Los estados en la economia global Restaurando las instituciones nacionales Editado por Linda Weiss Universidad de Sydney, Australia 1 Introduccién: restaurando las instituciones nacionales Linda Weiss Un tema de importancia central en el debate actual sobre la globalizacién concieme al impacto de la creciente apertura econémica sobre la capacidad del estado para gobear la economia nacional. Como participes de ese debate, buscamos respuestas a las grandes preguntas, tales como si, dentro de un mundo en que existen capitales cada vez con mayor circulacién, los estados —en su caricter de autoridades concentradas territorialmente— resultan aun vitales para el bienestar econémico y social de sus ciudadanos. Deseamos saber qué es lo que los estados pueden hacer para promover la creacién de riqueza y la proteccién social, si es que algo pueden hacer, en una era de interdependencia econdmica, Y deseamos saber si los paises que transitan la senda de la apertura econémica intemacional deben necesariamente abandonar sus instituciones caracteristicas (y abrazar las normas, acuerdos y politicas del liberalismo competitivo). Estas no son cuestiones ociosas. E] motivo por el cual nos hacemos tales preguntas de modo tan insistente en este cambio de siglo tiene mucho que ver con los cambios generalizados que se estin produciendo tanto dentro como fuera de la nacién estado — que van desde las reformas a la asistencia social, pasando por la liberalizacién financiera, hasta la proliferacion de acuerdos intergubemamentales Estas reformas organizativas y regulatorias parecen coincidir con otros cambios que estin teniendo lugar dentro de la estructura de la economia politica intemacional — en particular, la multinacionalizacién de la produccién y el crecimiento de las denominadas corporaciones empresarias “libres” (footloose), asi también como el sorprendente aumento y ritmo de los flujos de capital entre fronteras. De esta forma, lo que se asume con frecuencia es que estas dos series de cambios deben estar intimamente relacionadas, que facilmente pueden explicarse las acciones (0 inacciones) del estado —desde el conservadurismo fiscal y la desregulacién hasta la reestructuracién de la asistencia social— como una respuesta de gobiernos sitiados 0 desventurados ante los flujos globales y presiones similares originadas en la apertura y la interdependencia. Es por esto que gran parte de los anilisis que se llevan adelante hoy en dia en lo atinente al supuesto impacto de la globalizacién sobre el estado evocan el cuento bien conocido sobre un borracho que pierde sus llaves en un lugar oscuro y las busea donde hay luz, “{Qué hace?”, pregunta un ocasional transeunte. “Bueno”, responde el borracho, “no voy a tener mucho éxito buscando mis Ilaves en lo oscuro, asi que estoy buscando por aqui donde hay mas luz”. Las instituciones nacionales se parecen un poco a ese “lugar oscuro” en el debate de la globalizacién. Los desafios que surgen de la arena global estin apropiadamente iluminados. Peroal mismo tiempo es pobre la apreciacién con respecto a la forma en que las autoridades nacionales estin manejando los cambios originados en la apertura. En efecto, un buen niimero de los participes del debate entre la globalizacién y la gobemanza nacional, de algin modo como el borracho, han retrocedido tambaleantes desde la gran cantidad de cambios hacia el entorno nacional e intemacional y, como aquel personaje, han buscado bajo la luz de la globalizacion indicios que los guien hacia el significado de todo el proceso. El resultado es un cuento que se relata en gran medida en términos de trafico en una direccién, Con esto queremos decir que gran parte de los razonamientos referidos a los cambios que se van produciendo a nivel nacional se han orientado hacia la arena global porque es hacia alli adonde se dirige la luz, considerando siempre que los actores globales y los mercados “restringen” la gobernanza nacional, y con los estados ya sea respondiendo de forma ineficaz, ya sea retrayéndose mis y mas de la gestion econémica En la version original de este cuento, entonces, la globalizacién es en gran medida una cuestion “de arriba hacia abajo” (top-down), entendida como una serie de limitaciones que la apertura econémica impone sobre la viabilidad y efectividad de las politicas nacionales particulares — macroecondmicas, fiscales, sociales e industriales. Se considera que la globalizacién es limitativa de un modo intrinseco debido a que la apertura implica la caida de las barreras nacionales al comercio, a la inversién y a los flujos financieros, la exposicién a una creciente movilidad de capitales (por intermedio de la multinacionalizacién de la produccién y el crecimiento de los mercados financieros globales), y ademés la conformidad con los acuerdos intergubemamentales que exigen, por ejemplo, que los gobiernos abran sus mercados al comercio exterior y a las instituciones financieras ademas de eliminar ciertos subsidios hacia la industria Se aprecia que la apertura por lo tanto constrife y limita de manera severa aquello que los gobiernos pueden hacer dentro de una esfera de areas de la politica. Los analistas de la globalizacién sugieren que la apertura econémica no sélo reduce dristicamente el alcance de las estrategias de proteccién social y fiscales expansionistas, sino que ademas vuelve inviable un cimulo de politicas comerciales, financieras e industriales que sustentan Ia creacién de la riqueza nacional, ya que estas podrian entrar en conflicto con los acuerdos internacionales. Tales las conclusiones de los globalistas més “moderados” que se diferencian de aquellos que postulan el fin de la nacién estado (Ohmae 1990; Horsman y Marshall 1994), los denominados “hiperglobalistas”. A tal punto que pocos estudiosos de la economia politica intemacional adhieren seriamente a la posicién minoritaria de los hiperglobalizadores, no voy a detenerme demasiado en esa direccién, centrando en cambio nuestra atencién en las pretensiones de la mayoria mas moderada (en adelante, la “escuela de las limitaciones”). En el lenguaje empleado por la escuela de las limitaciones, el estado esta cambiando y los cambios por lo general no estan reforzando o revigorizando sus capacidades, su autonomia control. Por el contrario, de acuerdo a esta postura influyente, las potestades del estado se ven severamente “limitadas” y en iltima instancia, “tasformadas”, “Constrenir”, segin el diccionario, significa “compeler”; “obligar 0 conseguir de forma anormal o forzada”; “limitar”; “retener por la fuerza”. Esta consideracion de la globalizacién desde el punto de vista de los constrefiimientos 0 limitaciones cuenta con muchos adherentes y aunque discrepan sobre muchos puntos, coinciden en Ia opinion de que los cambios en la economia politica internacional han restringido de manera radical la opcién de politicas y han forzado cambios de las mismas que conjugan las preferencias de los inversores globales y las corporaciones méviles més que las necesidades de la economia politica nacional y de sus ciudadanos”. Los propulsores de la tesis del estado limitado asi formulan pretensiones sélidas con respecto a cuanta autonomia politica deben perder los estados (en comparacién con alguna épocaprevia por lo general sin especificar); con respecto a cuin restringidas son sus opciones de politicas; y en dltima instancia con respecto a lo poco que los estados pueden hacer para proveer luna proteccién social decente y fomentar la creacién de