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JUICIO DE NULIDAD DE LOS ACTOS DE EFECTOS PARTICULARES Iraida Fermn de Izaguirre Prof. Titular Jubilado. Facultad de Derecho U.C.

RESUMEN La Ley Orgnica de la Corte Suprema de Justicia, al promulgarse el 30 de julio de 1976 identifica dos acciones que hasta el momento haban estado separadas: a) la accin de nulidad por inconstitucionalidad de los actos de efectos generales y b) la accin de nulidad por ilegalidad de la misma clase de actos, establecindose una plena identidad en el procedimiento a seguir en ambas pretensiones; de igual manera los actos de Efectos Particulares, independientemente de la causa de la accin -inconstitucionalidad o ilegalidad-debern impugnarse a travs de un nico procedimiento. Se vuelve as trascendente la diferencia entre las dos categoras de actos. La novedad de esta ley produjo tal impacto en la doctrina venezolana, que diferentes y muy dismiles opiniones se nuclearon alrededor del punto controvertido; es as como la distincin entre los actos de Efectos Generales y actos de Efectos Particulares, desde el punto de vista procesal ha creado entre los autores venezolanos una permanente polmica que ha repercutido, por supuesto, en las dos grandes acciones contempladas en la ley que comentamos. Hemos recogido para la Revista de la Facultad de Derecho uno de los dos juicios, el de nulidad contra los actos de Efectos Particulares, como un pequeo aporte a los estudiosos de esta relativamente nueva rama del Derecho. JUICIO DE NULIDAD DE LOS ACTOS DE EFECTOS PARTICULARES Una de las reformas novedosas de la Ley Orgnica de la Corte Suprema de Justicia es la de haber perfilado con caracteres propios y autnomos, independientemente del motivo o la causal, una accin de nulidad contra los actos de efectos particulares, para lo cual previ un procedimiento nico; esta accin es la destinada a obtener una sentencia de nulidad de un acto de efectos particulares a cuya especificidad nos referiremos en breve. Este acto, objeto de la accin, es el acto administrativo dirigido a una o varias personas individualizadas o individualizables, aqu como vemos priv en el legislador el criterio del destinatario del acto para distinguir los actos generales de los actos particulares, apartndose del tradicional de actos generales -en cuanto a los destinatarios de los mismos- y actos de efectos generales, en cuanto a su contenido normativo, y englobndolos en una nica especie: actos de efectos generales a los que opuso los de efectos particulares y a cuya accin de nulidad dedicamos este captulo. Pues bien, el legislador contempl en el artculo 121 una accin para impugnar la legalidad y la legitimidad de estos actos administrativos de efectos particulares, denominada accin de nulidad contra los actos de efectos particulares y que en la prctica se le conoce como recurso de anulacin. Para analizar esta accin es preciso estudiar en primer trmino sus presupuestos procesales, que desde luego comienzan por identificar los actos susceptibles de ser atacados mediante ella y que no son otros que los actos administrativos. En consecuencia, se impone la especificacin de estos actos a la luz del derecho procesal administrativo, en este sentido entenderemos por actos administrativos toda declaracin general

o particular pronunciada en principio por rganos pblicos actuando dentro de la funcin administrativa con la finalidad de producir determinados efectos jurdicos. Esta accin tiene por finalidad la obtencin de la declaratoria de nulidad de un acto de efectos particulares, acto que es preciso delimitar para poder precisar en sus dimensiones exactas, la accin o el juicio que estamos analizando; entendiendo por el mismo aquel acto administrativo dirigido a una o varias personas que pueden ser perfectamente determinadas; aqu nuestro legislador, como ya lo anotramos anteriormente, se separ de la tradicional discusin entre actos de efectos generales y actos de efectos particulares que durante aos haba dominado en la doctrina y jurisprudencia venezolanas, y tom el atajo de un camino ms prctico, desechando el anlisis del contenido en s del acto en cuanto a si es abstracto o no para catalogarle de particular o general, y tomando como elemento clasificador y determinante el destinatario del acto, as se lleg en la Ley a la conclusin de que acto de efectos generales es el dirigido a una colectividad o grupo de personas inidentificables; as, la Ley sera el acto tipo de efectos generales, ms que por su contenido abstracto y general porque no es posible individualizar a quienes va dirigido, desde luego, no podramos con propiedad dejar de ponderar como elemento importante al momento de ubicarle en una de las dos categoras su carcter de abstracto y general. As de esta manera, el acto que se le opone tomando en consideracin los mismos elementos sera indiscutiblemente el acto de efectos particulares, independientemente de que el sujeto del acto sea un grupo de personas posiblemente identificables. Dems est mencionar la circunstancia de que autores venezolanos destacados en esta rama del derecho discrepan de esta interpretacin, y ejemplo de ello es el prrafo trascrito del destacado administrativista Allan Brewer Caras quien sostiene: "Ha habido discusin en torno a los criterios de distincin entre los actos administrativos de efectos particulares que adopt la Ley Orgnica de la Corte Suprema de Justicia para regular los procedimientos. Sin embargo, dada la naturaleza diferente de dicha regulacin, es evidente que el criterio que tuvo en mente el legislador, a pesar de la falta de uniformidad de la terminologa empleada, est referido al carcter normativo o no normativo de los actos recurridos. As, los actos administrativos de efectos generales son los actos normativos, cuyos destinatarios son indeterminados e indeterminables; en cambio, los actos administrativos de efectos particulares son los que no tienen carcter normativo, y cuyos destinatarios o es un sujeto de derecho (acto individual) o una pluralidad de ellos, pero determinados o determinables (acto general). Este criterio de distincin es el nico congruente, con la diferencia procedimental establecida en la Ley Orgnica de la Corte Suprema de Justicia entre los "juicios de nulidad de los actos de efectos generales" y los "juicios de nulidad de los actos administrativos de efectos particulares". 1 Sin embargo, la otra interpretacin ha logrado nuclear a su alrededor administrativistas destacados como Romn Duque Corredor y Pedro Miguel Reyes Snchez. La jurisprudencia tambin se ha inclinado en ocasiones por una de las dos posturas; nosotros optamos por suscribir la tesis de que son tanto el carcter normativo del acto como la indeterminacin de los destinatarios del mismo los que matizan al acto de general, y que es la creacin de una situacin jurdica individual o particular lo que caracteriza al acto de efectos particulares independientemente del nmero de personas afectadas por el mismo, siempre que las mismas sean determinables. Pues bien, para cuestionar la legalidad y legitimidad de este tipo de actos de efectos particulares el legislador consagra en la Ley Orgnica de la Corte Suprema de Justicia, artculo 121, una accin de nulidad con caractersticas propias y especiales denominada accin de nulidad contra los actos de efectos particulares, que en la prctica se llama recurso de anulacin. Aislada as la accin que comentamos vamos a determinar los presupuestos procesales de esta accin; dicho en otros trminos, cules deben ser los extremos que deben

