-ADMINSTRACION PUBLICA ¥PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO GENERAL 7 Administracion Pablica y procedimiento administrativo general. Razones para su vinculacién RicHarD Marin TiRADO” INTRODUCCION EG pif! abordar el concepto de Administracion Publica sin tomar en iconsideracién, los problemas vinculados a su aplicacion en el ordena- miento juridico. Se puede afirmar que dicho concepto es complejo, difuso y a la fecha no hay, ni habré, una noci6n uniforme a nivel doctrinario, ju- risprudencial y legal. Enel Perd, el desarrollo del procedimiento administrativo requiere de un conocimiento previo de la estructura del Estado, y particularmente de la forma en que se encuentra organizada la Administraci6n Publica. Sin embargo, ello no ocurre en la realidad. En muchas facultades de Derecho se dictan cursos de Derecho administrativo en los cuales, se aborda bésicamente el contenido de la Ley 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General (en adelante la LPAG), sin tomar en cuenta que el escenario en el que se plasma la aplicacién dela norma es, fundamentalmente, en la Administraci6n Pablica. En términos de aprendizaje, primero se ensefa a correr antes que a gatear. Con ello, se forma —si cabe el término—, operadores del procedimiento administrativo, antes que especialistas en ésta area del Derecho. Agradezco la participacién en la elaboracién del presente articulo a la Seta. Patricia Shoschana Vileanqui Veldsquez, Bachiller en Derecho por la Pontificia Universidad Catélica del Pera y Adjunta de Docencia en curso de Régimen de los Servicios PGblicos y de las Concesiones sobre Bienes Paiblicos2 RICHARD MARTINTRADO. Para colocar la cereza en el pastel, la historia nos demuestra que la Admi- nistracion Pablica ha sido identificada con el Poder Ejecutivo y, tan sélo hace 10 afios con la entrada en vigencia de la LPAG, se establecié en el artfculo I del Titulo Preliminar, una lista de las entidades que conforman la Adminis- tracion Publica, En tal sentido, una lista no define el contenido de una organizacion como la Administracién Pablica. Sin embargo, se debe tener en cuenta que la finalidad de la LPAG no era definir la existencia de una Administracién Pablica, sino uniformizar el régimen del procedimiento administrativo debido a la necesidad de obtener una actuacién administrativa que se desarrolle conforme a los principios, entre otros, de coherencia, unifor- midad y predictibilidad’. Lanecesidad de uniformizar la actividad administrativa no ha priorizado Ja ineludible exigencia de responder a la pregunta clave que motiva el presente articulo, respecto a gqué es la Administracion Publica? La LPAG confunde el concepto con el ambito de actuacién de la Admi- nistracion Pablica. En funcion de ello, se termina estableciendo una lista de entidades sin definir a la Administracién Pablica®. Por tal motivo, la redaccién vigente del articulo I del Titulo Preliminar de la LPAG si bien cumple una funcién didactica y orientadora en el marco y régimen del procedimiento administrativo general 0 comtin a todas las entidades del Estado, no resuelve el contenido de aquello que debe entenderse por Administracién Publica. Por ello, actualmente no son pocos quienes aluden a la existencia de una Administracién Pablica en funcién al citado dispositive legal, como una organizacién de entidades del Estado, pero son pocos los que se reiteran la pregunta 2Qué es y no es la Administracion Publica?, dado que buscar su definici6n no es sencillo. En este sentido, si bien hace 10 affos bastaba una definicién didéctica, hoy por hoy, de acuerdo a las diversas formas que adquiere la actividad ad- ministrativa del Estado, es necesario tener una noci6n clara al respecto, con el propésito de obtener la coherencia, uniformidad, simplicidad y predictibilidad enla actuacién de la Administracion Publica. En este orden de ideas, el propésito de este trabajo es identificar en qué consiste la Administracion Publica en el ordenamiento juridico peruano, de acuerdo a su realidad y al conjunto de normas legales y demés fuentes del Derecho administrativo aplicables. 1 Danés Ordonez, Jorge. "Comentarios al proyecto de la nueva ley denormas generales de procedimientos administrativo”. En: Themis N39. 19989, pp, 236-237. 2 Ibidem./ADMINISTRACOON PUBLIC Y PROCEDINIENTO ADMINISTRATIVO GENERAL 2 1 ANTECEDENTES HISTORICOS DE LA ADMINISTRACION PUBLICA. ENELPERU Una correcta explicacién de los antecedentes historicos de la Adminis- traci6n Publica en el Pert, requiere, al menos, de una breve resefia de las, consideraciones politicas y filosoficas de la Teoria del Estado que fundamentan diversos ordenamientos como el nuestro. Es oportuno indicar, siguiendo a Cassagne*, que si bien la Teoria del Es- tado se encuentra en el campo de la Ciencia Politica, el estudio del Derecho administrativo y de la Administracién Pablica esté estrechamente vinculado con el Estado, sus origenes, elementos y aspectos esenciales. Eneste sentido, segiin Santofimio Gamboa', a partir del surgimiento de los origenes del Estado moderno, se comienza a vislumbrar algunos antecedentes de lo que modernamente identificamos como Administracién Publica De este modo, el punto de partida puede dar inicio a una interminable lista de pensadores, que contribuyeron en la creaci6n de la Teoria del Estado ‘Moderno; sin embargo, no es objeto de esta ponencia elaborar un estudio al respecto. Por ello, es que conviene comenzar citando a Hobbes’, quien en su obra maestra “El Leviatén’, sefiala como origen del Estado lo siguiente: Dicese que un Estado ha sido instituido cuando una multitud de hombres convienen y pactan, cada uno con cada uno, que a un cierto hombre o asam- blea de hombres se le otorgaré, por mayoria, el derecho de representar a la persona de todos (es decir, de ser su representante). Cada uno de ellos, tanto los que han votado en pro como los que han votado en contra, deben autorizar todas las acciones y juicios de ese hombre 0 asa blea de hombres, lo mismo que si fueran suiyos propios, al objeto de vivir apaciblemente entre sf y ser protegidos contra otros hombres. Laimportancia dela filosofia politica de Hobbes radica en que, a diferencia de otros pensadores que datan desde Platon, él considera que el origen del Estado es un “pacto entre los hombres” o contrato por el cual éstos le otorgan a esta entidad llamada “Estado”, el poder para una convivencia civilizada donde el gobierno se estructuraria a partir de la legitimidad piblica’. 3° Cassagne, Juan Carlos. Derecto aiinistativo, Tomo I. Lima: Paestra. 2010. p71 4 Santofimio Gamboa, Jaime Orlando. Trtado de Derecho aministratco, Tomo I. Bogoté: Universidad Externado de Colombia. 3a ed. 2008. p. 3. 