riqueza. Desde esta perspectiva, la gestion de la economia nacional para promover el crecimiento, la modernizacién industrial y el empleo —ya sea manteniendo 0 aumentando los niveles de impuestos y gasto, coordinando una estrategia de inversion, favoreciendo la modernizacién industrial o respaldando Ia innovacién tecnologica, etc — se considera hoy en dia que supera cada vez mis las capacidades de los estados concentrados territorialmente. Ademis, esta concepcién del “estado limitado” a menudo esta acompaiiada de otra pretensién sobre la “erosién de los capitalismos nacionales”. Esta es la aseveracién de que — desde el Este Asiatico hasta la Europa continental— estamos siendo testigos del fin de una era de “economias de mercado coordinadas” (leer ademas “capitalismo organizado y gerenciado”) y el paso hacia un mundo con una orientacién mas consistente hacia un “mercado liberal”. En dicho mundo, el rol del gobiemo se limita a asegurar el imperio de la ley, una regulacién basica y redes minimas de seguridad social. Evidentemente algo hay con respecto a estas pretensiones. No es dificil reconocer que los ‘gobiemos nacionales algunas veces se hallan constreftidos por diversas presiones originadas mas alla de sus fronteras y que algunas de estas presiones pueden atribuirse a la interdependenci internacional y a la apertura econémica. Después de todo, a quién no lo impresionaria el “rebaiio electrénico” que —como Thomas Friedman (1999) y muchos otros sefialan continuamente— puede movilizar ficilmente vastas cantidades de capital hacia dentro y hacia afuera de los paises de acuerdo con las percepeiones del rebaiio sobre su mérito politico y econémico? En resumen, la idea de “globalizacién” puede por cierto ser itil para arrojar algo de luz sobre cuestiones de gobernanza nacional. Pero la idea general debe quedar en claro: antes de que abandonemos el lugar més oscuro y nos dirijamos hacia la luz, es necesario que acostumbremos nuestros ojos y observemos con mayor cuidado qué es lo que esti sucediendo deniro de las naciones estado — en particular cuando las autoridades nacionales se preparan para responder a Ja economia global Ese es el punto de partida de este volumen, El tema a explorar en este libro es el grado hasta el cual ta economia global posee el potencial no sélo para constrenir sino ademas para permitir a los gobiemos que lleven a cabo sus objetivos politicos. Surge el interrogante: “Hasta qué punto los resultados dependen del caracter del contexto institucional nacional (incluyendo sus aspectos normativos y organizativos)?”. El argumento central de este volumen es que si deseamos dar cuenta de los impactos de la globalizacién en cualquier contexto nacional particular, debemos comenzar por las instituciones locales de gobemanza, que intermedian en los desafios de la apertura. Dichas instituciones encarnan las ideas reinantes y las orientaciones normativas (en especial las ideas sobre el rol econémico del estado y sus fines piblicos) asi como también las estructuras organizativas (en particular, los acuerdos que producen élites cohesivas 0 desunidas, estructuran redes de politicas que unen al estado y la sociedad y de modo més general agrupan y representan intereses dentro del proceso politico y de politicas), Este libro plantea que mas que Jos estados nacionales que por lo comin se ven limitados, vaciados y transformados por accion de los mercados globales, las instituciones nacionales —en especial, pero no tinicamente, las politicas— son esenciales para entender los efectos de la apertura y hacia adénde se puede estar dirigiendo la interdependencia. En general, no se pueden deducir los impactos de los mercados globales —ya sean limitantes o permisivos— ya que estos se hallan arbitrados por las instituciones nacionales, que a su vez modelan los modos en que las autoridades nacionales eligen enfrentar los desafios de la apertura’En este capitulo introductorio analizo dentro de la primera seccién las enunciaciones esenciales de la hipétesis de las limitaciones en la parte medular de la explicacién estandar con sus puntos fuertes y sus debilidades; la principal respuesta critica —la denominada “critica de la medida” de la globalizacion— y sus limitaciones se detallan en la seccién segunda, Las secciones subsiguientes (tres y cuatro) a continuacién delinean el enfoque desarrollado en este libro, al que representamos en el Cuadro 1.1 mas adelante. La seccién tres expone los argumentos para el estudio de la globalizacion como proceso con sus efectos permisivos —no solo limitantes— sobre las politicas. La seccién cuatro explica por qué las instituciones son importantes y cuanto representan para el anilisis de los impactos de la globalizacién y resume aspectos de la investigacién existente sobre las instituciones nacionales relevantes para este volumen. Finalizo con un esbozo de las principales proposiciones del presente estudio. Globalizacién como limitacién: el punto de vista corriente El punto de vista corriente sobre la globalizacién concibe el proceso como una fuerza de contencién que limita lo que los gobiernos pueden hacer y en iltima instancia transforma al estado en una version més débil, mas tacala o més magra de lo que era anteriormente. La tesis de Ja globalizacién es una proposicién de dos puntas que combina tanto enunciados descriptivos como causales. Afirma: (a) que el mundo se esta interconectando en mayor medida a través de una creciente apertura econémica y la proliferacién de redes transfronterizas que acompafian ese proceso, y (b) que esta interconexién esti aumentando el poder de las redes globales (econémicas y politicas) de interaccién a costa de las redes nacionales (econémicas y politicas). La primera es una enunciacién descriptiva, la segunda una atinente al impacto o la causalidad. Ambas con frecuencia van juntas en diversas definiciones de la globalizacion. Asi muchas conceptualizaciones eliden la naturaleza de la globalizacion (qué ¢s) con sus efectos (gué impacto tiene) en la arena nacional. De esta confusién se derivan dos caracteristicas que le han dado un marco a gran parte del debate hasta la fecha. Una es la tendencia hacia la “circularidad del argumento”, por la cual los efectos de la globalizacién se hacen realidad por definicién’, Esto explica en parte la importancia que se le atribuye a la medicién de la interconexién a través de la inversion extranjera directa (IED), el comercio y otros indicadores semejantes — muchas veces observados implicitamente al menos como filtro para medir las consecuencias o impactos, un punto que mencionaremos en la proxima seccion. La otra caracteristica es Ia encarnacién de una “légica ganar-perder” en los andlisis de la relacién global-nacional. Esta ldgica se ha expresado en formas mas o menos matizadas: desde Jos puntos de vista mas extremos que postulan Ia extineién de la nacién estado o su fenecimiento como poder soberano (Ohmae 1995; Camilleri y Falk 1992), pasando por los de la mayoria més moderada que anticipan el desgaste de las capacidades para elaborar politicas del estado y el virtual abandono de la gestion econémica nacional (p. ¢j., Reich 1991, Cemy 1996; Schmidt 1995; Strange 1996; Held y McGrew 2000; Cox 1997) hasta la reciente mutacién de esta idea en una de “transformacién” 0 “reconstitucion” del estado (p. ej., Scholte 1997; Held y otros, 1999; Rosenat 2000). La escuela de la “globalizacion como limitacién" Refiriéndose algunas veces a si mismos como “transformacionistas” (la globalizacién