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Economa de las ciudades: Sobre la captacin de plusvalas urbansticas Por Grisela Garca Ortiz1 N. de la R.

: La presente nota reproduce el texto base de la disertacin de la autora como introduccin en la Primera Jornada Internacional sobre Captacin y Redistribucin de Plusvalas Producto del Planeamiento Urbano, realizada el pasado 12 de mayo en el Centro Cultural Recoleta y organizada por el Ministerio de Desarrollo Urbano del Gobierno la Ciudad de Buenos Aires. Podemos simplificar el concepto de Plusvalas diciendo que: Cuando las acciones instadas por los gobiernos locales (desarrollos urbansticos: obras de infraestructura, normas y actos administrativos que regulan la utilizacin del suelo y del espacio urbano incrementando su aprovechamiento, coeficiente de aprovechamiento del terreno y del suelo, capacidad constructiva, F.O.T, F.O.S2, usos, morfologa, etc.), producen una valorizacin diferencial del suelo en las propiedades de los particulares, generado independientemente de la accin de sus dueos, nace el derecho del Estado de captar parte de ese plusvalor y redistribuirlo en beneficio del conjunto de la sociedad. Los gobiernos locales pueden desarrollar una amplia gama de polticas fiscales o regulatorias inspiradas en la idea que el incremento en el valor de la tierra puede ser utilizado en beneficio de la comunidad a travs de la recuperacin de plusvalas inmobiliarias. El concepto es simple, razonable y se enmarca dentro de las competencias propias de los gobiernos locales, tanto en materia tributaria como de planeamiento urbano, constituyendo un paso ms all de las polticas tradicionales y vinculando ntimamente a la tributacin como una herramienta de gestin del territorio y del desarrollo urbano de la Ciudad. Existen distintas modalidades de captacin de ese plusvalor del suelo, algunas de naturaleza urbanstica o llamadas regulatorias por parte de la doctrina, otras de naturaleza fiscal o tributaria y las mixtas. Las herramientas de naturaleza urbansticas, las encontramos en los Cdigos y leyes de Planeamiento u Ordenamiento Urbano y se pueden resumir en: Aportaciones urbansticas obligatorias: para el caso de modificacin parcelaria (divisin o englobamiento), para el caso de afectaciones al uso urbano de suelo rural (proyectos urbanos, etc.) En general se relacionan con la cesin de tierra para equipamiento comunitario, espacios verdes y libres pblicos y vas circulatorias urbanas (rutas, avenidas y calles).
La autora es Abogada de la UBA y Magster de Direccin y Gestin Pblica Local de la Universidad Carlos III de Madrid. Factor de Ocupacin total y Factor de ocupacin del suelo (regulados en le Ciudad Autnoma de Buenos Aires por le Ley 449 Cdigo de Planeamiento Urbano y en la Provincia de Buenos Aires por el Decreto/ley 9812/77)
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Un ejemplo en la Provincia de Buenos Aires (Dec/Ley 8912/77 y normas reglamentarias para Barrios Cerrados) son los requerimientos urbansticos por fuera de la urbanizacin, como vas de conectividad, entre otras, y necesidades que se desprenden de los estudios de impacto ambiental y urbansticos previos. En algunos pases latinoamericanos, como Colombia, se suma la cesin de tierra para vivienda social. Estos aportes urbansticos, si bien son obligatorios y se requieren, en general, previa aprobacin de los proyectos, pueden materializarse a travs de acuerdos como convenios urbansticos, consorcios pblico-privados, fideicomisos, etc. Por otro lado, las herramientas de naturaleza tributarias las encontramos en los Cdigos y Leyes Fiscales o Impositivas y se pueden resumir en contribuciones especiales o impuestos, que gravan toda o una parte de ese plusvalor con distintas variantes que luego veremos. En Argentina existe una cultura fuertemente patrimonialista, consecuentemente y de acuerdo a la interpretacin consolidada de la Corte Suprema de Justicia de la Nacin con relacin a la propiedad y en especial al derecho real de dominio, con basamento en el artculo 17 de la Constitucin Nacional y el Cdigo Civil (Arts. 2506 siguientes y concordantes), resulta ms sencillo la utilizacin de las herramientas urbansticas, las que adems se encuentran culturalmente aceptadas y fueron histricamente aplicadas (Ej: Dec/Ley 8912/77 de la Provincia de Buenos Aires). Lo expuesto surge de la tradicin de planeamiento urbano y las intervenciones pblicas originadas desde la poca de la Colonia en Iberoamrica. Los instrumentos para la captacin de plusvalas, ya sean urbansticos o tributarios, tienen como objetivos identificables: Distribuir cargas y beneficios de la urbanizacin. Obtener financiamiento genuino para el desarrollo urbano de la Ciudad (infraestructura, equipamiento, espacios verdes, saneamiento, vivienda). Intervenir positivamente sobre el mercado inmobiliario, desalentando la especulacin sobre el suelo. Imponer los costos de la urbanizacin a sus beneficiarios reales. Distribuir los recursos para la recuperacin de zonas degradadas o con baja inversin del mercado, logrando una Ciudad ms justa y equitativa. Resulta necesario, en este punto de nuestro anlisis, para comprender este instituto desde el punto de vista metodolgico diferenciar claramente el valor del suelo del valor de la construccin o edificacin que se asiente sobre l. Vemos que el valor del suelo se relaciona con la especulacin y su incremento con acciones ajenas a los propietarios, mientras que el valor de la construccin se relaciona especficamente con la inversin del propietario. El valor de suelo oscila en Amrica Latina entre el 10 y el 15% del valor de la propiedad. El precio del suelo siempre tiene un valor comparativo con otros sectores de la ciudad y se relaciona con factores como el acceso al transporte y los servicios pblicos urbanos. Podemos decir adems, con relacin al suelo urbano, que su precio mximo es resultante de la competencia de usuarios por la mejor tierra que estn

