DIPUTACIÓN DE VALLADOLID

Servicio de Asesoramiento Local

Por el Sr. Alcalde del Ayuntamiento de se solicita del Servicio de

Asesoramiento Local informe jurídico sobre varias cuestiones directamente relacionadas
con el derecho de acceso a los documentos obrantes en los archivos y registros
municipales por los miembros de la Corporación. Este Servicio ya ha tenido ocasión de
pronunciarse sobre esta materia en otras ocasiones y, en particular, en los informes de 3
de marzo de 2008 y 1 de abril de 2015 que dan respuesta a algunas de las preguntas
planteadas por el Ayuntamiento y a los que se hará referencia posteriormente.
El régimen del derecho de acceso a la información de los miembros de las
Corporaciones locales se contiene en la siguiente normativa:

• Constitución Española de 1978 (CE) que reconoce en su artículo 23 el derecho

fundamental a la participación en los asuntos públicos.
• Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local (LRBRL).
• Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre, que aprueba el Reglamento de
Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales
(ROF.)
• Ley autonómica 7/2018, de 14 de diciembre, por la que se regula la Conferencia
de titulares de Alcaldías y Presidencias de Diputación, el estatuto de los miembros
de las entidades locales y la información en los Plenos.
▪ Ley 9/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública
y buen gobierno. (LTAIPBG), que será de aplicación supletoria en todo lo no
previsto por la normativa específica de régimen local (DA1ª) y, como
consecuencia de la ampliación del ámbito de información pública de libre acceso
para los ciudadanos, deberá proyectarse necesariamente sobre cualquier
interpretación de las reglas contenidas en la LRBRL o en el ROF.
• Reglamento (UE) 2016/679 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de abril
de 2016, relativo a la protección de las personas físicas en lo que respecta al
tratamiento de sus datos personales y a la libre circulación de estos datos y por el
que se deroga la Directiva 95/46/CE (RGPD).
• Ley Orgánica 3/2018, de 5 de diciembre, de Protección de Datos Personales y
garantía de los derechos digitales (LOPD).
De esta normativa se deriva el régimen jurídico aplicable al derecho a la
información de los miembros de las Corporaciones Locales que se resume a continuación:

El derecho de participación en los asuntos públicos está consagrado en el artículo

23 de la Constitución, cuando señala que “Los ciudadanos tienen el derecho a participar
en los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes, libremente elegidos
en elecciones periódicas por sufragio universal. Asimismo, tienen derecho a acceder en
condiciones de igualdad a las funciones y cargos públicos, con los requisitos que señalen
las leyes. Los concejales y diputados se encuentran protegidos por el art.23 CE, de modo
que el ejercicio de su derecho de acceso a la información municipal, al operar como medio

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o instrumento necesario para la realización efectiva del derecho de participación política,

constituye un supuesto privilegiado o cualificado del derecho general de acceso por razón
de los sujetos de carácter instrumental para el ejercicio de ese derecho fundamental del
art.23 CE.

La plasmación legal del principio constitucional de participación en los asuntos

públicos en el ámbito local se contiene en el artículo 77 de la LRBRL: “Todos los
miembros de las Corporaciones locales tienen derecho a obtener del Alcalde o
Presidente o de la Comisión de Gobierno cuantos antecedentes, datos o informaciones
obren en poder de los servicios de la Corporación y resulten precisos para el desarrollo
de su función. La solicitud de ejercicio del derecho recogido en el párrafo anterior habrá
de ser resuelta motivadamente en los cinco días naturales siguientes a aquél en que se
hubiese presentado.”, previsión que se desarrolla en los artículos 14, 15 y 16 del ROF.
Estos preceptos reglamentarios abordan cuestiones como la consagración de la regla del
silencio positivo cuando no se dicte resolución o acuerdo denegatorio en el término de
cinco días a contar desde la fecha de la solicitud (art.14.2 ROF); la obligación de motivar
la denegación del acceso (art.14.3 ROF); el reconocimiento del acceso a la información
sin necesidad de autorización en los casos enunciados en el artículo 15 entre los que se
encuentra el acceso a la información de la entidad local que sea de libre acceso para los
ciudadanos; las reglas generales de consulta de la información (art.16.1 y 2 ROF); y, por
último, el deber de guardar reserva en relación con las informaciones que se les faciliten
para hacer posible el desarrollo de su función (art.16.3 ROF).

Sobre la base de ese núcleo normativo analizado, la Jurisprudencia ha ido

matizando la forma de ejercicio del derecho de acceso a la información por parte de los
miembros de las Corporaciones Locales, jurisprudencia a la que resultará imprescindible
acudir para informar sobre las concretas cuestiones planteadas por el Ayuntamiento, a las
que a continuación se trata de dar respuesta:

“1.- DERECHO A LA OBTENCIÓN DE COPIAS Y MÁS EN CONCRETO, DE

COPIAS COMPULSADAS Y/O CERTIFICACIONES.”

Resulta ya pacífico, sobre la base de la numerosa jurisprudencia existente en esta

materia, que el derecho fundamental de información derivado del artículo 23.2 de la CE
no incluye como contenido propio del mismo el derecho a la obtención de copias, siendo
la normativa de desarrollo la que debe fijar la forma concreta y los límites dentro de los
que debe desenvolverse el ejercicio de este derecho.

En este sentido se han manifestado, entre otras, las STS de 27 septiembre de 2002
y de 30 de mayo de 2003 al afirmar que, en el desarrollo del artículo 23.2 de la
Constitución, no existe norma que consagre el derecho de los concejales a obtener de
modo indiscriminado copias legitimadas o fotocopias de los documentos que integran

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expedientes completos, a cuyo examen tienen derecho, según lo previsto en los artículos
77 LRBRL, y 14 a 16 del ROF.