5. Hobbes, Thomas. EI Ievintin.p. 79. En: htp://isaiasgarde-mytil.es/ get_file/hobbes- leviat-n pdf (Revisado el 29/08/11) © Cardona Restrepo, Poririo. “Poder politico, contrato y sociedad civik de Hobbes a Locke”. En: Revista Facultad de Derecho y Ciencias Poticas. Vol. 38. N° 108. pp, 126- 131, En: hitp://wvew google.com-pe/ url?sa=téesource=webdecd=14éeved=0CCIOF| ADOAoturl“htip3A %2F%2Paialnetunirioja.es%2Fservlet%2Ffichero articulo%SFco30 FICHARD MARTIN TRAD Esta teorfa fue complementada posteriormente por Montesquieu, quien en su obra “El espiritu de las Leyes” inspirada en la experiencia inglesa, ex- plica que la division de poderes se fundamenta en la ley, donde el poder de sjecutar se centra en la figura del rey, el poder de legislar la ley se organiza en camaras integradas por nobles y el pueblo; y finalmente el poder de juzgar la ley mediante tribunales’ Por su parte, Rousseau en su obra El Pacto Social, agrega que la legitimidad Popular que debe acompatiar a todo gobierno o, suprema administracién, al gjercicio legitimo del Poder Ejecutivo, y principe o magistrado, al hombre o al ‘cuerpo encargado de esta administracién en el gobierno se encuentra en las, fuerzas intermediarias, cuyes relaciones componen la del todo con el todo, o del soberano con el Estado’. En sintesis, desde la concepcién de Hobbes del pacto social, por el que todos creamos al Estado como un mecanismo de vida civilizada, hasta el prin- cipio de separacién de poderes, planteado por Montesquieu y finalmente, la concepcin de Rousseau quien agrega que el gobierno debe contar con respaldo popular y debe gobernar en funcién del interés publico, es posible afirmar que las teorias que explican el origen del Estado se complementan entre si, creando un soporte no sélo filos6fico y politico a la figura del Estado, sino admitiendo que su organizaci6n y funcionamiento también estén impregnados de estas consideraciones. Por ende, la importancia de la breve recopilacion del pensamiento de los autores antes citados, radica en que el proceso de formacién de la Administracién Pablica en Latinoamérica recibié como herencia de las potencias coloniales que dominaron esta parte del continente, la influencia de la Teoria del Estado, tal como ha sido explicada, siendo necesario revisar el aporte que ha dejado en nuestro ordenamiento el régimen juridico publico espafiol, para poder encontrar el origen de la Administracién Pablica en el Pera’. La Administracién Publica espaftola en Latinoamérica, como bien sefiala Santofimio Gamboa", estaba organizada a nivel politico de ma- digo%3D2675190%26orden%3D0&cei=0TFnTsPZBdGctweTks2ZDQéeusg=AFQ)CNG Za_kolz{_6juaeyHriMhqeBD 3g. (Revisado el 29/08/11). 7 Balthor, Christian. El esrrtu de Montesquieu en las leyes, Buenos Aires, Junio de 2002. 38 pp. Enc http://www loadstar.com.ar/es/ docs-publicaciones/ publicaciones/mom. tesquieu_balthor pal (Revisado el 29/08/11) 8 Rousseau, Joan-Jagoques. El contato socal, www elaleph.com. 199. En: http:/ /biblio- comunidad.com/web/libros/ Juan%20).%20Rousseat %20-820EI%20Cantrato%20 Social. puf (Revisado el 28/08/11. p.53) 9 Santofimio Gamboa, Jaime Orlando. Ob. cit. p. 279, 10. Santofimio Gamboa, Jaime Orlando. Ob. cit. pp. 284285.ADMINSTRACION PUBLIC ¥PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIO GENERAL 31 neta jerarquica, cuya cabeza era el virrey, lugarteniente general del rey, a cuyo cargo se encontraba en el territorio asignado la alta direccién de la politica real; no obstante ello, la funcién gubernativa era ejercida también por los gobernadores, en lo que respecta a las provincias 0 gobernaciones del territorio en asuntos propiamente administrativos del territorio Por otro lado, las funciones de justicia y militares estaban a cargo de las reales audiencias y capitanias respectivamente, cuyo ejercicio de funciones debia corresponder con los limites territoriales de una provincia’, Enfuncién de lo descrito, se puede apreciar que existia desde ese entonces en las colonias espafolas, incluida el Perd, una organizacién administrativa que dependia del rey de Espafia. Posteriormente, durante la etapa de la independencia y en la etapa repu- blicana del Peré, la organizacién administrativa se constituy6 bajo el modelo presidencialista que se instaur6 con la Constitucion de 1823, en la que el Pre- sidente de la Republica era Jefe del Poder Ejecutivo y tenia a su cargo a los Ministros de Estado. A partir de la vida republicana del Pert, se puede observar que desde la Constitucién de 1823, se emples el término “Administracién Paiblica” en el numeral 6 del articulo 80 de la mencionada Carta Magna, como un ente que depende del Presidente de la Reptiblica, no obstante, no se llega a precisar en qué consiste ni qué es. Enla Constitucion de 1826 se suprimis el término” Administracion Péblica”;sin embargo el término vuelve a aparecer en las Constituciones de 1834°, 1839, 1856", 11 Tbidem 12. Art. 8 Ademas son facultades exclusivas del Presidente: Ga 6 Decretar la inversion de los caudales destinados por el Congreso a los diversas ramos de la Administracion Pablica, Go) 13 Constitucion de 1834: ‘Art 87.- Los negocios de la Administracién Pablica se despachan por los Ministros de Estado, cuyo niimero designe la ley. 1A Constitucin de 1838: Art. 89,- Habré a lo més cuatro Ministros de Estado para el despacho de los negocios dela Administracién Publica, 15 Constitucin de 1856: Art 91.- Los negocios de la Administracién Publica se despachan por los Ministros de Estado: el ntimero de éstos y los ramos que a cadla uno correspondan, se designarén por una ley,32 RICHARD MARTIN TRADO 1867"* y 1920", como una entidad u organizaciéncuya administracién, manejo © gestion debe ser despachada por los Ministros de Estado. De acuerdo a esta breve explicacién, se puede observar que a diferencia de las Constituciones de 1823, 1854 y 1839, las Constituciones de 1856, 1867 y 1920 dispusieron que la Ley atribuyera ramos 0“ partes” dela Administracion Pablica a los Ministros, para su administraci6n, gestion o despacho, implemen- tandose asf el principio de legalidad para la Administracion Pablica con rango constitucional. Posteriormente, la Constitucién de 1933! omitié el término “Adminis- tracion Publica; sin embargo, se puede observar que su redaccién conservé la atribucion que tenia el Poder Ejecutivo y los ministerios de administrar 0 gestionar los asuntos de interés puiblico que le fueran asignados por ley. Por su parte, la Constituci6n de 1979 volvié a contemplar en su redaccin el término” Administracién Pablica’, sin embargo, a partir de su tedaccion se aprecia un cambio de a tradicional identificacion de ésta con el Poder Ejecuti- Vo, dado que en algunos articulos donde se emplea dicho término se refiere a su personal", tema que obviamente trasciende y desborda al Poder Ejecutivo. Finalmente, en la Constitucion de 1993 se vuelve a omitir el término “Ad. ministracién Pablica”, no obstante su contenido y alcances, a diferencia de las. 16 Constituciin de 1867: Att. 89.- El despacho de los negocios de la Administracién Publica corre a cargo de los Ministros de Estado, cuyo nimero y los ramos que a cada uno corresponda, se designarén por una ley. 17 Constitucion de 1920: Art, 125~ Eldespacho de los negocios de la Administracién Pablica corre acargo de los Ministros de Estado, cuyo nimero, igualmente que los ramos que deban comprender bajo cada Ministerio se designaran por una le. 18 Constitucién de 1933: Art. 154.