TEMA 4.

LAS POLÍTICAS SOCIOLABORALES EN EL ÁMBITO

NACIONAL, REGIONAL Y LOCAL
4.1 Introducción. A modo de recordatorio.
Como comentábamos a finales del tema tercero, las políticas sociolaborales podrían
definirse como una mixtura o la resultante entre las políticas sociales y las políticas
laborales o de empleo. De tal forma, que las primeras de las mencionadas debido a su
enorme amplitud comprendería al fomento o implementación de las políticas públicas en
el ámbito de la salud, educación, pensiones o vivienda. Mientras que las laborales estarían
delimitadas con respecto a su campo de actuación a lo relacionado con el mundo del
trabajo y por extensión el tejido productivo. De la confluencia de ambas nacerían las
políticas sociolaborales, cuyo núcleo de actuación básico estaría delimitado por las
políticas pasivas (aquellas destinadas a la protección por desempleo, básicamente) y las
políticas activas conformadas por las acciones de orientación, formación, inserción e
iniciativas para la creación de empleo.
Una vez delimitado el radio de acción o quehacer de las políticas sociolaborales, en este
tema cuatro abordaremos la evolución histórica, política y jurídica de estos dos grandes
grupos: políticas pasivas y políticas activas. De otra parte, dedicaremos un espacio
destacado a las de carácter activo, por su gran predicamento actual, sobre todo, a partir
de 2008 con la gran crisis económica, en la que recibieron un gran impulso el fomento al
autoempleo y al emprendimiento. Su análisis, por lo menos a partir del actual marco
constitucional, se realizará atendiendo a la descentralización administrativa que rige el
sistema político español desde 1978, a saber: Administración General del Estado (AGE),
Administraciones Autonómicas (las diecisiete actuales) y la Administración Local
(ayuntamientos, diputaciones, consejos comarcales, etc).
4.2 Las políticas pasivas: Prestaciones por desempleo. Antecedentes europeos.
Antes de la introducción del seguro público por desempleo, el único sistema de protección
por desempleo con el que contaban los trabajadores eran los seguros y la asistencia que
ofrecían muchos sindicatos, y en algunas casos las sociedades de socorros mutuos que
eran anteriores. Su organización, normalmente era de carácter gremial, y su asistencia,
sufragada por pequeñas aportaciones periódicas por parte de sus asociados, se dirigía a
paliar las necesidades más elementales: “médico, botica y entierro” o lo que viene a ser
lo mismo, cuidados facultativos básicos, medicinas y un ayuda para dar sepultura a los
familiares o deudos más cercanos.
En relación a los sindicatos, el predicamento que alcanzaron fue notable en algunos
países; caso de Alemania, en 1912, contaba con 2.371.256 asegurados y en Gran Bretaña,
que en 1908, contaba con 1.473.539 afiliados sindicales con derecho a prestación por
desempleo. Sin embargo, siendo un gran avance, este sistema sólo cubría aquellos
trabajadores que estuvieran afiliados y pagaran regularmente su cuota sindical. Por tanto,
dejaba fuera a amplísimas capas de la sociedad. Aparte, en Gran Bretaña, como constató
William Beveridge, la mayoría de los trabajadores que estaban cubiertos eran obreros
cualificados; es decir, que tenían una especialización concreta en la industria, por lo que
las posibilidades de caer en situación de desempleo eran menores que el grueso de
trabajadores no cualificados. Su falta de conocimiento de oficio en ramas de trabajo
concretas (metalurgia, textil, construcción) los hacía más vulnerables y más propensos a
trabajos poco estables y de corta duración.
Con respecto a las primeras iniciativas para crear un sistema de protección por desempleo
de carácter público, según un informe publicado por la OIT en 1929, estas procedían del
ámbito municipal. Las primeras experiencias se dieron en Suiza en las ciudades de Berna
(1893), San Galo (1895) y Basilea (1899). Aunque, por mor de las afinidades idiomáticas,
esta iniciativa que partieron del cantón alemán se difundieron con rapidez al II Reich
alemán, en concreto a la ciudad de Colonia en 1896. Sin embargo, sus alcances fueron
modestos si los comparamos con el modelo Gante, en alusión la histórica ciudad belga
donde se creó en 1901.
Su funcionamiento y financiación no diferían en grado sumo de los ensayados en las
ciudades suizas y alemanas. Consistían, sin entrar en grandes detalles, en la creación de
una Caja o Fondos de Paro de carácter municipal sufragados por la municipalidad, que a
su vez subvencionaban a los sindicatos o asociaciones de socorros mutuos que ofrecían
un seguro de paro a sus asociados. Era un seguro voluntario subvencionado por los
poderes públicos, donde la subvención era proporcional a las prestaciones satisfechas por
los sindicatos a sus asociados en paro. Tras un año de implementación la ciudad de Gante
contaba con 13.000 afiliados. El modelo fue imitado con rapidez por países como
Dinamarca, Francia o Noruega pero para implantarlo a nivel nacional, dando lugar a los
primeros sistemas públicos de protección contra el desempleo financiados por el Estado
y articulados en función de la subvención a los sindicatos.
No obstante, el gran impulso a la creación de sistemas públicos de protección por
desempleo se dio en el periodo entreguerras. A la finalización de la I Guerra Mundial se
hizo patente el evidente problema social que supuso el retorno de millones de
combatientes del frente que no encontraban empleo a su vuelta. Los excombatientes, que
supusieron en algunos casos un elemento de desestabilización de los tambaleantes
sistemas liberales en Europa, caso de los “camisas negras” en Italia que dieron lugar a la
creación del Partido Nacional Fascista o los friekorps en Alemania que fueron la semilla
del Partido Nazi, fueron decisivos en la evolución de estos seguros por desempleo. Así,
de esta forma, en respuesta a esta problemática provocaron un cambio en la concepción
de los sistemas de paro. En Gran Bretaña, que desde 1911 contaba con un sistema por
desempleo, introdujeron la obligatoriedad frente a la voluntariedad que era la
característica fundacional anterior.
De todas formas, no hay perder de vista que estos embrionarios sistemas de protección
por desempleo que luego se extendieron a Bélgica, Francia, Yugoslavia no eran
universales. Sólo daban cobertura a ciertos sectores, en este caso los más esenciales para
garantizar la producción industrial de estos países, en cuanto a su extensión temporal tenía
una duración limitada y su cuantía era inferior al salario percibido. La financiación
dependía de trabajadores, empresarios y el Estado y era gestionado por el Estado, a
diferencia del seguro voluntario que era gestionado por los sindicatos.
4.3 Los orígenes del seguro por desempleo en España (1883-1936)
Para hablar del seguro por desempleo hay que retrotraerse necesariamente, aunque por
cuestiones de espacio aquí lo hagamos con brevedad, la evolución de la denominada
cuestión social en España. Nos referimos con este rótulo, que tantas discusiones y
pasiones despertó en las filas del republicanismo, el obrerismo, el catolicismo social y en
el mundo intelectual, aquellas acciones que los poderes públicos debían arbitrar con el fin
de conseguir, cuanto menos, atemperar las duras condiciones de vida de las clases
menesterosas en España. Esta amplísima corriente o preocupación social por el bienestar
de las clases trabajadoras, cuyo eco puede rastrearse en el desarrollo del naturalismo de
alto contenido social en la obra de escritores como Benito Pérez Galdós (Misericordia,
Doña Perfecta, Miau) o Emilia Pardo Bazán (La cuestión palpitante). Y en la crítica
política en la corriente del Regeneracionismo, que aparte de una crítica radical a la
organización y desarrollo económico del país, incluía no pocas referencias a las
condiciones de miseria en las que vivía el pueblo español a finales del siglo XIX, en
autores como Ricardo Macias Picavea (El problema nacional), Lucas Mallada (Los males
de la patria) o Joaquín Costa (Oligarquía y Caciquismo; El colectivismo agrario).
Se configuró en el plano institucional con la creación de la Comisión de Reformas
Sociales en 1883. Su cometido era el estudio de planes para el mejoramiento de las clases
obreras. Así, de esta forma, en 1900, fruto de su trabajo y dedicación, se aprobó la Ley
de Accidentes de Trabajo, que fue el antecedente directo de los seguros sociales en
España. Tres años después, como ya mencionábamos en el tema tres, en 1903 creó el
Instituto de Reformas Sociales (IRS) que recogió las tareas que habitualmente realizaba
la Comisión de Reformas Sociales y añadió nuevas tareas, así como una nueva orientación
de sus atribuciones dándoles un carácter más ambicioso.
En relación al desempleo, la preocupación por este lacerante problema es posterior. Acaso
pueda citarse como el primer elemento directo o las primeras manifestaciones
institucionales en torno a este fenómeno, en relación a 1905-1906, a colación de la grave
crisis agraria que castigó el agro español provocando un ingente número de jornaleros sin
ocupación. Sin embargo, fue algo puntual, propio de la coyuntura, y se resolvió como
solía hacerse habitualmente: aportaciones presupuestarias extraordinarias y carga de
trabajo adicional mediante obras públicas para sofocar el problema.
Como principal propuesta se apuntaba hacia la creación de oficinas de colocación, con el
objetivo de paliar las insondables deficiencias de un mercado de trabajo que en ciertas
regiones ofrecía una faz plenamente precapitalista, caso de Andalucía por el predominio
del sector primario y un secundario en ciudades como Granada poblados de artesanos y
no de obreros industriales por la carencia de grandes factorías. Como efecto adicional,
estas agencias de colocación podrían aportar datos precisos con relación al número de
desempleados al contabilizar a aquellos trabajadores que rechazaran ofertas de empleo,
pues esto supondría que ya contaban con una ocupación. En España, a diferencia de lo
ocurrido en Europa, prevaleció el modelo Gante, de carácter voluntario que intentar
habilitar un sistema de protección por desempleo de carácter nacional y obligatorio.
Con esta orientación, hasta la II República, las medidas tomas contra el desempleo a nivel
gubernamental fueron escasas y poco efectivas. En 1911 se autorizó la creación de bolsas
de trabajo a iniciativa de las cámaras agrícolas y de comercio. 1 En 1919 pasaron a ser