presentarse para que una accin de esta naturaleza pueda admitirse en los Tribunales que la controlan, as, de suyo el primer requisito de la accin es que vaya dirigida contra un acto administrativo. Este primer supuesto impone un breve anlisis del acto que a la luz del derecho procesal administrativo se tiene como acto administrativo. En primer trmino lo definiremos como toda declaracin general o particular emitida por los rganos de la Administracin Pblica con las formalidades y requisitos previstos en la Ley. No obstante, este criterio amplio admite varias interpretaciones: 1) El que toma en cuenta el contenido del acto; es decir, la declaracin particular o general contemplada en una Ley. Este sera, y es lgico que as sea, el criterio material; 2) El hecho de que la definicin mencione que el acto debe emanar de los rganos de la Administracin Pblica, significa que est recogiendo el criterio orgnico, y 3) La circunstancia de que insista en que el acto debe cumplir con las formalidades previstas en la Ley hace mencin al criterio formal. Sobre esta trpode: criterio material, criterio orgnico y criterio formal se asienta entonces segn el eminente administrativista Luis Enrique Faras Mata, el concepto acatado en el artculo 121 de la Ley Orgnica de la Corte Suprema de Justicia. Otros autores venezolanos, entre ellos el Dr. Romn Duque Corredor, la nocin anteriormente transcrita del mencionado artculo 121 Ejusdem no recoge el criterio material, sino nicamente el orgnico y el sub-legal o formal; sin embargo, la jurisprudencia ante el problema de definir el acto administrativo en cuanto a lo tocante a la accin de nulidad que estudiamos ha adoptado una postura prctica y ha arribado a las siguientes conclusiones: 1) Cuando se trate de una declaracin de los rganos de la Administracin Pblica aludidos en el artculo 1 de la Ley Orgnica de Procedimientos Administrativos, el mismo lo define o determina el carcter orgnico. Hay que agregar no obstante, que la declaracin para que pueda encuadrar en el molde de acto administrativo debe producir efectos jurdicos, de lo contrario no slo no se tratara de un acto administrativo sino que an ms all escapaba de la nocin general -contentiva de la otra- de acto jurdico. Debe pues la declaracin crear un derecho, eliminarlo o modificarlo. En efecto, la Ley Orgnica de Procedimientos Administrativos en su artculo 1 establece: "La Administracin Pblica Nacional y la Administracin Pblica Descentralizada, integradas en la forma prevista en sus respectivas leyes orgnicas, ajustarn su actividad a las prescripciones de la presente Ley. Las administraciones estadales y municipales, la Contralora General de la Repblica y la Fiscala General de la Repblica, ajustarn igualmente sus actividades a la presente Ley, en cuanto les sea aplicable". El otro criterio que ha sealado la jurisprudencia es el material, criterio al que le sirven de basamento los artculos 205 de la Constitucin Nacional y 121 de la Ley Orgnica de la Corte Suprema de Justicia, que consideran que tales actos pueden emanar no nicamente de los rganos de la Administracin Pblica sino tambin los dictados por los rganos del Poder Judicial, del Poder Legislativo e incluso por los particulares o administrados. Vlido aqu es recordar que las funciones en el estado en cuanto a los rganos que las cumplen no son excluyentes sino ms bien complementarias y que cualquier rama del Poder Pblico puede en ocasiones, autorizada por la Ley, incursionar en la funcin preponderante, mas no exclusiva, de otra rama del mismo Poder Pblico. Por la aceptacin de este criterio amplio se ha admitido la accin de nulidad contra los actos de las personas pblicas corporativas, como lo son por ejemplo, los Colegios Profesionales que efectivamente cumplen funciones pblicas pero no estn

dentro de la Administracin Pblica. En igual situacin se encuentran las personas privadas como las Universidades, Asociaciones Deportivas y Asociaciones de Autores y Compositores, que segn la jurisprudencia, sus actos pueden ser objeto de esta accin de nulidad prevista en los artculos 121 al 129 de la Ley Orgnica de la Corte Suprema de Justicia. Como podemos apreciar este criterio ampla el concepto de acto administrativo, sacndole de los tradicionales lmites de los actos dictados por rganos de la Administracin Pblica. Mas, parejamente a esa amplia concepcin se produce una constriccin del mencionado criterio al quedar excluidos del control jurisdiccional de los actos administrativos determinadas decisiones que a la luz de la primer postura deberan estar sometidos a l; ejemplos de stos mencionaremos los actos que son dictados por aplicacin de normas de carcter privado como sera el caso de los actos de Registro. Este acto, a pesar de los vaivenes de las diferentes posiciones doctrinales legislativas y jurisprudenciales, es administrativo; y as reos lo precisa el autor espaol Jess Gonzlez Prez cuando de manera tajante advierte que: "si nos enfrentamos con el Registro de la Propiedad con un mnimo de preparacin jurdico-administrativa, resulta obvio que estamos en presencia de un servicio pblico, con un modo de accin administrativa que no es polica ni fomento, sino precisamente servicio pblico. Este hallazgo impone una conclusin elemental: que los actos dictados por aquel rgano estatal al que corresponde la realizacin del servicio pblico registral son, cualquiera que sea la concepcin de acto administrativo de que se parta, actos administrativos, dictados en un procedimiento administrativo".1 Sin embargo, la jurisprudencia, admitiendo esta realidad ha considerado que los actos registrales por referirse su contenido al derecho privado escapan al control contencioso-administrativo y la propia Ley de Registro Pblico, reformada el 30 de diciembre de 1993, repite en el artculo 53 lo que vena establecido en la anterior de que "La persona que se considere lesionada por una inscripcin realizada en contravencin de esta Ley u otras Leyes de la Repblica, podr acudir ante la jurisdiccin ordinaria a impugnar dicha inscripcin". Otro ejemplo de actos administrativos excluidos de este control son los emanados del Consejo de la Judicatura, la Sala Poltico-Administrativa dula Corte Suprema de Justicia estableci al efecto, en una decisin, que aquel organismo cumpla funciones cuasi judiciales, sin embargo, en su oportunidad se consider que tal era una decisin precaria, pues dos de los cinco miembros de la Sala Poltico-Administrativa disintieron del criterio, sosteniendo que las decisiones del rgano Consejo de la Judicatura- en materia disciplinaria eran tpicamente administrativas. Otro ejemplo de actos fuera del control contencioso-administrativo son los dictados por la Administracin con fundamento en normas de Derecho Privado; en este aspecto la sentencia dictada por la Sala Poltico-Administrativa sobre la destitucin del Presidente del Banco Central estableci que la remocin de este funcionario era materia de Derecho Mercantil, dada la naturaleza de Compaa Annima del mencionado Banco; esta decisin fue posteriormente ratificada en una sentencia dictada para dilucidar una demanda de Fetraeducacin contra un acto del Ministro del Trabajo donde se sostuvo que no todo acto administrativo era objeto del control contenciosoadministrativo, que era necesario que el acto tuviese como soporte una Ley de naturaleza administrativa y no una de derecho privado. En relacin al primer caso de actos excluidos del control contencioso administrativo -actos registrales-, distinguidos procesalistas han sostenido que la razn que verdaderamente justifica esta exclusin es la existencia de una causal de inadmisibilidad en la Ley Orgnica de la Corte Suprema de Justicia, artculo 124, ordinal 3, en los casos en que para determinado acto existe un recurso paralelo o principal; como sabemos. y ya lo hemos mencionado, la Ley de Registro Pblico contempla una accin ordinaria ante los Tribunales Civiles para las demandas en contra

de los actos registrales ya protocolizados, porque para las negativas a registrar s se contempla en la Ley mencionada el recurso contencioso-administrativo contra los actos de efectos particulares, efectivamente una vez agotada la va administrativa con la interposicin del recurso jerrquico ante el Ministro de Justicia, rgano superior de los registradores subalternos -de cuyos actos estamos precisamente hablando- se abre la va jurisdiccional contencioso-administrativa para los interesados. No compartimos esta opinin porque consideramos que si el acto por su naturaleza intrnseca es administrativo, y aunque sea de mucha ms reciente data la Ley que recoge el procedimiento contencioso-administrativo que la Ley que regula el acto de registro, la dinmica legislativa impone una modificacin a la Ley vieja, ms an en el presente caso en que la Ley Orgnica de la Corte Suprema de Justicia es de fecha 30 de julio 1976 y ya la Ley de Registro pblico ha sufrido dos modificaciones -ao 1978 y 1993- que hubiesen permitido la correccin y el ensamblaje de ambos cuerpos normativos. A mi modesta manera de ver las cosas pienso que en la decisin de mantener en el campo del control del derecho ordinario las acciones relativas a los actos registrales en cuanto a su contenido, subyace una razn ms de fondo que formal y que analizaremos oportunamente. En relacin a los actos tambin mencionados del Consejo de la Judicatura, el 28 de marzo de 1985 la Sala Poltico Administrativa en actitud anfibolgica produjo una decisin en el caso de la destitucin de un Juez en los siguientes trminos: "El Consejo de la Judicatura no es un rgano del Poder Judicial y por tanto sus decisiones no son sentencias judiciales", pero ms adelante el pronunciamiento se inclin por no reconocerle al acto el carcter de administrativo sino de jurisdiccional; creando en cierta forma una categora de actos que sin ser jurisdiccionales ni tampoco administrativos, los pone a cubierto de su control natural. Sin embargo, an quedan por analizar determinados actos que teniendo individualidad propia no se producen aisladamente sino que en cadena concurren a un acto definitivo y que la doctrina francesa ha denominado actos separables; stos, seran por ejemplo, los cumplidos dentro del proceso de licitacin. Todos estos actos que no son simplemente de trmite sino que constituyen cada uno etapas anteriores y preclusivas de los actos posteriores, arriban a uno denominado la "buena pro" con el que se cierra la etapa y se concluye el proceso de seleccin del contratante; pues bien, estos actos separables que forman parte de un acto complejo son susceptibles tambin de ser impugnados por la accin de nulidad que analizamos, individualmente cada uno de ellos, an formando parte de un procedimiento de formacin de la voluntad de la Administracin para la escogencia de su cocontratante; pues bien, con estas particulares caractersticas estamos frente a actos susceptibles de ser impugnados con la accin de nulidad de los actos de efectos particulares analizada. En el estudio de los presupuestos procesales de la accin de nulidad de los mencionados actos debemos ahora precisar la legitimacin activa y pasiva de esta accin prevista en el artculo 121 de la Ley Orgnica de la Corte Suprema de Justicia, porque no debemos obviar que estamos en la parte netamente Procesal, como lo denomina Jess Gonzlez Prez. El Derecho Procesal Administrativo, sin caer en la tentacin de considerarle como un captulo del Derecho Administrativo Sustantivo, sino como un verdadero derecho adjetivo co caracteres propios; e imbuidos en esa comente, debemos abordar lo relativo la legitimacin; llevndole a unos trminos ms prcticos: Quin tiene la cualidad de asumir la condicin de demandante o de demandado en este tipo de acciones? Es decir, quin puede ser parte activa o pasiva en este proceso? Recordemos una vez ms que a pesar de que a estos procedimientos genricamente se les denomina recursos, son verdaderos juicios que se inician con una demanda en forma, no como en el caso de los recursos propiamente, cuando el comienzo lo marca el anuncio del