-Son atribuciones del Presidente de la Repiblica G 27. Bjercer las demds funciones de gobiemo y administracién quela Constitucién y las eyes le encomiendan. Ge) Articulo 156.- La ley determinaré el niimero de Ministros, sus denominaciones y los departamentos de la administracion correspondientes a cada uno. 19 Constitucin de 1979: OCTAVA.- Las pensiones de los cesantes con més de veinte aos de servicios y de los jubilados dela Administracion Pablica, no sometidas al régimen del Seguro Social del Perio a otros regimenes especiales, se nivelan progresivamente con los haberes de los servidores pablicos en actividad de las respectivas categorias, durante el termino de ‘diez gjercicios, a partir del 1 de Enero de 198) deben consignarse en el Presupuesto de la Repatlica las partidas consiguientes,ADMINISTRACION PBLICA¥PROCEDIMIENTO ADMINITRATWO GENERAL 3 ‘otras Constituciones ha sido cubierto por Leyes, como la LPAG, que trataron de identificar el amplio espectro de la Administraci6n Publica en el Pera. Con relacion a la mencionada ley, Danés” indica que su finalidad no fue definir el concepto de Administracién Piblica sino sdlo identificar a los entes pablicos que deben cumplir y aplicarla, de acuerdo a normas de Derecho Pablico, en virtud de potestades administrativas, que no s6lo se concentran en ¢l Poder Ejecutivo, sino también en los Poderes Legislativo y Judicial, en lo que respecta a los asuntos de personal, gestion patrimonial y, administracion, entre otros, como los procedimientos administrativos de licitacion, concurso 0 adjudicacion directa para la contratacion de obras, 0 adquisicién de bienes 0 servicios, o como en el caso del Poder Judicial cuando entrega constancias, etc. La evolucin de la Administracién Pablica en el Peri, parti, pues, de considerarla inicialmente como un ente del Poder Ejecutivo, cuya gestion o administracion debia estar en manos del Presidente de la Replica y minis- tros. Posteriormente, el peso de la realidad impuso ampliar esta concepcién, admitiendo, a partir de la Constitucién de 1979 que la Administracién Pablica no se reducia Gnicamente al Poder Ejecutivo, sino a casi todo el complejo del aparato estatal. I, CONCEPTODELA ADMINISTRACION PUBLICA EN EL PERU: IDENTI- FICACION DESUS PRINCIPALES ELEMENTOS Y CARACTERISTICAS Una vez analizada la evolucion y origenes dela Administracién Publica en el Perd, corresponde ahora distinguitla de los conceptos de Estado y Gobierno que normalmente se encuentran relacionados a ésta. Tal como se explicé en un trabajo de investigacion anterior”, en el lenguaje cotidiano se suele utilizar las expresiones de Estado, Gobiemo y Adminis- tracién Pablica como conceptos similares 0 sinénimos; sin embargo, se debe advertir que dichos conceptes, expresan en forma individual, diversos objetivos y fines para efectos del derecho administrativo. Es asi que, desde un punto de vista conceptual, el Estado es la poblacién juridicamente organizada dentro de un territorio determinado en relacién a a noci6n de poder. Siendo ello asi, el poder es detentado por el Estado, en DECIMOSEPTIMA.- Se ratilica el Convenio 151 de In Organizacién Internacional de Trabajo sobre proteccin del derecho de sindicacion y provedimientos para determin las condiciones de empleo en la Administracion Publica, 20 ands Ordonez, Jorge. “Comentarios al proyecto dela nueva ley de normas genersles dle procedimienios administrativo”, En: Thins N° 39.1999 p. 237 21. Martin Tirado, Richard, “Breves reflexiones sobre los limites de lareforma adminis- trative del estado (cuando las buenas intenciones no bastan)"- En: Acad Juric, Tomo N.°142 (Setiemlre 2005). Lima: Gaceta Juridica. p.186Py RICHARD MARTINTRADO virtud a un mecanismo de delegacién especifico, derivado del “pacto social” consistente en la organizacién del gobierno democratico”. El concepto de Gobierno no es equiparable ni al de Poder Ejecutivo, ni al de Administracién Publica. En términos rigurosos, el concepto de Gobierno, juridicamente implica el ejercicio de la funcién de direccion politica interior y exterior del Estado, con lo que el concepto de la funcién de gobierno seria realizado por el Poder Ejecutivo, el Poder Legislativo y el Poder Judicial. Ahora bien, en lo que respecta al concepto de Administracién Péblica, objeto de la presente ponencia, se debe enfatizar en recabar diversas nocio- nes conceptuales a fin de poder tomar posicién por una de las tantas que se toman el complicado trabajo de definirla. Por ello, antes de atertizar en un concepto que se adecue a nuestra realidad, es preciso tener en consideracion los conceptos elaborados por autores espafioles como Cosculluela Montaner, Garcia de Enterria y Fernandez. Seguin Cosculluiela Montaner, la Administracién Pablica es: (...) un aparato organizativo a las érdenes del Gobierno dispuesto para la satisfaccién de los intereses puiblicos, Intereses pablicos que le son definidos por las normas juridicas y que debe cumplir con absoluta neutralidad u ob- jetividad, con eficacia y con sumisién al Derecho®. Deacuerdoa este autor, la Administracién Piiblica es una persona juridica que forma parte de la estructura organizativa del Estado, en la medida que constituye un centro de imputacién de normas y relaciones juridicas. Asimismo, afirma el autor que la necesidad de otorgarle personalidad juridica radica en Ia raz6n historica de otorgarle la cualidad de sujeto juridico a fin de controlar sus acciones ante los Tribunales, dado que s6lo podrian apersonarse a estos, los sujetos de derecho (personas fisicas o juridicas)*, Por su parte, segtin Garcia de Enterria y Fernandez, la Administracién Pablica es una nocién que se identifica usualmente con el Poder Ejecutivo, sin embargo, hoy debe ser considerada como una organizacién instrumen- tal, que acta siempre ante el Derecho como un sujeto que emite actos, declaraciones, que se vincula con otros sujetos mediante contratos, que responde con su patrimonio de los dafios que causa y que es justiciable ante los tribunales®. 22 Ibidem 23 Coscolluela Montaner, Luts. Manual de Derecho administration I. Cuarta EdiciGn. Madrid: Civitas. 1993, pp. 34.35, 24 Coscollucla Montaner, Luis. Manual de Derecho administratioo I. Cuarta Edicion. Madrid: Civitas. 