1
En este sentido, a modo de ejemplo, en la ciudad de Granada durante la profunda crisis de trabajo
por la paralización de las obras de la Gran Vía en los inviernos de 1915 y 1916, sumado al
temporal de lluvias y a la subida de los precios de primera necesidad, se produjo una coyuntura
obligatorias en Andalucía y Extremadura. En 1920, en plena crisis de la Restauración, se
creó un Servicio General de Colocación y otro de estadística de la oferta y la demanda
por parte del Ministerio de Trabajo.
Durante la dictadura del general Primo de Rivera (1923-1930), se destinaron recursos
públicos para sufragar estas oficinas de colocación pero estos fueron escasos: no más de
10.000 pesetas anuales. Hubo que esperar a la proclamación de la II República para que
en 1931 se aprobara la creación de un sistema de colocación a nivel nacional, mediante
la Ley relativa a la colocación a obrera. Por desgracia, este servicio fue testimonial ya que
ni trabajadores ni empresarios utilizaron habitualmente sus servicios. Sólo el servicio de
estadística tuvo un mayor recorrido, ya que para 1933 se conocieron las primeras
estadísticas oficiales de desempleo en España.
Si hablamos concretamente de la evolución del seguro de desempleo en España en el
primer tercio de siglo, tendremos que afirmar que fue una sucesión de proyectos fallidos
que nunca llegaron a implantarse. El atisbo inicial estuvo íntimamente vinculado los
sucesos acaecidos en la Semana Trágica de Barcelona en 1909; coyuntura provocada por
la negativa de alistamiento de los reservistas para ir a la guerra de África, que dio lugar a
un levantamiento generalizado que obligó a intervenir al ejército para pacificar la ciudad.
En este contexto, en 1910, el ministro de Fomento ordenaba al Instituto Nacional de
Previsión la articulación de un anteproyecto de ley para la creación de seguro por
desempleo, de carácter voluntario. En 1917, otro ministro de Fomento, encargaba la
creación de un seguro por desempleo esta vez obligatorio, aunque un lapso de tiempo de
voluntariedad para armonizar la medida. En 1919, el presidente del Consejo de Ministros,
el Conde de Romanones, aprobó un seguro de desempleo fundado en el modelo Gante
que no llegó a articularse por falta de presupuesto.
Hasta la conclusión del régimen parlamentario de la Restauración (1923), se sucedieron
iniciativas similares que no encontraron el acomodo suficiente u oportunidad política. La
llegada del general Primo de Rivera supuso una congelación de los esfuerzos previos, en
un contexto de represión del movimiento sindical e ilegalización de estos; si bien, los
líderes de la UGT, caso de Francisco Largo Caballero ocuparon puestos de
responsabilidad durante la Dictadura como orientadores de la política laboral en el
periodo. Las medidas empleadas para paliar el desempleo fueron las habituales que ya se
venían articulando desde la Restauración, incluyendo en periodos de especial necesidad
la creación de cocinas económicas, repartos de pan o la exhortación a la realización de
obras benéficas o de caridad entre las clases pudientes para paliar los efectos del paro y
del hambre entre los obreros.
Explicaciones de este fracaso. Entre los principales escollos que actuaron de manera
concatenada para que los proyectos de ley sobre seguros de desempleo no pudieran salir
adelante, habría que citar los siguientes.
1-La debilidad del sistema de partidos durante el periodo. Durante la Restauración (1875-
1923) y, sobre todo, durante la etapa del régimen monárquico que se abrió tras la crisis

de hambre entre las clases trabajadoras. Para paliar la situación, el ayuntamiento en combinación
con la cámara de comercio, habilitó una bolsa de trabajo. Pronto resultó un fracaso. La bolsa
quedó desnaturalizada por el amiguismo, y por la venta de los turnos de prelación en la bolsa.
colonial del 98, fue la endémica debilidad de los partidos dinásticos (conservador y
liberal) para llevar a cabo gobiernos estables. Hay que tener en consideración que la media
de un gabinete presidencia no fue más allá del año y medio, siendo el gobierno largo de
Antonio Maura (1907-1909), una excepción a esta regla. De manera más acentuada esta
división se agrandó con la grave crisis y la fragmentación que sufrieron los dos partidos
turnistas a partir del asesinato del presidente del Consejo de Ministros José Canalejas en
noviembre de 1910. El Partido Conservador quedó dividido de forma irresoluble en dos
grandes facciones; por un lado, los conservadores idóneos que seguían la política de
Eduardo Dato; de otra parte, los seguidores de Maura o “mauristas”, que abandonaron la
disciplina conservadora para formar su propia facción. En el campo liberal la división fue
aún más profunda. El partido se dividió en tres corrientes: los seguidores del Conde de
Romanones, o “romanonistas”, los seguidores de Manuel García Prieto o “prietistas” y
los seguidores más a la izquierda capitaneados por Santiago Alba, los denominados
“albistas”.
Esta situación provocó que a partir de 1917, los gobiernos se fueron sucediendo sin
solución de continuidad articulando gobiernos de concentración (varias facciones de un
mismo partido), gobiernos nacionales (compuestos por conservadores y liberales) y
vuelta al turno habitual entre 1922 y 1923. Para que nos hagamos una idea de la
inestabilidad política reinante, desde el 17 hubo cuatro elecciones generales: 1918, 1919,
1920 y 1923.
2-Derivado de esto o conjunción, hay que hacer mención a la situación económica. En la
mayoría de las ocasiones, especialmente sensible tras la derrota en la guerra contra los
Estados Unidos en la que se perdieron definitivamente las antiguas plazas de soberanía o
colonias de Cuba, Filipinas y Puerto Rico que costaron 1.000 millones de pesetas a las
arcas públicas, con una hacienda descapitalizada de manera endémica y una peseta poco
estable. En otras coyunturas más favorables, caso del periodo de la I Guerra Mundial, en
la que España fue neutral, los grandes capitales que se amasaron no redundaron en un
desarrollo o crecimiento económico porque no fueron reinvertidos. A pesar de que hubo
intentos gubernamentales, el más sonado el intento de aprobación de una Ley de
Beneficios Extraordinarios, por parte del Ministro de Hacienda Santiago Alba, que
intentaran grabar los grandes beneficios patronales. El proyecto embarrancó por la
negativa frontal de la Lliga Regionalista de Fransec Cambó, que representaba los intereses
patronales catalanes.
3-La negativa de los empresarios o patronos a que se aprobara un seguro de desempleo.
Esta oposición, que algunos momentos fue total, se debía en gran parte a la debilidad de
un tejido empresarial que estaba compuesto mayoritariamente por pequeños y medianos
empresarios. De otra parte, el gran empresariado, el catalán, unido a la fabricación del
textil y representado por la organización patronal Fomento del Trabajo Nacional, estuvo
siempre orientada a un claro proteccionismo económico con el fin de recabar o maximizar
beneficios. De otro lado, el empresario vasco, unido a la organización patronal la Liga de
Productores Vizcaínos y actividades como la siderurgia (Altos Hornos de Vizcaya), la
minería o la construcción naval. Estaba representada por figuras como Ramón de la Sota
o Horacio Echevarrieta. En la zona meridional, en las regiones agrarias de Andalucía y
Extremadura, prevaleció un empresariado agrícola dedicado a la producción y
exportación productos como el olivar, el vino o las pasas con figuras como los Loring o
Heredia en Málaga. La mayoría estaba vinculado a consejos de administración y entidades
bancarias como los Rodríguez-Acosta en Granada.
4- Negativas sindicales. Hay que considerar el gran predominio del anarcosindicalismo
en España, a diferencia del resto de Europa que fue socialdemócrata o comunista, que le
hizo adoptar una vocación revolucionaria de conquista del poder per se. Por tanto, las
posiciones propensas al pacto, la negociación y la transacción de intereses entre
trabajadores y empresarios quedaron relegadas desde un principio. No hay más que pensar
en las huelgas salvajes, que se tornaban en revolucionarias, iniciadas por la CNT
(Confederación Nacional de Trabajo) hasta la Guerra Civil Española.
Podríamos poner como ejemplo, su participación en la huelga general revolucionaria de
agosto de 1917, las huelga de la Canadiense en Barcelona en 1919 o la agudización de la
guerra social en Barcelona, el denominado pistolerismo, emprendido entre cenetistas y
representantes de los denominados sindicatos libres, que no eran más que una tapadera,
un sindicato amarillista, al servicio de los intereses patronales catalanes. Como es bien
sabido, la situación derivaría en una espiral de violencia, de acción-reacción, entre ambos
polos opuestos que dejaría un reguero de sangres de casi mil muertos entre 1919 y 1923.
En el otro polo habría que agregar al controvertido gobernador civil de Barcelona,
Severiano Martínez Anido. Durante la II República, las insurrecciones menudearon y se
agudizaron en cuanto a su intensidad: rebelión en el alto Llobregat (1932), en Casas
Viejas (Cádiz) en 1933 y la de finales de ese año que tuvo su epicentro en Zaragoza, etc.
El seguro de desempleo durante la II República. Durante los años de la II República
(1931-1936) con la victoria de las fuerzas republicano-socialistas se dio la coyuntura
necesaria para la articulación del primer seguro por desempleo público de carácter
nacional. El gobierno provisional de la República, aquel que estuvo en el poder desde la
proclamación del nuevo régimen el 14 de abril hasta las elecciones generales de junio de
1931, presidido por Niceto Alcalá-Zamora, no continuó posponiendo por más tiempo ni
tampoco encargó otro proyecto al Instituto Nacional de Previsión. Simplemente, aprobó
el último que había sido emanado esta institución con fecha de 1928.
El 25 de mayo de 1931 se aprobó por vez primera por Decreto, Un servicio para el
fomento y régimen de la previsión contra el paro involuntario en el trabajo. El seguro
que se aprobó estaba basado en el modelo Gante. De forma que se creó un Caja o fondo
de subvenciones, a la que se llamó Caja Nacional contra el Paro Forzoso (dependiente
orgánicamente del Instituto Nacional de Previsión), que se encargaría de gestionar las
subvenciones del Estado a los sindicatos y asociaciones mutuas que ofreciesen el seguro
de paro a sus socios. Para poder tener derecho a la subvención, los sindicatos y mutuas
debían ser previamente reconocidas como entidades primarias por la Caja Nacional, para
lo que era necesario que cumpliesen una serie de requisitos. ¿Cuáles estos requisitos y las
condiciones de este seguro por desempleo? Eran las siguientes:

1-Las asociaciones o sindicatos no podían tener ánimo de lucro.

2-Debían establecer los fondos entregados por la Caja Nacional en cuentas corrientes
separadas a las del resto de sus actividades.
3-Estaban obligadas a permitir la intervención e investigación de sus cuentas por parte de
los funcionarios de la Caja Nacional, si eran requeridas con el fin de realizar un
seguimiento de los fondos transferidos y que no fueran empleados en otros asuntos.
3-La Caja Nacional no podía subvencionar directamente a los trabajadores en situación
de desempleo, sino a partir de los sindicatos u organizaciones facultadas como marca el
modelo Gante.
4- Las subvenciones serían entregadas de forma mensual a las entidades primarias
reconocidas en función del número de afiliados que tuvieran.
5- En cuanto a la cuantía pagada o depositada por la Caja Nacional a las entidades
primarias osciló en un 50% de media por cada trabajador, aunque podía oscilar entre el
30 y el 100%. Es decir, que si la media giró en torno a la mitad, la otra mitad de la
indemnización tenía que pagarla el sindicato.