dispuestos a pagar. Por ello el precio del suelo se relaciona con los ingresos de los distintos estratos sociales. Consecuentemente, parte de la doctrina entiende que el establecimiento de un impuesto sobre el suelo resulta difcilmente trasladable al precio del mismo y opera disminuyendo la renta del dueo de la tierra. Vemos tambin que, si bien ciertas acciones desarrolladas por los propietarios de la tierra pueden incrementar su valor, esta situacin tiende a ser excepcional. La regla general es que el aumento de valor del suelo proviene de acciones de personas distintas al propietario, principalmente del sector pblico (autorizacin de indicadores urbansticos u obras) o de las fuerzas del mercado (concentracin de la poblacin en las ciudades). Nos encontramos entonces que el propietario no ha hecho nada para incrementar el valor del suelo, circunstancia que justifica, desde el punto de vista de la equidad urbana, la recuperacin del total o parte del incremento del valor por parte del sector pblico. En este esquema de anlisis, el aumento del valor del suelo no recuperado por el Estado se convierte en una ganancia indebida o inmerecida para el propietario del mismo, atento que su precio no viene de sus acciones. Lo expuesto implica que algunos autores lo encuadren dentro del concepto de enriquecimiento sin causa. Resulta oportuno resaltar algunos factores con relacin al valor del suelo en Amrica Latina, a saber: Existe una baja recaudacin en tributacin inmobiliaria en comparacin con los ndices internacionales. Con relacin a las plusvalas hay un pudor en el cobro, a contrario sensu de las expropiaciones, donde se constatan grandes compensaciones en dinero para los particulares (avaladas por la jurisprudencia, que actualiza habitualmente las tasaciones pblicas). Existen grandes problemas para el suministro de viviendas para los sectores pobres de la poblacin, en cuanto a la disponibilidad de suelos aptos. Existen altos ndices de incumplimientos de las normas urbansticas: informalidad y ocupacin del espacio pblico. No existen herramientas preventivas. Vemos que las ocupaciones de tierras se transforman luego en un costo muy alto para el Estado (programas de regularizacin, de viviendas, etc.). Existe una retencin significativa del suelo, como reserva de valor que se traduce a veces en especulacin inmobiliaria. Los precios por suelo servido (con servicios urbanos) resultan muy altos si tomamos la relacin precio del suelo/ salario). Todo se mercantiliza o se vende, hasta la ocupacin del espacio pblico. Existen disfunciones en el mercado del suelo, competencia desleal entre operadores del mercado formal e informal y su operacin como segregador del territorio. Existe una alta ganancia de la urbanizacin, pero bajo intereses privados (Ej. Puerto Madero en Buenos Aires)

En la Ciudad de Buenos Aires vemos, por ejemplo (ver grfico adjunto) las fluctuaciones en el valor del suelo y como ste refleja las disparidades territoriales. Frente a la valorizacin positiva en el norte y centro de la Ciudad se observa la fuerte baja del precio en el oeste (residencial) y en el sur degradado3.

