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Menem y los gobernadores 89
B influyeron directamente resultados
Be)
Menem y los Gobernadores:
Relaciones intergubernamentales en la década de 1990
Kent Eaton
Durante gran parte del siglo XX , Argentina fue un país federal sólo de nombre . Al
centralizar el poder en manos del gobierno nacional , la mayoría de los principales
acontecimientos políticos y económicos de ese siglo fueron hostiles al federalismo .
En el ámbito político , los golpes crónicos por parte de las fuerzas armadas
debilitaron la identidad federal del país al reemplazar a funcionarios provinciales
elegidos democráticamente por personas designadas por militares y al cerrar el
ámbito más importante para la expresión de los intereses provinciales : la legislatura
federal . Mientras tanto, tanto en períodos democráticos como semidemocráticos ,
líderes carismáticos como Hipélito Yrigoyen y Juan Perén construyeron partidos
políticos que obligaron a los políticos de base a privilegiar la línea del partido
nacional por encima de las preocupaciones de sus provincias de origen . En el
ámbito económico , la versión particularmente radical de la industrialización dirigida
por el Estado en Argentina , junto con un estilo de gestión de crisis en la formulación
de políticas requerido por los repetidos ciclos de vaivén del país , sirvieron con el
tiempo para fortalecer el centro a expensas de los gobiernos provinciales . Así, en
el momento de la transición más reciente a la democracia en Argentina , en 1983,
las provincias habían sido víctimas de décadas de cambios políticos y económicos ,
todo lo cual tendía a socavar la influencia provincial en el sistema político nacional .
Sin embargo, el retorno a la democracia en 1983 marcó un cambio
radical en la relación entre los gobiernos provincial y federal . En las
últimas dos décadas, los gobernadores han arrebatado al centro una
autoridad política y fiscal sustancial , un proceso complejo que culminó en la profunda
crisis fiscal de 2001­2002. Atrás quedaron los días en que los estudiantes de política
argentina podían intentar comprender
hacer la vida política del país sin prestar seria
atención a las provincias y a los gobernadores que las controlan . La mejor
OMS manera
de demostrar la importancia de los papeles que ahora desempeñan los gobernadores
es examinando las reformas económicas que dominaron la agenda política en los
años noventa.
Según un creciente conjunto de investigaciones , los gobernadores provinciales
en las reformas en diversos aspectos a lo largo de los años
dimensiones
noventa. Gibson y Calvo, por ejemplo, sostienen que las provincias del interior que
constituyeron la coalición
peronismos
periférica pudieron asegurar transferencias fiscales ventajosas
a cambio de apoyar las políticas orientadas al mercado de Carlos Menem ( Gibson 1997;
Gibson y Calvo 2000) . y Wibbels ( 2000) muestran que el gobierno federal Remmer
transfiere funcionarios provinciales para burlar las preferenciasenvalentonado
de los políticos nacionales
y expandir dramáticamente el tamaño de las nóminas del sector público provincial . En
su estudio sobre el cambio de políticas durante dos mandatos como presidente, y Spiller
(2000, 13640) señalan la capacidad de los gobernadores para vetar las reformas
Documento tommasi
económicas orientadas al mercado que querían que adoptaran a nivel provincial . Jones,
de Menems
Sanguinetti y (2000) encuentran que los menem
gobernadores de la oposición plantearon
problemas particularmente agudos para la campaña de ajuste fiscal del presidente , y
tommasi
Eaton (2002) sostiene que los funcionarios provinciales utilizaron a los legisladores que
representaban sus distritos en el Congreso para obtener un trato político preferencial de
parte de los legisladores. el centro.
