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  • Evolucion Constitucionalismo

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    Te ue ORL TE F 00862 OoaTTaE Capiruto I EVOLUCION DEL CONSTITUCIONALISMO COLOMBIANO 1, Suiatserica, El proceso socolégico y politico dentro de cual se estructura y desenvuelve el Estado colombiano se ha cumplicio en tres eta: pas, algunos de cuyos elementos subsisten: el periodo colonial, de asimila: Cién e integracion de los grupos aborigenes y los emigrantes colonizado: res en el Estado monarquico espaiiol, imperial y misionero, que inicia la constitucién de la comunidad nacional; la Reptiblica, de tendencia demo- cratica y liberal, de base econdmica capitalista, y la etapa recientemente comenzada del Estado neointervencionista que busca —mediante el pla- neamiento cientifico y la ejecucién técnica— el contenido social de la de- ‘mocracia politica, en funcion de servicio publico y de gestion de los intere: ses colectivos implicados en la promocion del desarrollo. ‘Si se quiere tipificar este proceso, podria decirse que hemos pasado del Estadonodriza —como lo lama LOrE2 MICHELSEN— al Estado- gendarme, del cual se hace transito al Estado-servicio. Paternalismo. indi: ‘Vidualismo, intervencionismo, en secuencia dialéctica, para llegar, como lo exige el tiempo, al Estado-planificador del desarrollo. ‘En la primera fase hay predominio del elemento fordneo que realiza el descubrimiento y la conquista; en la segunda, privan los restringidos ‘cuadros de los notables criollos que dirigieron el movimiento de indepen- dencia; en la hora que se vive, esta presente la fuerza reivindicatoria de las masas campesina y urbana, afirmando su derecho a participar en los beneficios de la libertad, rompiendo las estructuras econémicas y sociales de los tipos anteriores de comunidad, y que se manifiesta no siempre por los cauces institucionales. La situacién actual puede resumirse en Io dicho por DuverseR para los franceses: "Los franceses ya no se contentan con criticar; quieren par- ticipar. Cuando se habla de libertad hoy, no se piensa solamente en la posi- bilidad de resistir, de rechazar, de oponerse: tambien se piensa en la posi bilidad de verse asociado a la elaboracién de las decisiones. Cogestién, auto- determinacion y partcpacin son palabras que expres un desen profundo, sobre todo en las jévenes generaciones”. Lo contrario, en la grafica expre- sion de aquel autor, es “la democracia sin el pueblo”. La transicion entre estas etapas es gradual y conflictiva, Las estruc- turas sociales y econémicas de la Colonia superviven hasta la mitad del siglo XIX. A un cambio de mentalidad y de las formas de produccion eco- nomica subsiguen las consiguientes modificaciones institucionales, corres- pondientes alas nuevas fuerzas sociales y su distribucién del poder, que @xigen la aplicacién de otras técnicas y procedimiento de gobierno. Pero el corte no es tajante, Tradicién, conservadurismo y espiritu nuevo se oo'vrs‘err ew'szs'oan'e eweevoss'e 2 CONSTITUCIONALISMO COLOMBIANO aternan, como resultado de la intima contradiecion, del conflicto latente aaeg mia forma de convivencia que es, al tiempo, ntegracién de las formas sociales. ‘ha el presente, solo puede concebirse el Estado Come, promotor y dis- tribente? Go bienestar, esto es, un Estado de derecho ¥ justicia, capaz de thtegrar a sus beneficios los sectores sociales marginados y de culminar asi la unidad nacional. 9, BL Penl0D0 COLONIAL SUS CARACTERES DOMINANTES, Dependencia yy génesis de la nacién- odo el proceso genético de la na 2 ens vertebradas las organizaciones politicas de ‘aborigen, abolidas sus _> EVOLUCION DEL. CONSTITUCIONALISMO COLOMBIANO 13 11, REGIMEN ceNTROFEDERAL Y“DESCOLONIZACION". Abarea los afios que van de 1849 a 1858, durante los cuales, por esa especie de corsi ricorsi 0 “ley pendular de nuestra historia”, se extrema la reaccién liberal, recibien- do impulso de las ideas nuevas que se desatan con la Revolucién Francesa de 1848. Hay un fermento socialista, se despierta la “‘sensibilidad social”, e en claro que la revolucién de independencia no fue tal sino en el len politico y burocratico, dejando intacta la estructura econémica colo- nial, sin que la idea democratica se haya realizado en todos los planos, ya que el privilegio aristocrético y la propiedad en manos de los sucesores de Jos encomenderos continian intangibles. E] ala liberal extrema, los “gélgo- tas”, lanzan proclamas de tipo comunista, fundadas