mismo; ac, ya hemos insistido, se trata de un juicio que se inicia con una demanda y termina con una sentencia paradigma del resultado de la funcin jurisdiccional plena. Este requisito nos ubica ante la exigencia de que la persona o personas que la intenten encuadren dentro de los supuestos del artculo 121 de la Ley Orgnica de la Corte Suprema de Justicia que indica que debe exhibir, quien intente la accin, un inters personal, legitimo y directo; antes que nada y partiendo de ciertas premisas del Procedimiento Civil, la ms elemental lgica jurdica nos coloca frente a unas exigencias menos restringidas, es decir, ms amplias, que las mencionadas en el proceso ordinario. El viejo Cdigo de Procedimiento Civil en su artculo 14, y el actual en el artculo 16, repite que "para proponer la demanda el actor debe tener inters actual", es decir, un inters procesal; este germen sirvi para que nuestros legisladores crearan el concepto de legitimado activo con el auxilio de la jurisprudencia equiparndole al legitimado procesal del artculo 16 del actual Cdigo de Procedimiento Civil; as la antigua Corte Federal, inspirada en ese principio repetido en el Cdigo del 4 de julio de 1916 en una sentencia del 14-04-1960 considerara legitimado activo en el juicio de nulidad de los actos de efectos particulares, al titular de un derecho subjetivo, con un criterio civilista; no obstante, la propia jurisprudencia fue recogiendo la realidad de las relaciones administracin-administrados que pueden verse en un momento perturbadas sin que medie entre ambas un derecho subjetivo, un vnculo jurdico directo sino meras. relaciones de hecho. De tal modo que la tesis predominante de interesado procesal resultaba en cierta forma limitativa, para abarcar los interesados en impugnar un determinado acto de la Administracin. All comienza una evolucin progresiva de este importante requisito procesal a travs de sucesivas decisiones. El 6 de febrero de 1964, la Sala Poltico-Administrativa vara el criterio, al sostener que legitimado activo en este tipo de juicio es quien ostente un inters jurdicamente relevante en la anulacin del acto, quien con la declaratoria de nulidad resulte beneficiado; con esta decisin la Sala Poltico-Administrativa desva la nocin de la condicin personal del interesado hacia el objetivo que se persigue con la decisin; es lgico que ambas cuestiones, sin ser idnticas, estn estrechamente vinculadas, porque en la medida en que alguien se beneficia con la no existencia de un proceder administrativo, en esa misma medida la persona con el dictamen del acto se consideraba lesionada en sus derechos legtimos, personales y directos, bien como ser individualizado, bien como miembro de una comunidad. Este criterio de orden prctico fue adaptndose ms a la realidad con la decisin de la Sala Poltico-Administrativa del 18 de febrero de 1971 donde se introduce un elemento ya implcito en la anterior: la lesin directa que pueda sufrir el demandante de la nulidad del acto. Posteriormente la Corte Suprema de Justicia en decisin del 21-12-1972 sigui sosteniendo que lo importante era la situacin concreta del particular recurrente frente al acto, y es all donde aparecen las notas que en definitiva van a caracterizar al legitimado activo como el particular con un inters legtimo, personal y directo. Merece mencin especial la influencia de -la legislacin francesa y espaola en la definicin definitiva del concepto. En 1985 se cierra este crculo de evolucin conceptual de legitimado activo al distinguir la Corte los diferentes interesados frente a la actuacin del rgano de la Administracin; en primer lugar, el particular vinculado a la Administracin mediante un contrato o una norma legal (contratistas de obras pblicas, por ejemplo; concesionario o funcionario); el vnculo con la Administracin establece derechos y obligaciones que deben ser respetadas por las partes; es decir, el primer legitimado activo en los juicios de nulidad contra los actos de efectos particulares es el titular de un derecho subjetivo frente a la Administracin, por el hecho de existir relaciones jurdicas contractuales o legales preexistentes; pero a ms de l tambin encuadran dentro del concepto los

interesados legtimos, que son quienes sin estar relacionados directamente con la Administracin ni por contrato ni por Ley se encuentran en una situacin de hecho especial que el acto administrativo dictado le perjudica tangencialmente y por consiguiente tiene un legtimo inters en oponerse al mismo; aqu podramos mencionar como ejemplo los casos de personas residentes en una zona donde se pretende construir o instalar una empresa o industria que genere alto ndice de peligrosidad para los vecinos (industrias qumicas, estaciones d servicio, etc.); estas personas pueden inclusive no ser colindantes con la pretendida empresa pero no obstante ello son alcanzadas por los efectos nocivos de la misma; el acto administrativo en s le es ajeno, en cierta forma, pero la anulacin del mismo les beneficia; as ampla su esfera el concepto de interesado o legitimado reconociendo los llamados intereses difusos de la colectividad y permitiendo de esta manera un control ms amplio y equitativo del actuar administrativo. Con estos parmetros ha manejado en los ltimos aos nuestra jurisprudencia, especialmente la Corte Suprema de Justicia, el criterio de legitimado activo al que se refiere el artculo 121 de la Ley que regula la materia. LA LEGITIMACIN PASIVA En lo relativo a la legitimacin pasiva tambin se ha producido una evolucin en el concepto a travs de los aos. De aqulla, para entonces novsima definicin de Jess Gonzlez Prez, de que el juicio de nulidad contra los actos administrativos, ms que contra un rgano de la Administracin emisor de la decisin era un proceso objetivo contra el acto en s y que condicionaba el concepto de legitimado pasivo, se ha ido poco a poco cambiando hacia una nueva orientacin. Sostiene el Dr. Romn J. Duque Corredor, lo siguiente: "Nuestra jurisprudencia, no de una manera muy clara se ha apartado de esta tesis que se tena como tradicional del contencioso-administrativo y ha considerado como legitimada pasiva por excelencia, aunque la demanda no vaya dirigida a ella, a la Administracin Pblica, el rgano autor del acto y en ese sentido se ha considerado -repito como legitimada pasiva- a la Administracin, a tal punto de permitirle su comparecencia en cualquier etapa del procedimiento, sobre todo la Corte Primera de lo Contencioso-Administrativo. En este sentido este Tribunal se vio precisado a delimitar o definir la nocin de legitimado pasivo y lleg a establecer que aunque no hay propiamente un demandado, como se exige en el Derecho Procesal, la Administracin es la legitimada pasiva por excelencia hasta el punto de que puede comparecer en cualquier momento del juicio con la nica limitacin de que si ya han precluido las fases y las oportunidades defensivas, la Administracin carga con esa limitacin pero no es posible impedir su actuacin; la jurisprudencia ha aceptado, pues, que hay un legitimado pasivo".1 En pases como Colombia y Costa Rica con leyes contencioso-administrativas, s exigen en su procedimiento que se haga un sealamiento del demandado, es decir, del rgano que emiti el acto cuya nulidad se est solicitando; cierto es que entre nosotros no se da esa exigencia, es ms, an tratndose de demandas de nulidad a las que se les haya acumulado pretensiones de condena, tampoco se impone la mencin del rgano que produjo el acto, presuntamente ilegal, sino que es el Juez en plenitud de facultades quien decide notificar o no al Procurador General de la Repblica para que en representacin de la Administracin, defienda la legalidad del acto; a ms de que el hecho de que se establezca como forma de citacin la del llamamiento universal, para que cualquiera comparezca a oponerse al acto, habla en pro de la tesis de que no se le da de manera terminante el carcter de legitimada pasiva a la Administracin, en cabeza del rgano productor del acto demandado en nulidad.