Otras funciones o atribuciones de la Caja Nacional. Además de gestionar las

subvenciones del Estado, la Caja Nacional también asumía el pago de las cuotas de los
seguros obligatorios vigentes en aquel momento, que eran el Retiro Obrero Obligatorio y
el Seguro Obligatorio de Maternidad, correspondientes a los trabajadores desempleados.
La Caja Nacional también se encargaba de gestionar los Fondos de Solidaridad, creados
para subvencionar a las mutuas o sindicatos de aquellos sectores donde los riesgos de
desempleo eran mayores y donde la afiliación sindical sería menor al ser las primas
mayores. La financiación de este fondo se realizaba mediante el aporte de un 5%
obligatorio por parte de las entidades primarias (sindicatos y otras asociaciones
reconocidas).

La Caja Nacional, por otra parte, debía encargarse de la publicitación de sus funciones y
la de asesoramiento del gobierno y otras instituciones involucradas en la lucha contra el
desempleo. Debía, asimismo, elaborar estadísticas y estudiar los medios para avanzar
hacia el seguro obligatorio que era el principal fin, pues se contemplaba esta etapa como
un lapso temporal hasta la consecución del objetivo principal.

Su financiación global partía de los créditos asignados en los Presupuestos Generales del
Estado y de las aportaciones de entidades tanto públicas como privadas que quisieran
sumarse al proyecto. También, como no, se contaba con los fondos de Solidaridad, el 5%
mencionado, que aportaban las organizaciones sindicales.

Características del seguro por desempleo aprobado durante la II República. El

seguro no era, por otro lado, de cobertura universal. Los beneficiarios del seguro fueron
los trabajadores asalariados de entre 16 y 65 años, cuya remuneración no superase las
6.000 pesetas anuales. Se excluía a los funcionarios y al importante sector de las
trabajadoras domésticas; un colectivo numéricamente muy importante dentro del
colectivo femenino, compuesto por chicas jóvenes de extracción rural que iban a “servir”,
como se decía en el argot de la época, a casa de señoritos o burgueses.

No se excluyó, sin embargo, a ningún sector industrial en particular, ni a los trabajadores

agrícolas. La prestación no podía ser superior al 60 por ciento del salario habitual y tenía
una duración máxima de 60 días. Para tener derecho a ella era obligatorio llevar asegurado
en una mutua o sindicato más de seis meses y permanecer al menos durante 6 días sin
empleo antes de percibir la prestación. Los trabajadores también estaban obligados a
apuntarse a la bolsa de trabajo correspondiente y podían perder el derecho a la prestación
si no aceptaban “la colocación adecuada que autorizadamente ofrezca la oficina de
colocación”.
No obstante, la legislación republicana fue bastante flexible a este respecto, ya que no
obligaba a aceptar ofertas que conllevaran un cambio de residencia o de profesión o que
hubiesen quedado vacantes por huelga (para evitar que los posibles postulantes se
convirtieran en esquiroles) o cierre patronal. También permitía rechazar un trabajo si el
salario era inferior al que percibía con anterioridad o su dotación era más reducida que la
media que pagada en el sector. A pesar de todas estas ventajas, al igual que en el resto de
países europeos, los trabajadores que pasaban a situación de desempleo a causa de una
huelga no tenían derecho a cobrar el seguro por desempleo.

Impacto del seguro por desempleo durante la II República. Sólo unas breves palabras con
respecto a este asunto, por otra parte, capital pues toda política pública en general y en
particular las políticas sociolaborales sólo pueden medirse por su impacto y
trascendencia. A este respecto, el seguro por desempleo no fue distinto al resto de grandes
medidas de reforma implementadas por los gobiernos republicano-socialistas durante
1931-1936. A pesar de estar cargadas de buenas intenciones, al igual que los intentos de
iniciar una Reforma Agraria con la que se repartieran y se cultivaran las tierras incultas;
la reforma del estamento militar, para la creación de un ejército que cumplieran con las
demandas y requerimientos de un Estado moderno; la reforma educativa con el que se
pudiera poner fin al monopolio de la Iglesia y la inversión de 300 millones para crear
escuelas públicas; la principal política sociolaboral como fue el seguro por desempleo
tuvo una escasa incidencia.

En primer lugar, el seguro de desempleo que tenía que haber entrado en vigor el 1 de
enero de 1932 no lo hizo hasta cuatro meses más tarde, el 1 de abril, en sintonía con la
aprobación de los Presupuestos Generales del Estado. El número de afiliados cubiertos
por la Caja Nacional en 1933 fue de 49.983 pasando a más de cien mil en 1936. Aunque
un avance, el bagaje fue mínimo, intrascendente, testimonial. Pues ese número sólo
representaba al 1,19% de la población activa total. Su incidencia quedó reducida
geográficamente algunos núcleos urbanos como Barcelona, Bilbao, Madrid o Santander,
en resto su presencia fue inexistente.

4.4 La protección social contra el desempleo durante la dictadura franquista (1939-

1975)

Concluida la guerra civil con la victoria del bando nacional y la entrada de las tropas de
los sublevados el 1 de abril de 1939 en Madrid, daba comienzo una dictadura cuyos
poderes quedaron centralizados y monopolizados en la figura del general Franco. En
material sociolaboral, al igual que en otros aspectos de la vida española, existieron dos
etapas bien diferenciadas en función del desarrollismo iniciado con la puesta en marcha
del Plan de Estabilización de 1959.

Primer franquismo (1939-1959). Entre las escasas novedades que se implantaron en el

contexto de la autarquía de los años 40 y la apertura de la década de los 50, podemos citar
la promulgación del Seguro Obligatorio de Enfermedad (1942-1944) y un fuerte
asistencialismo, más retórico que otra cosa, debido a la escasa incidencia de las iniciativas
aprobadas por el régimen y la escasa dotación de medios y presupuestos con la que
contaron. Entre ellas, dentro del mundo laboral, establecidas en función de la
organización rígida y autoritaria del Sindicato Vertical habría que mencionar a las
siguientes: Obra Sindical del Hogar, cuyos resultados fueron nulos y no obtendría un gran
desarrollo hasta la creación del Ministerio de Vivienda dirigido por José Luis Arrese con
el I Plan de Desarrollo que construyó casi un millón de vivienda públicas en España; Obra
Sindical de Educación y Descanso, destinada a la promoción de actividades deportivas,
lúdicas y de esparcimiento entre los trabajadores; Obra Sindical del 18 de julio, fue un
organismo de asistencia médica, sanitaria y hospitalaria para trabajadores que evolucionó
hasta la creación de un organismo de prestación de Seguro obligatorio que luego se
integró en la Seguridad Social; Instituto de Colonización, encargado de la creación de
nuevos asentamientos rurales (pueblos de colonización, en Granada: El Chaparral,
Loreto, Buenavista, son ejemplos de ello) para irrigar tierra y aumento de la producción
agraria.

Junto a estas iniciativas, que algunas fueron importantes como la asistencia sanitaria por
la Obra del 18 de julio, estaba la de lucha contra el desempleo. Su articulación durante el
primer franquismo no estuvo orientada hacia la creación de seguro universal y que
cubriera todo el territorio nacional. A pesar de que el Fuero de los Españoles (1948) y los
Principios del Movimiento Nacional (1958), dos de las leyes orgánicas más importantes
que fueron el armazón político-jurídico del régimen, establecían por parte del Estado
franquista la garantía a los trabajadores de la asistencia social en casos de vejez,
enfermedad y desempleo.

El modelo articulado en estas dos décadas, las que median entre 1939 y 1959, fue un
modelo particularista frecuentemente basado en la mutualidad, donde los vínculos de
solidaridad se establecían entre el grupo profesional o gremial, incluso en la empresa sin
que existiera un vínculo con el conjunto de la masa laboral. En cuanto al seguro por
desempleo fue inexistente durante el primer franquismo. Durante esta etapa la dictadura
se negó a aceptar que fuera un problema social y, por tanto, hubiera que articular medidas
de cobertura para coyunturas de esta naturaleza. Las medidas para paliar las posibles
bolsas de paro se realizaban mediante la utilización combinada de instrumentos
económicos, fiscales o, a veces coercitivos sobre el empresariado para evitar el despido.
Se promocionaba la estabilidad en el empleo, impidiendo el despido empresarial salvo
casos muy justificados. A este respecto, hay que mencionar la oposición frontal al despido
del Ministro de Trabajo José Antonio Girón de Velasco (1941-1957). Otro medio fue el
fomento de la emigración, primero a Francia y Sudamérica en los años 40 y comienzos
de los 50, y con posterioridad de forma decidida poniendo pocas trabas para la emigración
a países como Alemania, Bélgica o Suiza. De igual forma, como en tiempos pasados, el
fomento de la obra pública puntual para acallar posibles voces críticas cuando el paro
acuciaba algunos sectores o algunas regiones era la herramienta más usual.

Segundo franquismo (1960-1975). No fue hasta esa fecha, una vez aprobado el Plan
Nacional de Estabilización el año anterior, cuando se aprobó la creación de un seguro por
desempleo mediante la Ley 62/1961 de 22 de julio, por la que se implanta el Seguro
Nacional por Desempleo. Su carácter fue meramente contributivo, aunque con algunas
particularidades dignas de reseñar. La principal fue que para percibirlo había que estar
incorporado a los seguros obligatorios unificados (entre los que estaban los de
enfermedad y vejez), lo que excluía a los trabajadores que superaron los umbrales
mínimos salariales dejando fuera, por ejemplo, a los profesionales laborales que solían
tener rentas más altas que la media. De otra parte, por la parte baja de la escala salarial,
dejaba fuera a los trabajadores eventuales ya fuera de la mar, agropecuarias (agricultura
y ganadería) o trabajadores a domicilio.
En cuanto a la financiación del seguro por desempleo, estaba sufragado por un 75% por
el empresariado y un 25% por el trabajador. Daba derecho a 6 meses de prestaciones por
el 75% del salario base cotizado y un periodo de carencia o cese de un año para poder
volver a percibirlo. Esto siempre y cuando sumasen una situación de desempleo
verificable a través de su inscripción en una oficina de colocación, y que hubieran estado
afiliados al seguro durante un periodo mínimo de seis meses de los últimos tres años.