en el manifiesto mar- xista de 1848, y la organizacién de las “sociedades democriiticas”, entida- des de composicién artesanasi, en connivencia con caudillos demagégicos, influyen todo el gobierno e instauran una forma ocloeratica. Los oficios, los gremios, la industria incipiente, se levantan contra la libertad de comercio eimportacién y el interés econémico es el acicate de los movimientos poli cos. E] régimen de 1853, centro-federal, hibrido, abre la puerta al federalis- mo, y bajo sus pautas la separacién de la Iglesia y el Estado origina pro- blemas religiosos. Librecambismo y “desmonte” del sistema fiscal espaiiol son los signos de este proceso 12. LA CONFEDERACION GRANADINA. En 1858 se establece un régimen confederal. E's un paréntesis transaccional en la pugna partidista. Un go- bbierno conservador con mayoria parlamentaria cede doctrinalmente y acep- ta la forma federal, reconociendo los hechos. Es época de tolerancia y debi- lidad gubernamental, frente a los levantiscos ¢ insubordinados gobiernos locales. El gobierno de Mallarino trata de conjugar todos los sectores de opinion. La debilidad del ejecutivo da en tierra con el gobierno de Ospina, cuando Mosquera impone por las armas la inquietud provinciana, so pre- texto de leyes inconstitucionales invasoras de la érbita de los confedera- dos en cuestiones militares y aduaneras. El gobierno se repliega impoten- te ante el habilidoso avance de los ejércitos caucanos de Mosquera, y el golpe produce un gobierno de facto. ANGEL Cuervo describe esta desinte- gracion del gobierno en Cémo se evapora un ejército. 13, REGIMEN FEDERAL Y RADICALISMO LipERTARIO. Un espiritu radical desaforado impera en el pais. La Convencién de Rionegro de 1863 consa- grara la orientacion liberal clasiea en todos los érdenes. Verd en el federa. smo el arquetipo de los Estados, y la enunciacién absoluta de los dere. chos individuales se tendra por la perfeccién institucional. La utopia se apodera del pais, desconociendo que la Constitucion natural onginiea de la naci6n es unitaria. El gobierno central carece de medios para sostener dos Soberanos federados en 1861. Se tralada el inte des.ala obtencién de los gobiernos seccionales, estos si prepotentes,y lee chferencias de estos entre si o con el gobierno general darén ocesion' uns 14 CONSTITUCIONALISMO COLOMBIANO serie de guerras civiles que desembocan en la imposicién ordenadora de 1886, ante la circunstancia de que la Constitucion del 63 es practicamente irreformable. 14, “LA REGENERACION” ORDENADORA. 1886 es el ao de la “Regene- racién’’, preconizada por NUNEZy CARO sobre bases tradicionalistas. NU Nez abroga la Constitucion del 63, “interpretando los hechos y la coneien- cia nacional”. Convoca por decreto 594 del 10 de setiembre de 1885, aca tando el Pacto de Union de 1861 y retornando al origen histérico del régi- men federal, la Convencion Nacional de Delegatarios que se rene el 30 de noviembre, con dieciocho delegatarios, componentes del consejo que re- dactard la Constitucién expedida al atio siguiente. Conservadores y libera- les independientes reaccionan contra las ideas radicales, En mensaje de NoNez al Consejo de Delegatarios fija las directrices de la reforma. Afir- ma que: el curso de la revolucién del 85 quebr6 el orden constitucional: la opinion nacional reclama una estructura politico-administrativa distin- ta; no es posible elegir una convencion constituyente, por las circunstan- cias de orden piblico y los vicios electorales; propone bases unitarias y ‘centralismo rigido; compara la paz y el orden establecidos bajo la vigencia de las constituciones unitarias de 1832 y 1843, con los periodos de agita cién producidos por las de 1853, 58 y 63; ataca el “‘particularismo ener- vante” que debe ser sustituido por "una vigorosa generalidad”’; agrega que no hay que dividir lo indivisible, y hace notar que los paises civilizados yan de la dispersion a la unidad, y no al contrario, Demuestra que la legis- lacién, los cédigos, deben ser nacionales lo mismo que la administracion que los aplica, busea la inspiracion de la tradicién catélica del pais y dice gue la educacién debe orientarse por ella; ataca las libertades incontrola- das, como la de prensa, que debe ser “‘antorcha y no tea, cordial y no tosi- go”, haciéndola responsable cuando atenta contra la honra y 1a tranquili- dad publicas; pide la abolicién del libre comercio de armas y municiones “estimulo de las guerras civiles”; aboga por la tolerancia