representao motivou a delimitao desta anlise em dois modelos participativos, quais sejam: a) os conselhos gestores, e mais especificamente os da rea da sade, assistncia social e criana e adolescente - por
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Sobre essas tenses, ver Silva (1999). Alguns estudos avaliam as tenses entre experincia participativa e outras esferas de poder institucional como a Cmara de Vereadores (DIAS, 2000) e o Executivo (BORBA, 1998) 2 Para efeito desta anlise e no intuito de evitar confuses, estou adotando a sigla p&r enquanto prticas de participao e representao nas experincias chamadas de participativas, sendo que as siglas: P e R indicam, respectivamente, participao direta (P) e representao eleitoral (R).

apresentarem, embora com suas especificidades e diferenas, um conjunto de caractersticas em comum, a exemplo da obrigatoriedade legal, do carter deliberativo e da composio (paritria e tripartite), formada por entidades representativas da sociedade civil e por representantes governamentais; e b) o oramento participativo3, por se constituir em modelo que tem orientado outras experincias de participao nas definies dos oramentos pblicos em diversos municpios do pas. A escolha e a delimitao destes modelos esto ancoradas na avaliao de que, embora sistematicamente apontados como exemplos de democracia participativa, apresentam diferenas significativas no que diz respeito relao entre participao e representao (p&r), diferenas estas que parecem traduzir, em grau de importncia nada desprezvel, potencialidades, limites e desafios da participao e da democratizao.

1.

Participao, representao e legitimidade democrtica

Tomando em conta o sentido bsico de participao (auto-apresentao) e de representao (tornar presente algo que est ausente) a partir da anlise de Pitkin (s.d [1967]), fica claro o peso diferenciado de cada um destes plos nos diferentes modelos de democrticos. Assim, no modelo representativo, a participao se restringe ao momento da escolha dos representantes na ocasio do processo eleitoral. Aqui, a legitimidade do sistema democrtico dada pela manifestao eleitoral da vontade dos cidados (Novaro, 1995). Em outras palavras, a responsabilidade do processo decisrio fica restrita aos representantes escolhidos pelo sufrgio eleitoral. J os modelos participativos apresentam, de maneira geral, um critrio de legitimidade ancorado na idia de que as decises polticas devem ser tomadas por aqueles que estaro submetidos a elas por meio do debate pblico. Com efeito, no plano terico, as diferenas
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Tomando como referncia emprica alguns dados socioeconmicos do OP de municpios de Sta. Catarina.

com relao aos mecanismos da democracia representativa so marcantes, j que incorpora a participao da populao no processo de discusso e de tomada de decises polticas. Tendo em vista a inevitabilidade da representao (na participao), a efetividade deste pressuposto participativo vai ocorrer atravs de diferentes prticas de participao e representao (p&r). Em se tratando de experincias brasileiras, percebemos, embora com mltiplas configuraes e orientaes, que dois modelos, que me parecem bastante expressivos na constituio diferenciada enquanto p&r se consolidam. De um lado, o modelo dos conselhos pautado na idia de participao coletiva, ou seja, de representao das organizaes da sociedade civil. De outro, o oramento participativo que, apresentando a configurao de uma esfera pblica essencialmente plebia (Baierle, 2005:19), desenha uma organizao que parece apresentar maior combinao entre participao direta (nas assemblias de bairros e regies) com mecanismos de representao (via escolha delegados e conselheiros), embora, tambm, esta representao esteja, na prtica, fortemente informada e mediada pelas organizaes sociais. No obstante compartilhem, de maneira geral, as caractersticas acima esboadas, as diferenas quanto ao peso e maior ou menor combinao entre a participao e representao (individual e coletiva) constitui-se, no meu entender, um elemento analtico importante no que se refere ao debate acerca da legitimidade da representao - seja por mandato, no caso do OP, seja por critrios de expertise ou qualificao, no caso dos conselhos nos espaos de participao4. 2. Participao e representao nos Conselhos Gestores
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Agradeo a Adrin Gurza Lavalle pela leitura criteriosa e pelos comentrios a este trabalho, dentre eles, a especificao de algumas diferenas no tipo de representao destes espaos: Os Conselhos operam com uma representao coletiva de jure, enquanto o OP opera simultaneamente com uma representao coletiva de fato (os sujeitos que l esto representando alguma entidade nos diferentes ciclos) e com uma representao internamente construda pelo processo institucional (delegados e conselheiros escolhidos por cidados avulsos e por representantes de entidades). Por fim, os Conselhos alimentam prticas de representao por advocacy ou prximas da idia de representao virtual, enquanto no OP a eventual presena desse tipo de prticas acaba subordinada a alguma modalidade de representao por mandato (isso, desnecessrio explicar, no cancela a autonomia e independncia dos representantes).