Efectivamente, estas reglas de desarrollo que concretan la forma de ejercicio del

derecho de acceso a la información de los corporativos se contienen en la normativa de
régimen local analizada de la que se infiere que el derecho a la obtención de copia se
limita a los supuestos de acceso libre de los concejales a la información (los del artículo
15 del ROF), y a aquellos supuestos en que así se autorice expresamente por el órgano
competente (para los del artículo 14 del ROF). Incluso en los casos de acceso directo a la
información, la jurisprudencia ha matizado este derecho de obtención de copias,
configurándolo como un derecho limitado, y así, la información a la que tienen derecho
los corporativos puede ser ofrecida y satisfecha de diferentes maneras, siendo la entrega
de copias una de las posibles alternativas, debiendo ofrecerse primero la directa y personal
consulta de la documentación municipal. Las condiciones que establece la jurisprudencia
para reclamar ese derecho de copia en los supuestos de acceso directo, son diferentes
según el título normativo que sea invocado: Si se ejercita al amparo de los apartados a) y
b), del art. 15 del ROF, habrá de precisarse el asunto en relación al cual se piden las
copias, y si se ejercita al amparo del apartado c) del mimo artículo, deberá cumplirse con
la exigencia de individualización documental.

Respecto de estos supuestos en los que entendemos que el derecho a la obtención

de copia forma parte del derecho de acceso a la información (bien por haberse autorizado
expresamente o bien por tratarse de supuestos de acceso directo) se plantea por el
Ayuntamiento si este derecho se extiende a la obtención de copias compulsadas y
certificaciones.

Existe Jurisprudencia que se pronuncia expresamente en el sentido de considerar

que el derecho a obtener copias no conlleva que éstas hayan de ser compulsadas, ya que
no hay motivo para dudar del contenido de unos documentos que los propios concejales
pueden examinar en las oficinas municipales, ni puede entenderse que el concejal tenga
la condición de tercero frente al que la compulsa de fe de la concordancia de la copia con
el original (STS de 19 de julio de 1989) ni tener que ser autenticadas (STS de 21 de abril
de 1997) ni se extiende por ello a las certificaciones literales de expediente (STS de 16
de marzo de 2002).

Tiene dudas el Ayuntamiento sobre la existencia de Jurisprudencia posterior que,

como consecuencia de modificaciones normativas, hubiera dado lugar a un cambio de
criterio por parte de los Tribunales. Desde este Servicio se sigue considerando aplicable
la Jurisprudencia apuntada, sin perjuicio de que esos cambios normativos a los que se
alude puedan suponer formas de acceso distintas por parte de los cargos electos, y en
particular, por la implantación de la administración electrónica.
Por último, también la Jurisprudencia se ha pronunciado sobre la posible
perturbación que pudiera ocasionar en el funcionamiento de la Corporación Local un
elevado volumen de solicitud de copias, pudiendo en estos casos limitarse este derecho

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en aras a garantizar el principio eficacia de la Administración Pública consagrado en el

artículo 103.1 CE (por todas, la STS de 29 de marzo de 2006).

CONCLUSIONES:
▪ El núcleo básico del derecho fundamental de participación política inherente
al cargo de concejal se satisface con el derecho a la información y no
comprende un derecho a obtener copias de la documentación existente en la
Corporación Local.
▪ El derecho a obtener copias deriva de la normativa de régimen local y no es
incondicionado, si bien su indebida denegación, en el caso de que fuera
procedente su concesión, podría incidir en el derecho fundamental de
participación política.
▪ Las condiciones para reclamar ese derecho de obtención de copia son
diferentes según el título normativo que sea invocado (artículo15 ROF)
▪ El derecho de obtención de copias no conlleva que éstas hayan de ser
compulsadas o autenticadas ni se extiende a la expedición de certificaciones.
▪ El excesivo volumen de la documentación cuya copia sea solicitada y la
perturbación que su expedición o entrega pueda causar en el funcionamiento
de la Corporación Local, en razón de los medios de que esta disponga, es un
factor de legítima ponderación en la resolución que haya de dictarse.

“2.- OBLIGATORIEDAD DE COMPULSA DE DOCUMENTOS FIRMADOS

ELECTRÓNICAMENTE.”

La nueva normativa de administración electrónica ha dado paso a la figura de la

“copia auténtica” dejando atrás la arraigada figura de la “compulsa”. Compulsar un
documento es dar validez a una copia de un documento original mediante la
comprobación de que la copia es idéntica al original y por lo tanto no ha sufrido ninguna
variación ni manipulación.

Esta técnica de la compulsa, propia de la producción de documentos en soporte

papel, tiene difícil encaje en el ámbito de los documentos que se generan en soporte
electrónico y así, las reglas contenidas en la Resolución de 19 de julio de 2011, de la
Secretaría de Estado de Administraciones Públicas, por la que se aprueba la Norma
Técnica de Interoperabilidad de Procedimientos de copiado auténtico y conversión entre
documentos electrónicos y su Guía de Aplicación, no se refieren en ningún momento a la
“compulsa”, sino a la “copia auténtica”. A partir de un documento electrónico podrán
generarse copias auténticas tanto en soporte papel como en soporte electrónico:

• Las copias auténticas en soporte papel de documentos electrónicos contendrán un

código generado electrónicamente u otro sistema de verificación, que permitirá

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contrastar la autenticidad de la copia mediante el acceso a los archivos

electrónicos del organismo público emisor. Las firmas contenidas en una copia en
papel de documento electrónico son firmas realizadas mediante un certificado
digital por lo que para su validez como copia autentica deberá contener la
impresión de un CSV que permita su verificación.