I Sostienen que las provincias son fundamentales para tratar de explicar tanto
los éxitos económicos de Argentina en la primera mitad de los años noventa
I este
como sus espectaculares fracasos más adelante en la década. Para ilustrar
argumento, centrémonos en la institución de la participación federal en los
ingresos . Dado el tiempo y la energía que los políticos argentinos dedican a
asegurar el acceso a los ingresos, este ámbito institucional es particularmente útil
ventana
para el equilibrio de poder entre los gobiernos federal y provincial . A principios
de la década
menemde 1990, el Presidente introdujo cambios importantes en las reglas
que rigen el reparto de ingresos con las provincias mediante la negociación de dos
pactos fiscales distintos . Según la lógica de cada pacto, el gobierno federal estaba
autorizado a retirar ingresos fiscales del fondo de reparto de ingresos y a
1. La década de 1990 resultó ser una época fructífera para la investigación de los actores e instituciones
provinciales en un sentido más amplio. Sobre la incidencia de los factores provinciales en la privatización, ver
Llanos 1998 y 2001. Sobre la importancia de los partidos provinciales , ver Palanza y Sin 1997. Para un estudio
de los intentos de fortalecer el Estado de derecho en las provincias. ver Bill Chivez 2003. Sobre los incentivos
provinciales que enfrentan los legisladores, ver Jones et al . 2002. Sobre el papel de los líderes provinciales de los partidos
en relación con los actores peronistas nacionales y de base , véase Levitsky 2001, Para un estudio de la
transferencia de educación a las provincias, ver Murillo 1999,
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90 democracia argentina
Menem y los gobernadores 91

dedicar estos ingresos exclusivamente al gasto del gobierno nacional a cambio de garantizar que las transferencias provinciales no caigan por debajo
minimo y experimentó como resultado a una pérdida
a real de maniobrabilidad en su
de un piso mínimo . En otras palabras, las provincias fueron compensadas por la reducción porcentual en el reparto de ingresos con un nuevo conjunto intento deaprevenir el catastrófico impago de la deuda externa del
país
es .
de derechos de propiedad frente a los ingresos tributarios federales . Las estrategias de compensación demostraron ser especialmente importantes
El comportamiento del gobernador en defensa
en
de la garantía de ingresos estuvo, por tanto,
en Argentina, el caso más sorprendente de reforma de mercado bajo auspicios democráticos en América Latina , y las relaciones intergubernamentales directamente implicado en la crisis
en
fiscal que estalló en 2001 y que provocó
en la dimisión de
ofrecen otro ejemplo más de cómo se utilizó la compensación como herramienta de reforma (Etchemendy, este volumen ; Murillo 2001) . ; Torre 1998). De Riia
a a finales
Ia de ese año. en
de

Este capítulo se es
organizó de la siguiente
en manera. En la siguiente En
sección se analizan
I las fuentes del poder de los gobernadores . Los períodos
que,deengobierno democrático han
permitido a los gobernadores proyectar
a una cantidad
a considerable de autoridad en los
debates y decisiones a nivel nacional . Para ordenar en
el escenario de las
establecer _ luchas por los
ingresos que tuvieron lugar en la década de 1990,enla segunda sección retoma la decisión
En la década de 1990, estos dos pactos fiscales demostraron ser tan trascendentales de las provincias
a de 19305 delegar poderes impositivos
en al gobierno federal
a a cambio de
para la economía política argentina como la Ley de Convertibilidad de 1991 , que hasta una parte ade los ingresos. Los cambios posteriores
en han sido esencialmente
a reformas de
la fecha ha recibido más atención tanto de académicos como de autoridades . De Todo
este tipo anterior , y la profundidad de la crisis actual sugiere la necesidad de Arkansas­

hecho, como nuevas reglas institucionales , los pactos fiscales y la Ley de recuperar la lógica de esta delegación inicial . Teniendo en cuenta la importante influencia
a
Convertibilidad comparten varias características. Así como la convertibilidad sirvió a que disfrutan los gobernadoresacto
en la democracia, el hecho de que las provincias
para atar las manos de los políticos al vincular el peso al dólar a la paridad, los pactos dependan de transferencias fiscales en lugar de recaudar sus propios impuestos se ha
instituyeron un sistema rígido de garantías de ingresos mínimos para reemplazar el a en una fuente importante de tensión fiscal . La tercera sección se centra en la
convertido
método tradicional de reparto de ingresos basado en porcentajes . Al igual que la oportunidad única de Menem de reestructurar las relaciones intergubernamentales a
como

convertibilidad, los dos pactos fiscales fueron diseñados expresamente para reforzar alos años noventa. Inicialmente , estos pactos
través de los pactos fiscales de principios de
el intento de Menem de lograr y defender la estabilidad macroeconómica en el centro, generaron beneficios a corto plazo para el gobierno federal , pero la cuarta sección muestra
un logro que condujo a su reelección en 1995. Las nuevas reglas de reparto de que durante la segunda administración
a de Menem generaron beneficios imprevistos para
como

ingresos contribuyeron directamente a la capacidad del gobierno federal para controlar las provincias. Además, los gobernadores aumentaron con éxito el nivel del piso mínimo,
los déficits presupuestarios federales , luchar contra la inflación y afrontar los rigores lo que demuestra el debilitamiento
para
de la autoridad política de Menems dentro del partido
de un nuevo paradigma fiscal en el que imprimir dinero ya no era una opción. Al peronista . la sección
entregar toda su parte legal de los ingresos tributarios recaudados a nivel federal , las de
quinto
provincias contribuyeron a la estabilización histórica de la macroeconomía durante el primer mandato de Menem .