Os conselhos gestores das polticas pblicas so amparados por legislao nacional e apresentam um carter de poltica pblica mais estruturado e sistmico, previstos de atuarem nas trs esferas governamentais (Municpio, Estado e no plano nacional). Apresentam "atribuies legalmente estabelecidas no plano da formulao e implementao das polticas na respectiva esfera governamental, compondo as prticas de planejamento e fiscalizao das aes. So tambm concebidos como fruns pblicos de captao de demandas e pactuao de interesses especficos dos diversos grupos sociais e como uma forma de ampliar a participao dos segmentos com menos acesso ao aparelho de Estado"5. Esto voltados garantia de universalizao dos direitos sociais. Entre eles, destacam-se os Conselhos de Sade, de Assistncia Social, de Defesa dos Direitos da Criana e do Adolescente. Com mais de dez anos de atuao, estes diferentes conselhos vm sendo objeto de estudos6 no apenas por sua proposta ousada e diferencial - em relao lgica tradicional de elaborao e deliberao das polticas pblicas, como tambm por terem constitudo um "exrcito"7 de conselheiros, inaugurando novas formas de representao da sociedade civil junto ao campo institucional. Tomando como referncia de anlise os conselhos das reas da sade; da criana e do adolescente; e da assistncia social, podemos perceber, embora com diferenas e especificidades locais, regionais, etc., duas caractersticas centrais na relao entre participao e representao (p&r): a participao de entidades ou organizaes da sociedade civil, e a paridade8 na representao entre sociedade civil e Estado. De acordo
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Comunidade Solidria/IBAM/IPEA, Recupero vrios destes estudos em anlise que privilegia a questo do desenho institucional dos conselhos, em Lchmann, 2002. 7 Expresso retirada da fala de um representante do CNS no Seminrio "Os Conselhos Gestores de Polticas Pblicas no Brasil: avanos, limites e possibilidades" promovido pelo Instituto Plis, Frum Nacional de Participao Popular e Prefeitura Municipal de Santo Andr, em novembro de 1999. 8 No conselho de sade o peso maior da representao recai cobre o setor dos usurios que detm 50% de seus assentos.

com as suas respectivas leis de criao, pode-se observar a dimenso da representao coletiva por meio de entidades no-governamentais9 (Criana e adolescente) ou organizaes representativas (Assistncia social), bem como a questo da paridade, seja entre Estado e sociedade (Criana e adolescente; Assistncia social), seja entre usurios e demais setores (Sade): Quadro Aspectos da Legislao referente participao e representao nos Conselhos Gestores10 Sade
Lei n.8.142, de 28 de dezembro de 1990 O Conselho de Sade, em carter permanente e deliberativo, rgo colegiado composto por representantes do governo, prestadores de servio, profissionais de sade e usurios, atua na formulao de estratgias e no controle da execuo da poltica de sade na instncia correspondente, inclusive nos aspectos econmicos e financeiros, cujas decises sero homologadas pelo chefe do poder legalmente constitudo em cada esfera do governo.

Criana e Adolescente
Lei n. 8.242, de 12 de outubro de 1991 O Conanda integrado por representantes do Poder Executivo, assegurada a participao dos rgos executores das polticas sociais bsicas na rea de ao social, justia, educao, sade, economia, trabalho e previdncia social e, em igual nmero, por representantes de entidades no-governamentais de mbito nacional de atendimento dos direitos da criana e do adolescente.

Assistncia Social
Lei n. 8.742, de 7 de dezembro de 1993 A organizao da assistncia social tem como base as seguintes diretrizes: I descentralizao poltico-administrativa e comando nico das aes em cada esfera de governo; II - participao da populao, por meio de organizaes representativas, na formulao das polticas e no controle das aes em todos os nveis. As instncias deliberativas do sistema descentralizado e participativo de assistncia social, de carter permanente e composio paritria entre governo e sociedade civil.