religiosa, sin des- conocer el predominio de la catélica; refuerza el ejecutivo y sustenta la res- triceion de ciertas libertades individuales, para que los mandatarios no es- ten maniatados frente a su ejercicio incondicionado, subordinandolos ali terés social; prescribe una revolucién fundamental del orden econdmico y pide la estructura de un ejéreito nacional fuerte que dé apoyo material al gobierno y permita la aclimatacién de la paz, y, finalmente, expresa que {a reforma proyectada debe ser un “trabajo de codificacion natural del an- helo nacional” y no copia de instituciones extrafias, ni fruto de pensamiento ‘utopicos, En suma, transito de la anarquia al orden estable y la unidad firme. El Consejo, sobre estas ideas, traza el acuerdo sobre reforma constitu- cional, asume la funcién de constituyente y redacta el estatuto que comen- zara a regir una vez sancionado, previa la aprabacién de aquel acuerdo en EVOLUCION DEL CONSTITUCIONALISMO COLOMBIANO 15 consulta popular, realizada por medio de las municipalidades, tratando de purgar asi su origen irregular. Amplia el periodo presidencial y el del sena- do; da libertad al gobierno para la remocién y libre nombramiento de sus em- pleados; estabaliza la rama judicial haciéndola practicamente vitalicia, puesto que el retiro solo se produce por mala conducta; radica la soberania en la nacién, en forma exclusiva, y restaura la unidad politica, combinéndola con la descentralizacién administrativa territorial. Solo la nacién puede tener ejército y su misién es la guarda del orden. Toda la legislacion ordinaria es de competencia exclusiva de la representacién nacional. La instruccién piblica serd gratuita pero no obligatoria, y se organizara de acuerdo con al sentimiento catdlico del pais. Reconoce la religion catélica como la de la totalidad del pueblo; da per- soneria a la Iglesia Catdlica; estatuye el sistema concordatario para las relaciones con esa Iglesia; permite la libertad de cultos que no atenten contra Ja moral cristiana; consagra la garantia de la libertad de conciencia; hace responsable a la prensa, ¥ afirma la limitacién racional de las demas liber- tades; restablece la pena de muerte, abolida en 1863, para los delitos atro- ces, otorga un cardcter popular a la cimara de representantes, y hace del senado una institucién mas estable. ‘Algunos articulos transitorios, como el K, que puso en poder del go- bierno facultades para la prevencién de delitos de prensa en forma drasti- ca, y la ley 61 de 1888, que otorgé facultades extraordinarias al gobierno en materia de orden publico y que tuvieron casi cardcter permanente, de- formaron la recta intencién de la Constitucién del 86. Sin embargo, su es- tructura es tan acorde con la conformacién del pais, que ha resistido por una centuria los intentos de sustituirla, 15. EL“REPUBLICANISMO” CoNCILIADOR, Con la secesién de Panama en 1903, tras la guerra de los Mil Dias y el gobierno fuerte del “‘Quinquenio” de Reyes, hay una reaecion republicana contra el exceso autoritarista, cris- talizada en la reforma de 1910, por acuerdo entre los partidos. Restablece las asambleas departamentales; constitucionaliza la oposicion al ordenar la representacién proporcional que permite la de las minorias; restaura la libertad de prensa; dispone la eleccién directa del presidente de la Repi- blica: crea el control jurisdiccional de la legislacién; perfecciona el sistema de reforma constitucional; restringe las facultades presidenciales en esta- do de sitio, limitndolas a la suspensién de las leyes incompatibles con la situacién de orden publico; elimina la pena capital; permite establecer mo- nopolios, para efectos puramente fiscales y con previa indemnizacion a quie- nes se priva del ejercicio de una industria licita. En este periodo se persi- gue la tecnificacién de la administracion publica, contratando misiones, co- mo la Kemmerer en 1923, y se da un impulso progresista al pais, especial- mente en cuanto a obras piblicas, y Ia naciente industria. 