LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS EN ESPAÑA

1. Introducción

La CE señala una estructura con una fuerte descentralización territorial del poder político
rompiendo con el estado centralizado vigente desde el siglo XVIII. El art. 2 reconoce y
garantiza el derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones. Hay 3 niveles de
organización territorial:
1. Administración General del Estado (competencia en todo el territorio)
2. Comunidades Autónomas.
3. Entidades Locales (provincias y municipios)

Cada una de estas Administraciones públicas se desarrollan para alcanzar los objetivos que
establecen las leyes y el resto de ordenamiento jurídico. Cada una tiene personalidad jurídica
única y su capacidad de obrar está determinada por las competencias administrativas que tengan
atribuidas.

Título VIII: Organización Territorial del Estado

Art. 37: El Estado se organiza territorialmente en municipios, provincias y en las CCAA que se
constituyan. Tienen autonomía para la gestión de sus respectivos intereses.
Arts. 148 y 129: Distribución de competencias entre AGE y CCAA.

2. La Administración General del Estado

La AGE es dirigida por el Gobierno por los acuerdos adoptados en el Consejo de Ministros. Por
tanto, la AGE es una institución con características y reglas propias diferenciadas del Gobierno.

En cuanto a su estructura se divide en 3 partes: organización central, territorial y exterior.

La organización central de la AGE

Está formada por el conjunto de Ministerios donde al frente de cada uno va a haber un Ministro.
Cada Ministerio tiene un sector de actividad administrativa para cumplir con los objetivos
políticos marcados por el Presidente del Gobierno en un Real Decreto.

La LRJSP establece cómo ha de ser la organización interna de cada Ministerio clasificándolos

en dos tipos:
 Órganos superiores. Son los Ministros y los Secretarios del Estado (los primeros son
superiores). Establecen los planes de actuación bajo su responsabilidad y el Presidente
puede crearlos, modificarlos o suprimirlos. El rey nombra a los Ministros a petición del
presidente y el Consejo de Ministros a petición del Presidente o miembro del Gobierno
de ese Departamento nombra a los Secretarios.
 Órganos directivos. Dependen de los primeros y se encargan del desarrollo y ejecución
de los planes de actuación. Son creados, modificados y suprimidos por el Real Decreto
del Consejo de Ministros a iniciativa del Ministro interesado y a propuesta del Ministro
de Hacienda.

Ambos son considerados alto cargo de la AGE que supone la aplicación de un régimen jurídico
específicamente regulado por la Ley según su responsabilidad y cargo. Por tanto, el
nombramiento de todo alto cargo debe de hacerse con personas idóneas (honorabilidad, debida
formación y experiencia en la materia) que debe de ser apreciada por quien propone y quien
nombra. Además, el alto cargo debe firmar una declaración responsable de su idoneidad.

La organización territorial de la AGE

1
Está limitado al ámbito autonómico o provincial. Le corresponden la dirección y supervisión de
todos los servicios de la AGE y sus Organismos públicos en esos territorios. También están
regulados en la LRJSP.

DELEGADO DEL GOBIERNO EN LA CCAA

Art 154: Un Delegado del Gobierno dirigirá la AE en el territorio de la CCAA y la coordinará
cuando proceda, con la administración propia de la Comunidad.

Representa al Gobierno de la Nación en la CCAA. Depende del Presidente y del Ministerio

competente. Además, recibirá instrucciones de los Ministros en sus áreas de responsabilidad y
del Ministro de Hacienda y Administraciones Públicas para la coordinación de la AGE en el
territorio y del Ministro del Interior.

Su nombramiento corresponde al Consejo de Ministros mediante Real Decreto a propuesta del

Presidente. También debe de cumplir con el requisito de idoneidad. Sus funciones son de
carácter representativo, directivo y de coordinación.

Organización de la AGE en el Exterior

La Organización en el exterior de la AGE está regulada por la Ley 2 / 2014 de la Acción y del
Servicio Exterior del Estado.

3. Las Comunidades Autónomas

Configuración del nivel autonómico

Se recoge principalmente en el Título VIII de la CE. Se caracteriza por el “consenso” entre las
fuerzas políticas, aunque hay muchas imprecisiones y conflictos a la hora de su interpretación.
La doctrina ha retirado esa ambigüedad y ha permitido instalar los Estatutos de Autonomía que
constituye la norma institucional básica de cada CA. El Estado lo reconoce y ampara como
parte de su ordenamiento jurídico.

Las vías de acceso a la autonomía han sido distintas:

 Vía lenta (art. 143). Accedieron a un nivel de autogobierno menor.
 Vía rápida (Art. 151). Accedieron a un nivel de autonomía mayor desde el principio y
gozaban de una estructura institucional completa.

Las competencias de las CCAA

Art 148. Establece las competencias que pueden asumir todas las CCAA
Art 149. Establece las competencias exclusivas del Estado que no podrán ser incluidas en
ningún Estatuto y que manifiestan la existencia de un interés del Estado superior a los
territoriales. Según el TC ninguna comunidad puede asumir estas competencias ni siquiera de
ejecución.

Sin embargo, estos artículos no enuncian todas las materias que pueden ejercer los poderes
públicos. Por tanto, los Estatutos de Autonomía de la CCAA de vía rápida pueden incluir las
materias no incluidas en el art. 149 pero las de vía lenta solo las que están puestas en el art. 148.

El art 149.3 indica que las materias no atribuidas expresamente al Estado podrán corresponder a
las CCAA en sus Estatutos. Si no están incluidas las asumirá el Estado cuyas normas
prevalecerán en caso de conflicto con la CA.