Destaque, portanto, para o tipo de representao social junto aos conselhos. Como veremos a seguir, a representao por entidades - ou organizaes da sociedade civil - est difusamente ancorada na legitimidade destas organizaes em promover, de diferentes formas, a defesa das variadas causas sociais e de demandas de grupos e setores sociais historicamente excludos dos processos de deciso poltica. Uma regra bsica de participao junto aos conselhos diz respeito, portanto, participao e/ou representao paritria11 entre setores da sociedade civil e do Estado. No
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Embora a legislao do conselho de sade no especifique a representao coletiva, a lista de representantes deixa clara esta dimenso. 10 Trechos retirados das respectivas leis de criao. 11 Foge aqui a esta regra de paridade o caso dos Conselhos de sade que apresentam uma composio tripartite entre usurios, prestadores de servios, profissionais de sade e governo.

caso da sociedade civil, esta representao apresenta duas caractersticas centrais. Em primeiro lugar, est relacionada a entidades constitudas, e neste sentido, no existe espao para a participao individual, embora a resultante desta representao por entidades acabe, em muitos casos, em uma participao individual. Em segundo lugar, o termo sociedade civil abriga e homogeneza no mesmo plo um conjunto bastante diferenciado de organizaes, entidades, grupos de interesses: ONGs, entidades filantrpicas, entidades sindicais, organizaes empresariais, etc. Este critrio ou princpio de paridade parece decorrente do processo de lutas e articulaes da sociedade civil que se forjaram desde o contexto autoritrio, e que atravessaram a dcada de 1980, desembocando, no momento da Constituinte, em vrias articulaes e mobilizaes, tendo em vista a implementao de conselhos. Neste sentido, imbudos de uma concepo de sociedade civil amplamente ancorada nos movimentos e organizaes sociais que apresentavam um teor crtico e democratizante, o formato paritrio dos conselhos acaba revelando, como ressalta Tatagiba (2002), uma certa ingenuidade forjada por uma compreenso mais homogeneizadora da sociedade civil, desconsiderando a sua fragmentao e heterogeneidade. Pode-se dizer, portanto, seguindo a anlise da autora, que esta regra de paridade revela, de certo modo, uma perspectiva maniquesta entre a sociedade civil e o Estado na constituio original deste modelo participativo. Destaco aqui algumas dimenses desta representao coletiva. Em primeiro lugar, o fato de que os conselhos gestores se inserirem neste paradigma de participao institucional atravs de uma especificidade que, advinda dos vrios empreendimentos e lutas coletivas, caracteriza-se pela sua regulamentao legal, imprimindo, portanto, um carter de obrigatoriedade de participao da sociedade civil. Este novo estatuto legal apresenta, por sua vez, importantes diferenas quanto ao contexto mais ou menos mobilizatrio e participativo de implementao local. Como ressalta Dagnino (2002), necessrio se

atentar para o fato de que, se a luta pela implementao dos conselhos tendo em vista a alterao nos tradicionais padres das polticas pblicas se tornou possvel graas correlao de foras presente no nvel nacional, durante a formulao da Constituio de 1988 (...), essa correlao de foras est longe de se reproduzir nos contextos localizados e nos momentos em que se d a instalao dos Conselhos nos vrios municpios e estados, e inclusive no nvel federal (Dagnino, 2002: 294). De forma induzida, portanto, a instalao dos conselhos no segue um padro de mobilizao e organizao social, o que certamente constitui-se como fator determinante em vrios casos - para a sua existncia enquanto mera exigncia legal, constituindo-se como meras estruturas governamentais adicionais (op.cit). Entretanto, mesmo naquelas situaes em que os conselhos resultam de uma correlao de foras no sentido de efetivamente constiturem-se como esferas pblicas legtimas e autnomas, observa-se que, sua capacidade mobilizatria de implementao, no segue uma capacidade de sustentao pautada em uma ampla representatividade e efetiva deliberao. Em segundo lugar, a combinao da paridade com a representao por entidades apresenta alguns limites quanto ampliao da participao a um sujeito mais plural. Alm dos prprios limites numricos ou de assentos12, percebe-se uma reduo no quadro de sujeitos participativos, a partir da tendncia natural de incorporao daqueles setores que apresentam maior legitimidade de representao. Assim, no caso dos conselhos de assistncia social, as categorias e os profissionais de Servio Social, por um lado, e as entidades prestadoras de servios de assistncia social, por outro, acabam prevalecendo sobre outros setores sociais (Crtes, 2002), sendo que situaes similares vm ocorrendo em outras reas de polticas sociais.