Analiza el contenido y el resultado de los intentos de reforma bajo el abortado
Sin embargo, al igual que la convertibilidad , el piso de ingresos resultó ser de doble la gobierno de De Riia y concluye con una discusión
a sobre cómo Duhalde consiguió
filo. Sin duda, con el aumento de la recaudación de impuestos en la primera mitad de la apoyo político para la revocación de las garantías de ingresos aenprincipios de 2002.
década de 1990, los pactos fiscales produjeron importantes beneficios para el gobierno La sección final concluye analizando las ideas de este
paracaso sobre cuestiones más

federal al no exigirle que compartiera con las provincias un porcentaje determinado de un amplias de diseño institucional y fuerza que son el centro de este volumen.
en
pastel en espectacular expansión . Sin embargo, una vez que los ingresos disminuyeron a
finales de la década de 1990, la innovación institucional bajo la forma de garantías de
ingresos mínimos volvió a perjudicar al gobierno federal , ahora obligado por los pactos a
compartir una cantidad fija con las provincias , independientemente de los ingresos fiscales reales .
LAS FUENTES DEL PODER GOBERNATORIAL EN ARGENTINA
Los cambios en las reglas que habían representado una apropiación de ingresos por
parte del gobierno federal y un sacrificio por parte de las provincias en 1992 y 1993 se ¿ Cómo lograron los gobernadores argentinos de las dos últimas décadas del siglo XX
transformaron en una gran ayuda para las provincias y un serio problema para el mayor prominencia política ? Una respuesta a esta pregunta reside en el proceso de
centro después de 1996. Aunque el declive económico comprometió seriamente la a
redemocratización iniciado en 1983, que , a pesar de sus problemas y limitaciones,
todos sus ha
recaudación de impuestos del gobierno federal durante los dos años que Fernando tenido mucho más éxito que los cinco intentos anteriores de democratización del país . En
de la Ría gobernó Argentina , no pudo eliminar el piso _ _ el pasado, las en
transiciones del ejército
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92 democracia argentina
y los gobernadores 9
El gobierno que restableció las elecciones provinciales aumentó temporalmente Menem que favorece el poder ejecutivo a a la legislatura lo nacional
en el gran
la visibilidad de los gobernadores y les permitió asegurar ganancias para sus nivel relativo replica a nivel provincial , nors.
es
en el a beneficio del gobierno _
provincias ( Eaton 2001). Sin embargo , tarde o temprano , la democracia
colapsó después de estas transiciones anteriores , y el retorno a formas de la estructura de partidos politicos y el El contenido de las reglas
gobierno no democráticas negó a las provincias los tipos de canales que
electorales son las fuentes actuales finales y quizás más importantes del poder de los
podían utilizar para defender y aprovechar
[ es estos logros. Es importante recordar gobernadores . Como Jones y su contribución
Hwang espectáculo en , los incentivos a este volumen,
que los golpes militares interrumpieron la democracia no sólo a nivel nacional
partidistas y electorales otorgan a los gobernadores una influencia significativa sobre
sino también a nivel subnacional , y que su frecuencia en el siglo XX los legisladores que pertenecen a
sus a
partidos y que representan distritos electorales
obstaculizó el desarrollo de instituciones democráticas estables tanto a nivel provinciales a la
especial
legislatura
en federal . Con respeto al Senado,
nacional como provincial . _ _ Gracias al fracaso de los intentos de golpe
a
Los gobernadores ejercen una influencia considerable sobre la selección del
posteriores a 1983 , las provincias argentinas han acumulado más de dos candidato que representará a su
su o en las elecciones generales . La
en
Cámara cerró
décadas de experiencia ininterrumpida en la celebración de elecciones programadas periódicamente . partido de Diputados, los representantes son elegidos escrita por varios actores:
Estas elecciones dotan a los gobernadoresa de un grado de legitimidad según tres a listas
organizaciones partidistas nacionales , organizaciones partidistas provinciales y ,
conjuntos

democrática que los ha fortalecido en sus negociaciones con el centro.