• Las copias electrónicas auténticas de un documento electrónico serán nuevos

documentos electrónicos que incluirán total o parcialmente el contenido del
documento sobre el que se expiden y deberán cumplir con lo establecido en la
Norma Técnica de Interoperabilidad antes citada. Si el contenido y formato del
documento a generar es igual al del original, debe tratarse como una
representación del documento electrónico original, es decir, es un documento
original. Solo podremos hablar de copia electrónica auténtica cuando sea
necesario un cambio de formato por motivos tales como políticas de conservación
de documentos electrónicos, normalización de formatos, u obsolescencia
tecnológica, entre otros.

CONCLUSIÓN:

La figura de la “compulsa” ha dejado de tener sentido en el entorno de la producción

de documentos en soporte electrónico. Cuando sea necesario expedir en papel
documentos firmados electrónicamente, el código generado electrónicamente (CSV)
permitirá contrastar su autenticidad.

“3.- CUMPLIMIENTO POR PARTE DEL AYUNTAMIENTO Y SATISFACCIÓN

DEL DERECHO A LA INFORMACIÓN DE LOS CONCEJALES CON EL
OTORGAMIENTO DE ACCESO A LOS EXPEDIENTES.”

A la vista de lo hasta aquí expuesto, puede afirmarse que, salvo en los supuestos
en los que conforme se ha analizado en el apartado primero el derecho a la obtención de
copias forme parte del contenido del propio derecho a la información (que se limitan a
los de acceso libre del artículo 15 del ROF), el derecho fundamental de participación
política inherente al cargo de concejal se satisface con el derecho a la información y por
lo tanto con el otorgamiento de acceso a los expedientes.

Resulta clarificadora en este sentido la STS de 5 de mayo de 1995 que señala que
el efecto estimatorio del silencio administrativo por transcurso del plazo de cinco días sin
contestar la solicitud de acceso a la información no debe entenderse extendido a la
solicitud de copias de la documentación. Según el pronunciamiento jurisprudencial citado
“queda claro que la autorización presunta por silencio positivo, en relación con la
solicitud presentada por los concejales reclamantes queda circunscrita a la toma de

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conocimiento mediante el acceso directo a la documentación informativa, en los términos

y con los requisitos que el texto legal menciona o detalla, pero no se extiende
automáticamente a que ese conocimiento se facilite a través de la entrega de copias de
documentos interesadas en la solicitud”.
CONCLUSIÓN:

Con el otorgamiento de acceso a los expedientes, el Ayuntamiento cumple con su

obligación y se da satisfacción a los derechos de los concejales, con la única excepción
de los supuestos de acceso directo que conllevan implícitamente el derecho a la
obtención de copia.

“4.- SOLICITUD DE ACCESO A DOCUMENTACIÓN DE DIVERSA ÍNDOLE

FUNDAMENTADA ÚNICA Y EXCLUSIVAMENTE EN LA LABOR DE CONTROL
QUE DEBE EJERCER LA OPOSICIÓN, SIN ESPECIFICAR LA FINALIDAD
CASUÍSTICAMENTE.”

En relación con la justificación de la solicitud, la normativa reguladora del

derecho de acceso a la información no recoge mención expresa a la necesidad o no de
explicación de la finalidad perseguida por el concejal solicitante, si bien el artículo 77 de
la Ley 7/1985 reconoce el “derecho a obtener del Alcalde o Presidente o de la Comisión
de Gobierno cuantos antecedentes, datos o informaciones obren en poder de los servicios
de la Corporación y resulten precisos para el desarrollo de su función”. El tenor literal
del precepto podría justificar la necesidad de acreditar o motivar la petición de
información de forma que pudiera comprobarse que la misma lo es para el cumplimiento
de sus funciones como miembro corporativo y es necesaria para el desempeño de su cargo.

Y así, existen algunos pronunciamientos jurisprudenciales que sí apuntan a la

necesidad de justificación de la solicitud, al no admitir infracción del ordenamiento
jurídico en denegaciones del derecho de acceso cuando la solicitud formulada no expone
ninguna argumentación de por qué precisa las copias que reclama (STS de 11 de octubre
de 2002; STSJ de Castilla y León de 4 de noviembre de 2005).

Sin embargo, son más los pronunciamientos de los Tribunales que se han
manifestado contrarios a su exigencia. Por todas, la STS de 26 de junio de 1998, al indicar,
invocando otra anterior de 7 de mayo de 1996, que: “Este derecho de los miembros
electivos de las Corporaciones locales a obtener del Alcalde cuantos datos e
informaciones precisen para el desarrollo de su función no exige a los solicitantes
explicación o justificación de la razón por la que se piden……la legislación vigente no
exige que los solicitantes de una información tengan que explicitar o fundamentar la
finalidad de sus peticiones. La razón de la solicitud de una información se debe entender
implícita en el ejercicio de sus funciones por parte de los Concejales, a quienes
corresponde el control y fiscalización de los órganos de gobierno de la Corporación

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(artículo 22 LRBRL) lo que implica que éstos no tengan por qué dar una razón formal de
todas sus actividades de control, más aun cuando no es infrecuente que pueda convenirles
“no decir” para qué quieren la información a fin de no desvelar sus estrategias de
actuación política”.”
Tras la promulgación de la Ley 9/2013, de 9 de diciembre, de transparencia,
acceso a la información pública y buen gobierno, que ha reforzado la posición del
ciudadano común al no estar obligado a motivar en ningún caso su solicitud de acceso a
la información, resulta muy difícil justificar un plus de exigencia en cuanto a la
motivación de la petición por parte de los concejales, sin perjuicio de que la justificación
o motivación, en caso de existir, pueda modular o evitar una denegación basada en otros
motivos como el abuso del derecho o reiteración, o incluso pueda servir de base a la
ponderación que exige la normativa ante la presencia de datos especialmente protegidos,
como luego se verá, al dar respuesta a las siguientes cuestiones planteadas por el
Ayuntamiento.