La CE permite la ampliación de las competencias de las CCAA de forma “extra-estatutaria” con

las Leyes Marco o Leyes Orgánicas de delegación o transferencia. Además, permite que el
Estado por razones de interés general dicte leyes para armonizar las disposiciones normativas de
las CCAA exigiendo mayoría absoluta de ambas Cámaras.

2
La organización institucional de las Comunidades Autónomas
Las CCAA tienen capacidad de ordenación de sus propias instituciones. Sin embargo, el
legislador no puede crearlas a libre diseño ya que tiene que someterse a las disposiciones del art
152. Las CCAA contarán con:
 Asamblea legislativa elegida por sufragio universal. Es el órgano de representación
política de los ciudadanos.
 Consejo de Gobierno. Tiene funciones ejecutivas y administrativas.
 Presidente. Es elegido por la Asamblea entre sus miembros y el Rey le nombra. Dirige
el Consejo de Gobierno y representa a la CA.
 Tribunal Superior de Justicia. Realiza la organización judicial en el ámbito territorial de
la CA.

4. Las entidades locales

Son principalmente la Provincia y el Municipio. Su regulación está en la Ley 7/1985 y la

normativa autonómica de cada CA sobre régimen local.

La administración municipal
a) Población. Son las personas que residen en el municipio de manera formal. Aunque las
competencias se ejercen sobre todas las personas que están en ese territorio, solo son
vecinos del municipio los que estén inscritos en el padrón municipal. Toda persona
que viva en España está obligada a inscribirse en el padrón del municipio en el que
resida más tiempo al año.
b) Territorio. El territorio en el que el municipio ejerce sus competencias es el término
municipal que debe pertenecer solo a 1 provincia.
c) La organización mínima necesaria de cada municipio es:
a. Pleno del Ayuntamiento. Está constituido por Concejales y uno de ellos va a ser
el Alcalde. Se eligen a 5 concejales hasta 250 vecinos; 25 en municipios entre
50.001 y 100.000; un concejal más por cada 100.000.
b. El Alcalde. Es el presidente del Ayuntamiento y es elegido por los concejales
entre los cabezas de lista que han tenido representación política. Dirige y
representa al ayuntamiento (jefe de la policía municipal y jefe ejecutivo
municipal. También le corresponde una competencia residual (las
competencias asignadas al municipio no atribuidas a otros órganos
municipales).
c. La Junta de Gobierno Local. Debe de existir entre todos los municipios de más
de 5.000 habitantes. Está compuesta por el Alcalde más un número de
concejales no superior al tercio del número de concejales que conformar el
Pleno, nombrados libremente por el Alcalde. Su función principal es la
asistencia al Alcalde.
d) Competencias. No son definidas constitucionalmente sino a nivel legal. Hay
principalmente 3 tipos:
a. Competencias propias. Son las que las Leyes estatales o autonómicas atribuyen
a los municipios. Se ejercen en régimen de autonomía y bajo la responsabilidad
del municipio.
b. Las competencias delegadas por el Estado o la CA sobre materias que afecten a
intereses propios de los municipios.
c. Competencias distintas de las propias y de las atribuidas por delegación siempre
que se ajusten a la legislación y no comprometan la sostenibilidad financiera.

La administración provincial
El art. 141 CE contempla una doble condición de la Provincia: entidad local con personalidad
jurídica y otra como división territorial. Ahora nos referimos sola a la 1ª. Debido a que la
Provincia es una agrupación de municipios, aunque tengan un ente territorial distinto,
comparten el carácter local. Además, su organización es semejante. En cuanto a sus

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competencias, su tarea principal es la asistencia de los municipios de menor dimensión. Sin
embargo, también se les puede delegar otras competencias.

LOS ÓRGANOS ADMINISTRATIVOS

1. Concepto de Órgano Administrativo

Son las unidades administrativas que expresan la voluntad de la administración frente a terceros.
Los funcionarios no van a actuar para el Estado sino por e Estado.

La teoría de la imputación consiste en la designación normativa del sujeto a quien deben

atribuirse determinados acotos o efectos jurídicos. 3 requisitos:
1. El servidor público debe de cumplir los requisitos legales para su cargo.
2. La actividad que lleve a cabo debe hacerse en desarrollo de las funciones del propias del
cargo.
3. Su actuación debe de ser formal y legal.

Cuando no se cumplan algunos de los requisitos la actuación no sería imputable o atribuible a la

Administración Pública.

2. Clases de Órganos Administrativos

Hay diversas clasificaciones, pero la más usada es según el número de titulares del órgano
administrativo: órganos unipersonales (1 pers) u órganos colegiados (+1 pers).

Todos los órganos colegiados deben de contar con un Presidente (convoca y preside sesiones) y
un Secretario (vela por la legalidad). Para las sesiones es necesario que ambos acudan y como
mínimo la mitad de los miembros. Además, solo podrán tratar los temas previamente fijados a
no ser que sean asuntos urgentes y estén todos. Los acuerdos se adoptan en función de lo que
diga la mayoría y al final el Secretario levantará el acta. El incumplimiento de los requisitos
legales puede suponer incluso la nulidad de pleno derecho de los actos administrativos que
dicten.

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3. Principios de la Organización Administrativa

1. Potestad de auto-organización de las Administraciones públicas

Esta potestad de diseñar su propia estructura interna no es absoluta, sino que debe de ejercerse
dentro del marco legal. Cada Administración Pública delimita (según sus competencias) las
unidades administrativas de sus órganos administrativos. Además, la creación de órganos
administrativos también está sujeta al cumplimiento de varios requisitos legalmente
establecidos:
- Determinar cómo se integra el órgano y su dependencia jerárquica.
- Delimitar sus funciones y competencias de manera precisa.
- Dotación de créditos necesarios para ponerlo en marcha y su funcionamiento.
- Comprobación de que otro órgano no desarrolle la misma función.