En cifras, en 1972, el gasto en desempleo apenas llegaba al 2,3% del todo el gasto social,
pero en 1976 ya había alcanzado el 5,7%. ¿Cuál fue su tasa de cobertura? Calculada sobre
el total de población activa en paro, la protección media entre 1970-1976 fue de
aproximadamente el 30%; aunque entre 1973 y 1974 sólo 1 de cada 5 parados recibía
prestaciones económicas. El modelo franquista, al que la transición daría continuidad, se
caracterizaba por una baja tasa de cobertura lograda a partir de requisitos de acceso altos,
que resultó soportable debido a las relativamente moderadas tasas de desempleo. Eso
supuso que, si entre 1975 y 1981 la media de desempleados con subsidio mejoró hasta el
36,6% en un contexto creciente de paro (que pasó de menos del 3% en 1974 a más del
14% en 1981 o más del 21% cuatro años después, con más de dos millones de
desempleados ingresando en las listas del INEM), eran muchos más los parados que
quedaban sin protección con independencia de que en 1981 hubiera nueve veces más
subsidiados por desempleo que en 1974.

Todavía en 1983 España apenas lograba cubrir con prestaciones a uno de cada tres
desempleados inscritos, aunque algunos autores hablan de una tasa de cobertura del 20%.
En 1988 la exigencia sindical era proteger por desempleo a la mitad del colectivo, cuando
en Europa la media era del 60%.Tras la restrictiva Ley Básica del Empleo de 1980 las
constantes reformas de las prestaciones por desempleo se dirigieron, preferentemente,
hacia el reforzamiento de la parte asistencial y no contributiva del sistema.

El seguro de desempleo de los Trabajadores Eventuales Agrarios en el franquismo.

Como mencionábamos anteriormente de pasada, la aprobación del Seguro Obligatorio de
Desempleo sancionado por la ley 62/1961 estuvo lastrado por una serie de inconvenientes
entre los que se encontraba, acaso el más destacado, la atomización en distintos regímenes
especiales en función de colectivos que por su especial significación o actividad quedaron
desgajados del Régimen General. Uno de ellos fue el Régimen Especial Agrario. De
especial sensibilidad en Andalucía, donde un tercio de su población activa se dedicaba a
las labores propias del sector primario, y un porcentaje no menor estaba situado en las
zonas rurales y en núcleos de población de menos de tres mil habitantes, a lo que había
añadir el importante colectivo de jornaleros o trabajadores eventuales agrarios.

Antecedentes socio-históricos. Su importancia numérica, su especial vulnerabilidad

producto de una desigual distribución de la propiedad de la tierra que arrancaba en la
Edad Contemporánea desde las desamortizaciones decimonónicas, que configuró una
estructura de explotación asentada en el latifundio. Creo o dibujó un espacio socio-
económico en el que un recudido grupo de terratenientes controlaba más del 90% de la
propiedad de la tierra, y un reducido grupo de aparceros o pequeños propietarios. Por lo
que, el grueso de los trabajadores agrarios no eran poseedores de la tierra y trabajaban en
una situación de explotación con sueldos de miseria controlados por un régimen
disciplinario (el capataz, el manijero) de carácter feudal. Gran parte del año se
encontraban sin actividad, pues las temporadas de siembra y recogida se reducían a
periodos muy concretos del año. Sólo existía carga de trabajo para tres meses al año.
En este escenario tan explosivo socialmente, las insurrecciones, rebeliones y conatos de
violencia fueron frecuentes. Baste mencionar el denominado Trienio Bolchevique de
Andalucía (1918-1920) en el que se proclamó el Estado de Guerra en la provincia de
Córdoba (estudiado Juan Díaz del Moral en su obra Historia de las agitaciones
campesinas andaluzas) o el levantamiento en la ciudad de Granada (el denominado motín
de los consumos, que obligó al Presidente del Consejo de Ministros a destituir al alcalde,
el gobernador civil y ordenar que el Ejército patrullara las calles con un saldo de tres
muertos y cientos de heridos. Durante la II República, la Ley de Reforma Agraria intentó
paliar esta situación pero la frontal oposición de patronos y su falta de colaboración
impidió el más mínimo atisbo de cambio. En el franquismo, impulsado por los bajos
salarios e iniciativas como las del Instituto Nacional de Colonización se intentó dotar de
pequeñas propiedades al campesinado andaluz para pacificar la situación.

Sin embargo, a comienzos de los setenta, en un contexto en el que la emigración ya no

era posible debido a la crisis económica propiciada por la crisis del petróleo de 1973 y la
concentración de la propiedad por el emigración a las ciudades, el franquismo se vio
obligado para paliar la situación de los jornaleros un plan que intentará cercenar el paro
y proporcionar una ayuda. Esta medida, que continuó en los primeros gobiernos
democráticos de la UCD (Unión de Centro Democrático), fue el denominado Plan de
Empleo Comunitario (1971-1983).

Con esta medida, destinada a otorgar carga de trabajo a los jornaleros o eventuales
agrarios en situación de desempleo, se intentaba remediar la creciente falta de actividad
en los campos meridionales españoles con empleo público. Su radio de acción estuvo
limitado a las regiones de Andalucía y Extremadura. Tenían derecho a su percepción los
cabezas de familia (normalmente hombres) siempre que se estuviera en posesión de la
Cartilla Agraria. Los trabajos consistían en labores agrícolas: desbroces de cunetas,
plantada de pinos o trabajo en fincas municipales. También en otras actividades relativas
a la red deteriorada red de carreteras o labores de mejora y adecentamiento y encalar
fachadas. El gobierno proporcionaba trabajo la mitad del mes, a la vez que suministraba
los materiales que fueron necesarios. El resto de días podía trabajar para cualquier
empresario o empleador. La remuneración la fijaba el convenio provincial del campo en
cada provincia, aunque de media el dinero percibido al cambio actual de pesetas
constantes de aquel momento a euros sería de unos 600 euros.

Esta política de empleo indirecta, ya que no era el cobro de un desempleo, tenía otro
objetivo no declarado. Consistía en controlar las posibles reivindicaciones sindicales, en
un contexto del tardofranquismo y principio de la Transición política caracterizado por la
confrontación y la lucha social. Así, de esta manera, el gobernador civil provincial (los
actuales subdelegados del gobierno) concedía mayores asignaciones o cargas de trabajo
en función de la temperatura social o los problemas de orden público que pudiera acaecer.
También se acusó a esta política de arbitraria y de promover la corrupción de fondos
públicos por su escaso control de la intervención.
4.5 La protección por desempleo (1976-1996): Transición política y gobiernos
socialistas de Felipe González

Situación política. El 20 de noviembre de 1975 el general Franco moría en el Hospital

12 de Octubre de Madrid a los 82 años, después de una larga agonía que se prolongó
durante tres semanas. Dos días después, las Cortes franquistas proclamaban nuevo Jefe
del Estado, una vez restaurada la monarquía de nuevo, al rey Juan Carlos I. Comenzaba
de forma lenta pero ordenada la Transición política a la democracia, que se prolongó hasta
la victoria del PSOE en las elecciones generales de octubre de 1982. El tránsito al sistema
democrático se caracterizó por la fórmula de ruptura-pactada, ya que no se realizó
mediante una transformación radical del antiguo régimen. Se efectúo desmontando el
andamiaje jurídico del régimen dictatorial, siguiendo la fórmula esbozada por el
presidente de las Cortes y gran jurista Torcuato Fernández Miranda de la ley a la ley; así,
de esta manera la Ley para la Reforma Política aprobada en las Cortes a petición del
presidente del gobierno Adolfo Suárez (una vez dimitió Carlos Arias Navarro en junio de
1976 por su mala sintonía con el Rey y su cerrazón a iniciar cambios que pudieran socavar
los cimientos de la dictadura) fue la última de las leyes orgánicas del franquismo; aunque,
paradójicamente sirviera para inutilizar o derogar la estructura jurídico-política.

Aprobada la Ley para la Reforma Política, por amplia mayoría en las Cortes, se aprobó
la convocatoria de unas elecciones a Cortes Constituyentes el 16 de junio de 1977.
Convocatoria en la que salió victoriosa la UCD (Unión de Centro Democrático) formado
por el presidente Suárez con 165 diputados; en segunda posición, quedó el PSOE con 118
a los que le seguiría con 20 el PCE (Partido Comunista de España), Alianza Popular con
16 y el PSP (Partido Socialista Popular) del profesor Enrique Tierno Galván con 6. La
Constitución sería aprobada por referéndum el 6 de diciembre de 1978. Tras su
aprobación se disolverían las cámaras, una vez cumplido su cometido, convocándose
nuevas elecciones para marzo de 1979 en las que saldría triunfante de nuevo UCD. Ese
mismo año se celebrarían comicios de carácter municipal, para elegir a los alcaldes y las
corporaciones locales desde los últimos comicios celebrados durante la II República.

En el plano social la Transición política estuvo condicionada por la mala situación

económica con altas tasas de inflación durante todo el periodo que llegara a su cénit en el
periodo 1980-1981, cercano al 15%, y la tensión o choques de carácter político en la calle
por las reiteradas peticiones de cambios o transformaciones más rápidas que las que iba
autorizando el ejecutivo. Asimismo, hay que agregar las tensiones añadidas por los
ataques de la extrema derecha con el objeto de frenar los cambios democráticos o el auge
sindical. A este respecto, hay que mencionar la matanza de Atocha el 24 de enero de 1977.
Ese día, un grupo de pistoleros asaltó un bufete de abogados laboralistas (todos ellos
pertenecientes a Comisiones Obreras y el PCE), asesinado a cinco de ellos. Entre los que
quedaron con vida estaba Manuela Carmena, que luego sería alcaldesa de Madrid por la
formación Ahora Madrid, un confluencia de Podemos. En el otro lado de la balanza,
estuvo la violencia ocasionada por la banda terrorista ETA que inició un espiral de
atentados y asesinatos con coche bomba que alcanzó su culmen con más de cien
asesinados en 1980.

Entre fines de la década de los 70 y comienzos de los 80, se aprobarían los estatutos de
autonomía de País Vasco, Cataluña, Galicia y Andalucía (28 de febrero de 1980, aunque
no sería ratificado hasta año y medio después pues se necesitaba el consentimiento o
aprobación de las ocho provincias y en Almería no salió adelante), celebrándose poco
después en efecto cascada elecciones autonómicas en todos los territorios.

En el plano nacional, la crisis interna dentro del partido gobernante de UCD debido a la
división de la coalición en distintas familias o corrientes (conservadores, liberales,
democristianos, socialdemócratas), provocaron la dimisión de Suárez en enero de 1981.
Asumiría la presidencia su vicepresidente Leopoldo Calvo-Sotelo, en cuya sesión de
investidura, el 23 de febrero, se produjo un intento de golpe de Estado con la toma del
Congreso de los Diputados por un grupo de guardias civiles encabezados por el teniente
coronel Antonio Tejero Molino. La trama, que también tenía sus tentáculos, en la
sociedad civil, encabezada por el empresario Juan García Carrés, contó con el apoyo de
destacados militares como Jaime Milans del Bosch, capitán general de la III Región
Militar, decretó el Estado de guerra en la ciudad de Valencia y ordenó que salieran los
tanques a la calle o Alfonso Armada que había ocupado un puesto relevante en la Casa
Militar del Rey. El golpe no triunfó y dejó expedito el camino para la victoria socialista
de octubre de 1982, que fue abrumadora. El partido de Felipe González conquistó la
victoria con 212 escaños, dejando a la UCD con 13 que perdió millones de votos y
desaparecería al poco tiempo.