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A quantidade de assentos dos diferentes setores, em cada conselho, relativa rea de atuao e obedece a um padro quantidade/qualidade que corresponda ao conjunto de setores governamentais e sociais que atuam ou esto de alguma forma relacionados poltica em questo.

Uma vez que a sociedade civil uma esfera social caracterizada por diferenas, contradies, conflitos e desigualdades sociais, a paridade numrica no corresponde a uma paridade poltica (Stanisci,1997), na medida em que se observa e com bastante freqncia conflitos de interesses entre os setores que representam a sociedade civil13. Mesmo entre as experincias que no obedecem regra da paridade, como no caso dos conselhos de sade, observa-se muitas dificuldades para o estabelecimento de uma representatividade expressiva dos diferentes interesses sociais. Esta dimenso abre um conjunto de questes relativas aos critrios de escolha e aos mecanismos de autorizao deste tipo de representao. Os critrios de escolha dos integrantes dos Conselhos tm sido objeto de questionamentos e reavaliaes, e so indicativos, como salienta Moraes (1998) dos diferentes conceitos e entendimentos acerca da sociedade civil, do Estado e da democracia. Vrias questes so levantadas: a sociedade civil pode e deve ser reduzida a certas organizaes ou segmentos sociais? Quais dessas organizaes ou segmentos apresentam maior legitimidade para participar junto aos Conselhos? Quais os critrios para estas escolhas? Os conselhos gestores apresentam diferenas, ou especificidades, que vo do nmero de assentos, passando pelo perfil dos segmentos representados e dos mecanismos de escolha desses representantes. Alguns setores escolhem seus representantes em assemblias e/ou fruns abertos. Outros segmentos j esto de antemo inseridos (pela legislao) na composio dos conselhos14. Em outras palavras, os mecanismos de escolha oscilam de caso a caso: uma nica assemblia com a participao de diferentes atores e organizaes sociais; fruns setoriais de polticas pblicas; ou indicaes de categorias profissionais e segmentos sociais. Mesmo em se tratando da articulao em assemblias e fruns, apesar da maior
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Assim como se observa diferentes tipos de combinaes/alianas entre setores da sociedade civil e setores governamentais tanto tendo em vista a defesa de interesses particularistas, como em defesa de interesses mais universais. 14 Como no caso de sindicatos, federaes de associaes de moradores, entidades profissionais, etc.

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organicidade com as bases, esta representao mantm certos limites circunscritos pela lgica dos mobilizados, ou de um conjunto de organizaes que apresentam uma representao presuntiva (Gurza Lavalle, Houtzager e Castello, 2006), ancorada na idia de que a sociedade civil representa (independente de mecanismos formais) genunos interesses sociais. Trata-se, portanto, de uma idia de representatividade que alimenta certa confuso no entendimento acerca dos critrios de legitimidade que estes espaos carregam. Com efeito, estamos tratando de um tipo de representao que, diferente do modelo eleitoral que identifica o representado (eleitor), esboa uma idia difusa do mesmo, podendo tanto ser um segmento (ou vrios setores da populao), quanto a prpria entidade indicada para assumir a representao. O caso da representao das ONGs junto aos conselhos bastante emblemtico, uma vez que, como analisa Sorj (2005), estas organizaes apresentam a especificidade dada pelo fato de se constiturem num ator sem mandato direto de sua base de referncia (p. 21). Tendo em vista que muitas organizaes so escolhidas muito mais em funo do reconhecimento acerca de seu grau de competncia e qualificao do que em virtude de seu vnculo com as bases, altera-se sobremaneira o debate acerca das exigncias de prestao de contas, responsividade e sano. No de se estranhar, portanto, o perfil dos conselheiros que, de acordo com Santos Junior, Azevedo e Ribeiro (2004), constituem uma espcie de elite de referncia, ou de uma comunidade cvica (p.37) portadora de uma cultura associativa, caracterizada por um perfil socioeconmico superior e por maior grau de informao e de capacitao tcnica e poltica se comparada mdia da populao em geral. Como conseqncia geral, a composio dos conselhos conjuga, digamos, participao coletiva (auto-apresentao das entidades escolhidas como tal) com representao coletiva (entidades escolhidas por representarem por critrios variados outros setores sociais).