TERCER PRESUPUESTO PROCESAL La Competencia. La competencia es una nocin con marcada influencia en el derecho adjetivo contencioso-administrativo, porque, y ya lo explicbamos al hablar de la distribucin de los asuntos en los diferentes tribunales con esta especial competencia, a pesar de tratarse de una sola y misma jurisdiccin la competencia para conocer de un determinado asunto viene determinada por el tipo de acto, el rgano del cual emana y el motivo de la demanda. En el caso de demandas de nulidad contra actos de efectos particulares las reglas de la competencia operan de la siguiente manera: Sala Poltico-Administrativa: 1) Si se trata de un acto de efectos particulares emanado del Poder Ejecutivo Nacional o de un rgano de origen constitucional, no modifica las reglas de la competencia la circunstancia de que el motivo de la demanda sea la inconstitucionalidad o la ilegalidad. Aqu entra en juego el criterio subjetivo: el rgano que emite el acto califica al Tribunal de competente para conocer la demanda. Si la causal de la demanda es la ilegalidad, tenemos que determinar el rgano que dict el acto para poder precisar si el juicio se radica en la Sala Poltico- Administrativa; ya aqu si se trata de rganos del Poder Ejecutivo Nacional o de rganos de origen constitucional queda en dicha Sala; de lo contrario podra ir a la Corte Primera de lo Contencioso-Administrativo o a los Tribunales Regionales Contencioso- Administrativo, si los actos objeto de la demanda emanan de rganos estadales o municipales. Vemos de esta manera, que la circunstancia de tratarse de una demanda contra un acto de efectos particulares, an cuando la causal sea la inconstitucional no va su conocimiento a la Corte en Pleno, priva el carcter particular del acto; 2) si se trata de un rgano diferente al Poder Ejecutivo Nacional o de origen constitucional, si la causal es la inconstitucionalidad, siendo el acto de efectos particulares, poco importa el rgano que emane el acto, sigue teniendo competencia la Sala Poltico Administrativa; 3) si el motivo de la demanda contrariamente es la ilegalidad, hay que ir al rgano para determinar el Tribunal competente: si no se trata de los rganos anteriormente mencionados -Poder Ejecutivo Nacional y rganos de origen constitucional- es la Corte Primera de lo Contencioso-Administrativo quien tendr competencia para dirimir la controversia; por ltimo, 4) si se trata de un acto producido por rganos de los estados o de los municipios, ya lo dijimos, quienes conocen son los Tribunales Contencioso Regionales, si la causal de la demanda es la ilegalidad. En este punto es oportuno sealar, que cuando se trata de demanda de nulidad intentada conjuntamente con demanda de condena, si el Tribunal competente para conocer de la primera no lo es para decidir la segunda, el artculo 131 de la Ley Orgnica de la Corte Suprema de Justicia, permite que la competencia por nulidad arrastre consigo la regla de la cuanta y el Tribunal competente en este caso sera el que por Ley est facultado para conocer de la demanda de nulidad. CUARTO PRESUPUESTO PROCESAL La Legalidad de la Demanda. Habamos mencionado los requisitos constitutivos de la accin as como los presupuestos procesales: la competencia, la legitimacin y la validez de la demanda. Al efecto, la Ley que regula la materia estableci reglas relativamente sencillas para normar los requisitos del libelo de la demanda en los juicios de nulidad contra los actos de efectos

particulares. En verdad, si se compara el artculo 340 del Cdigo de Procedimiento Civil con el artculo 122 de la Ley Orgnica de la Corte Suprema de Justicia, podemos corroborar lo que estamos aseverando; esta ltima, al sostener que la solicitud de nulidad deber ser presentada por escrito remite al artculo 113 ejusdem, que en la Seccin Segunda especifica los detalles del libelo en los juicios de nulidad contra los actos de efectos generales. En primer lugar, el artculo hace alusin a la indicacin precisa que debe identificar el acto impugnado, tomando en cuenta que la Ley Orgnica de Procedimientos Administrativos establece una clasificacin de los actos administrativos es necesario tenerla presente a la hora de redactar tcnicamente el libelo de la demanda; igualmente la Ley Orgnica de Rgimen Municipal establece una jerarqua de estos actos; aparte de lo apuntado la misma Ley Orgnica de Procedimientos Administrativos en su artculo 85, al hablar de los Recursos Administrativos advierte que "Los interesados podrn interponer los recursos a que se refiere este captulo contra todo acto administrativo que ponga fin a un procedimiento, imposibilite su continuacin, cause indefensin o lo prejuzgue como definitivo, cuando dicho acto lesione sus derechos subjetivos o intereses legtimos, personales y directos". Aqu, como es de fcil deduccin, hay una clasificacin de los actos administrativos que a su vez nos da la pauta de los que pueden ser objeto de la accin de nulidad estudiada; en el mencionado artculo pon la naturaleza del acto se distingue entre acto definitivo, que es el que resuelve el recurso poniendo fin al procedimiento, y es por supuesto el que puede ser jurisdiccionalmente recurrido; acto que impide la continuacin del procedimiento, sin ser definitivo, ya que no se pronuncia sobre la solicitud o el recurso, no obstante, perturba el inicio del procedimiento o entraba su prosecucin; actos que producen indefensin, que sin encuadrar en las caractersticas de las dos categoras anteriores, lesionan el derecho a la defensa perturbando el procedimiento al impedir, por ejemplo, el acceso al expediente, a promover o evacuar pruebas, etc... y por ltimo, los actos que prejuzgan sobre el punto central o la materia principal. Como ejemplo de los primeros mencionados, actos definitivos, es vlido citar el que niega una solicitud, o el acto que se pronuncia sobre otro confirmndolo, revocndolo, reformndolo o reponindolo. Como actos que impiden la continuacin del procedimiento, el artculo 50 de la misma Ley Orgnica de Procedimientos Administrativos nos trae un ejemplo al establecer que "cuando en el escrito o solicitud dirigido a la Administracin Pblica faltare cualquiera de los requisitos exigidos en el artculo anterior, la autoridad que hubiere de iniciar las actuaciones lo notificar al presentante, comunicndole las omisiones o faltas observadas a fin de que en el plazo de quince (15) das proceda a subsanarlos; si el solicitante no corrige las observaciones hechas por la Administracin, el funcionario puede declarar inadmisible la solicitud y no se abre el procedimiento; como vemos all la Administracin no se est pronunciando sobre el fondo del asunto, sin embargo, el acto tiene fuerza de definitivo, porque imposibilita el acceso del administrado al procedimiento debido. El artculo 86 de la misma Ley advierte tambin que todo recurso administrativo deber intentarse por escrito y en l se observarn los extremos exigidos por el artculo 49. El recurso que no llenase los requisitos exigidos no ser admitido. No es un acto definitivo en el sentido exacto del vocablo, pero impide la iniciacin del proceso. Los actos que causan indefensin los mencionbamos anteriormente, la negativa, por ejemplo de una prueba, como sera el caso de no permitir el obtener una copia certificada para acompaar un procedimiento, no estn impidiendo el procedimiento ni su continuacin, pero lesionan el derecho a ser odo, a defenderse; estos actos son susceptibles de ser demandados tambin en nulidad. Por ltimo, los actos que prejuzgan sobre la materia principal sin entrar al fondo del asunto. La Ley Orgnica de Procedimientos Administrativos en su artculo 23 se refiere a la condicin de