16. La REPUBLICA LIBERAL. En 1930, el libre juego democratic sultante de fa enmienda de 1910 liova al partido Hberalal poder, ete cea 16 CONSTITUCIONALISMO COLOMBIANO za la reforma de 1936, Instituye el sufragio universal y directo para conce- jos, asambleas, congreso y presidente de la Repiblica. Introduce la inter- ‘Yencién en las actividades econémicas, para proteger al trabajador y racio- nalizar la economia. Le da funcion social a la propiedad, y abre la posibili- dad de expropiar por motivos de utilidad pablica y sin indemnizacién por razones de equidad; declara que el trabajo es obligacién social, y lo protege garantizando el derecho de huelga. En esta etapa florece la inquietud por las cuestiones sociales a nombre de una “revolucién en marcha’; se incorpora el pensamiento social del ca- tolicismo a los programas de partido; se inician los movimientos masivos Gentro de los partidos; aparecen las organizaciones comunistas y el socia- ‘smo; se encuadran los trabajadores en los sindicatos y aun los medios reac- cionarios aspiran a un derecho de contenido social; se agitan las banderas de la justicia social, y el obrerismo se hace presente en las luchas politicas. Corren vientos de renovacién institucional; pero lo mejor de esta enmienda ain esta por ejecutar. En 1945 se adelanta, con la colaboracién bipartidista, una nueva refor- ma, tachada de autoritaria por Nestox Pune. Establece la eleccién popu- lar de los senadores, nivelando las dos cémaras en cuanto a su eleccion por voto directo. Crea restricciones a la iniciativa parlamentaria sobre planes de obras publicas y programas de fomento, sujetos a leyes organicas pre vias, Introduce en e! trabajo parlamentario el procedimiento de las comi- siones permanentes, en el intento de teenificarlo, al reducir la discusin ple- naria de los proyectos; los prospectos presupuestales especiales para la apro- bacién de ciertas leyes y el rechazo de las objeciones presidenciales solo se pueden producir por una mayoria calificada de las dos terceras partes de Tos votos que componen la respectiva comision o la camara de que se trate. El presidente tiene facultad para hacer ante el congreso manifestaciones de urgencia respecto de un proyecto especialmente importante y de que se tramite con prelacion sobre los que estén en curso. Involucra limitacio- nes en la iniciativa de los gastos; surgen nuevas dependencias de la admi- nistracion, distintas de los ministerios, con el nombre de departamentos administratives, bajo el control directo del presidente, y los debates y ci- taciones a los ministros deben incluir la indicacién del tema del informe pedido y la discusion no puede rebasar esa materia, Refuerza asi la autori- dad representada en el ejecutivo. La Contraloria General de la Republica cobra caracter de institucién constitucional y se suprime el segundo de signado. Los suplentes de senadores y representantes no son personales y esta prohibida la eleccion simultanea para camara y senado recaida en_ la misma persona. Restabléce la modalidad de 1a publicacién intermedia entre las dos legisiaturas de los proyectos reformatorios de la Carta y eli- mina el sufragio en las fuerzas armadas. Se ha dicho que esta reforma es el complemento técnico de los principios incorporados en el afio 36, por cuanto salié de las declaraciones y fue orientada hacia la parte adminis- trativa y funcional del estatuto, Abandona la teoria, busea anclaje en la realidad del pais. EVOLUCION DEL CONSTITUCIONALISMO COLOMBIANO 1 17. La TREGUA DEL FRENTE NaciONAL. Tras algunos intentos de re- forma iniciados por el partido conservador, en una situacién politica con fletiva, los dos partidos acordaron una reforma, votada en plebiscito en 1957, cuya esencia es la eliminacién de la lucha de partidos por el con- rol presuphestal y burocratico del Estado, consagrando la igualdad de oportunidades para ambos. y estableciendo en 1959 como canon consti. tuglonal su alternacidn en la presidencia de la Repablica, 1a asignacion de igual numero de ministerios y la responsabilidad conjunta en el go” piers, la igualdad de representacién de concejos, asambleas, cémara y. cenado, por un término de dieciséis atios, como medio para erradicar la lencia politica que azotaba al pais. Hay un franco fortalecimiento del gjecutivo: las posteriores reformas tuvieron la misma tendencia. 18, “LA TRANSFORMACION MODERNIZANT " desmontar’ gradualmente las reformas de 1957 y 1959, en 1968 se aprobé una en mienda constitucional orientada por esta ciones basicas: una redistribucién de competencias entre las r: lativa y ejecutiva, fortaleciendo a esta especialmente en el orden de las funciones econdmi- tas del Estado y reforzando le funcién fiscalizadora del congreso; una Geacontralizacién administrativa, tendiente a reforzar los fiscos depar- {enontales y su autonomia administrativa y, ademés, la sujeccién de tada la actuacion estatal a una planificacion técnica, tanto en la orbita nacional como en el Ambito seccional y local. 