En este crispado contexto, se confeccionaron las políticas sociolaborales que

evolucionaron (aquí tampoco hubo una ruptura con respecto a lo que se había legislado
en segundo franquismo) o sirvieron de modelo a las que hoy conocemos. Con esto
queremos decir que fue durante la Transición donde se fijaron las líneas maestras de
actuación del sistema. Por lo que, como elemento central, puede afirmarse que siguiendo
lo expuesto en los sistemas europeos de protección social frente al desempleo, el sistema
español se caracteriza por ser un seguro público y no privado, seguros obligatorio y no
voluntario, sistemas de reparto y no de capitalización y sistemas de protección frente a la
adversidad extrema, mediante prestaciones complementarias no contributivas, y no
sistemas de proporcionalidad estricta.

Marco legislativo. El seguro por desempleo en España ofrece dos niveles de protección
económica que son los siguientes desde 1980, aunque con algunos cambios que
mencionaremos al final de este párrafo: 1) El contributivo, que comprende la prestación
por desempleo, total o parcial, y el abono de cuotas de la Seguridad Social en los
supuestos de extinción del contrato. 2) El asistencial, que comprende el subsidio por
desempleo y el subsidio del Régimen Especial Agrario de la Seguridad Social (REASS),
y el abono de las cuotas de protección familiar y de jubilación. A este respecto, que el
Régimen Especial Agrario de la Seguridad Social despareció en 2010 por su integración
el Régimen General.

En respuesta a sus diferentes funciones, la estructura y la protección ofrecida por cada

uno de ellos es esencialmente distinta. La prestación depende directamente de la
cotización realizada, tanto para calcular la cuantía como su duración, aunque la existencia
de límites (mínimo y máximo) tiene efectos apreciables sobre la uniformidad de la
protección, y su financiación procede, en su mayor parte, de las cotizaciones. El subsidio,
en cambio, se financia con los ingresos generales del Estado y el calificativo de
uniformidad sólo puede aplicarse a la cuantía, puesto que la duración depende de toda
una serie de condiciones relativas al beneficiario: de las responsabilidades y de los
ingresos familiares, de la edad del beneficiario e, incluso, de la duración de la prestación
agotada.
El marco básico de referencia de la protección por desempleo se estableció en la Ley
51/1980, de 8 de octubre mediante la Ley Básica de Empleo, cuyo Título II la regulaba,
distinguiendo entre un nivel básico (prestación contributiva) y un nivel complementario
(subsidio). En líneas generales, la situación de desempleo se circunscribía a los
trabajadores por cuenta ajena que perdieran su ocupación por causas a ellos no imputables
(desempleo total) o vieran reducida involuntariamente, en una tercera parte, al menos, su
jornada de trabajo (desempleo parcial), exigiéndose que el trabajador tuviera cubierto un
período de más de 6 meses de cotización durante los últimos 4 años y, en cualquier caso,
desde la extinción del derecho al último período de desempleo.

Con estas condiciones, la prestación dependía del período de cotización computable,

siendo la base del cálculo de la prestación el promedio de las bases de cotización a la
Seguridad Social en los 6 meses previos a la situación legal de desempleo. La cuantía de
la prestación estaba sujeta, además, a ciertos límites. También se incluía entre la
protección, en el supuesto de extinción de la relación laboral, el abono de las cuotas de
Seguridad Social, excepto las correspondientes al desempleo, accidentes de trabajo y
enfermedades profesionales, FOGASA (Fondo de Garantía Salarial) y cuota de formación
profesional. Dichas cuotas corrían a cargo de las empresas en los supuestos de suspensión
y reducción de la jornada.

Adicionalmente, esta Ley estableció un subsidio como protección complementaria, con

el fin de garantizar un mínimo de ingresos para aquellos parados con cargas familiares
que carecieran de rentas superiores al salario mínimo interprofesional (SMI), y que,
habiendo agotado la prestación, no hubieran recibido una oferta de colocación adecuada
en el mes siguiente. La cuantía de este subsidio se fijó en el equivalente al 75% del SMI,
percibiéndose durante un período.

Exclusiones o límites. Debido al riesgo de manipulación por parte del perceptor de la

protección, y con el fin de reducirlo, la Ley estableció la suspensión de la misma durante
6 meses si el parado rechazaba una oferta de colocación adecuada, y su extinción en el
caso de rechazo de otra oferta dentro del período de suspensión anterior. A estos efectos
la propia Ley definía como colocación adecuada, aquella que se correspondiera con las
aptitudes físicas y profesionales del parado, sin suponer cambio en la residencia habitual.

Cuantías. La ley tenía un alcance máximo de la prestación por desempleo de 18 meses,

acumulando tres meses de derecho por año trabajado. La ley establecía un sistema de
cobro gradual de la prestación, siendo del 80%, 70% y 60%, en tramos de seis meses
sobre las bases de cotización de los últimos cuatro meses. Pero además de la prestación
de desempleo, esta ley de la UCD introdujo dentro de las prestaciones sociales el subsidio
por desempleo, con una cobertura del 75% del SMI y la prestación de gastos
farmacéuticos. Esta ley se financiaba mediante el Fondo Especial de Prestación al
Desempleo que se nutría del 40% de la aportación estatal y el 60% restante de
cotizaciones empresariales.

Efectos. Fueron cambiantes, pues si bien en 1981, un año después de su aprobación, los
pagos directos o beneficiarios por prestación por desempleo crecieron casi un tercio
(29,5%), al año siguiente cayó drásticamente reduciéndose a un 6,5%. Esta disminución
se produjo en un contexto de fuerte aumento del paro que por esas fechas ya había llegado
a los dos millones. Las causas estuvieron radicadas en el número de parados registrados
en el antiguo INEM (Instituto Nacional de Empleo) que buscaban su primer empleo, y
que por supuesto no estaban incluidos en la acción protectora al no ser cotizantes. Y por
el alargamiento de la situación de desempleo que seguían inactivos y habían agotado su
prestación por desempleo. Todo ello enmarcado en un rápido crecimiento del paro en el
sector agrario, sobre todo en Andalucía y Extremadura, que las estadísticas oficiales no
recogían. Esta situación se mantuvo invariable durante 1983 en la que se produjo un
trasvase desde la prestación hacia el subsidio.

Gobiernos del Felipe González (1982-1996). Esta preocupante situación con altos
índices de desempleo, hay que recordar que una de las promesas electorales socialistas
durante la campaña de 1982 fue la creación de 800.000 puestos de trabajo que da cuenta
del malestar social existente, se intentó paliar en la primera legislatura socialista con la
aprobación de la nueva Ley 31/1984 de 2 de agosto, de Protección por Desempleo. Su
principal novedad consistió en regular todos los sectores laborales. También derogó el
título II de la Ley Básica por desempleo.

Según se reconocía en la introducción de la Ley, ésta iba dirigida fundamentalmente a la

ampliación temporal de las percepciones, aunque también se contemplaban algunos
avances en la extensión de la protección hacia sectores anteriormente desprotegidos, con
lo que se pretendía aumentar la tasa de cobertura del desempleo. Esta Ley suprimió del
concepto de desempleo la nota de involuntariedad en la pérdida del empleo, si bien
suspendiendo el derecho a la protección durante 3 meses cuando el despido fuera
declarado procedente por sentencia del orden judicial. Se mantuvieron los requisitos para
ser titular del derecho a la prestación, con el único cambio de exigir un período de
cotización previo de 6 meses (frente a la exigencia anterior de haber cotizado más de 6
meses), siendo computables ahora todas las cotizaciones que no hubieran sido utilizadas
para el reconocimiento de un derecho anterior. Las bases reguladoras (80, 70 y 60% se
mantuvieron).

Cuantía. Se ampliaba la cobertura de desempleo a 24 meses con cómputos de cálculo de

3 meses de desempleo por cada año trabajado. Como comentábamos con anterioridad
podía comenzarse a cobrar el desempleo con sólo 6 meses trabajados, que daba derecho
a 3 meses. La cuantía de la prestación se modificó también, marginalmente, ya que se
cambiaron los límites máximo y mínimo, permaneciendo invariable el cálculo de la base
de la prestación. Es decir, se generalizó el límite mínimo al 100% del SMI (Salario
Mínimo Interprofesional) y se redujo el límite máximo al 170% del SMI, con carácter
general, aunque podía llegarse al 220% en función del número de hijos.

Las principales novedades en cuanto a la ampliación de la cobertura introducidas por esta

Ley se centraron en el nivel asistencial (aquellos que no habían acumulado las
cotizaciones mínimas para optar al cobro por desempleo): duplicándose el período de
percepción del subsidio (de los 9 meses en la Ley de 1980, a los 18 meses), e incluyéndose
como beneficiarios a los trabajadores que hubieran cotizado un mínimo de 3 meses, pero
sin llegar a los 6 meses que daban derecho a la prestación, en ambos casos siempre que
los trabajadores tuvieran responsabilidades familiares. Por último, se estableció un
subsidio a los parados mayores de 55 años, aunque no tuvieran responsabilidades
familiares, de carácter indefinido hasta enlazar con la jubilación. La cuantía del subsidio
se mantuvo, en todos los casos, en el 75% del SMI.

Esta Ley de 1984 modificó también el sistema de financiación de la protección, al

establecer que la prestación habría de financiarse con cotizaciones de empresarios y
trabajadores, mientras que el subsidio, la asistencia sanitaria de los desempleados y el
total de las cotizaciones a la Seguridad Social incluidas en la protección habrían de
financiarse con cargo al Estado.

Resultados. El deseo expresado en la introducción de la Ley de ampliar la cobertura del

desempleo se consiguió rápidamente tras su entrada en vigor. Así, la tasa de cobertura
neta, que se situó en un mínimo del 36,8% en septiembre de 1984, alcanzó el 50,2% en
mayo de 1985, en un período en el que el paro registrado continuaba creciendo. Es decir,
el número de beneficiarios creció a un ritmo mucho más rápido que el de parados, fruto
de la ampliación de la protección a grupos de desempleados que antes no estaban
incluidos y de su aplicación a los que figuraban como beneficiarios desde principios de
1984, o desde noviembre de 1983, según los casos. A esta situación hay que agregarle la
baja del paro y el aumento de la población activa.

(1988-1992). Edad de oro de la cobertura por prestación por desempleo en España.