2. El principio de competencia
La competencia es la medida de la potestad atribuida a un órgano y es una condición para que
este pueda funcionar. Por tanto, la competencia es irrenunciable. 3 criterios de identificación de
la competencia que deben de cumplir los órganos:
- Material (por razón de la materia).
- Jerárquica. Los órganos que estén en una mayor posición jerárquica deben de tener las
competencias más relevantes.
- Territorial.

Aunque cada órgano tiene asignado sus competencias, el precepto legal contempla una serie de
excepciones:
- Desconcentración de competencias. Consiste en la ción de la titularidad y el ejercicio de
un órgano a otro jerárquicamente dependiente de aquel.
- Delegación de competencias. Consiste en el traspaso del ejercicio (no de la titularidad)
a otro órgano dando igual si son jerárquicamente dependientes o no. La responsabilidad
y el control siguen perteneciendo al órgano delegante por lo que es revocable en
cualquier momento por este. Como regla general todas las competencias son delegables
salvo las que están en el art. 9 LRJSP.
- La avocación. Consiste en la asunción por parte de los órganos superiores del
conocimiento de uno o varios asuntos cuya resolución corresponda ordinariamente a sus
órganos administrativos dependientes. Debe de realizarse mediante acuerdo motivado.
- La encomienda de gestión. Consiste en el encargo de la realización de actividades de
carácter material o técnico a otros por razones de eficacia o cuando no se tengan los
medios suficientes. No supone el fin de la titularidad.
- La delegación de firma. Consiste en la decisión de encargar la firma de sus actos
administrativos en los titulares de los órganos que ellos dependan.
- Suplencia temporal de los titulares de los órganos administrativos en los supuestos de
vacante, ausencia o enfermedad. Consiste en la sustitución de la persona física titular
por otra que se designe.

3. Los principios de jerarquía y dirección

Los órganos que estén en un nivel superior mandan sobre los inferiores. De este modo se logra
que las indicaciones y órdenes que se envían desde los superiores se lleven a acabo. Para ello,
disponen de algunos instrumentos para imponer y dirigir la actividad que ellos decidan:
- Potestad de control. Pueden dictar órdenes concretas e instrucciones de obligado
cumplimiento.
- La potestad de vigilancia e inspección. Pueden hacer comprobaciones sobre el modo
que se está desarrollando el cumplimiento de una orden.
- Potestad disciplinaria. Se puede sancionar la conducta del servidor público que no se
ajusta con las indicaciones recibidas de órganos superiores.

5
4. Los principios de ordenación y coordinación
Los órganos superiores pueden señalar los objetivos que el órgano ha de perseguir con mayor o
menor detalle de los medios que ha de emplear para ello. 3 técnicas:
- La orden. Consiste en la imposición directa de una determinada conducta a un órgano
inferior.
- La instrucción u orden de servicio. Los órganos superiores pueden dirigir la actividad
de sus inferiores.
- El plan o programa. Suele comprender varias instrucciones para ordenar la actividad de
un conjunto de órganos inferiores.

En cuanto a la coordinación se exige que la satisfacción de los distintos intereses públicos de un

mismo ente se adecúe a unos principios comunes que no entren en contradicción. Esto suele
presuponer que al menos uno de los órganos concernidos esté por encima de los demás y señale
la actuación del resto.

LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS

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1. El concepto de acto administrativo.

Acto administrativo: toda declaración de voluntad, de juicio, de conocimiento o de deseo

realizada por una AP en ejercicio de una potestad administrativa distinta de la potestad
reglamentaria.

2. Las clases de actos administrativos

Hay distintas clasificaciones, pero la de mayor relevación son las procesales. Hay:

A. Actos definitivos y actos de trámite.

Los actos definitivos son aquellos que ponen fin al procedimiento administrativo y que deben
dictarse en virtud de la obligación de la Administración de poner fin a todos los procedimientos.
Son la expresión de la voluntad de la Administración.

Los actos de trámite son actos preparatorios de la resolución. Su característica fundamental es

que no son susceptibles de impugnación autónoma, es decir, cuando el interesado no esté
conforme con alguno de ellos debe de esperar a la resolución final para poder atacarlo. Por
tanto, por regla general no pueden ser impugnados de manera separada a la resolución excepto:
- Los que deciden directa o indirectamente el fondo del asunto.
- Los que determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento.
- Los que producen prejuicio irreparable a derechos e intereses legítimos.

B. Actos que ponen (o no) fin a la vía administrativa

Es determinante del tipo de recurso administrativo que puede interponerse en cada caso. Los
actos que no ponen fin a la vía administrativa son susceptibles de ser recurridos en alzada,
mientras los que ponen fin solo puede interponerse el recurso potestativo de reposición o el
recurso contencioso administrativo (vía judicial).

3. Los elementos del acto administrativo

En todo acto administrativo deben de concurrir 3 tipos de elementos (subjetivos, objetivos y

formales) para que el acto esté completo y se pueda considerar válido.

Los elementos subjetivos se refieren a la AP a la que pertenece el órgano. No serán actos

administrativos los que sean dictados por otros poderes del Estado. Los actos solo pueden ser
emitidos por el órgano competente y el titular debe de haber sido nombrado legítimamente.

Los elementos objetivos tratan sobre el contenido del acto que se ajustará a lo dispuesto en el
ordenamiento jurídico. Si no se ajustase ocurre un vicio de legalidad denominado desviación de
poder. Se sanciona con la anulabilidad del acto. El contenido del acto debe de ser:
- Lícito. Debe de ajustarse al ordenamiento jurídico
- Posible. SI fuera un contenido imposible sería nulo de pleno derecho por no poder ser
cumplido.
- Determinado o determinable mínimamente para poder ser exigido o ejecutado.