CONCLUSIÓN:

Los concejales no están obligados a justificar en sus solicitudes de acceso a la

información la finalidad perseguida, que se entiende implícita en las funciones
inherentes a su cargo.

“5.- DERECHO AL ACCESO A TODOS LOS DOCUMENTOS DEL REGISTRO DE

ENTRADA Y SALIDA.”

Del escrito de solicitud de informe se deduce que todos los concejales, incluidos
aquellos que no tienen ninguna responsabilidad de gobierno (oposición) disponen de un
acceso de consulta electrónico libre y directo a todos los asientos del registro de entrada
y salida del Ayuntamiento, consulta que por tanto no necesita previa autorización ni está
limitada a una puesta a disposición con una periodicidad determinada; pero dicho acceso
no se extiende a la documentación completa que, en su caso, se anexe o complemente
dichos asientos. Ante la petición de varios concejales de obtener una ampliación de la
forma de consulta actual, de manera que puedan tener un acceso genérico y directo a la
totalidad de los documentos de los registros de entrada y salida, el Ayuntamiento plantea
si es posible facilitar el acceso en la forma solicitada.

Para dar respuesta a la cuestión planteada de posibilidad de dar acceso a los

concejales de la oposición a todos los datos del registro de entrada y salida mediante
acceso al sistema informático de manera libre, directa, permanente y continuada en el
tiempo y sin ningún tipo de limitación es necesario analizar dos cuestiones: la exigencia
de previa autorización para acceder al registro de entrada y salida y la incidencia de la
normativa sobre protección de datos de carácter personal.

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1º.- El acceso a Registro de entrada y salida de documentos es un supuesto del artículo

14 del ROF, por lo que exige previa autorización y no lleva implícito el derecho a
obtención de copias.
La aplicación de las nuevas tecnologías en el ámbito de la gestión de expedientes
municipales no ha modificado el régimen jurídico de acceso a la información de los
miembros de las corporaciones locales, por lo que los límites al ejercicio del derecho
siguen siendo los mismos que se vienen analizando en el presente informe y que ya ha
sido objeto de estudio por este Servicio en los informes de 3 de marzo de 2008 y de 1 de
abril de 2015, que se reproducen literalmente:

****************

"(…) Distinguimos dos supuestos:

- Supuestos de acceso directo de los miembros corporativos a la

documentación municipal:

El artículo 15 del ROF recoge los supuestos en los que el miembro

corporativo no necesita estar autorizado expresamente para obtener la
documentación, y de este modo, los servicios administrativos locales
están obligados a facilitarle el acceso a la información, sin necesidad
de autorización previa por el Alcalde. Estos supuestos son los
siguientes:

a) Cuando se trate del acceso de los miembros de la Corporación que

ostenten delegaciones o responsabilidades de gestión, a la
información propia de las mismas.
b) Cuando se trate del acceso de cualquier miembro de la Corporación,
a la información y documentación correspondiente a los asuntos que
hayan de ser tratados por los órganos colegiados de que formen
parte (Pleno, Comisión Informativa, Junta de Gobierno Local).
c) Resoluciones o acuerdos adoptados por cualquier órgano municipal.
d) Cuando se trate del acceso de los miembros de la Corporación a la
información o documentación de la entidad local que sea de libre
acceso para los ciudadanos, en concreto, para aquéllos que en un
expediente ostenten la condición de interesados (art. 31 y art.
35 a), de la Ley 30/1992), y para los demás, cuando se trate de
expedientes terminados, siempre y cuando no contengan datos
relativos a la intimidad de las personas o datos nominativos (art.
37 de la Ley 30/1992), sin olvidar como documentación de libre
acceso a los ciudadanos, aquéllas materias en las que rige la
acción pública como en materia urbanística y medioambiental
(rigiéndose esta última por la Ley 27/2006 de 18 de julio por la
que se regulan los derechos de acceso a la información, de
participación pública y de acceso a la justicia).

- Supuestos en que es necesaria la autorización expresa del

Alcalde:

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Se incluyen aquí todos los supuestos no contemplados en el apartado

anterior, es decir todas las informaciones y documentos que no son de
libre acceso para los miembros corporativos. Su régimen jurídico se
encuentra contenido en el Art. 14 del ROF, el cual señala que es un
derecho de los miembros de las Corporaciones Locales, el obtener del
Alcalde los datos e informaciones municipales que “resulten precisos
para el desarrollo de su función”. Por tanto, la clave para que el
Alcalde autorice el acceso a esta información es que ésta sea necesaria
para el desarrollo de las funciones del miembro corporativo que la
solicite, habiendo matizado la jurisprudencia del Tribunal Supremo, como
la STS de 27/11/2000, que es “preciso” todo lo que tiene que ver con la
función de fiscalización y control de la actividad municipal y por tanto,
la solicitud de una información se debe entender implícita en el
ejercicio de sus funciones por parte de los concejales, interpretando
el Tribunal Supremo de forma amplia y de modo favorable a los miembros
corporativos lo que se entiende por asuntos relacionados con su función,
siendo además carga de la Corporación probar que la finalidad perseguida
es distinta de la que vincula el derecho de información de los concejales
a su función fiscalizadora.

El miembro corporativo deberá solicitar la información por escrito

dirigido al Alcalde o al Presidente de la Junta de Gobierno Local, y se
entenderá concedida esta petición por silencio administrativo si no se
dicta resolución o acuerdo denegatorio en el término de cinco días desde
la fecha de la solicitud. En todo caso, el acuerdo denegatorio deberá
hacerse mediante resolución o acuerdo motivado, y aunque la legislación
estatal no indica por qué causas legales puede denegarse un acceso a la
información municipal, cabe pensar que fuera de las casos en que deba
protegerse los derechos constitucionales al honor, intimidad, o la propia
imagen o los supuestos de secreto oficial, es difícil encontrar otros
supuestos en los que el Alcalde no pueda autorizar el acceso a la
información municipal, aunque nada obsta a que esta información no sea
facilitada en bloque sino de modo paulatino y progresivo (STS 8/11/1988).