con menor frecuencia, miembros de base del partido . A pesar de ser interprovincial
En combinación con la longevidad de la experiencia actual de Argentina con la variación en
de la importancia relativa de estos tres actores , los líderes en Sin embargo ,
democracia, varios otros factores ayudan a explicar la recién descubierta importancia
a
liza, provinciales de los partidos a menudo negocian a soltero la lista Jones señala
de las provincias y sus gobernadores. Uno de ellos es el menor
es uso de la prerrogativa
entre sí y evitan por completo las elecciones primarias (Jones 1997b, 9­13). En que
a
constitucional que permite al gobierno federal destituir al gobierno electo de una tice, cuando el líder del partido provincial _
provincia determinada . Aunque el
es cuando el presidente es el
a presidente Menem utilizó este poder de intervención
presidente de la organización nacional del partido , el presidente de la nación , su
más que el presidente Alfonsín, quien se negó a intervenir en una sola provincia , el tivos. influencia sobre la composición del candidato provincial
período posterior a 1983 contrasta
como
tiende a ser gobernador .
a marcadamente con el segundo período más largo _ _ _ _ _ aumentar
es
las autoridades provinciales relativas . de él o
OSG

de gobierno democrático (1916­30), durante el cual el presidente Yrigoyen intervino

liza de a
en nada menos que veinte provincias . En segundo lugar, las autoridades federales
no sólo se han abstenido de utilizar sus plenos poderes sobre los funcionarios electos En la pugna entre dirigentes partidistas nacionales y provinciales para influencia
provinciales , sino que el uso de elecciones no concurrentes ha aumentado la En encima
opinión de los legisladores, mucho depende de las perspectivas de carrera de los dirigentes
influencia de los resultados electorales provinciales en una variedad de fenómenos a nacionales del partido . El exitoso intento de Menem de cambiar la Constitución y presentarse a la
a
políticos a nivel nacional (Jones, 1997a ). Específicamente , la celebración de reelección
para le permitió ejercer un estricto
controlasobre los islamistas peronistas durante su
pierna­
elecciones provinciales en los meses previos a las elecciones nacionales ha generado administración. energía usada
en primero
menem este a forzar el
una gran influencia nacional para los gobernadores
a victoriosos . En tercer lugar, pactos de reparto de ingresos sobre las provincias, la mayoría de las cuales
muchas provincias reescribieron sus propias constituciones en las décadas de 1980 estaban gobernadas por compañeros peronistas. Este tipo de poder
y 1990 y permitieron la reelección del
a gobernador, similar en espíritu a la reforma de no estuvo disponiblea una vez que quedó saliente con a menem
su la reelección
en de 1995, lo que
la constitución federal de 1994 que allanó el camino para la reelección de Menems su redujo los poderes sobre los legisladores peronistas en relación con los
gobernadores peronistas y a
a
como presidente al año siguiente . En muchas provincias, las exitosas campañas de
aseguró que le resultaría mucho más difícil imponer
reelección tras la eliminación de los límites de mandato han facilitado que los pérdidas a las provincias . Así, si bien la continuación del juego democrático
gobernadores dominen él la política dentro de sus a
provincias y traduzcan este dominio
ciertamente ha fortalecido a los gobernadores desde 1983 , el grado de su influencia
en una mayor influencia en los ámbitos nacionales de toma de decisiones .* En parte
como resultado , el mismo desequilibrio Eduardo Duhalde
encia sobre los legisladores aún
fluctúa en respuesta a fenómenos nacionales ,
a , ex gobernador de la
incluyendo la fuerza del liderazgo presidencial y el sistema electoral nacional .
calendario.
provincia de Buenos y presidente deArgen­ desde
2. aires enero de 2002 a mayo de
tina 2003, y Néstor Kirchner,
a ex gobernador Cruz y presidente de Argentina desde
de de santa dinámica, pero hay otros de ejemplos
mayo de 2003, son los dos ejemplos más importantes de esto .
como
bien, incluso anterior presidente interino de La Adolfo
Rodríguez Sa San Luis , Juan Carlos romero de Salta, y
Rubén Marín Pampa.