es real pero ha “cambiado”, no “desplazado” al estado) para distinguir su posicién de los denominadosCuadro 1.1 La logica de la globalizacién, de las instituciones nacionales y de las respuestas del estado Légica econdmica de Movilidad de capitales politicas reducida INSTITUCIONES —*=8 Acuerdos Internacionales rn ooo Autonomia y capacidad de \ NACIONALES GLOBALIZACION (oriemaciones normativas y esquemas organizativos) Redefinicién de instrumentos boi i a a de politica Légica politica de la inseguridad y renovacion y la competen . dela capacidad de ————————— politicas Demandas de proteccién social Po Presiones para la innovacién“escépticos” (aquellos que cuestionan la existencia misma de una fuerte tendencia hacia la globalizacién), no es menos razonable referitse a esta mayoria globalista moderada como la escuela de las “limitaciones”. Esto resulta necesario para poder distinguir esta dltima de otros analistas de la globalizacién que también han postulado o analizado los cambios en el poder estatal —como se hace en algunos capitulos de este libro (Coleman; Levi-Faur, Loriaux; Weiss, ‘Woo-Cumings; Zhu)— pero que consideran poco creibles las conclusiones de suma negativa mis tipicas de la escuela de las limitaciones. Estos denominados escépticos (0 con mayor propiedad, “adaptacionistas institucionales”), aunque a menudo reconocen cambios importantes dentro de la estructura de la economia politica internacional, no obstante cuestionan las afirmaciones sobre el Impacto que profieren los “transformacionistas de las limitaciones”, Entre los escépticos mas destacados en lo que hace al “estado limitado” y a las enunciaciones sobre la convergencia de la escuela de las limitaciones estin los estudiosos de la politica comparada y de la economia politica comparada cuyos analisis se informan a partir de una perspectiva de las instituciones nacionales’. En suma, mientras que muchos tedricos de la escuela de las limitaciones —como los institucionalistas nacionales— postulan la “transformacién” del estado como un impacto importante de la apertura econémica, la naturaleza de los cambios que identifican, aunque no siempre explicada con claridad, por lo general se considera que implica el surgimiento de una especie distinta de bestia cuyos poderes, si no erosionados, se ven reducidos sustancialmente. En este aspecto, como veremos, los “transformacionistas de las limitaciones” difieren de modo apreciable de los “adaptacionistas institucionales”. Las proposiciones El impacto de la economia politica intemacional sobre el estado, segiin lo adopté la escuela de las. limitaciones, puede resumirse en dos proposiciones principales. Ambas se concentran en las capacidades de elaborar politicas del estado y la capacidad para perseguir sus objetivos deseados. La primera afirma que estas capacidades se estin reduciendo (0 ya se han erosionado) de manera bastante significativa con la globalizacién; que en la mayoria de los casos los estados se ven obligados ponerse el chaleco de fuerza del conservadurismo fiscal, a recortar presupuestos, los impuestos y el gasto. Se ve a la movilidad de capitales como la clave de estos resultados, causando efectos restrictivos sobre las politicas fiscales, de asistencia social ¢ industriales- tecnologicas. Aunque estos efectos pueden producirse a veces a través de la presién politica directa cuando los empleadores corporativos, los inversores y hasta los gobiernos extranjeros pretenden influenciar la politicas de un estado particular, se sostiene por lo general que dichas presiones “estratégicas” son menos importantes que las “estructurales””. Porque se presume que estas iltimas ejercen influencia, exista 0 no la presién estratégica, Se supone que las presiones estructurales de la apertura operan sus efectos sobre la politica de la siguiente manera: la apertura econémica crea un nuevo capitalismo de “entrada” y “salida”. ‘A medida que las barreras al comercio, a la inversion y a las finanzas caen, los gobiernos compiten cada vez mas por atraer y retener el capital mévil; por lo tanto deben implementar politicas que complementen las preferencias de las corporaciones multinacionales (CMN) y de Jos mercados financieros para que estos inversores altamente méviles no ejerciten la opcion de salida y levanten vuelo hacia escenarios con impuestos mas bajos y conservadores en materia de asistencia social. Como resultado, se espera que la apertura financiera y la movilidad corporativa ejerzan una presién “hacia abajo” sobre las politicas fiscales y sociales, obligando a la reduccién de la asistencia social, a los recortes en los impuestos corporativos y a los desplazamientos de la presién fiscal desde el capital hacia el trabajo, Este es el efecto que se conoce popularmente como “carrera hacia el fondo” (race to the bottom),La segunda proposicién referente al impacto de la globalizacién sostiene que el aumento de los acuerdos intergubernamentales y las organizaciones internacionales como la Organizacién Mundial de Comercio (OMC) han despojado de manera sustancial a los estados de su autonomia y control sobre la economia nacional, eliminando los objetivos de implementacién de politicas comerciales, industriales y financieras para fortalecer la economia. Asi se considera que las presiones de la competencia comercial, las preferencias de las CMN y de los mercados financieros y las reglas de! multilateralismo hacen de “chaleco de fuerza” de las opciones de politicas. Como resultado de estos y otros desarrollos, los estados en virtualmente todas partes se han “reducido de tal forma que asumen el rol de la adaptacién de las economias nacionales a la dinémica de una economia global desregulada” (Cox 1996: 528) Desde esta perspectiva, entonces, Ia conclusién dominante es que no son sélo las capacidades de elaboracién de politicas de! estado sino el estado mismo como institucién el que esti siendo transformado, el que esta reduciendo sus poderes y capacidades, y distribuyendo la autoridad hacia otros actores politicos y econémicos a nivel local, nacional e intemacional (Strange 1996: 4; Hirst y Thompson 1996; 183-94; Scholte 2000: 238-9; Held y otros, 1999: 50) Aunque los te6ricos de las limitaciones a menudo afirman que la globalizacién ha impactado sobre la soberania y autonomia (Iéase ademas “capacidad”) del estado en forma radical’, estos intentan diferenciar su posicién de los globalistas radicales de linea més dura que postulan el fenecimiento o el retroceso de la nacién estado. Sin embargo, aun siendo globalistas “moderados”, estos analistas sostienen que los cambios que tanto se esmeran en identificar inevitablemente arrojan una reduccién en la capacidad para formular politicas. En particular, un grupo de tedricos de las limitaciones sostienen que la globalizacion financiera ha tenido un “impacto radical” sobre la capacidad de los estados para decidir e implementar sus propias preferencias en materia de politicas (Held y otros, 1999: 442-3). Desde un punto de vista mas general, aseveran que la globalizacién esta produciendo un impacto sobre el poder, funciones y autoridad de la nacién estado a manera de suma negativa, provocando una transformacién notable hacia un “sistema de autoridad dividida” en el cual los estados comparten las tareas de la gobernanza con una multiplicidad de instituciones piblicas y privadas a nivel local, regional, transnacional y global (Held y McGrew 1998: 221; Rosenau 2000: 186). Resulta significativo que para estos observadores la autoridad no se considera “delegada” sino “dividida”. Y cuando algo se divide y se redistribuyen las porciones hacia otros, uno se termina quedando con la parte mas pequefla, Es por esto que los te6ricos de las limitaciones concluyen que los gobiemos nacionales “ya no son... la sede del poder politico efectivo” (Held y McGrew 1998: 242); que sus “capacidades para gobernar...