En respuesta a la coyuntura alcista de la economía española, con el aumento de beneficios,
reducción del déficit público, grandes inversiones de capitales extranjeros y una inflación
muy reducida, las principales centrales sindicales (UGT y CCOO) comenzaron una
ofensiva reivindicativa para incrementar la cobertura por prestación por desempleo y
tumbar el Plan de Empleo Juvenil propuesto por el ejecutivo. La situación derivó en la
exitosa huelga general del 14 de diciembre de 1988, cuya secuencia ya comentamos en el
tema tres. El triunfo sindical supuso, aparte de la eliminación del Plan de Empleo Juvenil
que no llegó a ser tramitado, la modificación de ciertos aspectos de la protección por
desempleo, mediante el Título V del Real Decreto-ley 3/1989, de 31 de marzo, de
Medidas Adicionales de Carácter Social.

Los cambios introducidos por esta norma, que afectaron en su mayor parte al nivel
asistencial, deben insertarse en el marco compuesto por algunas características de la
economía española en el año 1989: la fase expansiva del ciclo estaba en pleno auge, sin
atisbos de inflexión; el empleo reflejado por la EPA (Encuesta de Población Activa)
crecía a ritmos desconocidos en el pasado, mientras que el paro registrado comenzaba a
descender y se enfrentaba a una tasa de cobertura neta baja (en el año 1988 había sido
inferior a la de los tres años anteriores); por último, las cuentas del Sector Público estaban
mejorando, y prácticamente había desaparecido el déficit de la Seguridad Social.

También se procuró extender el período de renta mínima garantizada, rebajando la edad

de acceso a la protección indefinida hasta enlazar con la jubilación (de 55 a 52 años), y
ampliando el período de cobertura a los parados de larga duración, en especial a los
mayores de 45 años, incluyéndose también a los que carecían de responsabilidades
familiares. De esta forma, los parados mayores de 45 años que hubieran agotado la
máxima prestación (24 meses) y tuvieran responsabilidades familiares podían percibir el
subsidio durante 3 años. Resultados. La tasa de cobertura pasó de ser de 49,2% en 1989
al 80,4% en 1992.

Recesión económica y primeros recortes del sistema de protección por desempleo.

Sin embargo, esta situación no duró mucho tiempo. A comienzos de la década de los 90
la economía mundial sufría una fuerte recesión por la explosión de la burbuja inmobiliaria
en Japón y la Guerra del Golfo (ocasionada por la invasión de Estados Unidos y sus
aliados occidentales tras la invasión del Iraq de Sadam Hussein del emirato de Kuwait).
Esta situación, que provocó tensiones inflacionistas, se unieron al fuerte proceso de
inversión público realizado en España por los fastos de 1992: Juegos Olímpicos de
Barcelona, Exposición Universal de Sevilla, capitalidad europea de la cultura en Madrid,
infraestructuras costosas como las líneas de Alta Velocidad Madrid-Sevilla, lanzamiento
del satélite de comunicaciones Hispasat, etc. El enfriamiento de la economía hizo subir
las tasas de desempleo del 16 al 24%, un notorio endeudamiento del sector público, caída
de la peseta (en 1993 se decidió que se saliera del sistema monetario internacional), etc.

Consecuencias en el seguro por desempleo. A nivel legislativo fue la aprobación de la

Ley 22/1992 de 30 de junio de Medidas Urgentes para el Fomento del Empleo y
Protección por Desempleo, recortó sustancialmente la prestación, tanto en su cuantía
como en su duración. Endureció el acceso a la prestación por desempleo al exigir un
mínimo de un año cotizado con anterioridad al derecho a la prestación, redujo el importe
de la prestación al 70% de la base reguladora para los primeros seis meses y el 60% de la
base reguladora para el resto y eliminó la capitalización por pago único, eliminó el
desempleo parcial para determinados contratos y ajustó a cuatro meses de prestación por
año trabajado pasando de los 6 meses por año que se imputaban anteriormente.

Pero esta ley no quedó aquí y en 1993, se aprobó también la Ley 22/1993 que dio un paso
más introduciendo la tributación en el IRPF de la prestación por desempleo y los
subsidios asistenciales, la obligación de cotizar a la Seguridad Social por el pago del
desempleo y se prohibió la acumulación de periodos trabajados entre prestaciones de
desempleo no agotadas, introduciendo también la caducidad de la prestación en el caso
de contratos posteriores a la concesión de la ayuda.

Trabajadores Eventuales Agrarios (1984-1996). Las disonancias intrínsecas del

Empleo Comunitario, necesidad de integrar a los trabajadores eventuales de la ganadería
y el sector forestal en el REASS que ya apuntaba la Ley Básica del Empleo 51/1980 junto
a su discrecionalidad, aconsejaron su reformulación. En febrero de 1982, varios meses
antes de las elecciones autonómicas en Andalucía, el gobierno de la Unión de Centro
Democrático anunciaba su próxima extinción. Sin embargo, no fue hasta la llegada al
poder del Partido Socialista cuando se puso en marcha un nuevo sistema. En enero de
1984 entraba en vigor el RD 3237/1983 de 28 de diciembre, creando el Sistema Integrado
de Protección de los Trabajadores Eventuales Agrarios (SIPTEA).

Su articulación se configuró en función de tres ejes de actuación: el Subsidio de

Desempleo Agrario, un Plan de Empleo Rural y un plan de Formación Ocupacional Rural
(creación de Casas de Oficio y Escuelas Taller). La aparición del SIPTEA en relación al
SDA provocó dos transformaciones sustanciales con respecto al anterior sistema. En
primer lugar, cambió el carácter discrecional del Empleo Comunitario pasando a ser
reglado por una serie de condiciones. En segundo lugar, el acceso al subsidio agrario se
convirtió en un derecho individual frente al carácter familiar con el que estaba concebido
el anterior (por cabezas de familia). Esta nueva concepción, capital para entender el
desarrollo posterior del sistema, facilitó la posibilidad de acumular varios subsidios
dentro de una misma unidad familiar. La consecuencia directa fue la multiplicación
exponencial de perceptores en el primer lustro de funcionamiento del nuevo sistema.
Hacia 1990 el SIPTEA ya había sufrido importantes críticas debido a las preocupantes
bolsas de fraude detectadas y, sobre todo, por los desajustes que ocasionaba en el mercado
de trabajo.
Características del PER (Plan de Empleo Rural). Era un subsidio asistencial, no hacía
falta haber cotizado con anterioridad para percibirlo, estaba destinado a los jornaleros de
Andalucía y Extremadura. El objeto de esta política pública sociolaboral era paliar la alta
tasa de desempleo en las zonas rurales en estas comunidades que era de un 30%. Para ello
había que darse de alta en el Censo de Trabajadores Eventuales Agrarios. Las condiciones
se establecían en torno a la consecución de 60 peonadas al año, con los que podía cobrarse
unas 30.000 pesetas durante seis meses (unos 180 euros, aunque al cambio actual la
cuantía sería mayor).

A tal fin, el Plan de Empleo Rural mayoritariamente ofrecía mediante la concesión de

subvenciones a los ayuntamientos una serie de jornadas de trabajo en dos clases de tareas.
Por una parte, la realización de faenas agrícolas en fincas municipales o en el término
municipal (repoblación de pinos, limpieza del monte). De otra parte, y de mayor
importancia, la realización de labores para el mejoramiento de los pueblos. Esto incluyó,
con mano de obra financiada por los fondos del PER, la construcción de la mayoría de
los equipamientos de los que gozan los municipios rurales en la actualidad: Casas de
Cultura, Centro médico, Polideportivos, Piscinas municipales, mejora de las vías
terrestres o carreteras secundarias etc. Pudiendo afirmarse que gracias a estos fondos se
realizó la gran transformación de amplias zonas caracterizadas por el atraso y la
postración. También eran computables dentro de las 60 peonadas, las jornadas realizadas
ofrecidas por empresarios agrícolas o en tareas propias del Régimen General.

Bolsas de fraude. El principal problema del sistema, casi desde su inicio, fue las grandes
bolsas de fraude que ocasionó. En ciertas comarcas, caso de los Montes en Granada,
debido a la escasa carga de trabajo y la limitación de cultivos y faenas propias de la
geografía y el paisaje, de media el PER sólo ofrecía de media no más de 20 jornadas a
repartir dentro del nutrido colectivo de Trabajadores Eventuales Agrarios. A esto se unió
la escasa fiscalización por parte de los poderes públicos que provocaron que el montante
defraudado fuera creciendo.

Así, de esta forma, con los precedentes de Fernán Núñez en Córdoba (1985) y Los
Corrales en Sevilla, el epicentro del fraude con más del 95% de los casos detectados tuvo
lugar en Granada. El leit motiv fue la firma de peonadas falsas (jornadas de trabajo
inexistentes) de forma masiva por parte de alcaldes, para que los jornaleros que no podía
llegar a las sesenta exigidas, y algunos empresarios agrícolas que se lucraron vendiendo
peonadas a razón de 500 o 600 pesetas. La noticia del fraude saltó a la prensa a finales de
1989, cuando el año anterior la Inspección de Trabajo de Granada detectó una cartilla
repleta de firmas falsas de dos jornaleras de Pinos Puente, asunto que motivó la
investigación. En la trama se vieron envueltos casi 30 consistorios granadinos, siendo
Pinos Puente con la firma de más de 200 mil peonadas de favor fraudulentas y 1.000
millones de las antiguas pesetas el cabildo más afectado. Con posterioridad, en la fase
judicial que se inició entre 1992 y 1996, se supo que el gobernador civil y el director del
INEM estaba al tanto del fraude que pidieron a los alcaldes que no siguieran estampando
más rúbricas falsas. Hubo casos en todas las provincias andaluzas y las dos extremeñas.
Esta situación llevó a que en 1996 el sistema se reformulara, junto a las claras sospechas
de clientelismo político, y en 2010 pasara a ser denominado Renta Agraria y
desapareciera el Régimen Especial Agrario. A su vez, las diferentes reformas han ido
bajando el número de peonadas exigidas de 60 a 40, 20, etc.
4.6 La protección por desempleo (1996-2023). Las sucesivas reformas laborales