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3. Participao e representao no Oramento Participativo De certa forma, o OP parece indicar maiores probabilidades de incorporao de espaos de participao direta (individual) combinados com mecanismos de representao. Tomemos o modelo de Porto Alegre como referncia. O OP de Porto Alegre apresenta diferentes fases e instncias de participao com diferentes graus de institucionalidade, seja no que diz respeito obedincia a um conjunto de normas (escritas), seja no que se refere maior vinculao com o poder pblico, e, ainda, ao carter decisrio. Neste sentido, so as instncias comunitrias que apresentam menor grau de institucionalizao e maior grau de autonomia. Trata-se de um conjunto heterogneo de espaos e encontros que renem cidados, organizaes comunitrias (associaes de moradores, unio de vilas, clubes de mes, grupos religiosos, culturais, etc.) que se articulam em bases identitrias distintas, embora prevaleam as associaes com identidade territorial local ou regional (associaes de moradores, conselhos populares). So as organizaes que mais prximas esto do cotidiano da populao, configurando-se, portanto, como articulao de 1o nvel. No que se refere participao no OP, esses grupos e entidades consultam a populao, articulam demandas, organizam encontros e participam das assemblias, fruns e encontros de maneira geral. A institucionalidade do OP se estrutura em um conjunto de espaos participativos, em diversos nveis: assemblias (regionais e temticas)15, fruns de delegados16 , e Conselho do Oramento Participativo17 .
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So as instncias (duas rodadas por ano) de primeiro nvel que renem cidados, grupos organizados e poder pblico, tendo em vista a apresentao do OP e dos recursos e gastos do governo para a populao, bem como a escolha dos delegados que vo compor os fruns de delegados (regionais e temticos) 16 Constituem-se como instncia de 2o nvel, apresentando um grau intermedirio de institucionalizao uma vez que, escolhidos diretamente pela populao, os delegados apresentam um grau maior de autonomia para definir a sua estrutura organizacional e os critrios de priorizao das demandas 17 a instncia de co-gesto que apresenta um maior grau de institucionalizao, uma vez que est submetido a um conjunto de normas (Regimento Interno) e configura-se como instncia central de deciso acerca da pea oramentria do municpio. Eleitos diretamente na 2o rodada de assemblias, os conselheiros renem-se semanalmente tendo em vista "planejar, propor, fiscalizar e deliberar sobre a receita e a despesa do Oramento do Municpio de Porto Alegre" (PMPA,2001).

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As assemblias do OP so os principais espaos de participao direta da populao, constituindo-se em uma arena que rene cidados, grupos organizados e poder pblico, tendo em vista a apresentao do OP e dos recursos e gastos do governo para a populao, bem como a escolha dos delegados que vo compor os fruns de delegados (regionais e temticos). Os fruns de delegados constituem-se uma instncia de 2o nvel, com grau intermedirio de institucionalizao uma vez que, escolhidos diretamente pela populao, os delegados apresentam um grau maior de autonomia para definir a sua estrutura organizacional e os critrios de priorizao das demandas18. Este espao obtm um peso decisrio importante, na medida em que os conselheiros devem obedecer s decises do frum dos delegados na definio do conjunto de prioridades do OP. Dentre as atribuies dos delegados, destaca-se no apenas a priorizao das demandas, mas o acompanhamento de todo o processo, atravs da participao, junto com os conselheiros do Conselho do Oramento Participativo (COP), na definio de regras do OP e atravs da fiscalizao de obras, alm de participarem de diversos encontros, seminrios e comisses temticas que so criadas no processo. Enquanto instncia deliberativa central do OP, o COP apresenta um grau de complexidade maior, uma vez que discute e define o conjunto da pea oramentria municipal. De acordo com Abers (1997), as atribuies dos conselheiros transcendem em muito a sua capacidade de tomar decises racionais e bem fundamentadas sobre todas as questes, sendo que na prtica, o conselho passa a maior parte do tempo discutindo a distribuio dos investimentos, delegando ao poder pblico a definio das questes mais amplas da cidade, e neste sentido, o conselho apresenta um forte carter ratificador das
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Algumas regies elaboraram um regimento interno que normatiza as atividades dos delegados. Embora em muitos casos os fruns sigam os critrios de distribuio dos recursos do COP para orientar a priorizao das demandas, alguns fruns deliberam de acordo com regras prprias, a exemplo da votao por maioria ou pelo consenso.