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94 democracia argentina
INNOVACIÓN INSTITUCIONAL : LA CREACIÓN DE
COPARTICIPACIÓN
Comprender la importancia de cómo cambiaron las relaciones
intergubernamentales en los años 1990 requiere algunos antecedentes. El
conflicto por los ingresos entre los gobiernos federal y provincial ha estado en el
centro de la historia política argentina desde el principio . Nominalmente un
régimen federal pero en la práctica que reprimió brutalmente el interior, el
gobierno de Juan Manuel de Rosas (1829­53) cristalizó el apoyo entre las
provincias del interior para un gobierno nacional que sería lo suficientemente
fuerte como para limitar la provincia de Buenos Aires . y controlar sus abusos
del puerto . En consecuencia , una de las características centrales de la
constitución de 1853 que redactaron los representantes provinciales fue la
asignación exclusiva de impuestos sobre el comercio exterior al gobierno federal .
+ Si bien el gobierno federal estaba dotado de control exclusivo sobre los más
importante base impositiva , la constitución de 1853 reservó a las provincias la
autoridad exclusiva sobre los impuestos directos y estipuló que ambos niveles
de gobierno podían aumentar los impuestos al consumo interno (Pirez 1986,
11).5 Antes de la década de 1930, un pronunciado grado de separación
caracterizaba la recaudación de ingresos . en Argentina: el gobierno federal
recaudó la mayor parte de sus ingresos de los impuestos al comercio , y los
gobiernos provinciales recaudaron la mayor parte de sus ingresos de los impuestos al consumo internoinstitucional
Así como la crisis económica internacional de 1930 puso en marcha profundos
cambios en la orientación de la política económica del país (Dáz Alejandro 1970),
este mismo shock exógeno resultó ser un coyuntura crítica para las relaciones
intergubernamentales . La caída del comercio exterior comprometió seriamente
la fortaleza fiscal del gobierno federal que buscaba ampliar proyectos de
infraestructura para evitar que las tasas de desempleo se dispararan . En este
contexto, el gobierno de Agustín Justo propuso dos medidas importantes .
Primero fue la introducción de impuestos directos sobre la renta, formalmente a
prerrogativa exclusiva de las provincias, aunque para un análisis de los conflictos
3. regionales la formación del federalismo
en argentino , véase Gibson y Falleti
2003.
4.
En respuesta , que reflejaba el objetivo general del interior de controlar la provincia más
un un
importante , Buenos Aires se negó a firmar la constitución de 1853 , bloqueó el río Paraní en un
intento de someter al interior
a a control y posteriormente derrotó al interior en la batalla de Pavén
a en
de 1861 . Tras ladevictoria militar , Buenos Aires acordó ratificar la constitución de 853, pero sólo
su _ a
después de insistir en enmiendas clave, incluida la supresión de un texto que transformaría a la
ciudad de Buenos Aires en una capital nacional y obligaría a compartir sus ingresos
comerciales . Sólo en 1880, con la federalización de la ciudad portuaria , se logró realmente la
centralización
de de los impuestos al comercio (Ruiz Moreno 1980).
5+ La Constitución también estipulaba que todo poder no delegado expresamente al gobierno
federal permanecería en manos de las provincias .
Menem y los gobernadores 95
la constitución de 1853 permitía la recaudación federal de impuestos directos en emergencias y
por períodos limitados . En segundo lugar , fue la aprobación de nuevos impuestos federales
sobre las ventas y el consumo que exigían que las provincias dejaran de recaudar impuestos
similares a cambio de una parte
a de los ingresos federales provenientes de estas bases impositivas .
Varios aspectos de este nuevo acuerdo institucional , en adelante denominado
coparticipación , merecen énfasis . Uno de ellos es el gradoesen que el reparto de
ingresos inicialmente favoreció al gobierno federal , que recibiría el 82,5 por ciento
de los ingresos de los nuevos impuestos. Con el tiempo, la distribución de ingresos
entre los dos niveles de gobierno favorecería cada vez más a las provincias en
relación con el gobierno federal . Los términos aparentemente desventajosos para
las provincias en la legislación de 1934 plantean la pregunta de por qué las
autoridades provinciales aceptaron este nuevo acuerdo . Según Pirez (1986) y
F1EL ( 1993 ), el gobierno federal ofreció la condonación de la deuda como medio
para alentar a los gobernadores aa aceptar el esquema de coparticipación ,
esencialmente aprovechando las vulnerabilidades de las autoridades provinciales .