[estin] disminuyendo” (Rosenau 2000: 186); y que el estado actualmente ha perdido su centralidad, convirtiéndose en cambio en uno entre tantos poderes contendientes que elaboran reglas, con capacidades restringidas en materia de formulacién de politicas (Held y otros, 1999: 50, 442-4), con funciones mas amplias si es que las hay en materia de elaboracién de reglas en areas mas estrictamente definidas*. Los teéricos de las limitaciones formulan una serie de afirmaciones irrefutables sobre el contexto cambiante del estado. Pero la conclusion de mayor interés para los estudios de este volumen se reduce a la afimmacién irrefutable de que los estados estan perdiendo su independencia o autonomia para establecer metas en lo social y que su autoridad en materia de elaboracién de reglas, sus poderes de decision y su capacidad para controlar los resultados de su accionar local —en suma, su espacio para maniobrar y su capacidad para gobernar— se estin volviendo cada vez mas restringidas y especializadas sobre un terteno mucho mas reducido que antes.No obstante lo factible que parezcan dichas conclusiones a la luz de tantos cambios facilmente observables en la economia politica nacional e internacional, deben fundamentarse en. la investigacién empirica sistematica. Cuando menos, antes de apresurarse a sacar conclusiones faciles, es necesario que desenmarafiemos los supuestos teéricos: por qué, por ejemplo, las nuevas formas de cooperacién entire los estados y otros actores poderosos —ya sea piblicos privados, nacionales 0 internacionales— deben ser, en principio, més restrictivas 0 menos permisivas que antes?: y ,cémo se puede medir, en la practica, la “mayor” o “menor” capacidad para gobernar? ‘Sélo podremos avanzar en estas cuestiones cuando dejemos de conceptualizar a los estados y sus potestades de modo estitico y de suma negativa, Como se analizara en secciones posteriores, lejos de restringir la capacidad del estado para establecer metas independientes, una serie de estudios recientes han descubierto que los nuevos acuerdos que comparten el poder pablicos y privados, intergubemamentales, multilaterales, ete.— pueden mas bien extender el alcance infraestructural del estado y la efectividad de la implementacién, en especial donde las estructuras nacionales se orientan de esa forma. Si esta observacién esti en pugna con las conclusiones de la literatura de la gobemanza (la fuente de gran parte del pensamiento que es una mezcla de “transformacionista” y de la “escuela de las limitaciones”), esto es porque esta iltima opera con una concepcién del poder estrictamente de suma negativa — si A tiene poder, entonces B no lo tiene. Pero esta concepcion distributiva del poder estatal (como “poder sobre”) parece en muchos aspectos mas apropiada para el estado preindustrial; posee un valor mas limitado como patron a partir del cual evaluar los cambios que se producen en los poderes estatales en los tiempos modemnos. La transformacién mas grande del estado se produjo con el salto hacia el industrialismo cuando los estados ganaron en cuanto al alcance de su penetracién y a la capacidad extractiva lo que perdieron en cuanto al poder despético sobre sus sibditos. Estos recién adquiridos “poderes infraestructurales” de los estados industriales (Iéase “modemos”) implicaban, de manera creciente, un “poder a través” de Ja colaboracién © negociacién con otros actores de poder dentro de la sociedad (Mann 1984), Resulta fiuctifero observar los cambios en materia de reparticién de poder tanto dentro como fuera de la nacién estado que se analiza actualmente en las obras sobre gobemanza y globalizacién como extensiones mas recientes de esta nocién “colectiva” de poder, una cuestion que retomaremos mas adelante en este capitulo’, Respuestas criticas (1): delimitando las limitaciones A pesar de estas debilidades conceptuales, existe sin lugar a dudas cierto fundamento en la hipétesis de las limitaciones. La hipotesis es cuando mas convincente dentro del campo financiero, pareciendo mas coherente en lo que hace a politica monetaria y menos coherente en lo referente a las politicas sociales, comerciales, e industrials e innovativas. En particular, ta pérdida de autonomia en materia de politica monetaria —por ejemplo, de acuerdo al trilema corriente"” o como resultado de la Unién Monetaria Europea (UME)— es probablemente el area de la politica econémica donde la teoria de la “globalizacién” convencional (como “interdependencia”) esta mas actualizada Pero aun aqui no hay necesidad de exagerar. La pérdida de control sobre la politica monetaria bajo condiciones de movilidad de capitales y de tipos de cambio flotantes no es ni completa ni generalizada. Esti lejos de ser completa porque se aplica con mayor claridad a la pérdida de control sobre el precio del dinero (en particular, el tipo de cambio). No obstante, con relacién a los niveles y tipos de deuda privada, los gobiemos aun estan en condiciones de regularJa expansién del crédito nacional, si asi lo deciden (Shaberg 1999: 209-10). Aunque esta capacidad tiene hasta cierto punto un contrapeso en el acceso de los actores nacionales al crédito internacional, aun aqui las autoridades regulatorias pueden, en principio, establecer reglas para definir la naturaleza y limites de ese acceso y a veces en la prictica asi lo hacen (por ejemplo, para favorecer la deuda a largo 0 corto plazo, o para limitar el erédito a los consumidores). De forma tal que la pérdida de control sobre la politica monetaria de ningin modo es completa La pérdida de control sobre la politica monetaria esti lejos ademas de ser generalizada, en el sentido de que tiende a aplicarse mas bien a las economias pequefias y sumamente abiertas y no tanto a las grandes como a la de Estados Unidos, Japon o Alemania. (Aunque aun en relacion con los estados mais pequefios, Ia evidencia con respecto a la secuencia causal en la relacién entre tamaiio del estado, opcion de politicas y estabilidad de la moneda sigue siendo ambigua)'" Aunque las naciones estado de la UME se hallan también claramente limitadas en su autonomia en materia de politica monetaria, la principal dinamica en funcionamiento aqui es una de interdependencia regional y eleccién politica, no la presién més abstracta y estructural de los mercados globales. Con relacién a la politica fiseal (y, como consecuencia, social), la limitacién financiera mis importante se ha especificado icamente de la siguiente manera: la globalizacién limita la capacidad de un gobiemo para controlar los déficits fiscales e implementar politicas monetarias inflacionarias debido a que los mercados financieros reaccionan de forma rigurosa ante las politicas que podrian Ievarlos a anticipar resultados inflacionarios. Aunque esta afirmacién no esta en discusién, la conclusién de que una limitacién tal a las politicas desapareceria en ausencia de mereados financieros globales es insostenible. Las politicas macroeconémicas siempre han sido vulnerables a la reaccién del sector privado, con independencia de la integracién del mercado de capitales. Estén 0 no integrados los mercados de capitales, se prevé