interesado para accionar en los recursos administrativos, pudiendo, si se cumplen los extremos del artculo 22, apersonarse en el procedimiento en cualquier estado en que se encuentre la tramitacin; ahora bien, si la Administracin lo califica como no interesado negndole legitimacin; este hecho, al prejuzgar sobre la cualidad del administrado le est negando el acceso al procedimiento. Con estos ejemplos de la propia Ley que regula el procedimiento administrativo constatamos la clasificacin contenida en el mismo instrumento que nos permite saber qu actos pueden ser atacados en nulidad, mediante la accin contemplada en los artculos 121 al 129 de la Ley Orgnica de la Corte Suprema de Justicia. Un nuevo requisito o presupuesto de las demandas de anulacin estudiada es el relativo a la indicacin de las "disposiciones constitucionales o legales cuya violacin se denuncia, y las razones de hecho y de derecho en que se funde la accin" (artculo 113 de la Ley Orgnica de la Corte Suprema de justicia). A este artculo 113 nos remite el 122 Ejusdem. Estamos, entonces, hablando de los vicios que pueden afectar y volver susceptibles de anulacin a los actos administrativos. Al llegar a este punto es necesario tomar en consideracin la prohibicin expresa contenida en el artculo 133 de la Ley Orgnica de la Corte Suprema de Justicia, que establece improcedente el alegato fundado en el artculo 117 de la Constitucin Nacional, sin que tal fundamento se correlacione con una norma de inferior jerarqua; y es lgico que sea as pues la norma constitucional citada, artculo 117, contiene un mandato genrico que resultara en definitiva siempre infringido, fuese cual fuese la actuacin del rgano pblico fuera de la Ley, siendo entonces tan abstracta la imposicin, que amerita, segn nuestra jurisprudencia una vinculacin determinada a un vicio ms especfico; en efecto, dice el artculo 117 que "la Constitucin y las leyes definen las atribuciones del Poder Pblico, y a ellas debe sujetarse su ejercicio". En este aspecto tanto la doctrina venezolana y extranjera como la jurisprudencia, se han abierto en un abanico de posibilidades en lo relativo a los defectos o vicios de que adolece el acto objeto de impugnacin; y que es necesario mencionar en el escrito de la demanda como sustentacin de la misma sobre estas causas o motivos autores venezolanos han tenido posiciones de avanzada en lo tocante a la educacin que debe haber entre la actuacin de la Administracin y la ley que la regula; as el profesor administrativista Eloy Lares Martnez.... pionero en esta rama del derecho en Venezuela hablaba para 1963 de que "El Estado moderno ha sido denominado estado de derecho, porque en l todos los actos de la administracin estn dominados por el principio de la legalidad, o sea, la regla segn la cual la administracin debe actuar conforme al derecho".1 Al efecto, l habla de las siguientes formas de ilegalidad; a) la competencia, es decir, que el rgano que dicte el acto tenga conferida legalmente su formulacin; b) la presencia en el acto de la voluntad administrativa, all hay, por supuesto, que tomar en consideracin los vicios que pueden genricamente afectar la voluntad: el error, el dolo y la violencia; c) los vicios en relacin al contenido del acto; d) los errores de hecho y de derecho, es decir, los vicios en la motivacin del acto; e) la desviacin de poder; es decir, la finalidad perseguida con el acto se contradice con el espritu del fin previsto en el ordenamiento jurdico que faculta al rgano a producir el acto; y f) los vicios relativos a las formalidades del acto, es decir, "si el acto no reviste la forma requerida por la Ley, o bien si en el procedimiento constitutivo se han omitido u observado incompletamente formalidades esenciales" el acto adolece de ilegalidad.2 Por su parte, el autor Allan Brewer Caras en su obra "Las Instituciones fundamentales del Derecho Administrativo y la Jurisprudencia Venezolana" en el ao 1964 nos presenta una clasificacin de los vicios que pueden afectar a los actos administrativos y los divide en dos

grandes categoras: vicios de inconstitucionalidad y vicios de ilegalidad propiamente dicha; a esta clasificacin nos acogimos durante una buena parte del tiempo dedicado a la docencia por considerarla bastante completa. En aras de una mejor comprensin terminolgica es preciso advertir que la ilegalidad como vicio de los actos administrativos abarca la inconstitucionalidad, toda vez que la primera es "la violacin, por parte de la Administracin, del conjunto de normas o reglas preestablecidas que forman el conjunto de las fuentes del Principio de la Legalidad Administrativa y que han sido dictadas por la Autoridad competente para guiar su accin"; es de suyo que la fuente Constitucin es la ms importante, la de mayor jerarqua y entidad y consecuencialmente cabe dentro de las fuentes que el reputado autor denomina "Fuentes de la Legalidad Administrativa"; por consiguiente, los vicios de inconstitucionalidad tambin lo son de ilegalidad. Dice el autor que la jurisprudencia venezolana ha distinguido dos formas de inconstitucionalidad: la inconstitucionalidad propiamente dicha y la usurpacin de funciones; esta ltima reviste dos formas: la usurpacin de autoridad y la usurpacin de funciones propiamente dicha; la primera, usurpacin de autoridad, es por supuesto la ms burda y grave violacin al Principio de la Legalidad Administrativa, de hecho quien acta carece de "autoras" no tiene investidura alguna; el segundo de los casos se configura cuando el rgano al producir la actuacin extrapola los lmites de la funcin encomendada e interfiere con otra. Las otras formas son las denominadas por el autor "Ilegalidad propiamente dicha"; all el precepto vulnerado es de ndole legal. Posteriormente el autor reagrupa los vicios que pueden afectar a los actos en la siguiente forma: vicios de inconstitucionalidad, en los cuales incluye: la violacin directa de la Constitucin Nacional y la incompetencia de orden Constitucional, sta a su vez la subdivide en usurpacin de autoridad y usurpacin de funciones. En los vicios propiamente ya de ilegalidad de los Actos Administrativos de efectos particulares menciona la incompetencia, tambin denominada extralimitacin de atribuciones; la ausencia de base legal; el vicio en el objeto; la desviacin de poder; el abuso o exceso de poder, de esta ltima pueden derivarse los vicios en la comprobacin de los hechos, los vicios en la calificacin y aplicacin de los hechos. Segn el autor el hecho de que la "jurisprudencia contencioso-administrativa ha venido apelando a los principios generales del derecho para limitar la discrecionalidad y anular actos, y entre ellos, a los principios de la racionalidad, justicia, igualdad y proporcionalidad" recogidos a su criterio por el artculo 12 de la Ley Orgnica de Procedimientos Administrativos, estos principios acogidos, repito, han dado origen a unos cuantos vicios ms que l denomina: violaciones al principio de la racionalidad, a la justicia, al principio de la igualdad y al principio de la proporcionalidad. Aparte de stos el autor menciona y analiza a profundidad los vicios relacionados con los requisitos adjetivos y formales del acto, as como los vinculados a los efectos de los actos administrativos; por ejemplo, en relacin a los efectos temporales del acto, a la cosa juzgada administrativa y la propia ejecucin de los actos. Como es de fcil deduccin: es un estudio muy complejo y completo de los males o vicios que pueden volver anulable a los actos administrativos de efectos particulares. Dice el destacado Profesor administrativista Romn Duque Corredor lo siguiente: 'La Ley Orgnica de Procedimientos Administrativos se separa temporalmente del criterio de la jurisprudencia basada en la doctrina francesa, que ' distingua el vicio de incompetencia, del vicio de legalidad formal, de la desviacin de poder y del resto de la ilegalidades y tambin se apart de la clasificacin del autor venezolano Allan Brewer Caras, estableciendo la siguiente jerarqua en los vicios motivos de impugnacin: vicios en el sujeto que emite el acto, la incompetencia, artculo 19 ordinal 4 de la Ley; vicios en el objeto, artculo 19, ordinal 3; vicios en la causa,