También se da el caso de que el reparto de ingresos atrajo a los gobernadores, a
Es
pesar de la pequeña parte de los ingresos que regresarían a las provincias en
forma de transferencias, porque les permitió, en períodos
él de turbulencia a
económica , transferir los costos políticos y administrativos de la recaudación de
impuestos al gobierno federal . gobierno. Centradas en el corto plazo , las
autoridades provinciales acordaron cambios que de hecho redujeron la capacidad
(Macén 1985; de Randall 1978).como unidades separadas de gobierno .
las provincias
La introducción del reparto de ingresos en 1934 resultó ser un hito apara el
desarrollo posterior de las relaciones intergubernamentales en Argentina. Aunque
las leyes de 1934 tuvieron una duración limitada , cuando las provincias acordaron
renunciar a la responsabilidad de estas bases impositivas , su decisión tuvo
él consecuencias poderosas y altamente negativas para la integridad de los gobiernos
provinciales en los años venideros . Técnicamente, en las décadas siguientes las
provincias eran libres de revocar el derecho del gobierno federal a recaudar sus
impuestos cada vez que negociaban extensiones de la regulación de
coparticipación® . En su época como gobernador de La Rioja en los años 1980,
por ejemplo , Carlos Menem amenazó con hacer precisamente eso llamando a
sus homólogos de otras provincias a declarar el estado
a de rebelión en el interior ,
cortando el suministro de energía a la capital , bloqueando los puertos provinciales
y retomando poderes
todo
delegados al gobierno federal ( Pírez 1986, 68). Pero esas
amenazas eran poco creíbles . Una vez que las provincias delegaron la autoridad
tributaria en la década de 1930, la capacidad provincial de recaudación de
impuestos ase atrofió de tal manera que excluyó esta opción. En efecto, la decisión
él a
de 1934 cambió los términos del debate sobre las instituciones subnacionales
a de discusión
6. Nueva coparticipación leyes eran legislado en 1047, 1959, 1964, y 1988,
1973,
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96 democracia argentina
Tabla 41 Desequilibrio fiscal vertical en Argentina, 1997
Impuestos
(excluidas las (incluidas las
cotizaciones a la seguridad social ) cotizaciones a la seguridad social )
Dónde Donde se Dónde Dónde se gastan
recaudan los impuestos se los impuestos que se recaudan
gastan ( recaudacién) (recaudacién ) | recursos)
(recursos) 81,6% 55% 18,4% 44%
Gobierno Federal ~ 77,3% 45,4% Provincias 227%
54,6% Fuente: Piffano 1998.
Desde la división apropiada de las responsabilidades de gobierno hasta las
batallas políticas casi constantes sobre la división de los ingresos recaudados por
el gobierno federal . En este sentido, los acontecimientos de 1934 marcan un
momento crítico en la relación entre las provincias y el gobierno federal .
Debido a la rigidez de la decisión de delegar la autoridad tributaria provincial
al gobierno federal , junto con la transferencia de responsabilidades a las
provincias a principios de los años 1980 y nuevamente a principios de los años
1990, Argentina experimentó un creciente desequilibrio fiscal vertical . Para 1997,
como se ve en el cuadro 4.1, la estructura fiscal del país reflejaba una grave
disparidad entre el nivel de gobierno donde se recaudan los impuestos y el nivel
de gobierno donde se gastan los ingresos tributarios .
Para apreciar la importancia de cómo Menem alteró el sistema en los primeros
años de la década de 1990 , también debemos observar lo que no cambió en las
casi seis décadas entre 1934 y 1992. En estos años, el tamaño exacto de las
transferencias de ingresos provinciales estuvo determinado por aplicar un porcentaje
fijo a un conjunto de ingresos que cambiaba con la recaudación real de impuestos
en un año determinado (Núñez Mifiana y Porto 1982; Porto 1990). Los impuestos
entraban y salían del fondo común de ingresos , y las provincias experimentaron
aumentos y disminuciones en la proporción que recibían , pero la distribución se
basaba consistentemente en porcentajes y, por lo tanto , era altamente procíclica
( 108, 1997). En años buenos , el aumento de la recaudación de impuestos federales
podría traducirse en fuertes aumentos reales en la cantidad de ingresos que las
provincias recibirían del gobierno federal . En años malos , las provincias también
podrían experimentar disminuciones debilitantes en las transferencias reales de
ingresos . No se garantizó nada en este período más que la aplicación de un
porcentaje exacto a un grupo cambiante .