1993. p. 41 25 Garcia de Enterria, Eduardo y T-R. Fernindez Ob. cit. p. 36ADMINNSTRACION PUBLIC ¥PROCEDIMIENTO ADMINISTRATWO GENERAL 35 En funci6n de los criterios planteados por ambos autores, es preciso tam- bien enfocar la perspectiva latinoamericana del concepto de Administracion Pablica, segin Ivanega, Santofimio Gamboa y Abrufa. Seguin Ivanega, la Administracién Pablica es un complejo orgénico y conceptual que viene unido sustancialmente a la idea de Estado, puesto que constituye un instrumento de la manifestacion estatal. Asimismo, se encuentra subordinada, en su estructura y funcionamiento, a las instituciones politicas representativas. Por ello, la citada autora considera que si bien el sistema po- Iitico de cada pais condiciona a la Administracién Pablica, su organizacion debe encontrarse preparada para el ejercicio de la funcién administrativa, Por su parte, Santofimio Gamboa’, afirma que el concepto de Administra- cion Pablica es dindmico y teleolégico, puesto que involucra el compromiso de las instituciones, autoridades, servidores y particulares para entender y ejecutar las funciones, atribuciones o competencias propias de la Administra ion Publica con la finalidad de satisfacer el interés general, para lo cual cuenta com los medios y prerrogations de autotutela que sean necesarios. (Otra definicién que es importante citar es a sostenida por Abruna”, quien de acuerdo al ordenamiento juridico peruano, afirma que la Administracion Pablica “es una organizacién del poder piblico que acta con potestad admi- nistrativa. Sin duda por ser poder péblico se le podran aplicar otros elementos como el de su fin publico, su servicio objetivo a los intereses generales, la necesidad de su eficacia, etc., que son en efecto, aspectos predicables, de una w otra forma, de todos los poderes puiblicos.” Por su parte, la Defensoria del Pueblo, en el Informe Defensorial N° 60%, también sefal6 un concepto de Administracion Publica, a partir de la redaccién del articulo I del Titulo Preliminar de la LPAG, del siguiente modo: Como se puede apreciar, el concepto de Administracién Paiblica que se ha consagrado en la referida norma, se relaciona més con el concepto de funcion administrativa, entendida ésta como un conjunto de actividades y procedi- mientos, de titularidad del Estado, dirigidas hacia un fin de interés colectivo, independientemente si son realizados por entes privados o pablicos, Deloexpuesto, se puede concluirqueel concepto de entidad publica, podemos vincularlo validamente con el concepto de Administracién Pablica recogi- do en nuestra legislacion administrativa y especialmente con la definicion contemplada en el Articulo I del Titulo Preliminar de la Ley N.° 27444, Ley 26 Santofimio Gamboa, Jaime Orlando. Ob. cit. p. 35, 27 Abrufa Puyol, Antonio. Delimitaciin juridica de la Administraciin. Pili en el ordena- ‘mento peruano. Lima: Palestra, 2010. pp. 26-68. 28 Defensoria del Pueblo. Informe Defensorial N.° 60, El acceso a la informacién pablica yl “cultura del secreto”.Sotiembre de 2001. p.57.36 RIKARD MARTIN TRADO de Procedimiento Administrativo General, norma que ha integrado en un solo cuerpo normativo los principales principios y regulaciones del Derecho administrativo peruano. El citado informe de la Defensoria del Pueblo, elaborado en el afio 2001, crea un concepto de Administracion Publica a partir del articulo I del Titulo Preliminar de la LPAG. Ello se debe a la utilidad que configura dicho articulo y su aplicacién para determinar el ambito de aplicacion de procedimiento administrativo con respecto a la Administracin Pé- blica. Sin embargo, debe quedar claro que no se puede aplicar las reglas de procedimiento administrativo si no se tiene en cuenta previamente el concepto y la forma en que se encuentra organizada la Administracion Pablica peruana. En funci6n de las definiciones descritas anteriormente, es importante identificar que la Administracién Pablica es una organizacién con poder pi- blico del Estado, que en el ejercicio de potestades administrativas, tiene como finalidad primordial satisfacer el interés general. En este sentido, a continuacién se analizarén los elementos identificados enel concepto de Administracion Publica: 2.1, Elementos del concepto de Administracién Pablica Eno que se refiereal concepto planteado de Administracién Pablica lineas atrés, se puede entender que esta compuesta por los siguientes elementos: 2.1.1. Organizaci6n de entidades piiblicas La Administracion Publica no se justifica ni acttia por sf sola, Su concepto y realidad implica un conjunto de entidades piblicas organizadas, de acuerdo a los preceptos de la Constitucién y leyes, que les otorgan las funciones que el Estado debe cumplir para satisfacer el interés general, Ahora bien, tal como indica Ivanega, “la organizacién de la Administra- ion Pablica se encuentra condicionada por el sistema politico de cada pais y su estructura debe encontrarse preparada, principalmente, para el ejercicio dela funci6n administrativa’®. Lo indicado por la citada autora es una realidad que trasciende en todos os ordenamientos juridicos. En el Perd, por ejemplo, el sistema politico de turno, muchas veces define el rostro y sombra de la Administracion Pablica, mientras dure e] mandato del Presidente de la Repiiblica y el Congreso de la Reptiblica. 29. Ivanega, Miriam M. Principios de Administracién Pablica. p. 35ADWINISTRACION PUBLICA YPROCEDIMIENTO ADMINISTRATVO GENERAL 37 Sin embargo, el Gobierno de turno se encuentra obligado a respetar el Estado de Derecho y el ordenamiento juridico. Por ello es que la organizacion dela Administracién Pablica debe respetar el orden preestablecido. En el ordenamiento juridico peruano, la organizacién de la Administracién Pablica esta definida por la Constitucién y principalmente por las siguientes normas legales: 1. LaLey del Procedimiento Administrativo General, Ley N.°27444 (LPAG)®, 2. La Ley Orgénica del Sistema Nacional de Control y de la Contraloria General de la Repablica, Ley N.° 27785 (LOSNC}", 30 Arico I~ Ambit de piace a ey La presente Ley seri de aplicacion para todas las entdais dela Adminstracion Pi blica. Para los fines dela presente Ley, se entender por “entidad”o “entidades” dela Aciministracin Pabl 1LE1Poder Bjecutvo,inclayendo Ministerios y Organismos Pblicos Descentralizados; 2 EI Poder Legislativor 3. El Poder juicil; 4. Los Gobiemos Regionale; 5 Los Gohiemnos Locales; 6. Los Organisms a los que la Constitacon Politica del Pert y las leyes confieren astonomi 7. Las demis entdlades y organismos, proyectos y programas del Estado, cuyas act- vidades se ealizan en virtud de potestadesaciministrativa y, por tanto seconsideran sujelas alas normas comunes de derecho pblic,eaivo mandato expreso ce ley que las refiora a otro régimen:y 8. Las personas juridcas bajo el nfgimen privado que prestan servicios pablicos © ejercen func admiistrativa, en vittud de concesion, delegacion 0 autorioacion de Estado, conforme a la narmativa de a materia, BL. Artcalo 3 Ambit de pcan Las normas contenidas en la presente Ley yaquellas que emita la Contraloria General sonaplicablesa todas las entidadssuetas.a control por el Sistema, indepenatontemente del regimen legal o fuente de inanciamionto bajo ol cual operen Dichas entidades sujetas a contcol por el Sistema, quo en axelante se designan con el nombre genérico ce entidades, son las siguientes 2) ElGobiemo Central, sus entdadesy organos que, bajo cualquier donominacién for- ‘men parte del Poder Becutvo, inchayendo las Fuerza Armada y la Policia Noconal, ¥ sus respectivasinstitaciones ®) Los Gobiernos Regionalesy Locales nstitucionesy empresas pertonecients los rismos, por los recursos y bienes materia des paticipacicn accionaria, «) Las unidacesadministrativas del Poder Legislatvo, del Poder Judicial y del Minis- teri Pico. 4) Los Organismos Auténoms creados por la Constitucién Politica del Estado y por ley, insttuciones y personas de derecho pblico.38 RICHARD MARTI TRAD 3. La Ley Organica del Poder Ejecutivo, Ley 29158 (LOPE)® y, 4. Texto Unico Ordenado de la Normativa del Servicio Civil, aprobado por Decreto Supremo N.