Podemos citar brevemente como ejemplo de captacin de plusvala por el sector privado, el sector de entorno de la Avenida Juan B. Justo en la Ciudad Autnoma de Buenos Aires, donde se produjo un cambio de indicadores urbansticos a travs del cambio de norma de zonificacin y luego la obra hidrulica de entubamiento del Arroyo Maldonado, intervenciones del Estado Local que implicaron la generacin de un aumento del valor del suelo que fue apropiado por el sector privado ante la ausencia de herramientas para su recupero por parte de la Administracin.

Fuente Unidad de Sistemas de Inteligencia Territorial, Subsecretara de Planeamiento del Gobierno de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires 2008)
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Sobre el tema que nos ocupa, en su variante tributaria, podemos remitir a ciertas preguntas o interrogantes frecuentes: Es similar a la contribucin por mejoras? Pensamos que no, porque sta herramienta en principio no captura el plusvalor sino el costo de la obra, sin discriminar la real plusvala y el real beneficiario, teniendo como tope el costo de la misma. Castiga la inversin? Pensamos que no, porque la imposicin se realiza sobre el suelo y la especulacin y no sobre la franja de inversin o edificacin. Es similar al impuesto inmobiliario? Pensamos que no, porque ste grava directamente al bien y es de pago peridico. Luego veremos que el tributo que capta el mayor valor de suelo solo es exigible cuando se materializa ese mayor valor. Qu pasa con las minusvalas urbansticas? Pensamos que, al ser meras expectativas incumplidas, no deben ser pagadas por el Estado. En Argentina, adems, el artculo 2620 del Cdigo Civil dice: Los trabajos y las obras que sin causar a los vecinos un perjuicio positivo, o un ataque a su derecho de propiedad, tuviesen simplemente por resultado privarles de ventajas que gozaban hasta entonces, no les dan derecho para una indemnizacin de daos y perjuicios. Son un enriquecimiento sin causa? Como ya sealamos, gran parte de la doctrina relaciona a la apropiacin de las plusvalas por el sector privado como un enriquecimiento sin causa. El tema es complejo. Se puede decir que si, desde el punto de vista terico conceptual, pero desde la ptica del derecho civil argentino la respuesta puede resultar negativa. Lo expuesto, atento que el Art. 784 del Cdigo Civil coloca al instituto dentro de la esfera del derecho contractual o del pago indebido, con basamento en el principio de equidad4. Por cuestiones metodolgicas y de extensin del presente trabajo, me voy a centrar solamente en cuatro elementos de un supuesto tributo por captacin de plusvalas producto del planeamiento urbano, a los fines de visualizar su posible estructura jurdica. Estos elementos son: El Hecho Imponible: Es el aspecto material de la obligacin tributaria y se refiere a la descripcin de las acciones del Estado que la generan. La Base Imponible: Es el monto sobre el cual se aplica la alcuota del tributo, que en el caso en estudio resulta ser el mayor valor del suelo. La Alcuota aplicable: Es la parte del plusvalor que el Estado pretende captar a travs del tributo La Exigibilidad del pago: Es el momento en el cual el Estado exige el ingreso del tributo, que como veremos ms adelante, de acuerdo al principio hoy arraigado de la capacidad contributiva como fundamento de la imposicin, debe necesariamente coincidir con su exteriorizacin.