La consulta de los documentos, se efectuará bien en el archivo

general o en la dependencia en que se encuentre, bien mediante entrega
de los expedientes y/o antecedentes documentales, o de copia de los
mismos al corporativo interesado para que pueda examinarlos en el
despacho o salas reservadas a los miembros de la corporación. En ningún
caso los expedientes o libros podrán salir de la Casa Consistorial o
Palacio Provincial o en las dependencias y oficinas locales, y la
consulta de los libros de actas y libros de resoluciones deberá
efectuarse en el archivo o en la Secretaría municipal y si se examinan
expedientes sometidos a sesión, sólo se podrá hacer en el lugar en que
se encuentren de manifiesto a partir de la convocatoria. Si el expediente
se entrega, el interesado deberá firmar un acuse de recibo y tendrá la
obligación de devolverlo en 48 horas. (art. 16 ROF)

En aplicación de todo lo expuesto, y respondiendo a las preguntas

planteadas por el Ayuntamiento de ______, podemos concluir que:

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(…) 2.- Por lo que respecta a la petición del listado mensual del
registro de entrada de documentos, decir también que se trata de un
supuesto de acceso a la información de los incluidos en el artículo 14
del ROF, y que por tanto, también precisa ser autorizado expresamente
por el Alcalde. Se trata de un supuesto que concretamente ha sido
examinado por la jurisprudencia ( Sentencia del TSJ de Castilla y León
de 4 de noviembre de 2005), por lo que podemos concluir que el acceso
de los miembros corporativos a los documentos del registro de entrada y
salida de documentos debe autorizarse por el Alcalde, puesto que el
examen de los mismos, puede resultar preciso para el desarrollo de su
función, pero ello no conlleva el derecho a obtener fotocopia del mismo,
puesto que el derecho de fotocopia no está amparado por el art. 23 del
CE, ya que se limita a los casos de acceso libre de los concejales a la
documentación (y con limitaciones), y a los que casos que así lo autorice
el Alcalde. Así que el Alcalde en su resolución podrá indicar una fecha,
lugar y hora donde se llevará a cabo la consulta, que deberá efectuarse
con los requisitos del artículo 16 del ROF…”
Tenemos que matizar el informe anterior, en lo que respecta a las
referencias al artículo 37 de la Ley 30/1992, y que la Ley 19/2013 ha
modificado, no distinguiendo su redacción actual entre expedientes en
curso y expedientes terminados, y habiéndose derogado sus apartados 7 y
8, sobre exigencia de individualización documental de la petición de
fotocopias. No obstante lo anterior, entendemos que los criterios
jurisprudenciales siguen estando vigentes y que se resumen en lo
siguiente:

1) El derecho fundamental al cargo público inherente al cargo de

Concejal, se satisface con garantizar el derecho a la información
y como establece la jurisprudencia, dadas las funciones de
control y fiscalización del cargo de concejal, es difícil pensar,
que fuera de los casos en que deba protegerse los derechos
constitucionales al honor, intimidad, o la propia imagen o los
supuestos de secreto oficial, puedan existir otros supuestos en
los que el Alcalde no pueda autorizar el acceso a la información
municipal, aunque nada obsta a que esta información no sea
facilitada en bloque, sino de modo paulatino y progresivo.

2) Una cosa es el derecho de acceso a la información, y otra

bien distinta es el derecho a obtener una copia indiscriminada
de toda la documentación existente en los archivos municipales,
de tal modo que si el Concejal hace una petición individualizada
y no indiscriminada, sí debería accederse a su petición, pero si
es de gran volumen o indiscriminada, pueda denegarse, ponderando
en la resolución que se dicte la perturbación del principio de
eficacia contenido en el artículo 103 de la Constitución
Española.

Aplicando todo lo expuesto al caso concreto del acceso a la

plataforma SIGEM, consideramos que la entrega de las claves de acceso
podría equivaler a la entrega de una copia permanente e indiscriminada
de los listados de entrada y salida de documentos en el registro
municipal, de tal forma que en lugar de entregarla en soporte papel, se

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entregaría en formato electrónico, y permanentemente se podría consultar

el listado de entradas y salidas.

Partiendo de la idea de que por supuesto, nada obsta a que el

Alcalde otorgue este acceso al portavoz de la oposición, y que
autorizarlo es legal, concluimos que el derecho al cargo público del
artículo 23.1 de la CE, no obliga al Alcalde a autorizar la entrega de
las claves del SIGEM directamente, porque ello equivaldría a entregar
una copia entera del registro de entradas y salidas, y como hemos visto,
la jurisprudencia entiende que la obtención de fotocopia indiscriminada
y no individualizada no está amparada por el artículo 23 CE mencionado.
Por supuesto el derecho fundamental al cargo público ampara el derecho
del Concejal a acceder y consultar esa información, y el Alcalde no se
la podrá denegar, pero esa consulta se puede realizar de distintas
maneras, siendo una de ellas, a través de la entrega de las claves del
SIGEM, pero esta información se puede ofrecer de otro modo, como pudiera
ser la consulta en las oficinas municipales en soporte papel, de modo
gradual y paulatino y en los horarios y días que fijara el Ayuntamiento.”

***********************

2º.- La incidencia de la normativa sobre protección de datos en el derecho de acceso a

la información por los cargos públicos.