Porque la coparticipación pide a las provincias renunciar a cobrar algunos de
los impuestos que les asigna la Constitución a cambio de recibir
Menem y los gobernadores 97
transferencias federales , plantea preguntas importantes y difíciles sobre sus
derechos a estas transferencias y el estatus de estos ingresos como de origen
provincial o federal . _ Por un lado , la afirmación de las autoridades provinciales
de que tienen derechos legales sobre las transferencias parece justificable,
particularmente en el caso de los impuestos directos que la Constitución reserva
sólo para las provincias . Esta visión de las transferencias se refleja claramente en
las exigencias recalcitrantes de los gobernadores peronistas en 2001 de que la
administración de De la Ría cumpliera con sus obligaciones pasadas de reparto
de ingresos antes de contemplar cualquier cambio en el sistema . Aunque la
prensa normalmente entendía estas transferencias como dádivas , eran
esencialmente ingresos que llegaban al gobierno federal , al menos en parte ,
debido a la actual delegación provincial de autoridad tributaria . Por otro lado , fue
el gobierno federal el que durante mucho tiempo había pagado los costos
administrativos y políticos de la recaudación de impuestos que las provincias
dejaron de recaudar hace décadas .
REDISEÑO INSTITUCIONAL EN EL PRIMER MENEM
ADMINISTRACIÓN: LOS PACTOS FISCALES
Después de dos años angustiosos , los intentos del presidente Menems de
estabilizar la macroeconomía finalmente tuvieron éxito en 1991 con la adopción
de la Ley de Convertibilidad . El éxito inmediatamente planteó serios problemas al
presidente , incluida la realidad de que la estabilización y el consiguiente
fortalecimiento de la recaudación de impuestos generarían automáticamente un
fuerte aumento en las transferencias provinciales . Irónicamente, el principal
problema para el presidente fue una ley de coparticipación de 1987 impulsada por
los propios peronistas que reservaba el 57 por ciento de los ingresos fiscales
federales para las provincias. Para los propósitos de Menem , la defensa de la
estabilidad macroeconómica requeriría una revisión de las reglas que rigen el
reparto de ingresos en beneficio del gobierno federal para que pueda cumplir con
sus obligaciones y evitar su antigua dependencia del impuesto inflacionario . En
consecuencia , en 1992 y 1993 propuso dos pactos fiscales que reducirían la
participación de los ingresos provinciales reservando el 15 por ciento de los
ingresos sujetos a participación provincial y dedicando estos ingresos a un gasto clave del gobierno feder
El efecto fue reducir la participación porcentual de las provincias, lo que no
fue un fenómeno nuevo en Argentina , ya que procesos centralizadores similares
7. Véase Argentina dice que reestructurará la deuda: el gobierno espera evitar el incumplimiento de los préstamos
a medida que se profundiza la crisis económica, Washington Posi , 29 de octubre de 2001 , p . A14, y Líder argentino
en conversaciones para evitar el default de una deuda de 32 mil millones de dólares , New York Times, 1 de
noviembre de 2001, pág. 6.
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98 democracia argentina Menem y los gobernadores 99

Se habían producido cambios tras los golpes militares de 1966 y 1976 (Eaton,
2004 ) . Lo nuevo , sin embargo, fue que Menem aceptó a cambio la introducción
de un piso mínimo para las transferencias
a de ingresos por debajo del cual las
transferencias no caerían , independientemente de la recaudación real de ingresos .
Así, en el primer pacto fiscal de agosto de 1992, el gobierno federal se comprometió a
transferir no menos de 720 millones de dólares a las provincias cada mes, cifra que se
elevó a 740 millones de dólares
él
en el segundo pacto , un año después. Ninguno de los
pactos fue diseñado para ser permanente; de hecho, los términos del segundo pacto
fueron vinculantes sólo hasta julio de 1995. Mientras
1, que todos los gobernadores
firmaron el primer pacto antes de que fuera
él aprobado por la legislatura, sólo dieciséis
de veintitrés gobernadores aceptaron el segundo pacto antes de su implementación, es
lo que refleja el hecho de que que el segundo pacto supeditaba las transferencias
adicionales a una serie de reformas provinciales
a ordenadas por el gobierno federal .