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propostas da administrao municipal, embora ocorram algumas controvrsias. Certamente a amplitude e complexidade de questes a serem tratadas no COP, bem como as diferentes condies de recursos e informaes entre os conselheiros e o governo so fatores que limitam a capacidade decisria dos eleitos pela populao. Entretanto, h que se considerar que os conselheiros, alm de uma trajetria no prprio conselho que amplia a sua qualificao (e dos cursos de capacitao de delegados e conselheiros promovidos pela administrao municipal), mantm laos fortes e contnuos com as suas regies e temticas, participando de sucessivas reunies e encontros que contribuem para um processo de capacitao. Isso significa dizer que o COP no a nica instncia de discusso, uma vez que estas se do nos fruns de delegados e nas entidades comunitrias s quais geralmente esto vinculados. Em pesquisa realizada pela ONG Cidade (1999), os dados relativos ao perfil dos eleitos (delegados e conselheiros) do OP corroboram a ntima articulao entre os eleitos e uma participao junto s organizaes da sociedade civil. Entre os 159 delegados pesquisados, 91,2% (145) participam de entidades, e entre os 39 conselheiros pesquisados, 92,3% (36) participam de alguma entidade. Mesmo que no previsto no plano regimental, percebe-se aqui, assim como nos conselhos gestores, uma ntima articulao entre representao e associativismo civil. Como vimos, a ampla maioria dos representantes (delegados e conselheiros) participa de organizaes civis com predomnio do associativismo comunitrio. Entretanto, o desenho do OP parece promover combinaes mais complexas entre participao e representao, na medida em que conjuga no sem problemas participao individual e coletiva com representao individual e coletiva. Este, aliado, evidentemente, s diferentes caractersticas ou tipos de polticas pblicas em jogo, pode ser um elemento importante para a compreenso do fato de que o perfil geral dos participantes do OP registra importante diferena com relao ao perfil dos representantes junto aos conselhos gestores. No caso do OP, a

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participao direta dos cidados junto s assemblias tem desenhado um perfil mais popular como pode ser observado na tabela abaixo, a ttulo de exemplo sobre a natureza da participao, que apresenta os dados de escolaridade e renda dos conselheiros de OPs em municpios catarinenses19.

Tabela Escolaridade e Renda dos Conselheiros nos oramentos participativos de Santa Catarina (%)
Escolaridade 2 1 Grau 2 Grau Superior Superior No Municpio Analfab. Grau Grau Total Incomp. Incomp. Incomp. Comp. Inf. Comp. Comp. Biguau 0,0 37,0 19,6 8,7 26,1 0,0 8,7 100,0 Chapec 0,0 13,64 9,09 22,73 0,0 4,55 50,0 0,0 100,0 Itaja 0,0 6,2 12,5 12,5 31,3 6,3 28,1 3,1 100,0 Blumenau 0,0 25,0 8,33 16,67 0,0 0,0 16,67 33,33 100,0 Concordia 0,0 20,0 20,0 20,0 6,67 33,33 0,0 0,0 100,0 Cricima 4,0 16,0 12,0 4,0 28,0 16,0 20,0 0,0 100,0 Guaraciaba 0,0 66,66 11,11 3,70 11,11 7,41 0,0 0,0 100,0 Renda (em salrios mnimos) Sem Menos Acima de NS/NR Total De 1 a 3 3a5 5 a 10 Renda de 1 10 Biguau 0,0 4,5 56,8 27,3 6,8 4,5 0,0 100,0 Chapec 0,0 0,0 36,36 31,82 18,18 13,64 0,0 100,0 Itaja 0,0 3,1 25,0 43,8 6,3 12,5 9,4 100,0 Blumenau 0,0 0,0 33,33 0,0 41,67 25,00 0,0 100,0 Concordia 0,0 13,33 26,67 33,33 20,00 6,67 0,0 100,0 Cricima 0,0 8,0 44,0 20,0 8,0 16,0 0,0 100,0 Guaraciaba 0,0 18,52 22,22 37,04 11,11 7,41 0,0 100,0 Fonte: Pesquisa dos autores. Coleta de dados em 2004 e 2005 (municpios de Chapec, Itaja, Blumenau, Concrdia e Cricima). Para Biguau, coleta de dados em 2007. 1