Podemos entender que la regulación legal del derecho de acceso a la información

por los concejales proporciona a los miembros del Ayuntamiento la autorización legal
requerida por la LOPD para acceder a información que contenga datos de carácter
personal, salvo de aquellos que puedan afectar al honor, la intimidad personal y familiar
y la propia imagen. Efectivamente, el desarrollo de la función de control del gobierno
municipal por parte de los concejales, incardinado en el derecho fundamental de la
participación política, no implica la existencia de un derecho absoluto de acceso a la
documentación obrante en la Corporación Municipal, debiendo dicho derecho moderarse
por la expresa regulación que nuestro Ordenamiento efectúa de otros derechos
fundamentales, en particular de los derechos al honor, a la intimidad o a la propia imagen
(artículo 18 CE) que tienen una conexión más o menos directa con los datos de carácter
personal. Hay una cierta tendencia en asimilar el concepto de información que puede
vulnerar el derecho al honor, la intimidad o la propia imagen con la información o
documentación que contiene meros datos personales, cuando en realidad el ejercicio de
estos derechos fundamentales solo se vería afectado o condicionado en relación con una
categoría muy concreta de datos personales, que son los especialmente protegidos a los
que se refiere el artículo 9.1 del RGPD : “….datos personales que revelen el origen étnico
o racial, las opiniones políticas, las convicciones religiosas o filosóficas, o la afiliación
sindical, y el tratamiento de datos genéticos, datos biométricos dirigidos a identificar de
manera unívoca a una persona física, datos relativos a la salud o datos relativos a la
vida sexual o las orientación sexuales de una persona física”.

Un acceso indiscriminado por los concejales a la totalidad de información

contendida en el registro de entrada y salida sin filtros de disociación o anonimización en
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cuanto a esos datos especialmente protegidos o sensibles, podría suponer un riesgo para
la correcta protección de la información personal de los afectados, ya que, ante solicitudes
de acceso de información que contenga este tipo de datos personales especialmente
protegidos o íntimos será necesario llevar a cabo una previa disociación (por ejemplo,
datos indiciarios de salud, parejas de hecho, consumo de drogas…), cautela que, en
algunos casos resultaría conveniente extender a datos personales excesivos o innecesarios
(dirección, teléfono…). Todo ello sin perjuicio de que, en ocasiones concretas y
suficientemente motivadas, la función de control político que legitima el acceso a la
información podría hacer necesario que el concejal conociera esos datos especialmente
protegidos (por ejemplo, para valorar si los beneficiarios de subvenciones reúnen
efectivamente las condiciones para su obtención); y este es el supuesto en el que la
ponderación de los intereses en juego podría declinar la balanza en favor del acceso a la
información por el concejal.

Los datos que deben figurar en los asientos del registro de entrada y salida
previstos en el artículo 153 del ROF (básicamente número de orden, fecha,
procedencia/destino, extracto del asunto y dependencia responsable) no resultan
problemáticos desde el punto de vista de la protección de datos personales, ya que con
carácter general no serán reveladores de datos especialmente protegidos o íntimos, por lo
que puede entenderse que es conforme a derecho la forma en la que actualmente los
concejales acceden al registro de entrada y salida, mediante autorización de acceso
electrónico directo y permanente a la aplicación informática que les permite la
visualización de todos los asientos, lo que en la práctica equivale a la tradicional puesta
a disposición de listados con una periodicidad determinada o no.

En cuanto a los documentos anexos a cada asiento, resultaría más complicado

otorgar ese acceso electrónico directo, porque además de los límites que operarían en el
caso de existencia de datos esencialmente protegidos, la diversa naturaleza de los
documentos que pueden llegar a integrarse en los registros (pensemos por ejemplo en la
documentación que los particulares presentan en el registro de la entidad local dirigida a
otras administraciones, documentación que ni siquiera tendría la consideración de
información municipal a los efectos que aquí nos ocupan) podría determinar la existencia
de otros límites que no es posible fijar a priori y en abstracto.

Solo si la aplicación informática disponible pudiera automáticamente disociar la

información sensible que fuera susceptible de lesionar otros derechos fundamentales en
colisión, así como individualizar toda la información en el sentido de que solo se
accediera a aquella que resulte adeudada, pertinente y limitada a la finalidad de control
que legitima el acceso, podría el Alcalde autorizar ese acceso de forma directa y total, lo
que en la práctica equivaldría a la entrega de una copia permanente e indiscriminada de
todos los documentos que figuran en los registros de entrada y salida sin necesidad de
realizar ninguna ponderación entre los posibles intereses en juego que pudieran entrar en
colisión.

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Resulta difícil precisar si las herramientas disponibles actualmente por el

Ayuntamiento, que además están sometidas a constantes cambios, están preparadas para
una producción de los documentos en origen que permitiera este automatismo, por lo que,
ante la duda razonable de lesionar esos otros derechos y traspasar otros posibles límites,
resulta plenamente aceptable mantener el sistema tradicional de acceso gradual y
paulatino, previa solicitud individualizada del concejal, ponderación de posibles intereses
en colisión y resolución posterior del Alcalde, ya que los concejales verían igualmente
satisfecho su derecho de acceso a la información y el Ayuntamiento actuaría conforme a
la legalidad vigente.

Y en este sentido el acceso actualmente disponible por los concejales es lo

suficientemente amplio para permitirles desarrollar plenamente su función de
fiscalización y control, ya que el conocimiento libre, directo y sin limitación temporal de
todos los datos que deben figurar en cada asiento, posibilitará que los concejales
individualicen los concretos documentos anexados a cada asiento que deseen consultar y
el Ayuntamiento, por su parte, podrá resolver motivadamente sobre el acceso solicitado,
previa realización del ejercicio de ponderación que le exige la normativa aplicable.