Cdigo Civil Argentino. CAPITULO VIII De lo dado en pago de lo que no se debe, Art. 784. El que por un error de hecho o de derecho, se creyere deudor, y entregase alguna cosa o cantidad en pago, tiene derecho a repetirla del que la recibi.
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El hecho imponible: Es el presupuesto de hecho de la obligacin tributaria que, en el caso, se traduce en las intervenciones urbansticas que implican una modificacin o dotacin de indicadores urbansticos generales o especiales o de usos del suelo en un predio o zona, que impliquen un aumento de los niveles de edificabilidad o aprovechamiento del bien afectado y las obras pblicas y que se traduzcan en un mayor valor del suelo. Cada hecho imponible debe estar detallado o tipificado en le ley, de acuerdo al principio de legalidad en material tributaria. Podemos citar como ejemplo: a) Modificacin o dotacin de indicadores urbansticos (alturas, volumetra, capacidad constructiva, ocupacin del suelo, etc.) o de los usos del suelo admitidos en el predio o en las reas de zonificacin general o especfica que establezca la normativa, que impliquen un aumento de los niveles de edificabilidad o aprovechamiento del bien afectado. b) Modificacin de la normativa urbanstica en grandes terrenos de la Ciudad: zonas de Urbanizacin Futura, Normas Especiales, casos en que se apliquen cambios o variaciones de norma por disposiciones del Cdigo aplicable. c) Actos Administrativos y/o Convenios Urbansticos que autoricen un uso ms rentable al bien o incrementen el aprovechamiento del suelo o del espacio areo. d) Obras de infraestructura urbana (pavimentacin, redes, transporte) y equipamiento comunitario (salud, educacin, esparcimiento, deportivo, institucional, transporte, etc.). e) Ejecucin de Planes de desarrollo urbano u ordenamiento territorial y en general los Instrumentos de planificacin y gestin definidos por la normativa urbanstica. f) En general, cualquier accin normativa o desarrollo urbano que genere un aumento de valor del suelo urbano, sin que medie intervencin del propietario/a de dicho suelo. Base imponible: Es la diferencia resultante entre el valor venal de origen del suelo en el caso de inmuebles afectados, antes del hecho imponible que genera su valorizacin, y el valor venal resultante que los mismos adquieran luego del mismo. Se entiende por valor venal del suelo (o de su incidencia sobre el valor inmobiliario, en caso de predios afectados a la Ley 13.512 de Propiedad Horizontal en Argentina) al importe monetario que obtendra el titular dominial del bien inmueble o unidad funcional de proceder a su disposicin o venta, descontando el valor de lo edificado. Consideramos que la oficina encargada de las tasaciones debe establecer un sistema o tabla con actualizacin mensual donde conste el promedio, por metro cuadrado, de los valores de mercado del suelo por zonas o sectores geo-econmicamente homogneos de la Ciudad, que podrn tener distintas categoras por barrios, corredores o distritos de zonificacin. Entendemos que la informacin debe ser publicada en el Boletn Oficial a los fines de su adecuada publicidad en post de la transparencia del instrumento y de la autoliquidacin por parte de los contribuyentes. Qu momento se toma a los fines de calcular esos valores?

Con relacin al valor venal de origen, correspondiente al suelo antes de la intervencin urbanstica, entendemos que debe fijarse, de acuerdo al caso, entre 1 a 2 aos antes de producido el hecho imponible. Lo expuesto, atento a que toda intervencin urbana tiene un plazo de tratamiento (en el caso de normas) o un plazo de preparacin y ejecucin (en el caso de obras) que implica que el particular tenga conocimiento de la misma antes de su perfeccionamiento, lo que se traduce, en el mercado, en un aumento del valor del suelo producto de la especulacin inmobiliaria, que resulta oportuno captar. Con relacin al valor venal resultante, correspondiente al valor del suelo luego de la intervencin urbanstica, entendemos que se debe tomar al momento en el que se capta el mayor valor y se materializa la capacidad contributiva: por ejemplo, en el momento de la venta o de la utilizacin de los indicadores urbansticos. El clculo del tributo se efectuar aplicando la Alcuota que determine la ley impositiva a la Base Imponible que, como ya vimos, es la diferencia entre el valor venal originario y el valor venal resultante. Existen varias opciones para la aplicacin prctica. Una, las ms progresista en cuanto a la redistribucin del mayor valor, entiende procedente la captacin del 100% de la valorizacin del suelo. A esta concepcin corresponde, en Argentina, ponerle el lmite fijado por la doctrina judicial de la Corte Suprema de Justicia de la Nacin, del 33% del valor total del bien, a los fines que el tributo no se considere confiscatorio. Otra opcin ms atenuada, en la que se ubica el caso Colombiano, entiende procedente establecer alcuotas en una escala entre el treinta (30%) y el cincuenta por ciento (50%) de la base imponible. Finalmente entendemos como opcin diferenciar entre bienes afectados directa (cambio de norma o indicadores especiales) o indirectamente (obras pblicas) por el hecho imponible, aumentando la escala en el caso de bienes afectados directamente. De acuerdo a la estructura jurdica propuesta para el tributo se diferencian claramente tres momentos: por un lado el momento del hecho imponible, luego el momento de la liquidacin o determinacin y posteriormente el momento de la exigibilidad. Lo expuesto, atento a que en los casos donde el particular no venda el bien valorizado ni haga uso de los mayores indicadores al no privilegiarse con la valorizacin, no correspondera el cobro del mismo. Con relacin a las formas para determinacin y liquidacin del tributo, consideramos que existen dos posibles. Una es a travs de la accin pblica, mediante un procedimiento reglado que debe ser acorde a los tiempos del mercado inmobiliario para no retrasar el curso normal de las transacciones. Una posibilidad sera liquidar el tributo junto con el certificado de deuda requerido por los escribanos.