Estes dados sobre OP, em municpios de Sta. Catarina, mostram um perfil bem mais popular dos participantes, que se encontram distribudos, nos trs municpios, em todas as faixas de renda e escolaridade, com uma concentrao na faixa de 1 a 5 salrios mnimos e nas faixas intermedirias de escolaridade. Percebe-se uma relativa distribuio dos nmeros entre os nveis de escolaridade, sobressaindo-se, no caso de Guaraciaba, a porcentagem
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Estes dados so resultantes da pesquisa Participao e excluso nos Conselhos Gestores e Oramentos Participativos/SC (CNPQ/Funpesquisa). Em Lchmann e Borba (2008), analisamos alguns fatores para estas diferenas entre os perfis dos representantes de OPs e Conselhos.

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(66,66%) dos representantes que so somente alfabetizados ou possuem o ensino fundamental incompleto20. Ressalte-se tambm a faixa de renda (de 1 a 3 salrios mnimos) relativamente predominante nos casos de OP. Verifica-se, que em geral, os OPs conseguem promover a incluso poltica dos setores com renda intermediria no municpio (porm no os sem renda), estando bastante prximos da distribuio mdia da populao. O mesmo vale para a dimenso da escolaridade que, apesar de uma maior variao, est mais prxima do perfil mdio da populao, diferente da mdia dos conselhos. A citao a seguir, referente experincia de Porto Alegre, refora tambm esta dimenso:
A grande maioria dos participantes do OP pertence s classes populares, so trabalhadores sem qualificao, a maioria mulheres, com escolaridade primria, renda familiar mensal inferior a R$1.000,00 e uma forte presena de negros e de descendentes indgenas, numa cidade onde a grande maioria se considera branca. Mesmo que, para o COP, haja uma certa variao nesse perfil, sobretudo em termos de renda, escolaridade e gnero, j que no se alteram relaes seculares pela simples mgica de um novo desenho institucional, o importante observar as tendncias de fundo, a participao crescente das mulheres, o aumento constante do nmero de participantes e o fio terra que prende os representantes s suas bases regionais e temticas: o controle dos representantes diretamente pelos representados, podendo os conselheiros ter o seu mandato revogado por deciso do frum de delegados em reunio especialmente convocada para esse fim (Baierle, 2005:22).

Entretanto, embora amplie os espaos e sujeitos participativos, as experincias de OP apresentam algumas fragilidades, entre elas, a baixa capacidade de pluralizao da representao poltica. Embora os dados indiquem que o OP incorpora setores mais pobres da populao se comparados ao perfil dos representantes da sociedade civil junto aos conselhos gestores, a confirmao, de acordo com Navarro (2003), de uma participao rigidamente delimitada, do ponto de vista socioeconmico (p.116) um importante demonstrativo das dificuldades de incorporar outros segmentos e estratos sociais. E ainda, como vimos, o tipo de associativismo predominante nas experincias de OP o associativismo comunitrio. Esse associativismo constitui-se, de maneira geral, em um tipo
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O que pode ser explicado pelo quadro geral de escolaridade e renda do municpio mais baixo se comparado com os demais.

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de associativismo que, pela trajetria histrica do pas, pelas especificidades dadas pela demanda e pela base de formao identitria, apresenta uma forte tendncia a manter relaes personalistas e clientelistas com o poder poltico-institucional.