CONCLUSIONES:

▪ El acceso al Registro de entrada y salida de documentos es un supuesto del

artículo 14 del ROF, por lo que debe ser autorizado expresamente por el
alcalde, cualquiera que sea la forma en que se materialice ese acceso.

▪ El acceso a los asientos del registro de entrada y salida puede autorizarse de

forma telemática, continuada y autónoma. No obstante, el acceso electrónico
directo y permanente a la totalidad de la documentación que eventualmente
figure anexa a los asientos solo podrá ser autorizado si la aplicación
informática disponible disociara automáticamente la información reveladora
de datos sensibles y asegurara la ponderación necesaria entre el derecho de
información de los concejales y otros posibles derechos con los que podría
entrar en colisión.

“6.- OBLIGACIÓN POR PARTE DEL AYUNTAMIENTO DE RESPONDER A

SOLICITUDES QUE SON OBJETO DE REITERACIÓN, CUANDO YA HAN SIDO
ATENDIDAS ANTERIORMENTE.”

La genérica obligación que pesa sobre la Administración de dictar resolución

expresa en todos los procedimientos, cualquiera que sea su forma de iniciación,
determinará que ante solicitudes “que son objeto de reiteración” deba dictarse resolución
desestimatoria motivada en el carácter manifiestamente repetitivo de la solicitud.

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A la hora de enjuiciar si las solicitudes reúnen la condición de “manifiestamente

repetitivas” podrán tenerse en cuenta los siguientes criterios orientativos: un criterio
subjetivo, puesto que la petición de información debe ser formulada por el mismo
solicitante y ha de ser dirigida al mismo sujeto obligado; un criterio objetivo, ya que la
solicitud ha de ser idéntica o sustancialmente similar a otra formulada con anterioridad;
un criterio cronológico, toda vez que el tiempo transcurrido entre la contestación dada a
la previa petición de información y la nueva solicitud puede ser relevante desde el punto
de vista de la actualización de la información, decayendo el carácter repetitivo de la
misma, y, por último, para que pueda apreciarse el carácter manifiestamente reiterativo
de una solicitud, es necesario que la formulada con anterioridad haya generado una
respuesta expresa por parte del Ayuntamiento (sea o no denegatoria) o al menos que haya
trascurrido el plazo del silencio, que al ser estimatorio implicará que el acceso esté ya
autorizado, con independencia de que se haya materializado o no.

CONCLUSION:

Ante solicitudes que son objeto de reiteración, el Ayuntamiento deberá dictar

resolución expresa denegatoria del acceso motivando el carácter manifiestamente
repetitivo de la solicitud.

“7.- CÓMO PUEDE ACTUAR ESTA ALCALDÍA ANTE SOLICITUDES DE

INFORMACIÓN FORMULADAS CONCEJALES Y TERCEROS, CUANDO LAS
MISMAS RESULTAN EXCESIVAS Y PUEDEN PERJUDICAR, TAL Y COMO
ESTÁ SUCEDIENDO, AL CORRECTO FUNCIONAMIENTO DE ESTE
AYUNTAMIENTO.”

La cuestión formulada exige pronunciarse sobre dos extremos: por un lado, qué
debe entenderse por solicitudes “excesivas” a los efectos de una posible limitación del
derecho de acceso a la información, o en su caso, de obtención de copias y por otro, si
una obstaculización al correcto funcionamiento de los servicios municipales puede
igualmente ser causa para limitar o denegar determinadas peticiones de información.
En cuanto a la primera cuestión, la Jurisprudencia ha venido entendiendo que la
limitación o denegación del derecho de acceso no puede traer causa en razones meramente
cuantitativas (el hecho de que una misma persona presente un número elevado de
solicitudes), por lo que el término “solicitudes excesivas” debe reconducirse al de
“solicitudes abusivas”, pudiendo entenderse que sería legítima la limitación o denegación
del acceso cuando las solicitudes puedan calificarse de abusivas. La teoría general del
derecho califica de ejercicio abusivo de un derecho todo acto u omisión que, por la
intención de su autor, por su objeto o por las circunstancias en que se realice sobrepase
manifiestamente los límites normales del ejercicio de un derecho, con daño para tercero.
Se trata por tanto de un concepto jurídico indeterminado y como tal no permite dar una

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respuesta genérica a la cuestión planteada por el Ayuntamiento, sino que será necesario
descender a cada caso concreto para dar una solución.

Podemos citar algunos supuestos concretos que podrían determinar la

concurrencia de un carácter abusivo en el ejercicio del derecho de acceso a la información
por los concejales:

- Cuando se trate de una solicitud que, de ser atendida, requiera un

tratamiento que obligue a paralizar el resto de la gestión de los sujetos
obligados a facilitar la información, impidiendo la atención justa y
equitativa de su trabajo y el servicio público que tienen encomendado, y
así resulte de acuerdo con una ponderación razonada y basada en
indicadores objetivos;
- Cuando suponga un riesgo para los derechos de terceros.
- Cuando sea contraria a las normas, las costumbre o la buena fe.

En todo caso, si el acceso a la información se deniega porque la petición formulada

se califica como un uso desmedido o un abuso del derecho, en ningún caso la carga de la
prueba recaerá sobre el concejal peticionario, debiendo la corporación local motivar la
denegación. La solicitud de acceso, salvo prueba en contrario, se reputa legítima y
corresponde a la Corporación acreditar que la finalidad de las peticiones no es otra que,
en abuso de Derecho, obstruir el funcionamiento de la Administración (STS de 28 de
mayo de 1997 que cita otra de 5 de diciembre de 1995).
En cuanto a la segunda cuestión, ya apuntada al dar respuesta a la primera pregunta
formulada por el Ayuntamiento, resulta igualmente pacífico entender que el excesivo
volumen de la documentación solicitada y la perturbación que su puesta a disposición
pueda causar en el funcionamiento de la Corporación Local, en razón de los medios de
que se dispongan, es un factor de ponderación que legítimamente podrá ser tenido en
cuenta a la hora de dictar una resolución limitativa del derecho de acceso.