° 007-2010-PCM (TUO SERVIR)". La Constituci6n de 1993 organiza al Estado y la Administracion Pa- blica, segdn un esquema implantado en la década de los 70, a pesar que durante los tiltimos 30 afios han existido cambios radicales en materia administrativa. Asi, se advierte que este esquema se organiza sobre la €) Los organismos reguladares de los servicios piblicos y las entidatdes a cargo de su- pervisar el cumplimiento de los compromisos de inversion provenientes de contratos de privatizacién. £) Las empresas del Estado, asi como aquellas empresas en las que éste partcipe en el accionariado, cualquiera sea la forma sociotaria que adopten, por los recursos y bienos ‘materia de dicha pasticipacién. 8) Las entidades privadas, las entidatlesno gubemamentales y las entidades internacio- nales, exclusivamente por ls recursos y bienes del Estado que perciban oaddministren, En estos casos, la entidad sujeta a control, deberé prever los mecenismos necesarios que permitan el control detallado por parte del Sistoma. 82 Articulo43.- Defnicién Los Sistemas son los conjuntos de principios, normas, procedimientos, téenicas ¢ instrumentos mediante los cuales se organizan las actividades de la Administraciom Pablica que requieren ser realizadas por todas o varias entidades de los Poderes del Estado, os Organismos Consitucionales y los niveles de Gabierno.(..) 33. Articulo 1. Ambito de apicacién.- La presente Ley regula la prestacion de los servicios rersonales, subordinada y remunerada entre una entidad de la Administracion Pabli- cay un empleado pibico, cualquiera fuera la clasificacién que éste tenga, y la parte ‘orgénica y funcional de la gestion del servicio civil. Para efectos dela presente Ley son centidades de la Administracién Pablica: 1 EI Poder Legislativo, conforme a la Constitucién y al Reglamento del Congreso de Ia Repablica 2 1 Poder Ejecutivo: ministerios, organismos piiblicos descentralizados, proyectos especiales y, en general, cualquier otra entidad perteneciente a este Poder. 3. El Poder Judicial, conforme a lo estipulado en su ley orgénica 4 Los Gobieros Regionales, sus Srganos y entidades. 5. Los Gobiemos Locales, sus érganos y entidades. 6. Los organismos constitacionales autonomos. Enel caso de los funcionatios paiblicos y empleaclos de confianza, esta norma se aplicara cuando corresponda segiin la na ‘uraleza de sus labores. No estin comprendidos en la presente Ley los miembros de las Fuerzas Armadas y Policia Nacional del Pera. Su personal civil se rige por la presente Ley en lo que corresponda, salvo disposicién contraria de sus respoctivas leyes orgénicas. Los trabajadores sujetos a regimenes especiales se regulan por la presente norma y en el caso de las partcularidades en la prestacién de su servicio por sus leyes especiicasADMINSTRACION PLC YPROCEDIMIENTO ADMINSTRATIO GENERAL, 39 base de la clasica division de poderes, Poder Ejecutivo, Legislative y Judicial. Asimismo, la Carta Magna dispone que la estructura del Estado es uni- taria pero descentralizada, cteando asi los Gobiernos Regionales y Locales. Finalmente, establece que forman parte de la organizacion del Estado, los Organismos Constitucionalmente Auténomos, como el Jurado Nacional de Elecciones (JNE), la Oficina Nacional de Procesos Electorales (ONPE), El Registro Nacional de Identificacion y Estado Civil, el Consejo Nacional de la Magistratura (RENIEC), el Tribunal Constitucional (TO), el Ministerio Pablico (MPFN), la Defensoria del Pueblo (DP), la Contraloria General de la Republica (CGR), la Superintendencia de Banca y Seguros (SBS) y el Banco Central de Reserva del Peri (BCRP). Las entidades anteriormente descritas, tienen rango constitucional y po- seen autonomia en el ejercicio de sus funciones. En el caso de los organismos constitucionalmente auténomos tienen la garantia en su actuacién de poser autonomia, en tanto se encuentran totalmente desligadas del ejercicio de las funciones de los Poderes del Estado. Asimismo, cuentan con autonomia pre- supuestaria, financiera, econémica, técnica, funcional y politica. Por otro lado, en el caso de los gobiernos regionales y locales se puede afirmar que también cuentan con la garantia constitucional de la autonomia en los asuntos expresamente asignados®; sin embargo, es preciso indicar que el Tribunal Constitucional ha enfatizado en numerosa jurisprudencia que la “autonomia legislativa” de estos niveles de gobierno, no debe contravenir Ja Constitucién ni la Ley, por lo que su autonomia no debe confundirse con autarguia y el ejercicio de sus competencias y atribuciones siempre deben sujetarse al ordenamiento juridico. La descripcién de la organizacién del Estado establecida por la Consti- tucién no agota la conformacién de la Administracion Pablica peruana, toda 34 Martin Tirado, Richard, El concepto de entidad pablica en el ordenamiento jurdico [peruano y su incidencia en el régimen de organizacion de la Administracién Pablica, En: Actualidad Juridica. Tomo N.°211 (junio 2011). Lima: Gaceta Juridica. p. 173 35 Martin Tirado, Richard. “Broves reflexiones sobre los limites dela reforma adminis- trativa del estado (cuando las buenes intenciones no bastan)". En: Actualided Jurin. ‘Tomo N.°142 (Setiembre 2005). Lima: Gaceta Juridica. p. 194 36. Sentencia de Tribunal Constitucional recaida en el expediente N.°003-2004-AI/TC, de fecha 23 de setiembre de 2004. Fundamento N. 8. En: http://www justiciaviva.org, pe/jurispu/otras/ordenanzas him Sentencia del Tribunal Constitucional recafda en los expedientes N.° 0020-2005-PI/ ‘TC0021-2005-PI/TC (acumulados, de fecha 27 de setiembre de 2005). Fundamento N 44. Erchttp:/ /www laramatorcida.com pe/ documentos /STC%20Cultivos%20de%20 Coca.paf40 RICHARD MARTIN TRADO. vez que el Poder Ejecutivo y los niveles de gobierno regional y local estén compuestos, a su vez, por diversos organismos pulicos y empresas estatales (que por mandato legal o por las funciones que desarrollan), también forman parte de la Administracion Pablica. Por ello es que las normas legales antes citadas, contienen una larga lista de las entidades que forman parte de la Administracion Pablica para efectos de definir su ambito de aplicacién, siendo necesario preguntarse si el Poder Judicial, el Poder Legislativo o las empresas privadas que prestan servicios Publicos en virtud de un titulo habilitante como es el caso de las concesiones, son ono Administracién Publica, En funcion de lo expuesto, un punto clave para entender la conformacién de la Administracién Pablica, es definir el término “entidad piblica’’ Definicién de entidad priblica” Hasta antes de la entrada en vigencia dela Directiva N.