4. Especificidades da representao nas experincias de participao Diferente do padro da representao eleitoral, a representao no interior destes modelos apresenta as seguintes caractersticas: participao e representao individual e coletiva; voluntria (e, portanto, radicalmente diferente da atuao poltica profissional e com todas as conseqncias desta implicao); em diferentes espaos participativos; com periodicidade diversa (ditada por diferentes regimentos); escolha de representantes atravs de processos variados (fruns, eleies, indicaes, etc.); e, finalmente, grande maleabilidade (isto , baixo controle) de entradas e sadas em espaos representativos. No seu conjunto, estas caractersticas colocam a dimenso das relaes entre representantes e representados (mecanismos de autorizao e prestao de contas) em um outro patamar se comparado com o modelo R. Por outro lado, estas especificidades ganham complexidade atravs da diversidade de formatos de p&r no interior das experincias participativas. No caso dos conselhos gestores, observamos dois tipos de participao enquanto autoapresentao (Princpio P), embora ambos sejam minoritrios no interior destas experincias: por um lado, a participao direta dos cidados, que se restringe aos rarefeitos momentos de organizao de fruns ou conferncias (municipal, estadual e federal); e por outro lado, a participao dos segmentos da sociedade civil escolhidos por critrios de qualificao. Apesar da ocorrncia destes instrumentos, este modelo est

predominantemente ancorado em um princpio da representao que ocorre atravs das

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organizaes da sociedade civil. Com efeito, este procedimento traz algumas ambigidades no que se refere s promessas da democracia participativa e deliberativa. Por um lado, a representao por segmentos (ou organizaes sociais) reproduz, no espao institucional, um processo de filtragem que, operacionalizado pela lgica associativa, recorta o campo da representao por ser eminentemente ocupado pelos setores que apresentam maior nvel socioeconmico e cultural. Sabemos que a reduo dos sujeitos participativos junto aos processos decisrios um elemento central de crtica das teorias participacionistas natureza da representao eleitoral. Por outro lado, as clivagens no campo da sociedade civil (e do Estado) tensionam o ideal de paridade, estimulando reformulaes em direo maior pluralizao dos sujeitos e setores participativos. Este parece ser o caso dos Conselhos da rea da sade, que vm testemunhando, historicamente, alteraes importantes no perfil de seus representantes. Talvez esta pluralidade seja a chave (democrtica) para a coexistncia das diferentes noes de legitimidade - ora em referncia aos grupos e entidades que historicamente lideraram as lutas por direitos, ora remetida ao grau de qualificao (tcnica e poltica), ou, ainda, aos pblicos por elas representados. J o modelo do OP, por prever a participao direta dos cidados, independente de vnculos associativos, apresenta maior capacidade de incluso dos setores ou indivduos com renda mais baixa. Aqui, a representao (via delegados e conselheiros) desenha um sistema que se aproxima de um tipo piramidal de articulao entre a participao da base junto s assemblias regionais (Princpio P) e representao (Fruns de delegados e COP), atravs de mecanismos (mandato revogvel) que permitem maior controle dos representantes diante dos representados. O perfil socioeconmico dos participantes do OP um importante indicador da adoo de um critrio de legitimidade pautado na idia de incluso social, diferente, portanto, do desenho ancorado na paridade (nos conselhos) fortemente instrudo pelo iderio da sociedade civil.

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No seu conjunto, estas experincias trazem a tona algumas novidades e especificidades que parecem desafiar o referencial analtico disponvel acerca da representao poltica, entre elas, a dimenso da participao e representao coletiva; a importncia das relaes entre os representados, na medida em que uma representao legtima requer uma participao ativa por parte dos indivduos, grupos e organizaes sociais; a dimenso da formao de opinies e preferncias (para alm, portanto, da mera agregao)21; e por ltimo, a dimenso referente ao carter voluntrio deste tipo de participao, dimenso esta que parece se constituir em um indicador central nas dificuldades de estabelecimento de mecanismos mais exigentes de prestao de contas. Trata-se, portanto, de um conjunto de elementos que parece desafiar novos olhares para o fenmeno da representao poltica nos espaos de participao. Assim, as experincias participativas no Brasil, a exemplo dos conselhos gestores e do oramento participativo (experincias p&r) apontam para um movimento de renovao e de reacomodao destes instrumentos de ao poltica no interior das prticas institucionais da sociedade brasileira, indicando que, muito menos do que oposio, encontramos combinaes e articulaes que desenham um processo de concomitante inovao e reproduo das prticas e orientaes poltico-institucionais. As experincias apontam, sobretudo, para o fato de que a participao no substitui, mas reconfigura a representao.

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Estas trs dimenses esto melhor especificadas em Lchmann 2007.

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