que un elevado gasto deficitario en presencia de una clevada deuda del gobiemo tendra consecuencias inflacionarias y por lo tanto generara un aumento en las tasas de interés a largo plazo, en parte para proteger a los tenedores de bonos contra el riesgo de la inflacién y en parte para cubrirse contra la posibilidad de que los gobiernos provoquen una inflacién en el futuro para reducir los. costos reales de la deuda (Glyn 1998a: 397, Garrett 1998a: 804). Un corolario de esta cuestién es que al comercio le interesa mucho menos el nivel de gasto del gobiemo que cémo lo financia, Recientes descubrimientos basados en entrevistas con administradores de fondos y otros participes del mercado financiero respaldan firmemente esta conclusién (Mosley 2000: 747-50). Aquellos confirman que dichos inversores son en gran medida indiferentes al nivel o composicién del gasto del gobierno y que su inquietud mas importante es la inflacién, Los actores del mercado financiero, sin embargo, si se preocupan por el monto total del gasto si este se financia por medio de préstamos, por las razones que sefialamos antes, De esta forma, los participes del mercado confiesan que es el tamaiio del déficit lo que importa mas que sélo la forma en que el gobierno financia su gasto. Asi, como Layna Mosley lo sefiala, “si los electores nacionales prefieren y estan dispuestos a financiar sectores piblicos mas grandes, los mercados financieros no castigarin a los gobiemos por acceder a esta demanda” (Mosley 2000: 749). De esta forma la fuga de capitales es la consecuencia mas probable cuando los gobiemnos optan por pagar por un gasto mas elevado mediante préstamos mas que imponiendo nuevas contribuciones, Pero esto también requiere calificacién, ya que la evidencia indica que Ia deuda del gobierno debe ser bastante elevada antes de que el impacto negativo sobre las politicas se sienta (ver Swank 2000: 23), Esto seftalaria que existe un espacio significativo para las politicas fiscales expansionistas antes de que surjan las limitaciones, una conelusién que engrana bien conJos patrones mismos de la tributacién y del gasto a los que se hace mencién en los Capitulos 2 (Hobson) y 3 (Swank)"* En resumidas cuentas entonces, las limitaciones macroecondmicas existen, pero no al punto de constituir un “chaleco de fuerzas”. Lo que es mas importante, en donde los gobiemos parecen admitir las presiones del mercado financiero, esto se aplica a un numero limitado de reas bien definidas —sobre todo, el elevado gasto en déficit financiado por gran cantidad de préstamos— y con mayores consecuencias para las economias pequefias con una gran apertura. Por lo mismo, os gobiernos retienen autonomia en muchas otras reas importantes. Ciertamente, ante la evidencia sobre las preferencias de los inversores (verdaderas mas que atribuidas), podriamos concluir con Mosley que en las democracias desarrolladas, al menos, la influencia de los mercados financieros globales sobre los gobiernos es “un tanto pronunciada, aunque un tanto Jimitada” (2000: 766). La teoria de las limitaciones por lo tanto requiere una modificacion importante para adaptar sus enunciados a dimensiones mas modestas —(empiricamente justificables). Respuestas criticas (II): evaluando Ia interdependencia Aunque las limitaciones sobre las politicas del gobiemo muchas veces se han sobredimensionado, no hay discusion en cuanto a que la interdependencia econémica ha crecido de manera bastante considerante a lo largo de las iltimas cuatro décadas. Los datos referentes a la globalizacién son familiares. Reflejan una reduccién en los costos de transaccién de! intercambio econémico internacional, el intercambio de bienes y servicios, y en especial los flujos de capital se han incrementado de forma notable en los tiltimos treinta aiios"* Para la democracia desarrollada promedio, el intercambio de bienes y servicios como parte del Producto Bruto Intemo (PBI) se ha multiplicado de aproximadamente el 45 % al 65 % entre mediados de los ‘60 y mediados de los "90 (Naciones Unidas 1996), En 2000, el valor del intercambio mundial de mercaderias alcanz6 los $6.180 billones y experimenté el aumento mas rapido en la tasa de crecimiento anual en toda una década del 12,5 % (OMC 2001). Los flujos hacia adentro y hacia fuera de la inversin extranjera directa, inversién en cartera y créditos bancarios han aumentado de un promedio nacional en 1960 de apenas el 3 % del PBI a aproximadamente el 50 % a mediados de los *90, En 1999 solamente, las entradas globales de IED totalizaban $865 billones y constituian el 14 % de la formacién del capital alrededor del mundo, comparado con el 2 % veinte afios antes (UNCTAD 2000). En la OCDE, el intercambio transfronterizo de bonos y acciones aumento de un promedio del 10 % del PBI en 1980 a entre 150 % y 250 % del PBI en 1995 (Petit y Soete 1998). Los promedios de Alemania, Japén y los Estados Unidos crecieron del 6,9 %, 2,8 % y 5,9 % del PBI respectivamente entre 1975-79, a un total de 334,5 %, 85,1 % y 178,9 % en 1999 (BIS 2000). Los préstamos totales en los mercados de capital internacionales se elevaron a mas de $830 billones en 1995, de menos de $360 billones sdlo cinco afios antes (OCDE 1996). Las disminuciones en los diferenciales de tasas de interés con cobertura y la liberalizacién de los controles sobre los movimientos de bienes, servicios y finanzas han seguido produciéndose con rapidez. Aunque los observadores han advertido que existen limites precisos para la globalizacién (p. ej., Berger y Dore 1996; Keohane y Milner 1996; Weiss 1998), pocas dudas caben en cuanto a que la internacionalizacién se ha expandido de manera significativa durante la era pos Bretton Woods. ‘Aunque estas cifras muestran que las economias nacionales son actualmente mucho mas interdependientes que en el pasado reciente (aunque no necesariamente mas que hace un siglo), la conclusién implicita de que sustentan la existencia de una fuerte tendencia hacia la globalizacionque a su vez limita la capacidad del estado ha sido ampliamente cuestionada. Efectivamente, la respuesta critica principal a la idea de globalizacién como limitacién ha sido una respuesta cuantitativa, que consiste en demostrar que la globalizacién se encuentra mucho menos avanzada de lo que sus proponentes han proclamado'*. Muchos estudiosos escépticos con respecto a dicha tendencia han pretendido rebatir la idea de una fuerza omnipotente en movimiento que borra las fronteras al establecer estos cambios cuantitativos dentro de una perspectiva mas amplia, evaluando su peso global como proporcién de la actividad econémica nacional. A través de una evaluacién rigurosa, entre otras cosas, del comercio, el capital y los flujos de inversién, los escépticos han demostrado que las economias aun tienen un alcance fundamentalmente nacional: alrededor del 90 % de la produecién aun se destina al mercado nacional y aproximadamente el 90 % de lo que se consume se produce localmente, Mas aun, la inversién local proveniente de capital local se financia en gran parte a partir de ahorros locales y excede por mucho el tamaiio de los flujos de IED en todos los mercados mas importantes, mientras que las empresas por lo ‘general continuan concentrando la mayor parte de su produccién, activos y autoridad decisoria estratégica en su pais de origen (y comercio en su region “de origen”). Las finanzas por otro lado representan una historia diferente — en que los mercados genuinamente globales (en especial en Jo que hace a las