En este apartado nos centraremos en abordar las sucesivas reformas laborales que de
forma escalonada han ido recortando las prestaciones por desempleo, una vez que la pauta
quedó establecida por la reforma de 1992. La modificación general ha venido en relación
a los despidos improcedentes. A ello apuntaron, en primer lugar, la reforma laboral
efectuada por el gobierno de José Luis Rodríguez Zapatero en un contexto de honda crisis
económica, deuda pública y desaceleración económica, pues si bien en 1977 era de 60
días por año trabajado con un máximo de sesenta mensualidades, está bajo a 45 días con
un tope de 42 mensualidades con la entrada en vigor de la Ley Básica del Empleo de
1980. Zapatero la bajó a 33 días por año trabajado en la Reforma de 2010, situación que
concluyó con una huelga general el 29 de septiembre de aquel año.
Sin embargo, acaso, la situación más notoria de aquella reforma fue abrir la puerta a las
causas por despido abriéndose tanto el abanico (por situación económica de la empresa
sin especificar claramente que causas), por lo que la posibilidad de improcedente podía
tornarse con facilidad en precedente. Situación, que en el marco de la crisis que todavía
seguía su curso en 2012, fue aprovechada por el gobierno de Mariano Rajoy para bajar a
20 días por despido procedente (que son los más comunes, como la extinción del
contrato). Por despido improcedente se quedó en 33 días, por lo que se abusa de esta
figura porque trae a cuenta al empresario. La reforma de 2012 también facilitó la
posibilidad de despidos colectivos, para agilizar los ERE (Expedientes de Regulación de
Empleo). Se suprimieron los salarios de tramitación en caso de readmisión por despido
improcedente.
Por último, la reforma laboral de 2022, o contrarreforma laboral ya que enmendaba
algunos aspectos anteriores, fue aprobada por el gobierno de Pedro Sánchez con el apoyo
de su socio de gobierno Unidas Podemos, siendo su principal artífice la Ministra de
Trabajo y vicepresidente segunda del gobierno, Yolanda Díaz. Eliminó la modalidad
contractual de obra y servicio, para evitar su abuso, así como limitar la temporalidad en
empresas que se hacía de forma abusiva. Se le volvió a dar más protagonismo al convenio
colectivo. Las consecuencias han sido positivas con un aumento de la contratación y
bajada de las tasas de desempleo.
4.7 Las políticas activas de empleo: introducción
En líneas generales, las políticas de empleo, en una consideración global, han oscilado
entre las acciones de corte laboral y social, en combinación con otras medidas que pueden
influir en ellas, como las medidas fiscales, y en función de los modelos del Estado del
Bienestar. Con esto último, sin entrar en profundidad por el asunto, nos referimos a los
cuatro modelos de Estados de Bienestar del que pueden citarse, en el que España se
encuadraría en el modelo sureño o de los países del sur de Europa. Esta particularidad
enfoca las políticas de empleo en cuanto a las medidas a introducir para paliar la pobreza
y la exclusión social, mediante prestaciones monetarias compensatorias con el objeto de
equilibrar la falta de ingresos. Por otro lado, en relación a las políticas activas de empleo,
mediante la formación, reciclaje de los beneficiarios de las prestaciones.
El concepto de políticas activas de empleo surgió en España a partir de la segunda mitad
de la década de los 80,2 en respuesta a una bolsa de desempleo estructural que se estaba
haciendo permanente. Circunstancia que llega hasta el momento presente. Nos referimos
a la cifra de 1,5 y 2 millones de desempleados, la tasa oscila entre estas dos magnitudes,
de los que no ha sido posible bajar desde comienzos de la citada década citada. Situación
que se ocasionó con el rápido empeoramiento de la situación laboral que hizo que la
cuantía de parados aumentara exponencialmente entre el tardofranquismo y los gobiernos
de UCD. Esta nutrida bolsa de desempleo estaba formada por colectivos con dificultades
sociales, culturales y económicas que les impedían el acceso al mercado de trabajo (entre
ellos los trabajadores eventuales agrarios que mencionábamos en el epígrafe anterior),
teniendo como objetivo incrementar el nivel de empleo y/o reducir el desempleo,
arbitrando medidas para encajar oferta y demanda de trabajo. Se trata de un concepto
opuesto a las tradicionales medidas asistenciales basadas exclusivamente en el pago de
prestaciones económicas.
En este sentido, se puede constatar que las sucesivas leyes de Empleo, ha instaurado un
concepto integral de política activa de empleo, diseñadas como el conjunto de decisiones
adoptadas por el Estado y las Comunidades Autónomas cuyos objetivos vienen
determinados por el desarrollo de programas y medidas dirigidas a la consecución del
pleno empleo, además de la calidad del empleo, y la adecuación cuantitativa y cualitativa
de la oferta y demanda de empleo.
Las políticas activas de empleo serán por tanto todas aquellas actuaciones públicas que
pretenden la inserción laboral o el mantenimiento del empleo como principal objetivo,
fomentando la creación de puestos de trabajo —por cuenta propia o ajena—, buscando la
adecuación de la mano de obra a las necesidades de las empresas básicamente a través de
la formación, y fomentando el ajuste entre oferta y demanda de trabajo a través de la
orientación y la facilitación de información respecto del mercado de trabajo mediante los
servicios de empleo —o las entidades colaboradoras de los mismos. También, pretenden
contribuir al incremento de las posibilidades de incorporación y mantenimiento laboral
de los desempleados, combinando al mismo tiempo flexibilidad y seguridad en el empleo.
Desde un enfoque amplio, las políticas activas para el empleo, intentan suplir las

2
En lo sucesivo seguimos lo expuesto con breves variaciones por Ricard Calvo Palomares y
Ignsai Lerma Montero, “Políticas activas de empleo en tiempos de crisis: Una visión crítica desde
lo local”, Lan Harremanak, 20-21, 2009, pp. 227-250.
desigualdades presentes en el mercado de trabajo a partir de la toma en consideración de
la heterogeneidad de los diferentes colectivos que participan en el mismo.
Características de las políticas activas de empleo. No es posible entender el desarrollo
de las políticas activas a favor del empleo en nuestro país, sin tener en cuenta dos factores
fundamentales como fueron, por una parte, nuestra entrada en la CEE (Comunidad
Económica Europea) el 1 de enero de 1986, que con posterioridad se refundaría en la
Unión Europea merced al Tratado de Maastricht en 1993. Pues dicha estrategia queda
encuadrada en el ámbito de la estrategia coordinada para el empleo regulado por los
tratados y acuerdos de la Unión Europea, siendo el Tratado de Ámsterdam (1997) el actual
punto de partida de la actual política europea del empleo. Dicho Tratado establece la
importancia de las actuaciones en materia de empleo —dedicándole un nuevo título
relativo única y exclusivamente al mismo— y declara que los Estados miembros
considerarán el empleo como un asunto de interés común, y tendrán que coordinar sus
actuaciones. Si bien la responsabilidad principal para la decisión y la aplicación de las
políticas de empleo sigue en manos de los Estados miembros, el nuevo Tratado insiste en
la necesidad de una actuación conjunta y coordinada, para lo que prevé una actuación a
escala de la Unión Europea. Es sobre esta base sobre la que se han construido las distintas
Estrategias Europeas del Empleo (E.E.E.)
De otra parte, la estructura descentralizada del Estado explicitada en la Constitución
Española que le otorgan un carácter muy singular. Sin duda, el nivel competencial
alcanzado en la asunción de competencias o materias que con anterioridad eran de
titularidad exclusiva de la Administración General del Estado, por casi todas las diecisiete
comunidades autónomas que conforman el mapa autonómico, provocan que esta materia
tenga un especial desarrollo en el ámbito regional.
A su vez se ha de poner de manifiesto que las políticas activas de empleo surgen en una
etapa en la historia propia de las intervenciones públicas en este ámbito, marcada por la
insuficiencia de las anteriores políticas para impedir el aumento del desempleo; si bien,
como comentábamos en anteriores epígrafes, el ciclo económico expansivo de finales de
la década junto a la ofensiva sindical desarrollada cuyo culmen fue la huelga general del
14-D de 1988, atemperó o rebajó esta situación al aumentarse la tasa de cobertura por
desempleo hasta niveles superiores al 80%. En su nueva dimensión, las políticas activas
se van a distinguir por su carácter anticipador y combativo de los efectos del cambio
económico y tecnológico, en cierta medida tienen un cariz anticíclico; así como, de las
deficiencias asociadas al comportamiento del mercado de trabajo. Además de esta
característica básica, podemos establecer otras dimensiones de actuación o características
de estas políticas activas, como son su:
— Carácter reparador: sirven para paliar situaciones de desigualdad social.
— Carácter resolutivo: buscan los efectos sobre la dinámica de creación de empleo.
— Carácter de actuación específica: intentar suplir las desigualdades presentes en el
mercado de trabajo a partir de la toma en consideración de la heterogeneidad de los
diferentes colectivos que participan en el mercado (colectivos específicos en situación de
riesgo de exclusión social).
— Carácter integral: intentan actuar sobre el desempleo en su conjunto, tanto el
estructural y como el estacional (coyuntural).
— Carácter experimental: parte de la aplicación concreta del programa para la
consecución de los resultados esperados.
Cuadro general de las políticas de empleo. Breve resumen. Las medidas tradicionales
para la lucha contra el desempleo, políticas activas y pasivas, han sido las siguientes. (1).
La prestación por desempleo, un tipo contributivo que provee el Estado; (2). La asistencia
al desempleo, un tipo de presentación asistencial en caso de necesidad probada; (3). Las
políticas activas de empleo, de formación y orientación, pactos territoriales, empleo
público, etc; (4). Workfare. Políticas activas de empleo en las que se obligan al
desempleado a asumir un compromiso (de formación o de actividad) a cambio de la
prestación contributiva o asistencial; (5). Los incentivos al trabajo como subvenciones, o
desgravaciones al trabajador o al empresario para la creación de empleo; y (6) La renta
de ciudadanía garantizada, esta es la renta básica incondicional pagada a todos los
ciudadanos-incluidos los desempleados-.3
Esto último, la Renta de Ciudadanía Garantizada, es una medida de carácter económica
dirigida tanto a personas individuales como unidades familiares cuando se encuentran en
situación de exclusión social por carecer de recursos económicos. Las situaciones de
exclusión estructural se consideran cuando el solicitante o alguno de los miembros de la
unidad familiar sufran alguna de las siguientes circunstancias: - Haber sido anteriormente
beneficiario de:  RGC por una situación de exclusión social estructural.  IMI (Ingreso
Mínimo de Inserción)  Otras prestaciones periódicas o no periódicas destinadas a la
atención urgente o de emergencia.  Estar participando (o haberlo hecho) en programas
de integración social. Los beneficiarios preferentes son colectivos que tienen más
dificultades para su inserción social: inmigrantes, personas de etnia gitana, familias
monoparentales, víctimas de violencia de género, patologías o problemas de salud. 4
4.8 Las políticas activas de empleo. Evolución del marco jurídico en función de los
distintos gobiernos (2003-2023).
El desarrollo de las políticas de empleo en nuestro país se ha venido produciendo por
sedimentación, esto es, cada reforma normativa ha venido introduciendo novedades que
se han ido acumulando con las anteriores, con un resultado en algunas ocasiones
no muy congruente. Así, se ha pasado de un primer momento en que todo era
fomento y todo era política de empleo, incluida la protección por desempleo, a la ruptura
entre activas y pasivas y la descentralización de las primeras, pasando por el desarrollo
de nuevas modalidades de políticas de empleo, como la intermediación, y de una
arquitectura institucional que comprende también a la Unión Europea y de forma muy
imperfecta las políticas locales de empleo.