artculo 19, ordinal 4, y tambin con basamento en el artculo 206 de la Constitucin Nacional; vicios de ilegalidad procedimental, artculo 19, ordinal 4, y por ltimo el resto de ilegalidades recogidas en forma residual en el artculo 20. Esta clasificacin de la Ley Orgnica de Procedimientos Administrativos la ha acogido la jurisprudencia y a la hora de denunciar, como lo prev el artculo 113 de la Ley Orgnica de la Corte Suprema de Justicia los vicios de ilegalidad, hay que recurrir a los artculos 19 y 20 de la Ley Orgnica de Procedimientos Administrativos".1 Continuando con los requisitos exigidos en el artculo 113 de la Ley Orgnica de la Corte Suprema de Justicia, al cual nos remite el artculo 122 de la Seccin relativa a los juicios de nulidad contra los actos de efectos particulares, al libelo de la demanda deber acompaarse un ejemplar o copia del acto impugnado. Hoy en da el Cdigo de Procedimiento Civil en su artculo 429, primera parte, admite "las copias fotostticas, fotogrficas o por cualquier otro medio mecnico claramente inteligible, de esos instrumentos". Dice tambin el artculo precitado de la Ley Orgnica de la Corte Suprema de Justicia -113 que el demandante debe acompaar tambin el instrumento que acredite el carcter con que acta, si no lo hace en nombre propio, y los documentos que quiera hacer valer en apoyo de su solicitud. Se trata entonces de presentar los instrumentos necesarios para constatar la admisibilidad de la demanda. La importancia de la presentacin de estos recaudos es que el artculo 124 niega la admisin del recurso cuando concurra alguna de las circunstancias sealadas en los ordinales 1, 2, 3, 4, 6 y 7 del artculo 84 de la misma Ley, o en la primera parte del ordinal 5 del mismo artculo; que adviene que cuando no se acompaen los documentos indispensables para verificar si la accin es admisible; no se admitir ninguna demanda o solicitud que se intente ante la Corte. El artculo 122 prev como requisito para la admisibilidad de la demanda de nulidad de actos de efectos particulares, cuando la Ley exija como condicin que el interesado pague o afiance el pago de una cantidad lquida, la constancia que deber igualmente acompaar al resto de instrumentos; a menos que la misma conste en el expediente administrativo. Como apreciamos, se trataba del principio propio del Derecho tributario "Solve et repete"; no obstante, hemos hablado de que se trataba porque el actual Cdigo Orgnico Tributario elimin el requisito en materia tributaria nacional. Con esta visin muy general consideramos agotados los extremos del primer acto del juicio de nulidad contra este tipo de demandas; el segundo seria por supuesto, la admisin o in admisin de la misma, sin embargo, en ese lapso cumplen actuaciones ordenatorias del proceso sin que ello signifique la admisin de la accin de nulidad. Presentada pues la demanda, el Secretario(a) del Tribunal unipersonal o colegiado estampa la nota de presentacin que en estos juicios tiene importancia vital habida cuenta que la Ley contempla un lapso de caducidad; de tal suerte que la nota estampada por el funcionario deja constancia fehaciente de la fecha de presentacin del libelo, del presentante del mismo y de los anexos que acompaan al libelo. El artculo 123 de la Ley que comentamos regula la cuenta del recurso al Tribunal. El Juez -si es un Tribunal unipersonal- o el Presidente -si se trata de un organismo colegiado-, en la misma audiencia en que recibe la cuenta del recurso puede solicitar los antecedentes administrativos del caso fijando un plazo prudencial para que la autoridad administrativa que produjo el acto, si ste es el caso, los enve al Tribunal. Como deducimos de los trminos utilizados en el artculo 123 el Juez disfruta de discrecionalidad en cuanto a solicitar el expediente administrativo; por ello la Ley habla de "podr"; como vemos esta actuacin no es una obligacin sino una facultad. Esta peculiaridad de la Ley se explica porque en ocasiones el recurrente acompaa a la demanda en copias certificadas la totalidad de los antecedentes administrativos, lo que a veces es suficiente

para que el Tribunal comience sus actuaciones, otros, an en este caso los solicitan pensando en la omisin de algn recaudo. Hemos dejado esclarecidas dos circunstancias: 1.- Que el Juez dispone de facultad para hacer la solicitud a que venimos refirindonos, y 2.- Que la Ley no fija plazo alguno para la remisin de los antecedentes administrativos. El Tribunal, y ya lo hemos advertido, puede continuar el proceso sin la recepcin del expediente administrativo; ahora, si la complejidad del caso o circunstancias especiales impidieran la prosecucin del juicio por no haberlo remitido el rgano emisor del acto los antecedentes solicitados, si este fuere el caso, ya la autoridad judicial procedera en forma conminatoria a solicitarlos y de acuerdo al artculo 174 de la Ley Orgnica de la Corte Suprema de Justicia sancionar al organismo renuente. ADMISIN DE LA DEMANDA Segn el artculo 123 de la Ley que regula la Corte Suprema de Justicia, al recibir el Tribunal los antecedentes administrativos pasar los autos al Juzgado de Sustanciacin a objeto de que se pronuncie sobre la admisibilidad o no de la demanda; de hecho, si se trata de un Tribunal unipersonal no se cumple esta fase, sino que el lapso comienza a transcurrir para que el juez se pronuncie sobre la admisibilidad de la demanda. Si se trata de un Tribunal colegiado el plazo no comienza a correr con la llegada del expediente administrativo, sino cuando es recibido en el Juzgado de Sustanciacin, por tal motivo, en la prctica al recibirse aquellos recaudos el Secretario estampa una nota al pie del oficio, dejando constancia de lo recibido y de la fecha de recepcin, el Juez Presidente del Tribunal colegiado produce un auto ordenando la remisin al Juzgado de Sustanciacin; inmediatamente el Secretario acta de nuevo dejando constancia de que tal mandato fue cumplido e inmediatamente debe estamparse otra nota del mismo Secretario donde hace constar que el Juzgado de Sustanciacin recibi el expediente. Es desde esta ltima actuacin cuando comienza a transcurrir el plazo para la admisin de la demanda. El artculo de la Ley habla de tres audiencias; sabido es que con la reforma del Cdigo de Procedimiento Civil los lapsos procesales experimentaron variaciones que ameritaron un pronunciamiento interpretativo de la Corte. Hoy por hoy, lapsos como el anterior se cuentan por das continuos, exceptuados los lapsos de prueba. La naturaleza del auto de admisin o su negativa es ser revisora de las causales de admisibilidad que la propia Ley establece y enumera; aqu se impone en cabeza de los jueces un detallado anlisis de los presupuestos procesales de la accin, as como de los requisitos constitutivos de la demanda. Estudiados como ya han sido stos, se impone un breve repaso de los mismos. En primer trmino, es necesario revisar la cualidad del demandante o querellante; es decir, precisar si quien intenta la accin tiene cualidad para accionar los mecanismos de justicia; resumiendo, diramos que es necesario que el accionante sea el titular de un derecho subjetivo frente a la Administracin o bien, un titular legtimo frente a la misma. El artculo 121 de la Ley Orgnica de la Corte Suprema de Justicia lo define como quien tenga inters personal, legtimo y directo en impugnar el acto de que se trate. De no encontrarse el impugnante en esta situacin la demanda es declarada inadmisible en virtud del ordinal l del artculo 124 de la misma Ley. La segunda de las causales contempladas en el artculo que regula esta materia es la relativa al agotamiento de la va administrativa; como vemos el ordinal 2 impone una carga al administrado en el sentido de que debe utilizar todos los recursos internos antes de recurrir al

procedimiento contencioso administrativo; por consiguiente, el acto ya no es revisable por ninguna autoridad administrativa porque cl acto causa estado, no es factible su revisin en va administrativa: 1) Cuando por ejemplo la decisin emana del mximo jerarca; es decir, el procedimiento se inicia y termina en una sola instancia; 2) Cuando emana la decisin de un funcionario subalterno y fue sometida a la consideracin del superior mediante la interposicin del recurso jerrquico; 3) Cuando an emanando la decisin de un subalterno la Ley niega contra ese acto cualquier recurso; 4) Por ltimo, de acuerdo a lo previsto en el artculo 4 de la Ley Orgnica de Procedimientos Administrativos en concordancia con el artculo 93, la va administrativa queda agotada y se abre la contencioso-administrativa cuando el funcionario debe decidir en un determinado plazo y no lo hace. Se ha discutido entre los autores patrios si el artculo 134 de la Ley Orgnica de la Corte Suprema de Justicia, consagra el principio del silencio administrativo negativo, o si quien lo reconoce es la Ley Orgnica de Procedimientos Administrativos en su artculo 93 mencionado. En nuestro modesto criterio, el artculo 134 lo que hace es remover un obstculo en favor del recurrente para que ste pueda acudir a la va contencioso sin esperar un acto del superior jerrquico; mientras que el artculo 93 de la Ley Orgnica de Procedimientos Administrativos al establecer que "la va contencioso-administrativa quedar abierta cuando interpuestos los recursos que ponen fin a la va administrativa, stos hayan sido decididos en sentido distinto al solicitado, o no se haya producido decisin en los plazos correspondientes", si est dando valor negativo al silencio administrativo. Debe pues el Juez al examinar esta segunda causal de inadmisibilidad revisar todos los supuestos para comprobar si el acto recurrido es definitivo, ha causado estado, agotado la va administrativa y no ha adquirido firmeza. El otro motivo de inadmisibilidad es el contemplado en el ordinal 3 del artculo 124: cuando exista un recurso paralelo. El particular ante quien se presente dos opciones para impugnar un acto no dispone de la facultad de escogencia, ya que en este aspecto la Ley Orgnica de la Corte Suprema de Justicia es terminante: siempre ser el otro procedimiento el indicado, as la supletoriedad del recurso contencioso-administrativo de anulacin queda registrada en esta causal de inadmisibilidad, ya que si existe en el ordenamiento positivo un recurso paralelo no es posible recurrir del acto administrativo a travs de la va contencioso-administrativa. El cuarto motivo de inadmisibilidad contemplado en el artculo 124 nos remite al artculo 84 en sus ordinales lo, 2, 3, 4 y primera parte del ordinal 5 del mismo artculo. Vamos brevemente a analizarles: 1) Cuando as lo disponga la Ley. Pensamos que es un supuesto difcil porque, en principio y constitucionalmente, todos los actos administrativos son recurribles ante la jurisdiccin contencioso-administrativa; 2) Si el conocimiento de la accin o el recurso compete a otro Tribunal. Se trata en pocas palabras de la incompetencia del rgano jurisdiccional para conocer y decidir el recurso o la accin.