divisas, bonos y derivados) son los personajes centrales. Aun asi, en la mayoria de las otras dimensiones, los escépticos de la globalizacién dejan pocas dudas con respecto a que el engranamiento econémico a través del comercio, la inversién y las finanzas no ha desplazado el predominio de las redes “nacionales”. Si algo ha hecho, sencillamente ha generado un sistema mas complejo en el cual las redes internacionales y transnacionales se han desarrollado paralelamente a los sistemas nacionales de produccion y finanzas y complementariamente con estos Los escépticos por lo tanto concluyen que el alcance de la globalizacién es limitado (Wade 1996; Hirst y Thompson 1996; Boyer y Drache 1996), que posee paralelos histéricos importantes que desmienten las nociones de agotamiento del poder estatal (Bairoch 1996) y que las fronteras y los estados nacionales aun tienen mucha importancia (Helliwell 1998). Mas all de la evatuacion Los informes que se centran en cuan lejos ha avanzado la globalizacién son valiosos para infundirle una perspectiva histérica al andlisis cuantitativo que clarifique habilmente la medida real de la globalizacién. Pero, como respuesta critica, el enfoque de la evaluacién sigue siendo limitado y poco convincente. En primer lugar, ha producido un estancamiento: si a los globalistas no les impresionan estos hallazgos, es porque siempre estin en condiciones de contestar con la afirmacién de que aun cuando la globalizacién todavia no haya Ilegado demasiado lejos, seguramente es sélo una cuestion de tiempo. Ademis, el énfasis en el alcance de la globalizacién puede damos una pista falsa. Porque da por sentado que el destino de la gobernanza nacional descansa en los resultados y por eso ratifica de modo implicito ta premisa (ganar-perder) de que “una mayor globalizacién debe equipararse a un menor campo de accién para la capacidad del estado”. Puede presumirse que si se puede demostrar que la integracion econémica ha avanzado bastante, entonces debe inferirse que un desplazamiento importante de poder esti en curso — uno que restrinja la esfera de accién de las instituciones, actores y politicas nacionales, elevando a la vez los intereses y preferencias de los actores no nacionales en una forma de légica de suma negativa (Weiss 1999a: 64). No obstante, el alcance de la globalizacién poco puede decimnos sobre las respuestas nacionales a los desafios de la apertura o a las capacidades para enfrentarlos. Porque, como se discute en la proxima seccién y como lo demuestran los estudios de este volumen, las presionesde la interdependencia crean dindmicas tanto permisivas como restrictivas, a las que se encara y “resuelve” de modos que dependen hasta un grado significative del entorno institucional existente, La faz permisiva de la global ‘Ademés de las presiones estructurales que implican el crecimiento de la movilidad de capitales y Jos acuerdos internacionales, existe otro aspecto referido a la interdependencia que la escuela de Jas limitaciones mayormente ha pasado por alto, Me refiero a éste como la fiz “permisiva” de la globalizacion. A diferencia del aspecto restrictivo con su logica econdmica de salida, la dimensién permisiva de la globalizacién revela una logica politica de la competencia y la inseguridad, que genera incentivos para que los gobiemos tomen iniciativas que fortalezcan el sistema nacional de innovacion y proteceion social Los argumentos a favor de una concepcién permisiva de la globalizacién fueron expuestos por primera vez de forma rigurosa por Dennis Quinn (1997) en un analisis correlacional acerca del impacto de la apertura financiera sobre la politica fiscal, de proteccién social y una variedad de otras politicas. Quinn descubrié que la apertura financiera se correlaciona con los incrementos en Ia tributacién y en el gasto y que Ia movilidad de capitales tenia s6lo un impacto negativo de alguna importancia — la creciente desigualdad de los ingresos. Su conclusion de que la integracién financiera es por lo general permisiva es contraria al saber convencional y por eso demanda una explicacion, una tarea que el andlisis correlacional, no abstante, no satisface. EI mensaje mis extenso es la necesidad de una nueva agenda de investigacidn, que centre la atencion en la faz permisiva de la globalizacion, Este libro es una contribucién a ese esfuerzo. Se adhiere a una bibliografia escasa pero sustancial que cubre una variedad de tépicos —desde la liberalizacién financiera hasta las relaciones industriales— que presenta argumentos convincentes a favor de una concepcién permisiva de la globalizacién, Extraigo de esta bibliografia dos argumentos tedricos, adicionando un tercero que me pertenece, acerca de porqué la globalizacion no provoca una “carrera hacia el fondo” en las politicas tributarias y de gasto del gobierno y porqué en teoria no impide que los gobiemos persigan los objetivos econdmicos y sociales deseados. El primer argumento puede resumirse de la siguiente forma, La fuerte exposicién a los mercados mundiales (en cuanto globalizacién) tiende a aumentar la inseguridad entre amplios. segmentos de la poblacién, lo que a su vez genera demandas de proteccién social. De forma tal que en vez de implementar recortes generalizados, los gobiernos a menudo tendrin fuertes incentivos politicos ya sea para sostener o para incrementar la compensacién interna. Esta es la ampliamente descuidada “logica politica” de la voz que acta como una tendencia opuesta a la “légiea econémica” de salida, segin Geoffrey Garrett argumenta (1998a: 791), Esta vision de la interdependencia —como un proceso que alienta a los gobiernos a lograr un equilibrio entre la apertura y la proteccién social— tiene una estirpe distinguida, vinculada a la obra pionera de Peter Katzenstein (1985) sobre los pequefios estados del norte de Europa donde hallé que la apertura comercial estaba fuertemente asociada a las medidas bien desarrolladas destinadas a proporcionar la “compensacién interna” del trabajo y la industria'®. En el contexto de los estados pequeiios, Katzenstein descubrid que la fortaleza de la apertura econémica se correlaciona con una elevada percepcién de vulnerabilidad, dando origen a una ideologia de asociacion colectiva y de ordenamientos institucionales complementarios (corporativistas). Asi se puede considerar a los. “pequefios estados” en el sentido de Katzenstein como precursores de la dindmica “permisiva” de la globalizacién en las democracias desarrolladas.De estas obras podemos generar las siguientes hipétesis: cuanto mayor es el nivel de interdependencia (comercial), mas profunda es la percepcién de vulnerabilidad de la élite y mayor es la probabilidad de encontrar estructuras internas compensatorias e inclusivas que Jimiten en lugar de exacerbar las presiones de la apertura, La cuestin principal, entonces, es que en contra de la expectativa de que el capital movil bajo Ia forma de corporaciones multinacionales e inversores en el mercado financiero reduzca por Jo comiin el gasto social y logre que se bajen los impuestos comporativos por intermedio de las amenazas de salida, debemos plantear el menos destacado (politicamente) impacto permisivo de Ja apertura. A\ intensificar las percepciones de vulnerabilidad entre diferentes grupos sociales, aquél posee el potencial para alentar las respuestas compensatorias de parte del gobiemo. El acento puesto en el “potencial” es importante porque las respuestas varian de acuerdo al Ambito institucional. Como lo demuestra