°002-2010-PCM, la nocién de entidad publica, al igual que el concepto de Administracién Pablica, no podia interpretarse a partir de la Constitucion y leyes vigentes, dado que todas la enuncian tinicamente con la finalidad dé identificar al conjunto de entidades que conforman el ambito de aplicacion de dichas normas, pero no establecen un concepto sobre dicha categoria juridica®, Deeste modo, el ultimo pérrafo del numeral IV de la mencionada Directiva establece lo siguiente: (.) Se considera Entidad Pablica a toda organizacién del Estado Peruano, con Personerfa Juridica de Derecho Pablico, creada por norma expresa en el que se le confiere atribuciones, mediante la administraciGn de recursos publicos, Para conttribuir a la satisfaccién de las necesidades y expectativas de la so. ciedad, y como tal esté sujeta al control, fiscalizacion y rendicién de cuentas. Esta definicion es novedosa en el ordenamiento jurfdico peruano y permite identificar los siguientes elementos que conforman la definicién de entidad pablica en el Pert: 1. Definicién sujeta a jerarquia normativa: la definicién establecida en la Directiva no debe contravenir normas de rango legal o supralegal 2, Organizaci6n del Estado con personerfa juridica de Derecho piiblico: en relaciona este elemento, el Tribunal Constitucional, ena sentencia recaida 37 Martin Tirado, Richard. “El concepto de entidad publica en el ordenamiento juridico Peruano y su incidencia en el régimen de organizacion de la Administracion Publica” ‘Bre Actualidad jurien. Tomo N° 211 unio 2011). Lima: Gaceta Juridica. pp. 163-185. 38 Martin Tirado, Richard. Ob. cit, pp. 180-182.ADWINNSTRACION PUBUCR YPROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO GENERAL, a en el expediente N.° 0027-2005-PI/TC®, ha establecido que las entidades que ostentan la “personalidad de derecho pablico” han tenido que ser creadas previamente por Ley. 3. Organizacién creada por norma expresa: este elemento, si bien no precisa cual es el rango de la norma, debe entenderse que es por rango de Ley, a efectos de lograr coherencia con el anterior elemento. Asimismo, se re- quiere una norma expresa con la finalidad de cuidar el presupuesto del Estado y evitar su burocratizacién, 4. Organizacién que administra fondos puiblicos: este elemento se sustenta en que los fondos pablicos son recursos puiblicos, que se encuentran com- prendidos en la Cuenta General de la Republica y constituyen ingresos y egresos de naturaleza estatal. Forman parte del patrimonio del Estado por ende, lo que suceda con ellos es de interés general, por tal motivo la Contraloria General de la Repablica supervisa c6mo las entidades puiblicas utilizan dichos recursos y fondos paiblicos. 5. Organizacion que contribuye a la satisfacciGn denecesidades y expectativas sociales: se entiende que toda entidad pablica debe satisfacer necesidades © intereses generales antes que intereses particulares. 6. Organizacién sujeta a control, fiscalizacién y rendicién de cuentas: la per- tenencia a la organizacién del Estado, la personalidad juridica de Derecho publico, asi como la administracién de fondos puiblicos, hacen imperativa lanecesidad de que toda entidad publica esté sujeta a control, fiscalizacién y rendicion de cuentas. Criticas a la definicin establecida por la Directiva N.° 002-2010-PCM En breves términos y tal como se ha explicado en otro articulo juridico, la principal critica a la definicién establecida por la Directiva en mencién, es que se consagra una postura incompleta que pretende ser de aplicacién a todo el universo del Estado en funcién de un criterio especifico, como es el de la personalidad juridica de las entidades pablicas. Para ello, no se toma en cuenta que los programas, proyectos, unidades ejecutoras, y demés rganos que forman parte de entidades, no tienen en rigor personeria juridica, pero para efectos de diversas leyes, son consideradas como entidades. En los hechos, 39 Sentencia del Tribunal Constitucional recaida en el expediente N° 0027-2005-PI/TC, de fecha 20 de febrero de 2006, sobre la demandia de inconstitucionalidad interpuesta por el Colegio de Periodistas de] Per contra la Ley N? 26937. http: / /swww.te gob pe/jurisprudencia/2006/00027-2005-Al. html 40 Kresalja, Balclo y César Ochoa. Derecho Constitucional Econémico, Lima: Fondo Editorial PUCP. 2008. pp. 718-7242 HARD MARTIN TRADO ‘Ros encontramos con entidades pablicas que, sin tener personeriajurfdica, son formalmente reconocidas por la LOPE". 2.2. jercicio de funcién administrativa El andlisis de este elemento de la definicion de Administracion Pablica debe realizarse tomando en consideracién que el ejercicio de la funcién ad- ministrativa es transversal a toda la organizacion estatal, en la medida que cada una de las instancias estatales ejerce gestion y administracion de medios juridicos y materiales en ordena conseguir los fines de interés puiblico a cargo del Estadio. En tal sentido, en el modelo de organizacién del Estado peruano, tanto el Poder Ejecutivo, el Poder Legislativo, el Poder Judicial, los Gobiernos Regionales y los Gobiernos Locales, ejercen funcién administrativa e integran un colectivo amplio que se sirve de la denominada Administracién Pablica®, Por ello es que el conjunto de entidadies estatales que ejercen la funcion ad ministrativa integran la Administracion Pablica, organizéndose en conjunto para cumplir cometidos de interés puiblico®, En concordancia con lo expuesto, las relaciones entre la funcién adminis- trativa con el resto de funciones estatales residen en la gestién de los medios materiales subyacentes al ejercicio de todas las funciones estatales, la misma que es realizada por las entidades de la Administracién Pablica. En términos materiales, casi todos los organismos estatales ejercen fun- cion administrativa, aunque formalmente las instancias relativas al Gobierno Central, los Gobiernos Regionales y los Gobiernos Locales son los que ejercen de modo principal las funciones administrativas. 41 Martin Tirado, Richard. “El concepto de entidad pablica en el ordenamiento juridico Peruano y su incidencia en el régimen de organizacién de la Administeacion Publica” En: Actualidad juriica. Tomo N° 211 unio 2011). Lima: Gaceta Juridica. pp. 185-186. 42. Ivanega, Miriam. seiala que: “Si bien la funcién administrativa es ejercida principal ‘mente porel Poder Ejecutivo, sus 6rganos centralizados y descentralizades, nada obsta que se desarrolle en el dmbito de los restantes poderes constitucionales, cuando no sjercen su principal actividad. Esta funcién es comtina los tres poderes del Estado y no se confuncle con la legislativa y la judicial.” En: Principios dela Adnainistraciin Prbticn, Ob. cit. p. 32. Abnuha Puyol, Antonio. Ob. cit. p. 38, Este autor sefala que la Administracién Pablica es en consecuencia, una organizacién del poder pablico que acta con potestad acim nistrativa. 