En la práctica resulta difícil justificar o motivar una denegación de plano basada

únicamente en el aspecto cuantitativo del número de solicitudes formuladas, por lo que
la petición de examen de una numerosa, extensa o compleja documentación, justificaría
que la remisión de la información se module aplicando un criterio de racionalidad que
facilite gradualmente, de forma paulatina y progresiva, la puesta a disposición de la
documentación requerida (STS de 3 de julio y 5 de diciembre de 1995 y 18 de mayo de
1998), pero difícilmente justificaría una inadmisión o denegación de la solicitud.

CONCLUSIÓN:

Las solicitudes que incurran en abuso del derecho, así como las que perturben el
normal funcionamiento de la entidad, pueden ser objeto de limitación o denegación
mediante resolución motivada que acredite dichas circunstancias.

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“8.- OBLIGATORIEDAD DE EMISIÓN DE INFORMES POR PARTE DE LA

SECRETARÍA – INTERVENCIÓN O DE LOS SERVICIOS TÉCNICOS ANTE
SOLICITUDES DE EMISIÓN FORMULADAS POR CONCEJALES SIN
DELEGACIÓN DE COMPETENCIAS.”

Como se viene afirmando, la información solicitada por los concejales debe ser la
precisa para el desarrollo de las funciones de control y fiscalización de la actividad
municipal que tienen encomendadas. En este sentido hay que distinguir entre las
solicitudes de acceso a antecedentes, datos o informaciones existentes en poder de los
servicios de la corporación, de aquellas otras en las que se solicita un informe elaborado
sobre una materia concreta, estimándose que una petición de informe no se adapta a los
términos de la ley, por lo que su denegación no vulnera el derecho a la información que,
para el ejercicio de funciones públicas, establecen los apartados 1 y 2 del artículo 23 de
la Constitución, íntimamente relacionados al respeto (STS de 5 de noviembre de 1999).

La emisión de informes por parte del secretario-interventor o de los servicios

técnicos a petición de los corporativos es una cuestión ajena al derecho de acceso a la
información por parte de los concejales, por lo que las cuestiones que se susciten en
relación con dichas peticiones deberán solventarse conforme a las reglas generales sobre
la obligatoriedad de emisión de informes por los funcionarios con habilitación de carácter
nacional, en el caso del secretario-interventor [tienen el carácter de informes preceptivos
los contemplados en los artículos 54 del Real Decreto legislativo 781/1986, de 18 de abril,
que aprueba el Texto refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de
régimen local TRRL, 173 del ROF y 3 del Real Decreto 128/2018, de 16 de marzo por el
que se regula el régimen jurídico de los funcionarios de administración local con
habilitación de carácter nacional ] y conforme a las normas que regulan los informes que
deben obrar en cada uno de los procedimientos administrativos, en el caso del resto de
los servicios técnicos.

CONCLUSIÓN:

Solo será obligatoria la emisión de informes por parte de la secretaría-intervención

o de los servicios técnicos en los supuestos tasados legalmente, sin que el derecho de
acceso a la información que ostentan los concejales se extienda a la posibilidad de
solicitar y obtener informes elaborados sobre una materia concreta.

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“9.- TODAS AQUELLAS OTRAS CUESTIONES QUE SE CONSIDERE

RELEVANTE PONER DE MANIFIESTO POR QUIEN INFORME EN RELACIÓN
CON EL DERECHO DE LOS CONCEJALES DE ACCESO A LA INFORMACIÓN
EN EL EJERCICIO DE SU CARGO.”

A la vista de lo hasta aquí informado puede apreciarse que la regulación legal del
derecho de acceso a la información por parte de los miembros de las corporaciones locales
no ha sufrido prácticamente ninguna modificación respecto de su redacción original, lo
que ha obligado a adaptarlo, por vía de la interpretación, a los importantes cambios
sociales y normativos operados desde entonces.
Y uno de los principales cambios a los que estamos asistiendo es, precisamente,
la implantación de la administración electrónica que posibilita un acceso directo a
archivos y documentos que antes precisaba de una puesta a disposición específica y por
lo tanto, una valoración previa enmarcada dentro de los supuestos que, al no ser de acceso
directo, exigen previa solicitud y consiguiente autorización, con independencia de que el
resultado finalmente fuera el acceso a toda la información solicitada. Incluso la puesta a
disposición de la información respecto de la que los concejales tienen un derecho de
acceso directo, cuando se generaba y archivaba en soporte papel, exigía una intervención
previa de autoridad o funcionario.

La generalización del uso de las nuevas tecnologías por las corporaciones locales
obligan a la apertura de un procedimiento administrativo de acceso a la información por
los concejales distinto a las fórmulas tradicionales de acceso a la documentación en
soporte no electrónico (papel) obrante en los antiguos archivos y registros municipales,
pero en tanto se perfeccionan las herramientas informáticas que deberían posibilitar un
automatismo mayor en el acceso, mediante la implementación de la privacidad desde el
diseño de producción de documentos, será necesario mantener una posición de equilibrio
y proporcionalidad entre el ejercicio del derecho de información y su respuesta municipal.
Y, por último, resulta evidente que el elevado casuismo que ofrece la materia
impide agotar todas las cuestiones que pueden plantearse en la práctica.
Se emite el presente informe sin perjuicio de otro de mejor criterio fundado en
derecho.
En Valladolid,
LA TÉCNICO DEL SERVICIO DE ASESORAMIENTO LOCAL,

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