Duane Swank en el Capitulo 3, la “I6gica politica” de la permisividad impacta de manera diferente de acuerdo a las condiciones normativas y organizativas prevalecientes — de aqui que se expliquen, por ejemplo, los patrones mas moderados desde el punto de vista fiscal de la reforma a la asistencia social en las economias liberales como la de Inglaterra, comparados con los patrones mas complacientes desde el punto de vista fiscal 0 moderadamente expansivos respectivamente en los sistemas de mercado coordinados por sectores o centralmente como los de Alemania y Suecia, todas economias altamente interdependientes en la actualidad, De un modo semejante en el caso del Este Asiatico, Ramesh argumenta en el Capitulo 4 que cuanto mas competitivo se ha vuelto el sistema politico (como resultado de la democratizacién), mas se han vuelto sensibles los gobiernos hacia los electores beneficiarios de la asistencia social en un periodo de creciente apertura econémica, aun en ausencia de cualquier compromiso politico real con el sistema de asistencia social El segundo argumento tedrico sobre la permisividad alude a las condiciones de la competencia global, que sirven para valorar el acceso de las empresas a las estrueturas nacionales de innovacidn, a la oferta constante de mano de obra calificada y a los otros diversos recursos. infraestructurales de los que aquellas dependen. No obstante lo potencialmente mévil que pueda ser la corporacién moderna, la mayor exposicion a los mercados mundiales intensifica la necesidad de la empresa de una continua innovacién, de modemizacién industrial y de trabajadores competentes. Asi que en lugar del recorte generalizado de los impuestos corporativos y del desplazamiento de la presién fiscal del capital al trabajo, los gobiemos a menudo tendran fuertes incentivos para proveer servicios al capital a cambio de mantener la recaudacién impositiva. Como una serie de estudiosos ha advertido, debido a todas las criticas neockisicas sobre el daiio provocado por la intervencién del estado, las empresas orientadas al mbito intemacional aun son proclives a receptar los beneficios que le oftece una multitud de programas del gobierno (Boix 1998; Garrett 1998a)'*, Cuando menos, esto ofrece una explicacién verosimil de porqué, en muchos ambitos nacionales, las empresas internacionalmente méviles pueden estar dispuestas a mantener niveles de impuestos (y gasto) relativamente altos, en contra de las expectativas normales de salida del capital, Porque aqui es hacia adonde apunta la evidencia global, segiin lo demuestra John Hobson en el Capitulo 2, sometiendo a prueba los enunciados sobre la “carrera hacia el fondo” dentro de un andlisis convincente del perfil fiscal del estado en el actual periodo de oro de Ia globalizacién Derrumbando las expectativas convencionales, los descubrimientos de Hobson dejan poco lugar para dudar de la tendencia general: a pesar de las oscilaciones limitadas y de las particularidades de los paises a lo largo del tiempo, resulta claro que la presion fiscal sobre las corporaciones en la OCDE por regla general ha awmeniado en lugar de disminuir durante el periodo de crecienteinterdependencia econémica, que los gobiernos no han desplazado la carga fiscal del capital al trabajo y, ademas, que generalmente han aumentado los impuestos. ‘A estos dos argumentos, debemos afiadirle un tercero referente a porqué la globalizacién tiene efectos permisivos mas que simplemente restrictivos sobre la gobemanza nacional. Este hace referencia a la forma en que las presiones competitivas intensificadas pueden amenazar con desestabilizar sectores esenciales de la econom desde Ja agricultura hasta las telecomunicaciones y las finanzas. El efecto de tales desafios competitivos es urgir a los gobiernos a que disefien nuevas respuestas politicas, nuevos regimenes regulatorios y reformas similares de reestrucutracion, En tono mas critico, la respuesta a estos nuevos desafios crea incentivos para que los gobiemos desarrollen nuevas redes de politicas o refuercen las existentes Para algunos propésitos, esto se traduce en la ampliacién de la cooperacion intergubernamental en foros mas 0 menos permanentes (p. ej., la UE, OMC, BIS, G8). Para otros, implica la extension de los vinculos entre el gobierno y las empresas para incrementar 0 mejorar el aporte de politicas desde el sector privado. En ambitos tanto intemos como intemacionales, un intercambio de informacion e implementacién de politicas mas eficientes pueden mejorar la capacidad de gobemanza econémica, En cada caso, no se niega por consiguiente ni la autonomia del gobiemo ni la de las empresas. Mas bien, ésta se halla “enredada” en una red de interdependencias, cuyas reglas las establece el gobierno — de ahi la “interdependencia ‘gobernada”. Su reciente florecimiento en lugares inesperados se analiza en los capitulos de Weiss y Coleman. El efecto dominante de dichos cambios es una transformacién en el engranaje relacional del estado con otros actores de poder. Continuando en el Ambito intemo, la cuestién més general que debe enfatizarse es que la apertura genera fuertes presiones para mantener o extender los laz0s cooperatives entre el ‘gobierno y la industria, asi como también para el intercambio de informacion, para las respuestas coordinadas a los problemas de accién colectiva y desde un punto de vista mas general para que el estado actiie como proveedor de bienes colectivos. Por supuesto la transformacion de las relaciones de los sectores puiblicos-privados no es la unica consecuencia posible de la dinémica permisiva de la globalizacion. En algunos casos —siendo el caso paradigmatico la respuesta china a las reformas inducidas por la OMC, que Tianbiao Zhu analiza en el Capitulo 7— el apresto para afrontar mayores presiones competitivas ha provocado la reestructuracién de las relaciones gubernamentales centrales-locales mis que las de los sectores publicos-privados. Como resultado de los nuevos ordenes de distribucion de poder entre las diferentes unidades del gobierno, la capacidad del estado chino se ha transformado de una basada en el modelo de planificacién central de la economia cerrada en una basada en la intervencién selectiva a niveles tanto nacional como local Pero fuera del caso en cierta forma especial de China, en las democracias desarrolladas se aplica el principio mas general, por el cual el creciente aporte de politicas desde grupos econdmicos abarcativos dentro del sector privado tiende a fortalecer la capacidad transformativa. del estado. Este principio se describe bastante bien en una serie de estudios existentes, en particular el estudio de William Coleman sobre la reforma agricola en Francia (2000), el anailisis de Mark Lehrer sobre el crecimiento de la capacidad empresarial en materia de alta tecnologia en Alemania (2000), asi como también mi propio informe sobre la modemizacién industrial en los paises europeos y del Este Asiatico (1998: en especial el cap. 3). En un estudio pionero acerca de os mercados de derivados altamente globalizados en el Capitulo 13, Coleman ofrece evidencia adicional sobre una dinamica similar que opera en esta area tan inesperada. Ademas contraria a Jas expectativas con respecto al derrumbe de la capacidad transformativa en el Este Asiatico es lareciente asociacién del estado coreano con grupos organizados de la industria para crear, entre otras cosas, una industria nacional de software, que Weiss resalta en el Capitulo 12. Dichos ejemplos desarrollan