43. Ivanega, Marian. En: Ob. cit, pp. 32-33, La autora, citando a Marienhoff, sefiala que: “(...enrolado en esta posicién, define la funcién administrativa como “la actividad permanente conereta y practica del Esta- do, que tiende a a saisfaccion inmediata de las necesidactes del grupo social y de los individuos que lo integran.”ADMINISTRACION PUBLIC ¥PROCEDIMIENTO ADWINITRATWO GENERAL “8 Siendo ello asi, podria considerarse que el ejercicio de dicha funcién es compatible con el Poder Ejecutivo, y que como tal, es el poder que tiene entre sus funciones la ejecucién de las leyes*. Sin embargo, el concepto de funcion administrativa constituye uno de carécter mas amplio, toda vez que refiere a aquella actividad estatal encargada de la administracion de los asuntos y negocios pttblicos, con la finalidad de servir a los intereses generales. Esta complejidad de la funcién administrativa, segin Sayaguez Lazo*, se caracteriza por la extrema variedad de procedimientos, formas y actuaciones ‘materiales. Por tal motivo, para el citado autor resulta dificil establecer una definicién clara, salvo aquella que la define como la funcién que resta luego de excluir a las demés funciones. Sin embargo, una definicién negativa no es por la que apuesta el autor, pues considera que la funcién administrativa es la actividad estatal que tiene or objeto la realizacién de los cometidos estatales en cuanto requieren la eje- cucién practica, mediante actos jurfdicos — que pueden ser reglamentarios, subjetivos o actos condicién— y operaciones materiales*, Por otro lado, Muftoz Machado, advierte dos aspectos importantes con relacion a la funcién administrative que la caracterizan, en primer lugar, su participacion en el ejercicio de funciones normativas, tanto complementa- rias de las regulaciones legales como independientemente de las mismas; y en segundo lugar, su participacién en el ejercicio de la funcién judicial cuando resuelve controversias en sede administrativa sin intervencién del Poder Judicial. Estas caracteristicas complejas de la funci6n administrativa, segiin Abrufia, no calificana una entidad pablica como Administracién Piblica, dado que no todos los organismos en ejercicio de la funcién administrativa forman parte dela Administracion Pablica. Asimismo, tampoco la conformarian todos los organismos sefialados en la Constituci6n y las leyes, en la medida que la Ad- ministraci6n es una organizacién de poder pablico que actia con potestades administrativas”. 44 Abrufa Puyol, Antonio. Ob. dit, p. 38 Este autor sefila que: “La Administracion Péblica, por tanto, en su nacimiento se ‘identifica con el Poder jecutivo en virtud del principio de separacién de poderes, que ademas tiene asignada una funcion especifica: ejecutar la ley y que, por el principio de legalidad que debe presidir toda su actuacién, se somete para ello a un proceso de juridificacion que, en palabras de Santamaria Pastor, convierte “las téenicas de accién estatal en técnicas juridicas”, 45 Sayaguéz Laso, Enrique. Tratao de Derecho administration I. Montevideor 1953. pp. 45- 46. 46 Ibidem, 47 Abruna Puyol, Antonio. Ob. cit. pp. 65-67.44 IHARD MARTIN TRADO Ahora bien, conviene analizar silas entidades privadas que ejercen funcion administrativa en la prestacién de un servicio ptiblico por concesién u otro titulo habilitante, son parte de la Administracién Publica. Para determinar este punto, se debe analizar si en este agente econdmico privado dotado de un titulo habilitante para la prestacion de un servicio o actividad publica, concurren los elementos antes seftalacios. Tal como se puede deducir, los particulares que ejercen funciones admi- nistrativas en la prestacién de un servicio publico por concesién, no pueden considerarse organizaciones de poder publico, toda vez que son personas juridicas de Derecho privado que actéan en nombre e interés propio y no del Estado, con la obligacion de prestar servicios pubblicos, en virtud de un contrato de concesién celebrado con el Estado peruano. Asimismo, estas potestades administrativas no le pertenecen ni pueden ser trasladas por el Estado a la sociedad concesionaria. Por lo expuesto, la Administracién Pablica en el Pert, si bien resulta amplia segain las normas que buscan delimitarla, debe tenerse en cuenta que las personas juridicas de Derecho privado que prestan un servicio péblico en virtud a una concesi6n, no forman parte de la organizacién del Estado y no se las puede considerar parte de la Administraci6n Pablica, sino sujetos de derecho privado, a los cuales por mandato de la Ley y por la naturaleza de los servicios que prestan, les son aplicables las disposiciones propias del procedimiento administrativo, II. PRINCIPIOS QUE RIGEN LA ACTIVIDAD DE LA ADMINISTRACION PUBLICA EN EL PERU El desarrollo de este punto requiere tener en cuenta que la Administracién Pablica es un complejo organico del Estado, que ejerce funcion administrativa, se relaciona con el ciudadano; y que principalmente, se encuentra sujeta a las normas de Derecho Pablico y, en especial, del Derecho administrativo™. Por tanto, dicha organizacién que da soporte al funcionamiento del Es- tado, debe actuar en forma ordenada en concordancia con los principios de Derecho administrativo, para poder cumplir sus finalidades, atribuciones y obligaciones instauradas por la Constitucion y la Ley”, La doctrina administrativa distingue asi, un sinntimero de principios de Ja Administracién Publica, no obstante ello, no es necesario relatar una lista 48, Brewer-Carias, Allan Derecho administatico. Tomo I Bogotd: Universidad Externado dde Colombia. 2005. p19. 49. Ivanege, Miriam Mabel. Principios ile la Administracén Paice, Buenos Aires: Abaco de Rodolfo Depalma. 2005. p. 133.ADMINISTRACION PUBLICA ¥PROCEDINIENTO ADWINITRATWO GENERAL 4s extensa de todos los principios que orientan el ordenamiento juridico. Para ello, se ha optado para efectos del presente trabajo, por los siguientes: 3.1. El principio de legalidad Segiin Santamaria Pastor®, este principio pretende resaltarel sometimiento dela Administracién a las normas emanadas del Poder Legislativo y en general, a las reglas que integran el sistema normativo. Es decir, la Administracion debe cumplir y hacer cumplir, no solo las leyes del Congreso, sino también las normas que ésta dicte, a fin de garantizar al ciudadano y demés sujetos privados o publicos que se relacionen con ella, el respeto sus derechos y en general, al sistema juridico. En el ordenamiento juridico peruano, segiin Morén’, este principio es cominmente denominado como la “vinculacion positiva de la Administracion a la Ley” y esta referido a la necesidad de que la actuacién administrativa ‘cuente con un respaldo del un precepto juridico. 3.2. El principio de tutela jurisdiccional Segiin Santamaria Pastor®, este principio es consecuencia del anterior, dado que el obedecimiento al sistema juridico requiere la existencia de un conjunto de mecanismos de control a través de los cuales se pueda asegurar eficazmente el sometimiento de la administracion al sistema normativo. De acuerdo a este principio, en el ordenamiento juridico peruano existen mecanismos de control de la actuaci6n de la Administracién Publica, como el Proceso contencioso administrative y procesos constitucionales como el habeas data, amparo, cumplimiento, entre otros. 3.3. El principio de competencia Este principio, segiin Ivanega®, se define como el conjunto de funciones que un agente legitimamente puede ejercer. Implica la medida de las activi- dades que la conforman y su aptitud legal de obrar. Asimismo, sefiala que la competencia representa para el Organo u organismo que la ejerza una autori- zaci6n y limitacion a su vez, dado que es una suerte de autorizacién para el cumplimiento de la funcién asignada y una limitacion para el cumplimiento de dicha funcion. 