El elemento formal señala que el acto debe de ser producido siguiendo el proceso legalmente
establecido. Su inobservancia se sanciona con la nulidad de pleno derecho al acto. En cuanto a
la expresión externa se rige un principio antiformalista. Los actos se producirán a través de
medios electrónicos a no ser que su naturaleza exija otra forma más adecuada de expresión y
constancia. Además, se suele mencionar las razones de hecho y de Derecho que apoyan la
decisión o resolución administrativa. No todos los actos deben de ser motivados, pero si muchos
de ellos.

7
4. La eficacia de los actos administrativos

Privilegio de autotutela: pueden declarar situaciones unilateralmente y sin recabar el auxilio

judicial (autotutela declarativa) o ejecutarlo del modo que ellas han declarado (autotutela
ejecutiva). Por tanto, como los actos administrativos se presumen válidos (aunque no lo sean)
producen efectos desde el momento en que se dictan y deben de ser obedecidos por sus
destinatarios. Para ello, se les debe de notificar previamente 10 días a partir de que haya sido
dictado y deberá de contener el texto íntegro indicando si pone fin o no a la vía administrativa y
la indicación de los recursos administrativos o judiciales que procedan señalando el órgano
competente y el plazo. Si falta alguno de los elementos es una notificación defectuosa. Se
realizará la notificación por lo general por medios electrónicos, aunque hay excepciones.
Además, la ley regula dos supuestos en los que se dan circunstancias anómalas:
- Notificación infructuosa. Se da cuando los interesados son desconocidos, se ignora el
lugar de notificación o intentada la notificación no se hubiese podido lograr. Se prevé la
publicación de un anuncio en el tablón del Ayuntamiento y en el Boletín Oficial
correspondiente.
- Rechazo de la notificación. Se hará constar en el expediente especificando las
circunstancias y se seguirá el procedimiento.

En ocasiones es necesario proceder a la publicación de los actos ya sea de forma

complementaria o alternativa a su notificación. Los casos son:
- Cuando el acto es para un gran número de gente indeterminado o la Administración
estime que es necesario informar a todos, aunque sea solo de un interesado. En este caso
se realizará de forma adicional a la individual.
- Cuando se trate de actos integrantes de un procedimiento selectivo o de concurrencia
competitiva de cualquier tipo. En este caso, la convocatoria del procedimiento deberá
indicar el medio donde se efectuarán las sucesivas publicaciones, careciendo de validez
las que se lleven a cabo en lugares distintos.

5. La invalidez de los actos administrativos

Son las mismas sanciones que el ordenamiento prevé para el Derecho civil, pero tiene
excepciones como consecuencia de la presunción de legalidad de los actos administrativos. La
sanción general para los casos de invalidez de un acto es la anulabilidad, quedando la nulidad
para casos más graves.

La nulidad de pleno derecho de los actos administrativos

Es la invalidez intrínseca, radical y automática de un acto administrativo en los supuestos de
mayor gravedad:
- Intrínseco porque el vicio de legalidad de que adolece supone que la ausencia de uno de
los elementos esenciales (subjetivos, objetivos y formales), sin los cuales el acto está
incompleto y no puede entenderse como tal acto.
- Radical. No puede sanar con el paso del tiempo ni ser convalidado. El vicio es tan grave
que permanece.
- Automático. Opera sin necesidad de que la declare un juez. Sin embargo, el legislador
regula una acción de nulidad que puede ser apreciada y revisada por los órganos
administrativos (revisión de oficio), que tiene carácter imprescriptible (puede
interponerse en cualquier momento) y se resuelve al momento en que se dictó el acto
que se revisa.

Los supuestos de nulidad de pleno derecho son:

1. Los que lesionan los derechos y libertades de la CE.
2. Los dictados por órgano manifiestamente incompetente por razón de la materia o del
territorio.
3. Los que tengan contenido imposible.

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 4. Los que sean infracción penal o consecuencia de esta.
5. Los dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente
establecido.
6. Los actos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento jurídico por los que se
adquieren facultades o derechos cuando se carezca de requisitos esenciales para su
adquisición.
7. Cualquier otro que se establezca en una ley.

La anulabilidad de los actos administrativos

Son anulables los actos de la Administración que incurran en cualquier infracción del
ordenamiento jurídico, incluso la desviación de poder. Tiene 3 características:
- Intrínseca en tanto el acto presenta una contradicción básica y originaria con el
ordenamiento jurídico.
- Relativa. En algunos casos los actos anulables se pueden convalidar.
- No automática. Debe de ser declarada, previa interposición de una acción sujeta a un
plazo de caducidad de 4 años (finalizado el acto no puede ser impugnado) cuya
resolución se produce desde el momento en que se dicta.

Podemos agrupar los vicios de legalidad de anulabilidad en:

- Cualquier infracción del ordenamiento jurídico
- La desviación de poder. Consiste en el ejercicio de potestades administrativas para fines
distintos de los fijados para ellas por el ordenamiento jurídico.
- Los defectos de forma, en 2 casos:
o Cuando el acto carezca de requisitos formales indispensables para alcanzar su
fin.
o Cuando de lugar a indefensión de los interesados
- Actuaciones administrativas realizadas fuera del tiempo establecido, cuando así lo
imponga la naturaleza del término o plazo.