En los juicios de nulidad contra actos de efectos particulares hay que tener presente el lapso de caducidad de la accin previsto en el artculo 134 de seis meses, por una parte, pero de treinta das cuando el acto sea de efectos temporales. Por consiguiente, entre la declaratoria de inadmisibilidad y el momento que el recurrente acuda al Tribunal competente puede transcurrir este lapso y caducar la accin. La jurisprudencia ha morigerado esta consecuencia permitiendo a los Tribunales que parejamente con la declaratoria de inadmisibilidad declinen la competencia en otro Tribunal para evitar la caducidad de la accin. Justamente el ordinal 3 recoge esta causal de inadmisibilidad al establecer que si, 3) "fuere evidente la caducidad de la accin o del recurso intentado" no se admitir la solicitud. Por ello en este tipo de demandas hay que tener muy presente el artculo 134 anteriormente mencionado. 4) El otro motivo contemplado es cuando se acumulen acciones que se excluyan mutuamente o cuyos procedimientos sean incompatibles. El artculo 132 contempla una excepcin al establecer que "cuando se demande la nulidad de un acto administrativo de efectos particulares y al mismo tiempo la del acto general que le sirva de fundamento, y se alegaren razones de inconstitucionalidad para impugnarlos se seguir el procedimiento establecido en la Seccin Tercera de este Captulo y el conocimiento de la accin y del recurso corresponder a la Corte en Pleno". Como vemos, es un caso de acumulacin permitida pese a que las acciones tienen procedimientos diferentes. Excepcin hecha de este artculo, la causal de inadmisibilidad prosperara en cualesquiera otra acumulacin de acciones incompatibles por su naturaleza o por su procedimiento. 5) La primera parte del ordinal 5 se refiere a que la demanda no se acompaen los documentos indispensables para verificar si la accin es admisible. A estos documentos hemos hecho alusin al analizar la presentacin de la demanda y estn previstos en los artculos 113 y 122 de la Ley Orgnica de la Corte Suprema de Justicia, Admitida o negada la demanda el interesado dispone de recursos previstos en la propia ley; cierto es que el propio artculo 124 en su parte in fine habla de que podr apelarse del auto que declare inadmisible la demanda, lo que llevara a la conclusin que el auto que la declare admisible no tiene recurso alguno. Sin embargo, el Dr. Romn Jos Duque Corredor en sentencias de la Corte ha sostenido su tesis, como un criterio aislado, de que s es posible intentar un recurso contra el auto de admisin. De resto, la jurisprudencia sostiene que slo es factible de acuerdo a lo previsto en el artculo 130 de la Ley Orgnica de la Corte Suprema de Justicia, que establece que "las excepciones o defensas opuestas en el curso de estos juicios sern decididas en la sentencia definitiva, a menos que el Juzgado de Sustanciacin considere que debe resolverse alguna de ellas previamente, en cuyo caso, si fuere necesario abrir una articulacin con arreglo a lo dispuesto en el artculo 386 del Cdigo de Procedimiento Civil" (en su lugar artculo 607 del nuevo cdigo). El auto de admisin de la demanda contra un acto de efectos particulares es un acto complejo, porque aparte del examen de los artculos 124 y 84 de la Ley Orgnica de la Corte Suprema de Justicia, relativos a las causas de inadmisibilidad de la demanda que deber declararse y motivarse, contiene a su vez disposiciones importantes relativas a la ordenacin del proceso, Debe el Tribunal, en primer lugar obligatoriamente ordenar la citacin del Fiscal General de la Repblica, cuando no sea l quien ha intentado la accin porque el acto an de efectos particulares "afecte un inters general". Asimismo ordena el artculo 125 la notificacin al

Procurador General de la Repblica "caso de que la intervencin de sta en el procedimiento fuere requerida teniendo en cuenta la naturaleza del acto". Aqu encontramos una notoria diferencia de los juicios analizados ya que en el de nulidad de actos de efectos generales la notificacin a este ltimo funcionario va a depender en que fuere requerida por estar en juego los intereses patrimoniales de la Repblica; la otra notificacin facultativa es la relativa al emplazamiento de los interesados, que se har mediante la publicacin de un cartel que deber publicarse; la ley habla de que esta publicacin se har en un diario de Caracas de mayor circulacin, no obstante, la jurisprudencia ha interpretado que la mencin a la capital se debi al hecho de que la mayora de juicios de esta naturaleza se ventilaban en la Corte, como sabemos, con asiento en Caracas, pero una vez creados los Tribunales Contencioso Regionales la publicacin se hace y se acepta en diarios de la respectiva regin. Este emplazamiento tiene carcter informativo, mas no compulsivo, ya que los interesados pueden darse por citados dentro de las diez audiencias siguientes a la publicacin del cartel. Dos observaciones se imponen: en primer lugar, hay que tomar en consideracin el artculo 137 ejusdem, que establece las condiciones que deben reunir los terceros que quieran hacerse parte en el juicio, que resultan las mismas que exige la Ley para el accionante o recurrente; en segundo lugar, el mandato del artculo 125 de que se consigne en el lapso de quince das consecutivos un ejemplar del peridico donde se public el cartel, publicacin que le corresponde hacer al accionante; de no cumplirse este trmite la Corte declarar desistido el recurso. El interesado en la accin debe demostrar su legitimacin, el Tribunal la apreciar y decidir o bien -segn sostienen autores nuestros en las tres audiencias siguientes a la comparecencia o bien en la sentencia definitiva. La prctica ha impuesto la modalidad de que si la falta de cualidad es manifiesta el Tribunal la declara en ese breve plazo, cuando el anlisis de las condiciones del interesado se vuelve difcil o enrevesada el Juzgado la decidir en la definitiva. El artculo 126, por su parte habla de que tanto el recurrente como los coadyuvantes u opositores durante el lapso de comparencia que hayan atendido al emplazamiento podrn solicitar que la causa se abra a pruebas y el artculo siguiente advierte que "Los trminos de pruebas empezarn a correr en la audiencia siguiente al vencimiento del lapso de comparecencia y sern-de cinco audiencias para promoverlos y de quince para evacuarlos...". Frente a las normas mencionadas han surgido dos tesis contrapuestas: la primera, es de opinin que utilizado por el legislador el verbo "podr, es facultativo de las partes pedir o no su apertura y de no hacerlo la causa no se abre a pruebas; la segunda estima que an as la apertura a pruebas se produce independientemente de que sea o no solicitada por las partes; pero acptese una y otra postura las partes deben ceirse a lo preceptuado en los dos artculos estudiados; segn el 126, sealar qu hechos van a probar, informacin al Tribunal de las pruebas a realizar y producir de inmediato las que no requieran evacuacin. Importante es sealar que una vez informado el Tribunal de las pruebas no es posible modificarlas aadiendo nuevas; por ello, quienes sostienen que el lapso de pruebas se abre de derecho consideran que el interesado no debe solicitarlo para no verse compelido a dar cumplimiento al mandato de la parte final artculo 126. Una vez expedido el cartel el lapso de quince das consecutivos es perentorio y al efecto es conveniente distinguir cuatro momentos: a) la orden de expedicin del cartel; b) la expedicin del mismo; c) el pago de los derechos que causa el cartel, y d) la consignacin del cartel en el Tribunal.