aun més una cuestién tedrica mas extensa que adelantamos en este estudio: a saber, que la globalizacién en efecto tiene un impacto sobre la gobernanza nacional y sus estructuras internas, pero que el impacto no es sd/o, o aun generalmente, restrictivo. Porque la globalizacién contribuye también a la ampliacién de las capacidades de gobiemo a través de tanto la transformacién de las relaciones de los sectores piblicos-privados como al crecimiento de las redes de politicas. En el Capitulo 14 (Weiss) de este volumen consideramos las implicancias de este descubrimiento para la tesis transformacionista/de las limitaciones, Suficiente hemos visto entonces sobre el tercer aspecto de la permisividad. La cuestion importante que debe reiterarse es que el grado hasta el cual es probable que estas condiciones permisivas (de la competencia intemacional) y los incentivos politicos para la intervencién que éstas generan se materialicen y sirvan para instruir la elaboracién de politicas dependera sobremanera de las caracteristicas institucionales del entomo nacional, Como Richard Doner y Ansil Ramsay demuestran en el Capitulo 6, aunque los incentives econémicos para tipos particulares de intervencién puedan resultar extremadamente importantes y las gratificaciones politicas nacionales considerables —como por cierto seria el caso de una estrategia nacional para modemizar las industrias de baja tecnologia de Tailandia, un tema de importancia crucial desde la crisis asiética— las capacidades institucionales politicas y economicas no obstante pueden faltar © ser inadecuadas para las nuevas tareas de desarrollo. En este contexto, las calidades permisivas de la globalizacién se convierten en limitaciones. Existen entonces argumentos plausibles para estudiar a la globalizacién como un proceso con efectos permisivos. Estos argumentos se formulan de forma sistematica en los capitulos introductorios referidos a la tributacion de Hobson y sobre el gasto en asistencia social de Swank. Pero, como se indica en el Cuadro 1.1, la forma en que esas condiciones permisivas se traduciran en respuestas de politicas dependeri hasta un punto importante de las caracteristicas especificas del mecanismo institucional, que intervenga en esos resultados. El objetivo principal del analisis hasta aqui no ha sido negar la existencia de las limitaciones sino ofrecer un cuadro mas realista de estos y restablecer el equilibrio analitico al desviar Ia atencién hacia la faz permisiva de la globalizacién. Un enfoque desde el punto de vista de las instituciones nacionales Como se argumenté en secciones anteriores, el marco “ganar-perder” del anilisis sobre la globalizacién nos offece una forma limitada de entender cémo las autoridades nacionales enfientan en realidad los desafios de la apertura, Debemos pensar abstrayéndonos de ese marco y, para lograrlo, no hay un lugar mas apropiado donde acudir que a Ia literatura sobre las instituciones nacionales. Por supuesto, se trata de una literatura extensa y de poco nos serviria aqui embarcarnos en un examen riguroso, en especial cuando otros han acometido tan competentemente la tarea’’. La tarea de esta seccién es presentar una descripcién sucinta de algunos aspectos del analisis sobre las instituciones nacionales relevantes para los que nos concieme. En particular, preguntamos: ,A qué nos referimos cuando hablamos de instituciones? {Por qué son importantes (cual es su objeto)? Y ,Cémo se crean y modifican? Estos ademas son ‘temas centrales para el anilisis institucional contemporaneo.La naturaleza de las instituciones Mucha tinta se ha gastado en definiciones, especificamente, con respecto a si las instituciones deben definirse como conjuntos de reglas, normas o esquemas organizativos. El trasfondo disciplinario tiene mucho que ver con estos diferentes usos. Como economistas, por ejemplo, es mas probable que le demos primacia a la nocién de las instituciones ligada a las reglas o leyes (North 1990). Los sociélogos, por otro lado, tienen Ja tendencia de enfatizar los rasgos normativos de las instituciones, a los que extienden mas alla de las normas legales para definir no s6lo lo que es socialmente “aceptable” sino también Io que es “apropiado” en contextos particulares (p. e)., Powell y Di Maggio 1991)"*, mientras que los cientificos politicos se han visto impulsados a resaltar la importancia de los esquemas organizativos, que van desde la estructura de las redes de elaboracién de politicas y el financiamiento de la industria hasta las modalidades de la negociacién colectiva (p. ej., Katzenstein 1978; Jonson 1982, 1984; Zysman 1983; Hall 1986; Pempel 1998; Thelen y Kume 1999). ‘Aunque este esquema necesariamente simplifica una literatura compleja y muchas veces lena de matices, sirve como la afirmacién razonable de una tendencia. Tiene sentido ademas cuando se reconoce que intereses analiticos bastante distintos influyen tipicamente en los diferentes usos. Para los economistas, famosos por su individualismo metodologico —que postula los intereses y acciones de los individuos como principio basico de la economia y unidad de anilisis—, las insfituciones (como reglas) imponen importantes limitaciones sobre la conducta individual’’, Para los socidlogos, que ven a la “sociedad” o a la estructura social como anterior al individuo, las instituciones (como normas) son constitutivas de los intereses y la identidad. Aunque no hay pocos cientificos politicos que se inclinan hacia la concepeién ya sea sociologica (p. ej., March y Olsen 1989; Katzenstein 1996a, 1996b; Sikkink 1991) o racionalista (p. ej, Milner 1997)” de las instituciones, mas regularmente, se ha puesto el énfasis en las instituciones como esquemas organizativos. En muchos de estos andlisis dichos esquemas puede que no s6lo sean limitaciones; pueden ademas permitir los resultados deseados” Consecuencias institucionales Asi las instituciones pueden ser restrictivas, constitutivas 0 permisivas. Pero el objetivo no es taxonémico. Ninguno de estos énfasis es incorrecto; ni se hallan en conflicto. Solo que tienen objetos diferentes y por consiguiente ofrecen piezas distintas del rompecabezas. Desde el punto de vista analitico, tan pronto como comenzamos a desarmar a las instituciones, podemos ver que, generalmente hablando, estin constituidas por los tres componentes: reglas que definen el comportamiento apropiado y sanciones en caso de trasgresién (las limitaciones), normas que adoptan 0 apoyan valores y pautas particulares (elementos constizutivos de los intereses y la identidad) y esquemas organizativos (tanto permitiendo como limitando ciertas clases de consecuencias, dependiendo del objetivo particular). Aunque los cientificos politicos sigan debatiendo si debe concebirse a las instituciones desde un punto de vista limitado 0 amplio, organizativo 0 normativo, y aunque existen precedentes convincentes a favor de los enfoques combinatorios (p. ej, Katzenstein 1996a; Ziegler 1997, Vogel 1996, 2001; Evans y Chang 2000), no es un tema que nos concierna aqui. Aunque podriamos argumentar con razén que la exclusion de las orientaciones normativas de nuestra conceptualizacién de las instituciones a menudo es a costa de la debilidad explicativa™, la tarea no es promover las ventajas de un enfoque institucional especifico sobre los otros”. Mas bien, el propésito mas importante es mostrar cémo las instituciones —ya sea moldeando los intereses y la identidad, previniendo ciertos resultados 0 favoreciendo otros— median en el