3
Nieves Ortega, “Las políticas activas de empleo. Una mirada desde la Ciencia Política en
Santiago Delgado (coord.). Las políticas activas de empleo. Una mirada desde Andalucía,
Comares, Granada, 2013, p.5.
4
file:///C:/Users/alv/Downloads/Preguntas+y+respuestas+mas+frecuentes+10-04-2018+.pdf
Junta de Castilla y León.
En el plano socio-económico,5 el desarrollo de las políticas de empleo en nuestro país se
ha articulado en un ambiente de dominio casi absoluto de las tesis neoliberales. Por lo
que, se puede observar una tendencia hacia la activación de las políticas pasivas por
desempleo en coyunturas de excesiva dificultad, el intento repetido de coordinar políticas
activas y pasivas y el desarrollo cada vez mayor de técnicas de control y sanción. No
obstante, siendo estos los ejes de actuación preferentes o comunes, se observan
diferencias en función del color político.
Esto puede apreciarse en la Ley 56/2003, el Real Decreto-Ley 3/2011, de 18 de febrero,
de Medidas urgentes para la mejora de la empleabilidad y las reformas de las políticas
activas de empleo, a las que siguió la Ley 11/2013, de 26 de julio, de medidas de apoyo
al emprendedor y de estímulo al crecimiento y de creación de empleo. Reformadas o
retocadas parcialmente por el Real Decreto Legislativo 3/2015. Estas medidas
desembocan en la actual reforma que apareció a comienzos de este año con la Ley 3/2023,
de 28 de febrero.
Cierto es que, a pesar de que hemos mencionado con anterioridad el catálogo de actuación
básico del que se componen las políticas activas de empleo, ninguna legislación (la actual
tampoco), da una respuesta concluyente. Simplemente, se sobreentienden en función de
la teoría y de la praxis. La Ley 56/2003 y el texto refundido posterior hablaban de
instrumentos de políticas de empleo, distinguiendo la intermediación, de las políticas
activas de empleo y de la coordinación de activas y pasivas. Desde esta perspectiva, el
concepto de políticas de empleo parecía que no era omnicomprensivo del conjunto de
medidas que la integran, sino de todas salvo la intermediación, que queda desgajada como
algo aparte.
Este defecto ha quedado parcialmente corregido en la actual Ley de Empleo, tanto desde
el punto de vista de la estructura, como en lo que respecta al contenido. Respecto de lo
primero, porque el Título III, dedicado precisamente a las políticas activas de empleo, se
desgrana en cinco capítulos, el primero dedicado, entre otras cuestiones, al concepto, que
es seguido por el dedicado a la empleabilidad, la intermediación, la coordinación de
activas y pasivas y los colectivos prioritarios respectivamente. Al margen del mejor o
peor encaje de la empleabilidad a que hemos hecho mención, lo cierto es que hoy la
estructura es más lógica, yendo de lo general a lo particular y acabando con el
disloque de una intermediación que precedía a las políticas de empleo. Esto se traduce,
en segundo lugar, en el contenido, pues la propia noción de política activa de empleo
incluye hoy la intermediación (art. 31).
Confusiones de la ley o puntos oscuros. No obstante, a pesar de estas mejoras, no se
entiende por qué del amplio abanico de políticas activas de empleo integradas en ese
artículo 31, el legislador ha optado por regular y definir únicamente las políticas de
intermediación. El artículo en sí mismo está redactado de una forma tan enrevesada que
es difícil saber cuáles son las políticas activas de empleo que están vigentes en nuestro
país; es decir, menciona cuales son pero no dice que organismos van velar por su
funcionamiento, a quién compete, los régimen de sanciones, etc. A ello se une que la

5
Sin apenas variaciones en este epígrafe seguimos el excelente artículo de Daniel Pérez del Prado,
“La Ley 3/2023 de empleo. Principales novedades”, Labos, Vol.4, 2023, pp.86-102.
única que está definida, la de la intermediación, tampoco está bien delimitada por lo que
la confusión ya es mayúscula.
Las indeterminaciones de la Ley 3/2023 con respecto a la intermediación. Como
hemos mencionado una de las principales novedades de la actual ley es la incorporación
de la intermediación dentro del catálogo de políticas activas de empleo. La intermediación
tradicionalmente se ha definido como “el conjunto de acciones que tienen por objeto
poner en contacto las ofertas de trabajo con los trabajadores que buscan un empleo”, lo
que incluye las actividades de recolocación en el marco de procesos de restructuración
empresarial”, según exponía la Ley 56/2003.
Esta ley iba más allá, pues abría la posibilidad de introducir agentes privados (con ánimo
de lucro) no sólo en la intermediación sino también en la orientación e información. En
la práctica esto se redujo a lo que ya existía, es decir, empresas dedicadas a la
intermediación laboral como son las Empresas de Trabajo Temporal (ETT´s). Esta
ambigüedad se mantuvo en las sucesivas leyes que se han ido jalonando desde el 2003 y
que hemos mencionado con anterioridad.
Por consiguiente, lo que hace la nueva Ley de Empleo es: no decirnos nada acerca de la
naturaleza jurídica de las actividades de información; añade una actividad nueva de
intermediación, la prospección de ofertas de empleo; mantiene la puesta en contacto de
oferta y demanda de empleo, aunque desde la perspectiva de las personas, no del mercado;
mantiene también la colocación y recolocación como intermediación, si bien parece
distinguir entre una recolocación ordinaria o general y la especializada que vincula
a procesos de reestructuración empresarial; y parece añadir la actividad de “selección”,
a pesar de que el art. 3, en contraste con el art. 40, la agrupa con la colocación y
recolocación. Por su parte, en lo que respecta a la orientación, se mantiene como una
política activa más (art. 31). Por último, en el trámite parlamentario se añadieron los
“apoyos necesarios para que sus circunstancias personales, sociales o familiares no se
traduzcan en barreras”, novedad que, aunque bienintencionada, añade más ruido que otra
cosa. El resultado final es que se ha malogrado una buena ocasión para establecer una
clasificación clara y ordenada del conjunto de medidas que integran la intermediación.
4.9 Las políticas activas de empleo en acción. Problemas en la implementación en la
crisis económica de 2008 en Andalucía.
Con independencia del marco jurídico y su formulación técnica más o menos precisa,
proporcionada y adecuada a la realidad social, la verdadera caja de resonancia o
importancia de las políticas de activas de empleo se observa con mayor nitidez en los
periodos de crisis económica. El ejemplo más palpable de esta circunstancia fue la pasada
crisis de 2008. En un contexto, que por otra parte fue mundial, de bajada drástica de la
actividad económica, productiva y subida del desempleo, las políticas activas de empleo
se posicionaron o se utilizaron como una herramienta capital para superar la situación de
depresión.
El marco regional andaluz, con las tasas de desempleo mayores o más altas de España, se
asignaron grandes partidas presupuestarias para potenciar estas políticas con el fin de
fomentar el autoempleo, que se contemplaba como la solución providencial ante la falta
de carga de trabajo y la tendencia a la baja de la inversión pública. La pregunta era la
siguiente: ¿Qué estaba fallando para que no se creara empleo en Andalucía si las políticas
activas de empleo tenía una dotación económica creciente? A este complejo y
multifactorial interrogante intentó dar respuesta el proyecto de investigación
Concurrencia y des-coordinación en las políticas activas de empleo: factores de
distorsión de la gobernanza en Andalucía, coordinado por el profesor Santiago Delgado
de la Universidad de Granada.
Para intentar arrojar luz a semejante desafío, se llevó a cabo un trabajo de campo en el
que se entrevistó a los principales actores, tanto públicos o privados de toda la comunidad
autónoma, encargados de la gestión, actuación e implementación de las políticas activas
de empleo en Andalucía. Se realizaron 31 entrevistas. El reparto provincial resultó del
siguiente modo: Almería (4 entrevistas), Cádiz (2 entrevistas), Córdoba (2 entrevistas),
Granada (8 entrevistas), Huelva (3 entrevistas), Jaén (4 entrevistas), Málaga (4
entrevistas), Sevilla (4 entrevistas). Once fueron los actores públicos entrevistados: cinco
delegados provinciales de empleo; dos responsables de ayuntamientos; cuatro de
diputaciones provinciales. Por su parte, se entrevistaron a veinte actores privados: seis de
UGT, cuatro de CCOO, dos de organizaciones empresariales; cuatro de Cámaras de
Comercio, y cuatro de Universidades. Los entrevistados respondieron a un cuestionario
semi-estructurado con preguntas abiertas divididas en cuatro grandes bloques.
Se pretendía recabar información sobre aspectos tan importantes en el primer bloque,
como reflexiones genéricas sobre las políticas activas de empleo, su origen temporal, que
razón tenían de ser, cuáles eran sus tres pilares básicos, cuál de ellos debía de gozar de
prioridad, qué peso presupuestario tenían. En el segundo bloque, que papel desempeñaban
las administraciones públicas (central, autonómica y local) en el diseño, gestión e
implementación. En el tercer bloque, debían determinar los mecanismos de coordinación
y cooperación según la legislación vigente, que entonces era la 56/2003. Las posibles
duplicidades existentes, algo capital, también los centros colaboradores, acuerdos de
concertación social existente, etc.
Conclusiones. Fallos en la expertise y en la implementación. Con ese ingente volumen
de información se llegó a la conclusión que los niveles de conocimiento sobre las políticas
activas de empleo eran muy desiguales. Había actores muy conocedores, caso de los
sindicatos, y algunos que desconocían aspectos fundamentales, caso de los representantes
de algunas Cámaras de Comercio. Casi nadie conocía sus génesis o aparición. Los
responsables públicos asumían acríticamente las definiciones que aportaba la legislación.
Todos coincidían en la importancia de los pilares básicos, aunque casi todos priorizaban
la formación eran conscientes de que se le daba un peso presupuestario excesivo. Aparte
que no se había actualizado en décadas el catálogo de actividades formativas. Muchos
coincidían en el derroche que suponía ofrecer cursos de formación anticuados como
iniciación a la informática o cursos de administrativo donde los programas de
contabilidad estaban desfasados. Coincidieron en la enorme duplicación, sino
multiplicación, de políticas que eran repetidas por todas las administraciones públicas
condenando a que la oferta pública fuera poco variada. Existía un escaso conocimiento
del papel de los actores privados en la implementación. En suma, existía una conciencia
generalizada entre los actores que el esfuerzo económico realizado por las
administraciones tenía poco plasmación en la empleabilidad y que este estaba divorciado
o vivía a espaldas de las demandas de un sector privado por definición cambiante.