6. La ejecución de los actos administrativos

Las AP no iniciarán ninguna actuación material de ejecución de resoluciones que limite

derechos de los particulares sin que previamente haya sido adoptada la resolución que le sirva
como fundamento jurídico. Su contenido debe de ser lo suficientemente determinado como para
poder ser llevado a cabo y debe de notificarse al interesado. La ejecución de estos actos se tiene
que llevar a cabo por:
- Apremio sobre el patrimonio cuando se trate de satisfacer una cantidad líquida
- Ejecución subsidiaria (en el caso de actos no personalísimos). Se realiza en el caso de
que la persona no pague.
- Multa coercitiva. Consiste en la imposición reiterada de obligaciones pecuniarias
adicionales a la principal establecida por el acto que se ejecuta. No tiene naturaleza
sancionadora por lo que es compatible con una posible sanción administrativa.
- Compulsión sobre las personas. Es el más radical. La autoridad puede emplear la fuerza
sobre las personas (siempre respetando su dignidad y DDFF). Solo se contempla para la
ejecución de actos que impongan una obligación personalísima de no hacer o soportar.

Todos estos medios deben de ejercerse respetando el principio de mínima intervención y de

proporcionalidad. Si hay varias opciones se escogerá el que sea menos restrictivo para la
libertad individual.

9
EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
1. Concepto, clases y principios del procedimiento administrativo

El concepto de procedimiento administrativo

Frente a la actuación administrativa a la que se encuentra sujeto el ciudadano, el ordenamiento
reconoce principalmente 3 garantías de orden jurídico: el procedimiento administrativo, los
recursos administrativos y el control judicial que ejercen los órganos de la Jurisdicción
contencioso-administrativa.

El procedimiento es una institución que proviene de la teoría general del Derecho (no es
exclusivo del Derecho Administrativo). Es el modo de producción de los actos administrativos.
Sin embargo, hay diferencias esenciales respecto a los procesos judiciales:
- El fin que persiguen. El procedimiento administrativo busca garantizar los derechos de
los ciudadanos y satisfacer el interés general que persigue la Administración. En
cambio, el proceso judicial busca averiguar la verdad del caso y satisfacer las
pretensiones de las partes.
- Posición y carácter de los órganos que intervienen. En el proceso administrativo el
órgano administrativo es juez y parte mientras que el Juez es un órgano imparcial en los
procesos judiciales.

La doctrina suele atribuir al procedimiento una triple dimensión como garantía jurídica para que
los posibles afectados por una unitrativa, para la eficacia de la resolución y para vehicular la
participación de los ciudadanos en las decisiones de la Administración.

La regulación del procedimiento administrativo se contiene en una ley estatal. Contiene las
normas básicas sobre procedimiento administrativos, sin prejuicio de las especialidades
derivadas de la organización propia de las CCAA que también pueden regularlos.

No existe un procedimiento administrativo rígido, sino unas reglas y trámites en función de las
características del caso.

Las clases de procedimientos administrativos

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Podemos distinguir varias clases en función del criterio al que atendamos:
- Procedimientos declarativos, ejecutivos y de simple gestión. En función de la naturaleza
de la decisión que se persiga adoptar.
- Procedimientos ordinarios y de urgencia. En función de los plazos que se observen, los
establecidos como regla general o los que se abrevian por supuestos excepcionales.
- Procedimiento general y especiales. En función de lo previsto por la Ley o los que se
aplican de modo supletorio a la Ley. Los supuestos especiales no se deben de confundir
con las especialidades del procedimiento administrativo común que son trámites
adicionales para la consecución de los fines.

Los principios del procedimiento administrativo

- Principio de contradicción. Supone la posibilidad de que los intereses en juego puedan

hacerse valer y sean adecuadamente confrontados,
- Principio de economía procesal (eficacia). Está también relacionado con la idea de
celeridad (significa rapidez).
- Principio de oficialidad. Una vez iniciado el procedimiento la Administración debe de
impulsarlo para alcanzar la resolución sin necesidad de que los particulares insten dicha
actuación.
- Principio in dubio pro actione. Ampara una interpretación favorable al derecho de
acción frente a obstáculos de tipo formal.
- Principio de exigencia de legitimación. Exige que la participación de los sujetos en el
procedimiento venga dada por la titularidad de un derecho subjetivo o un interés
legítimo que pueda verse afectado por la resolución.
- Principio de imparcialidad. Garantizado por la ausencia de conflictos de intereses entre
el órgano que ha de instruir y resolver el procedimiento y asunto que está tramitando.
- Principio de trasparencia y publicidad en relación con el acceso a los contenidos de los
procedimientos.
- Principio de gratuidad. La posibilidad de que los interesados no actúen asistidos de
letrado ni representados por un procurador, siendo muy excepcionales los gatos que
para el interesado pueden derivarse de un procedimiento administrativo.

2. Los sujetos del procedimiento

Los sujetos que intervienen son el órgano administrativo competente para tramitar y resolver y
los particulares vinculados con el objeto del mismo, llamados interesados.

Respecto a la actuación del titular del órgano administrativo competente en el procedimiento la

ley regula que si hay alguna circunstancia que pueda hacer que la resolución no se adopte con
imparcialidad (enemistad, amistad, matrimonio…) debe de abstenerse y comunicarlo al superior
jerárquico para que lo resuelva. Si no lo hace, los interesados pueden plantear su recusación por
escrito explicando las causas.

Los interesados son:

- Quienes inicien el procedimiento.
- Los que sin haber iniciado el procedimiento vean afectados sus derechos por la decisión
que se adopte.
- Aquellos cuyos intereses puedan resultar afectados por la resolución y se pronuncien
antes de la resolución.

La capacidad de obrar de los interesados es más amplia que en el Derecho civil. Los menores de
edad para el ejercicio y defensa de sus derechos e intereses pueden actuar sin su representante
legal.