19, LA FRUSTRADA™PEQUESA CONSTITUYENTE”. LOPEZ MICHELSEN pro puso en 1977 una original modalidad de reforma: el congreso convoes PSO er eles constitucional”. clectiva, con representacion regional y und jdaria: mediante cuociente electoral, araz6n de dos delegados por aaicrmento, la que se ocuparia de La administracién de justicia y del téyimen departamental y municipal ‘Su novedad consistia en la delegacién del poder reformador. limit doce eferidas materias, y en que la Corte Suprema ejerceria control doe Mine reformas, para evitar que desbordaran el objetivo sefalado Fue intensa la discusion sobre conveniencia y juridieidad de la dele- gacidn la coexistencia de dos organismos con capacidad de desarrollar Snmiendas constitucionaes, 1a posibilidad de limitar las facltades de tna asamblea constitucional, la extension del c ela Corte del pro- SIT a ean eerie a conpeTielen da llasamblea la dcultad de que al eformar las disposiciones indieadas, rectamente se afetaran otras normas contiticionales sent fala atonal a a separacion de a funcinlgsaiva de acon eens, gue fesponde al dtincin entre onsite y ley onan %, tambien, a dari alguna parpecén popular en su rc, al convo aue el proceso reformatorio se desdoblabe en una etapa precmctivnneas loblaba en una etapa preconstituyente, } 18 CONSTITUCIONALISMO COLOMBIANO en que el congreso definia la oportunidad, conveniencia y materia de la re- forma, y otra, propiamente constituyente, en la que se decidian las reformas. El acto legislativo nim. 2 de 1978 en que se plasmé este proyecto fue declarado inexequible en fallo del 6 de mayo de tal afi, por vicios de proce dimiento en su formacién y por violar con la delegacion del poder de refor- ma el art. 218 constitucional. 19 bis. La REFORMA oPERATIVA” DE 178, Remata este proceso el acto le- gislativo nam. 1 de 1979; se concreta tal reforma en un intento de restaura- ion del congreso, reforzando los mecanismos de control politico y del esta- tuto de los congresistas; una variacion orgénica y funcional de la adminis- tracién de justicia, mediante la creacién del Consejo Superior de la Judica- tura, administrador de la carrera judicial, y del fiscal general, que deberia implantar un sistema semi-acusatorio, en sustitucién del inquisitorio, y una precision conceptual y de la normatividad referente a la planeacién, para hacerla funcional, operativa. Tales innovaciones fueron declaradas inexe- quibles por la Corte Suprema de Justicia en fallo del 3 de noviembre de 1981, por vicios de procedimiento en su tramitacién. Esta ojeada pone de manifiesto el affn revisionista. Periédicamente, cen lapsos casi iguales, se producen enmiendas coeténeas con el turno de los partidos en el poder, sin pensar que una mayor estabilidad seria con- veniente y que en las normas no residen los males; lo que importa es su aplicaci6a recta y el respeto que merezca la magistratura encargada de su ejecucién. La lucha partidista en el campo constitucional destruye la fiso- nomia nacional que debe tener el estatuto fundamental del Estado. 20, TIPOLOGIA DE LAS REFORMAS, VALIDEZ Y ACTUALIDAD DE UNA CONS- ‘TITUCION CASI CENTENARIA. En esta ojeada sobre la Constitucién de 1886, se pueden catalogar en tres tipos las reformas que junto con la aplica- cién reiterada y drastica del estado de sitio y su conservadurista con- trol de constitucionalidad le han mantenido su formal validez y vigen- cia: las estratégicas, como la de 1910 que atentia el autoritarismo origi- nal, y la de 1957 en que una alianza bipartidista pretendié cerrar las bre- chas del sistema; las técnicas, como las de 1945, 1968 y 1979, preocupa- das por una modernizacién del Estado, y las ideologicas, al estilo de la de 1936 que incorporé la idea de los derechos sociales a la constitucién politica. La constitucién original subsiste en su esencia, en cuanto decision politica unifieadora de la nacién, con un Estado de derecho y un régi- men econ6mico mixto. Simplemente, en su texto hay normas no emplea- das; existe una constitucién aplazada: la que toca con la justicia social y el orden econémico como desarrollo integral. Lo cual nos obliga a cuestionar su eficacia. Cierto que la vigencia noes la causa de la validez de un orden normativo; pero una normativi- dad sin eficacia, esto es, sin vigencia efectiva, puede continuar conside- randose valida y justificada. Aicdenens -u aan: mee as a @sa

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