A partir del acto del Secretario donde se deje constancia que se cumpli con el acto del Tribunal ordenando la publicacin del cartel, comienza a contarse el lapso de quince das continuos. Este trmite es vital para la accin, ya que su omisin acarrea el desistimiento del recurso; por eso, publicado el cartel, si el recurrente no lo consigna puede un tercero suplir al primero y acudir al tribunal con el peridico donde aparece publicado el cartel, logrando que la accin se mantenga viva. El artculo 128 establece que "no hay apelacin contra el auto de admisin de pruebas", estatuyendo un rgimen especial al contenido en el Cdigo de Procedimiento Civil. Si la prueba es negada hay apelacin que se oir en un doble efecto. El Cdigo de Procedimiento Civil vigente en el artculo 402 vara el sistema al establecer que tanto de la admisin como la negacin de una prueba se oir apelacin solamente en efecto devolutivo. En el juicio que estamos analizando y dado que la Ley Orgnica de la Corte Suprema de Justicia contempla un rgimen diferente al del juicio ordinario se aplica a la especialidad del instrumento jurdico que regula este procedimiento. Una vez cumplida esta etapa probatoria, la Ley en el artculo 129 remite a los artculos 93, 94, 95 y 96 de la Ley, que son comunes a los dos juicios analizados. LA SENTENCIA EN LOS JUICIOS DE NULIDAD CONTRA LOS ACTOS DE EFECTOS PARTICULARES La norma rectora en materia de sentencias y en cuanto a sus aspectos formales y de fondo est en el Cdigo de Procedimiento Civil, los aspectos formales son comunes a los exigidos para todas las sentencias: la oportunidad, los tiempos o partes que debe contener la decisin (narrativa, motiva y dispositiva). El artculo 243 del Cdigo de Procedimiento Civil regula al detalle todo cuanto debe contenerse en la sentencia, con un contexto precis, directo, no ambiguo; la Ley Orgnica de la Corte Suprema de Justicia contrariamente no tiene una norma referida especficamente a la sentencia contencioso-administrativa, no obstante es de elemental propedutica jurdica deducir que la decisin definitiva puede versar sobre tres contenidos diferentes y as nos lo explica Allan Brewer Caras: "la inadmisibilidad del recurso; la improcedencia del mismo; o la declaratoria de nulidad del acto en forma parcial o total, y en su caso, y como consecuencia, si hay pretensiones de condena, la condena a la administracin o el amparo de derechos fundamentales".1 Ya hemos insistido que el primer contenido aludido -la inadmisibilidad del recurso- el Juez utilizando sus poderes inquisitivos debe deducirla in limine litis, al comenzar el proceso, sin embargo, es posible que la accin permanezca viva hasta la etapa de sentencia y en la misma inadmisibilidad, llamadas ahora cuestiones previas en el hoy da vigente Cdigo de Procedimiento Civil y el Tribunal Contencioso-Administrativo considera que no es necesario resolver al inicio del proceso sino en la sentencia definitiva. Como vemos se produce un enrevesamiento "relacionado con el incumplimiento de los requisitos procesales del recurso" en trminos de Brewer Caras.' El segundo de los contenidos, es decir, la improcedencia de la impugnacin, se presenta cuando cumplidos como han sido por el recurrente las notas que permiten a la luz de la Ley la admisibilidad de la accin, en el iter del proceso no se comprueban los vicios alegados para solicitar su nulidad. De hecho el acto puede ser atacado aduciendo vicios diferentes, esto lleva a la conclusin que la sentencia, en estos casos tiene el valor de cosa juzgada relativa, mas no absoluta. El ltimo de los contenidos mencionados es la declaratoria en la sentencia de la nulidad parcial o total del acto; fin perseguido por el recurrente que impugna el acto administrativo.

La tradicin en la jurisdiccin contencioso-administrativa y que ha marcado el desenvolvimiento de este proceso en muchos pases, incluido el nuestro, sign a la sentencia en estos procedimientos de una caracterstica fundamental: la brevedad. As los "arret" o sentencias en Francia en el campo de esta especial jurisdiccin fueron -siempre y continan siendo- cortas y concisas. A lo sumo su extensin no iba ms all de dos pginas; la misma contena muy sucintamente una exposicin del acto impugnado, una brevsima relacin de la base real y una muy corta explicacin de la decisin. En este sentido puede afirmarse que el contencioso-administrativo ha influido en el proceso ordinario en cuanto a estas caractersticas mencionadas de la sentencia. Ahora bien, autores reputados de la materia han sostenido desde siempre que el taln de Aquiles de la sentencia contencioso-administrativa es la ejecucin de la misma. La presuncin de los legisladores de que las sentencias contra la Administracin eran un mandato ineludible de impretermetible cumplimiento fue a lo largo de los aos desvirtundose y transformndose en una presuncin opuesta; los mismos privilegios que de por Ley goza la Administracin entraba an ms la ejecucin de la sentencia, que por las razones ya expuestas no fue regulada en la Ley Orgnica de la Corte Suprema de Justicia lo relativo a su ejecucin. Lo cierto es que aparte del temor natural de litigar contra la Administracin, despus de transcurrir un proceso judicial, muchas veces el recurrente triunfador se encuentra con la renuencia del organismo a ejecutar la sentencia, con una actitud manifiesta a eludir el mandato judicial. La Corte Suprema de Justicia est amparada por normas -artculos 171 y siguientes del Ttulo VI denominado "De las Sanciones" - que slo es aplicable a la propia Corte Suprema de Justicia y a la Sala PolticoAdministrativa; los dems Tribunales Administrativos no disponen de estos poderes del Ttulo VI de la Ley. Sin embargo, estos organismos han utilizado el poder sancionatorio genrico contemplado en la Ley Orgnica del Poder Judicial y el mecanismo de ejecucin de sentencia contemplado en la Ley Orgnica del Rgimen Municipal; referido a las decisiones de corte patrimonial ms la va ordinaria de ejecucin de sentencias contemplada en el Cdigo de Procedimiento Civil. En los pases donde los Tribunales Contencioso-Administrativos forman parte de la Administracin, Francia por ejemplo, Colombia en Amrica Latina, el problema es diferente ya que la sentencia se da dentro de la misma Administracin; existe una relacin jerrquica entre el Consejo de Estado y el rgano administrativo sentenciado, que impone en cierta forma una manera de obligatoriedad en el cumplimiento del mandato; en Espaa, donde lo contencioso es una jurisdiccin especial, que transcurrieron esta etapa que se vive en Venezuela, se lleg a un rgimen en cierta forma interesante: dictada la sentencia contencioso-administrativa se da un plazo de ejecucin y se interpela a la autoridad administrativa para que d cumplimiento a la sentencia; en esta instancia la Administracin puede notificar al Tribunal que est imposibilitada de dar cumplimiento a la sentencia; en estos casos puede el Tribunal escoger una compensacin para el administrado; pero en el caso de que la Administracin alegase una causal de incumplimiento que a criterio del Juez fuese insuficiente, la cual, al ser razonada por el Tribunal permita la intervencin del Juez desde el punto de vista de intervenir presupuestariamente en el organismo perdedor e incluso imponerle obligaciones de hacer. Esta solucin ha permitido, por lo menos en pases como el nombrado, superar la renuencia de la Administracin al cumplimiento de las sentencias en los procedimientos contencioso-administrativos. Nuestro pas an espera el dictamen de la Ley Contencioso-Administrativa para resolver de manera definitiva este escollo, que hasta hoy en da ha entorpecido la finalizacin del proceso contenciosoadministrativo.

REFERENCIAS 1. BREWER CARTAS, Allan R. "Estudio de Derecho y Control Judicial". Pg. 248. 2. GONZLEZ PREZ, Jess. "La Impugnacin de las Actos Regstrales". En: Revista Crtica de Derechos Inmobiliarios Nmeros 328 v 329. 3. DUQUE CORREDOR. Romn. Clases de Postgrado. Universidad Santa Mara. 07-071986. 4. LARES MARNEZ, Eloy. Manual de Derecho Administrativo. Pg. 121 5. Ibdem. Pg. 125 6. DUQUE CORREDOR, Romn. Clases de Especializacin de Derecho Administrativo. Universidad Santa Mara. Caracas. 1986. 7. BREWER CARAS, Allan R. Estado del Derecho y Control Judicial. Pg. 548. 8. BREWER CARAS, Allan R. Estado de Derecho y Control Judicial. Pg. 548.