3. Las fases del procedimiento administrativo

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Fase de iniciación
La iniciación del procedimiento puede ser:

- La iniciación de oficio por la Administración es cuando el órgano competente adopta el

acuerdo de iniciación ya sea por voluntad propia o por órdenes de un órgano superior.
- Solicitud presentada por el interesado. Las solicitudes han de presentarse como regla
general mediante registro electrónico junto a los datos necesarios. Si no reúne los
requisitos necesarios y no subsana los efectos en un plazo de 10 días se le tendrá por
desistido de su petición.

Aunque no esté en la legislación, en esta fase se deben de adoptar las medidas provisionales
para asegurar la eficacia de la resolución.

Fase de instrucción
Comprende los trámites necesarios para determinar, conocer y comprobar los hechos de los que
debe de pronunciarse la resolución. Son:

1. Alegaciones. No se prevé esta fase como tal sino en cualquier momento anterior al
trámite de audiencia, los interesados podrán realizarlas.
2. Prueba. Los hechos relevantes para la decisión del procedimiento podrán acreditarse por
cualquier medio de prueba admisible en Derecho. No se establece el tiempo, pero como
regla general se hace entre 10 y 30 días. El órgano administrativo debe de notificar con
antelación suficiente que se va a iniciar. La valoración de estas se realizará conforme a
los criterios en la Ley de Enjuiciamiento Civil.
3. Informes. Son actos administrativos (de juicio) que tienden a ilustrar al órgano decisor.
Se han de solicitar aquellos que prevean las disposiciones legales y que sean necesarios
para resolver. La ley prevé un plazo general de 10 días. Como regla general, los
informes son facultivos (no es obligatoria su petición) y no vinculantes.
4. Información pública. Es un trámite de alegaciones especial y mayor alcance pues
pretende una “audiencia indiscriminada” con la que descubrir nuevos interesados y
datos relevantes para la resolución. En principio, el órgano competente puede abrir un
plazo de información pública publicándolo en el diario oficial correspondiente cuya
duración mínima es de 20 días.
5. Trámite de audiencia. Se pone de manifiesto al interesado todas las actuaciones que se
han realizado para que tenga pleno conocimiento. Ha de verificarse antes de redactar la
propuesta de resolución. Los interesados tienen un plazo entre 10 y 15 días para alegar
y presentar documentos y las justificaciones que estimen oportunas.

Fase de terminación
Puede ser a través de:

- La resolución. Es el modo normal de acabar con el procedimiento. La Administración

está obligada a dictar resolución expresa y notificarla en todos los procedimientos. La
ley exige que la resolución sea congruente y decida todas las cuestiones planteadas por
los interesados y que deriven del mismo.
- Desistimiento y renuncia. En los procedimientos iniciados de oficio la Administración
puede desistir motivadamente de los supuestos con los requisitos establecidos en la ley.
También pueden desistir los interesados. El alcance de cada uno es distinto: el
desistimiento tiene como objeto la solicitud y la renuncia tiene como objeto un derecho.
Se desiste de la solicitud y se renuncia al ejercicio de un derecho. Ambos tienen que ser
aceptados por la Administración.
- Declaración de caducidad. Solo es para los que se han iniciado a solicitud de la persona
interesada. La Administración le advertirá que pasados 3 meses sin que realice las

12
 actividades necesarias para reanudar la tramitación, se producirá la caducidad del
procedimiento.
- Imposibilidad material de continuar el procedimiento. La Administración debe dictar un
acto haciendo constar el fin del procedimiento y las causas.
- La terminación convencional. Es muy poco usual. El procedimiento termina por
acuerdo, convenio, pacto o trato. Solo podrá tener lugar cuando así lo disponga la
legislación sectorial específica y con unos límites.

4. El deber de resolver en plazo

La Administración está obligada a dictar resolución y notificarla. Para ello, se establecen unos
plazos que como máximo serán de 6 meses a no ser que sea una Ley o una norma de Derecho
comunitario que necesite un plazo superior.

El problema se da cuando se ha cumplido el plazo máximo para resolver y la Administración no

ha dictado una resolución. La Ley establece en beneficio del interesado una ficción en virtud de
la cual se considera estimada (silencio positivo) o desestimada (silencio negativo) su solicitud.
La Ley considera que por norma general será un silencio positivo, pero hay excepciones.

En virtud de todo ello el interesado podrá ver satisfecha su pretensión o podrá ejercer su
derecho a la tutela efectiva. Pese a ello, la Administración debe de resolverlo y a esto se le
denomina resoluciones tardías. En los casos de silencio positivo solo puede ser confirmatoria
del mismo; mientras que los casos de silencio negativo la resolución expresa posterior al
vencimiento del plazo se adoptará por la Administración sin vinculación al sentido del silencio,
de modo que podrá ser positiva o negativa.

La Ley dispone que pueden acreditarse por cualquier medio de prueba admitido en Derecho,
incluido el certificado acreditativo del silencio producido.

En los procedimientos iniciados de oficio, la falta de resolución en el plazo establecido tampoco

exime a la Administración de resolverlo. Sin embargo, hay consecuencias distintas:

- En los procedimientos de los que pudiera derivarse situaciones jurídicas favorables, los
interesados que hubieran comparecido podrán entender desestimadas sus pretensiones
por silencio administrativo.
- En los casos de producir efectos desfavorables se producirá la caducidad, ordenándose
el archivo de las actuaciones.

5. La tramitación simplificada del procedimiento

La Ley prevé una posibilidad de reducción de los plazos del procedimiento general por razones
de interés público o falta de complejidad del procedimiento. No es un procedimiento de
urgencia sino una tramitación simplificada del ordinario. Esto supone que el procedimiento
deberá estar resuelto en 30 días y constará de unos trámites especiales.