La otra manera es travs de declaraciones juradas de los propietarios con basamento en las tablas que para tal fin publicar el organismo tasador, tal como vimos anteriormente. Entendemos que los momentos claves para liquidar el tributo se deben relacionar con la produccin de los siguientes actos o hechos relacionados con el inmueble afectado: a) Solicitud de libre deuda tributaria a los fines de la transferencia del dominio inter vivos o de constitucin de derechos reales. b) Solicitud de aprobacin o registro de planos, autorizacin de obras, otorgamiento de permisos relacionados con usos o visado de planos de mensura o de propiedad horizontal. c) Comprobacin administrativa de la utilizacin de hecho de los indicadores, usos o beneficios derivados del hecho imponible. Con relacin al momento de la exigibilidad de la obligacin tributaria, entendemos procedente que el tributo sea exigible al producirse los siguientes actos o hechos relacionados con el inmueble afectado: Transferencia del dominio Inter vivos o de constitucin de derechos reales. Aprobacin o Registro de planos, autorizacin de obras, otorgamiento de permisos relacionados con usos o visado de planos de mensura o de propiedad horizontal. Comprobacin administrativa de la utilizacin de hecho de los indicadores, usos o beneficios derivados del hecho imponible. Lo expuesto se relaciona directamente con la exteriorizacin de la riqueza que mencionamos hace unos instantes: La capacidad contributiva. En el contexto que venimos analizando no debemos olvidar que resulta fundamental armonizar el tema tributario con las otras herramientas de gestin urbanstica establecidas en la ley5. Por ello instamos a que se pueda acordar, a travs de convenios urbansticos u otras herramientas de gestin, que el pago del tributo se realice en especie mediante la transmisin dominial de bienes; ejecucin de obras de infraestructura urbana o vivienda u otras formas de materializacin de los recursos que permita cumplir con la finalidad de la ley. En el caso de expropiacin, por ejemplo, se podra descontar el tributo del valor a indemnizar al expropiado y regular el precio de las expropiaciones, con sucede en Colombia. Resultando esta ltima opcin de difcil aplicacin en el rgimen jurdico argentino. Finalmente se prev la inscripcin, tanto en el Registro Inmobiliario como en la Oficia de Catastro Local, de una restriccin administrativa al dominio que impida la realizacin de cualquier tipo de actos de disposicin, constitucin o modificacin de derechos reales, sin la previa presentacin del libre deuda o constancia de eximicin del pago del tributo y la comunicacin a las reas
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En Buenos Aires por ejemplo las Leyes 449 y 2930.

tcnicas competentes en el visado, aprobacin de planos y autorizaciones relacionadas con los hechos imponibles y supuestos de exigibilidad del tributo. Como conclusin podemos sealar que no hay solo una forma de captar plusvalas producto de planeamiento urbano y depender de cada gobierno local el estudio de la modalidad a utilizar en su contexto urbano, social, jurdico y econmico. Por otro lado, en este estadio de anlisis del instrumento ya no terico sino prctico- vemos que no existen dudas sobre la utilidad de la herramienta y su finalidad tendiente a la construccin de ciudades ms justas y sustentables. Por ello estamos en el momento de la gestin y el resultado depende, entonces, de nosotros.