50 Santamaria Pastor, Juan Alfonso. Ob. cit. pp. 79-80. 51 Morén Urbina, juan Carlos. Comentarios ala Ley del Procetinlento Administratioo General Lima: Gaceta Juridica. 9 Edicion, 2011. p. 60. 52. Santamaria Pastor, Juan Alfonso. Ob. cit. pp. 86-87. 53 Ivanega, Miriam. Ob. cit. p, 146 IHARD MARTIN TRADO Este principio delimita al ordenamiento juridico administrativo, al es- tablecer claramente las competencias de las entidades de la Administracion Pablica, dado que éstas se encuentran sujetas al principio de legalidad y por tanto sus funciones no pueden exceder el marco legal que les es asignado. 3.4. Los principios de desconcentracién y descentralizacién Estos principios, segiin Ivanega*, responden a la necesidad de agilizar la actividad dela Administraci6n Pablica. La desconcentracién alude a la trans- ferencia de un ente central de parte de sus atribuciones. Para ello se requiere que este ente central cuente con competencias exclusivas y permanentes, que la atribuci6n se realice a un drgano que no ocupe la ctispide de la linea jerér- quica y un ambito dentro del cual el érgano debe ejercer la competencia que le fuere atribuida. Por otro lado, el principio de descentralizacién es un principio organizativo consistente en transferir competencias decisorias de la Administracién estatal a las demis personas juridico-piblicas®. Estos principios son aplicables a nuestro ordenamiento, toda vez que las actuaciones del Estado estén orientadas a ser cada vez mas Agiles y descen- tralizadas. 35. El principio de coordinacién y colaboracién Este principio, segdn Ivanega* busca dotar de armonia y equilibrio a la actuacién de la Administracién Publica, adoptando acciones que busquen la coherencia y la actuacién sincronizada o jerarquizada. La diferencia entre coordinacion y colaboracién radica en que la coordinacisn es un principio que se aplica entre dos 0 més entidades de diferente rango jerérquico, mientras la colaboracién se da entre dos 0 més entidades de la misma jerarquia. Este principio es también de suma importancia, dado que busca la cohe- rencia, predictibilidad y uniformidad en la actuacion de la Administracién Publica, por tanto al igual que los otros debe ser estrictamente observado. IV. NECESIDAD DE APROBAR UNA LEY DE BASES DELA ADMINISTRA- CION PUBLICA EN EL PERU En este parte del trabajo, no se busca aftadir mas nociones conceptuales de lo que es la Administraci6n Publica en el Pera, puesto que como se indicé en 54 Ivanega, Miriam. Ob. 55. Thidem, 56 Ivanega, Miriam. Ob. cit. p.176. tp. 160.ADMINISTRACON PULA YPROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO GENERAL a lun inicio, las definiciones existentes al respecto son numerosas y nos pueden conducir a una serie de ideas distorsionadas sobre el tema. En tigor, se busca lamar la atencin sobre la necesidad del ordenamiento juridico peruano, de contar con una Ley de Bases de la Administracion Publica, que permita identificar claramente el sentido u objeto de la Administracién Publica, el conjunto de entidades que la conforman asi como los principios que orientan su actuacién. El Anteproyecto de la Ley de Bases de la Administracién Pablica elabo- rado el afio 2005 por la Comisi6n Especial conformada por el Ministerio de Justicia y que fuera presidida por el autor del presente articulo, establecia en su exposicin de motivos, la necesidad de fijar definiciones claras sobre las rincipales instituciones juridicas que forman parte de la Administracién Publica, En dicho proyecto de ley, se estabiecia una delimitacién de todos aquellos conceptos vinculados ai funcionamiento de la Administracién Péblica, el cardcter transversal de dicha organizacién, las relaciones entre los diversos niveles de gobierno, asf como un adecuado manejo de las organizaciones que formaban parte del concepto de Administracién Pablica como eje rector de la organizacion del Estado Peruano. V. REFLEXIONES FINALES 1. Elconcepto que se maneja de Administracion Publica en el Peri, seencuen- tra influenciado en gran medida por la herencia espafola. Sin embargo, las particularidades de la Administracion Pablica peruana radican en una tradicional identificacion de ésta con el Poder Ejecutivo y luego, con la existencia de una viraje y apertura a los demés Poderes del Estado que actian en pleno ejercicio de potestades administrativas, resultando en la actualidad, una Administracion Pablica transversal a la estructura del Estado. 2. El Informe Defensorial N.° 60 del afio 2001 crea un concepto de Adminis- tracion Publica a partir del articulo I del Titulo Preliminar de la LPAG, debido a la utilidad que configura dicho articulo y su aplicacion para determinar el émbito de aplicacién de procedimiento administrative con Tespecto a la Administracién Publica. Sin embargo, debe quedar claro que no se pueden aplicar las reglas de procedimiento administrativo sino se tiene en cuenta previamente el concepto y la forma en que se encuentra organizada la Administracion Pablica peruana. 3. A nivel doctrinario, puede afirmarse que la Administracién Publica es una organizacion de poder pablico que ejerce funciones administrativas, donde dicha organizacion debe estar compuesta por entidades pablicas que ejerzan funciones administrativas48 RICHARD MARTIN TRADO 4. Las personas juridicas de Derecho privado que actiian en virtud de un titulo habilitante como es el caso de las sociedades concesionarias, no forman parte de la Administracién Pablica. De acuerdo a ello, dichas personas juridicas no ejercen funciones administrativas, no se les puede otorgar la calidad de entidades publicas y, por ende, no pueden formar parte de la estructura del Estado. 5. En funcién de lo estudiado se hace necesaria una definicién de rango le- gal de lo que debe entenderse por entidad publica, dado que el concepto establecido por la Directiva N.° 002-2010/ PCM, carece de todas las consi- deracionesnecesarias y podria facilmente ser suprimida del ordenamiento. Por tanto, una definicién de orden legal, ayudaria no solo a unificar la dispersion en cuanto al concepto de entidad pablica, sino también en tomno a la propia definicion de Administracion Pablica. 6, Finalmente, no se debe perder de vista la importancia de que nuestro ordenamiento juridico cuente con una Ley de Bases de la Administracion Piiblica, dado que resulta de vital importancia definir su concepto y crear un marco juridico unitario y coherente de la definicion de Administracion Publica. BIBLIOGRAFIA Abruna Puyol, Antonio. Delimitacion juriea de a administracin piiblicn en el orde- ‘namiento peruano. Lima. Palestra. 2010. Brewer-Carias, Allan. Derecho Administrative. Tomo I. Bogoté: Universidad Exter- nado de Colombia, 2006. Balfhor, Christian. El espiritu de Montesquieu en las leyes. Buenos Aires. Junio de 2002.18 pp. En: http://www loadstar.com.ar/es/ docs-publiceciones/ publi- caciones /montesquieu_balfhor pdf Revisado el 29/08/11. Cassagne, Juan Carlos. 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