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EL CONTROL DE LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA
El ordenamiento jurídico contempla 3 garantías para el ciudadano frente a la Administración: el
procedimiento administrativo, los recursos administrativos y el control judicial. En este apartado
nos referimos a los 2 últimos.

1. Los recursos administrativos

Por un lado, encontramos 2 recursos ordinarios, llamados así porque pueden interponerse contra
los actos de la Administración que adolezca cualquier vicio de legalidad. Son el alzada que es
obligatorio y la reposición que es optativo. Por otro lado, un recurso extraordinario, el recurso
de revisión, que cuenta con trámites y plazos especiales.

El recurso de alzada
1. El objeto. Es un recurso administrativo ordinario, obligatorio y vertical. El recurso de
alzada puede interponerse contra las resoluciones administrativas en sentido estricto
(actos definitivos) y los actos de trámite cualificados que no pongan fin a la vía
administrativa. Los actos que no se pueden regular por esta vía están dispuestos en una
Ley.
2. El plazo. Hay 2 casos:

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 a. El acto es expreso. El plazo es de 1 mes desde que se notificó la resolución
impugnada. Transcurrido ese plazo el acto deviene firme y inatacable.
b. El acto no es expreso (silencio negativo). Se puede interponer en cualquier
momento a partir del día siguiente que se produzcan los efectos del silencio.
3. La resolución. Corresponde al superior jerárquico del órgano que dicto el acto que se
recurre. Solo los órganos que se encuentran por encima pueden anular y sustituir la
decisión adoptada por un inferior.
Una vez interpuesto, el plazo máximo para resolverlo y notificarlo son 3 meses. Si
transcurre el plazo y no se dicta resolución se producirá el silencio negativo excepto que
se hubiera interpuesto contra la desestimación por silencio negativo de una solicitud. En
esta excepción, se otorgan efectos positivos a la no resolución entendiéndose como
estimada la pretensión del interesado.

El recurso de reposición
1. Objeto. Es un recurso administrativo ordinario, horizontal y de carácter potestativo, de
modo que podrá interponerse contra los actos administrativos definitivos y de trámite
que pongan de a la vía administrativa.
2. El plazo. Es de un mes si el acto es expreso. Transcurrido el plazo, solo podrá
interponerse recurso contencioso-administrativo. Si no el acto no es expreso el
interesado puede interponerlo en cualquier momento a partir del día siguiente en el que
se produzca el acto presunto.
3. La resolución. Corresponde al mismo órgano que dictó el acto que se recurre. El plazo
para resolverlo es de un mes si es expreso. Si no hay resolución en ese tiempo, el
silencio será negativo. Contra la resolución de este recurso no podrá interponerse de
nuevo dicho recurso.

El recurso extraordinario de revisión

1. Objeto. El recurso de reposición es un recurso extraordinario, horizontal y potestativo.
Podrá interponerse contra actos firmes en vía administrativa cuando concurra cualquiera
de las siguientes causas:
a. Error de hecho que resulte de los documentos del expediente.
b. Aparición de documentos de valor esencial con posterioridad a la resolución.
c. Actos dictados como consecuencia de un delito.
2. Plazo. Son diferentes en función del supuesto. Para el a son 4 años desde que se notificó
la resolución y para los otros 2 de 3 meses desde el conocimiento de los documentos o
desde la sentencia judicial firme respectivamente.
3. Resolución. Como es horizontal, corresponde al mismo órgano que dictó el acto
recurrido. El plazo para resolverlo será de 3 meses desde el inicio del procedimiento. Si
no recayera resolución expresa en dicho plazo, el silencio será negativo.

El procedimiento administrativo de recurso

La Ley regula algunos aspectos relativos al procedimiento de interposición y tramitación de
recursos administrativos:

- El escrito de interposición debe contener: nombre y apellidos del recurrente, acto que se
recurre razonado, lugar, fecha, firma del interesado, órgano administrativo al que se
dirige y las demás particularidades exigidas por las disposiciones específicas.
- Causas de inadmisión: el órgano es incompetente, carece de legitimación el recurrente,
se trata de un acto no susceptible de recurso, ha transcurrido el plazo de interposición o
carece el recurso de fundamento.
- Suspensión de la eficacia del acto. La interposición del recurso no suspende la
ejecución del acto, como regla general. Sin embargo, hay excepciones:
o Que una disposición establezca lo contrario.
o Que así lo acuerde el órgano competente para resolver el recurso. Para ello debe
de hacerse una ponderación suficientemente razonada de los intereses en

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 conflicto y debe concurrir que la ejecución pudiera causar prejuicios de
imposible o difícil reparación o que la impugnación se fundamente en alguna de
las causas de nulidad.
- El trámite de audiencia. Se aplican las disposiciones generales vistas en el tema
anterior.
- El contenido de la resolución. Puede ser la estimación total o parcial del recurso o la
desestimación o inadmisión. La resolución será congruente con lo pedido por las partes,
sin que en ningún caso pueda agravarse la situación inicial.

2. El control judicial en vía contencioso-administrativa

Agotada la vía administrativa de recurso, se abre la vía judicial ante los órganos de la
Jurisdicción Contencioso-administrativa a los que corresponde el control de la potestad
reglamentaria, la legalidad de su actuación y el sometimiento de esta a los fines que la
justifican.

Clausula general
La primera causa que ha de abordarse es el conocimiento concreto de los actos de la AP que son
susceptibles de ser fiscalizados por los órganos de la Jurisdicción Contencioso-administrativa.
La ley delimita que actos deben de ser objeto de control de este órgano y cuales no.

Los Juzgados y Tribunales del orden contencioso-administrativo conocerán las pretensiones de

la actuación de las AP y de las que tengan relación con actos y disposiciones de gestión de
órganos de relevancia constitucional y de la Administración electoral, aunque no provengan
directamente de la AP.

El criterio fundamental para determinar la actividad que es objeto de control por parte de esta es
que se trata de una actividad de una AP (criterio subjetivo) sujeta a Derecho administrativo
(criterio objetivo).

Los órganos
Son los encargados de llevar a cabo la fiscalización y control de la actuación administrativa:

- Juzgados de lo contencioso-administrativo. Son órganos de carácter unipersonal y

constituyen la base de este orden jurisdiccional. Su jurisdicción se extiende
generalmente al territorio de una provincia. Son los jueces naturales de la actuación de
las Entidades Locales, pero también entienden de asuntos de las CCAA, Juntas
Electorales de la zona o de la administración periférica.
- Juzgados centrales de lo contencioso-administrativo. Son órganos unipersonales
radicados en Madrid u con jurisdicción en todo el territorio nacional. Conocen
principalmente de actos dictados por Ministros y Secretarios de Estado.
- Salas de lo contencioso-administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia. Son
órganos colegiados con jurisdicción en cada CA. Tienen competencias en 1ª instancia,
pero también en 2ª por vía de apelación contra decisiones de los Juzgados de lo
contencioso.
- Sala de lo contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional. Son órganos
colegiados con jurisdicción en todo el territorio nacional. Conocen de actos dictados por
Ministros y Secretarios del Estado y en vía de recurso contra decisiones de los Juzgados
centrales.
- Sala de lo contencioso-administrativo del Tribunal Supremo. Es la 3ª sala del TS.
Conoce de algunos actos de órganos de gobierno, pero sobre todo en vía de recurso.

La actividad administrativa impugnable

El objeto del recurso contencioso-administrativo puede comprender:

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 - Actos expresos y presuntos que hayan puesto fin a ala vía administrativa. Pero, también
pueden ser recurridos algunos actos de trámite cualificados.
- Las disposiciones generales de categoría inferior a la Ley o reglamentos. Pueden ser
objeto de recurso directo o indirecto.
- La inactividad de la Administración. Comprende tanto el incumplimiento de la
obligación de realizar una prestación en favor de una o varias personas como la no
ejecución de sus actos firmes.
- La vía de hecho administrativa. Comprende toda la actuación material de la
Administración realizada sin acto formal previo en que fundarla.

Las partes
La ley reconoce capacidad procesal a las personas que ostente con arreglo a ala Ley de
Enjuiciamiento Civil y a los menores de edad con capacidad de defensa sin necesidad de
representante legal.

La legitimación activa es el demandante y la legitimación pasiva es el demandado. Esta última

corresponde a las AP, los sujetos que pudieran quedar afectados por la resolución que se adopte
o la administración que dictó el Reglamento en cuya ilegalidad se base la impugnación.

En cuanto a la representación y defensa las partes deben ir representadas por procurador y

asistidas por abogado.

El procedimiento ordinario: sus fases

1. Iniciación mediante la interposición del recurso presentando el escrito y la

documentación necesaria. Plazo máximo de 20 días.
2. Emplazamiento de los demandados y admisión del recurso (si se admite).
3. Demanda. Se deduce en el plazo de 20 días desde que se recibe el expediente en el
órgano judicial.
4. Contestación a la demanda por parte de las partes demandadas. Plazo máximo de 20
días.
5. Alegaciones previas para explicar los motivos que pudieran justificar la incompetencia
del órgano judicial.
6. Prueba. Se pondrá, practicará y valorará de acuerdo con las normas generales del
proceso civil.
7. Vista y conclusiones. La primera para dar la palabra a las partes y que expongan sus
alegaciones; y la segunda para que las partes presenten unas alegaciones acerca de los
hechos, la prueba practicada y los fundamentos jurídicos en que apoyan sus
pretensiones.
8. Terminación:
a. Normal. Mediante sentencia que se dictará en el plazo de 10 días desde que el
pleito se haya declarado concluso.
b. Anormal. Por desistimiento del recurrente, allanamiento a las demandas,
satisfacción extraprocesal de las pretensiones o conciliación judicial.
9. La ejecución de las sentencias. Los órganos jurisdiccionales disponen de distintos
poderes y técnicas para proceder a la ejecución forzosa de sentencias, aunque la
posición de la Administración es en algunos casos de privilegio.

Las especialidades procedimentales

- Procedimiento abreviado. Es para algunos pleitos determinados en la ley.
- El procedimiento para la protección de los DDFF de una persona. Configurado como un
amparo judicial en el que no pueden suscitarse cuestiones de legalidad ordinaria o de
otras normas determinadas.

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 - La cuestión de ilegalidad. Debe plantear el órgano judicial que hubiese dictado una
sentencia firme estimatoria por considerar ilegal el contenido de una disposición general
aplicada.
- El procedimiento en los casos de suspensión administrativa previa de acuerdos de
Corporaciones o entidades públicas.
- El proceso de lesividad. Trae causa de la declaración de lesividad de actos
administrativos anulables.
- Procedimiento para la garantía de la unidad de mercado. Interpuesto por la Comisión
Nacional de los Mercados y de la Competencia por actuaciones contrarias a la libertad
de establecimiento o circulación.

Los recursos contra las resoluciones procesales

- Recurso de súplica. Contra las providencias y autos no susceptibles de apelación o
casación.
- Recurso de apelación. Contra las sentencias de los juzgados de lo contencioso-
administrativo y los juzgados centrales de lo contencioso-administrativo.
- Recurso de casación. Su fin primordial es la creación de una doctrina jurisprudencial
sólida y estable.

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