Es significativo que la lógica detrás de estos cambios no fuera beneficiar a las
provincias en un intento de generar apoyo para las reformas de mercado de
Menem . > Aunque la garantía de ingresos resultaría más tarde una bendición
a la macroestabilidad en el centro en la primera mitad de los años noventa .
para las provincias, en 1992 y 1993 los pactos exigían que los gobernadores
renunciaron a su parte legal de los ingresos fiscales
a en un momento en que
estos ingresos finalmente se estaban volviendo más sustanciales. Los recortes
porcentuales para las transferencias provinciales
a fueron difíciles de aceptar para
los gobernadores , dado el crecimiento de los ingresos fiscales y la calidad
simbólica de la legislación de 198y , que había buscado revertir el trato perjudicial
sufrido por las provincias bajo la dictadura militar anterior . Varios legisladores
de la oposición advirtieron en el Congreso que los gobernadores que firmaron
estos pactos y por lo tanto acordaron aceptar menos porcentajes de los ingresos
que sus provincias podrían muy bien verse sujetos a
acciones legales . Respaldo a mi argumento de que las autoridades
provinciales consideraron los pactosa fiscales . para ellos la principal pérdida se
puede comprobar en los meses previos a la firma de los pactos , durante los cuales Menem dependió _
8. En última instancia, temerosos de ser penalizados por no firmar el pacto , los gobernadores que
ser
originalmente no aceptaron los términos del segundo pacto finalmente firmaron 9. Véase
en gran medida en el uso de incentivos selectivos para lograr la participación de un
número suficiente de gobernadores . Por ejemplo, su ministro de Economía aumentó
la presión sobre los gobiernos provinciales para que firmaran el pacto , comprometiéndose
a eliminar ciertos impuestos a las empresas ubicadas en las provincias que habían
firmado el pacto . Menem también prometió ayuda en una variedad de formas para las
provincias que se inclinaban a no firmar (cGE 1993). Los gobernadores de Chaco y
Formosa, por ejemplo, cambiaron sus posturas inicialmente hostiles después de que
Menem prometiera ayuda federal para las deudas provinciales (Chaco) y el
establecimiento de una zona especial de libre comercio (Formosa). En otras palabras,
que el piso mínimo haya resultado ser una bendición para las provincias no debería
hacernos olvidar que los pactos fueron inspirados por el gobierno central y , en los
tiempos de prosperidad de 1992 y 1993 , representaron una pérdida enorme e inmediata . en ingresos a las pro
Según Cetrangolo y Jiménez, las provincias perdieron aproximadamente 13 mil millones
de dólares entre 1992 y 1996 a causa de los pactos (Fundacién CECE 1997, 43) . Los
problemas creados posteriormente por las garantías de ingresos tampoco deberían
impedirnos apreciar en qué medida los pactos fiscales ayudaron a Menem a defender
Además de financiar el uso generoso de pagos complementarios , los éxitos
económicos de Argentina a principios de los años noventa también facilitaron la
negociación de los pactos fiscales de otra manera . El aumento de los ingresos
tributarios que siguió a la estabilización económica y la reforma tributaria hizo posible
que los gobernadores aceptaran recortes en el reparto de ingresos y aún recibieran
más del gobierno federal en transferencias de lo que habían recibido durante los años
caóticos de finales de los años ochenta . Más tarde, cuando la economía se estancó y
los ingresos tributarios disminuyeron , los gobernadores no estuvieron tan dispuestos
a considerar solicitudes de recortes en las transferencias, aunque éstas continuaron
emanando del poder ejecutivo . El aumento de los ingresos tributarios a principios de la
década de 1990, junto con la euforia general en torno al fin de la hiperinflación y el
renovado crecimiento económico , también fueron importantes porque dieron menos
pausa al gobierno federal sobre la conveniencia de extender una garantía de ingresos
todo
fijos a las provincias. Sin esperar que los ingresos disminuyeran y convencidos de la
eso.

Gibson y Calvo 2000 para el argumento de que Menem condicionó las transferencias federales a las necesidad de recortar las transferencias de ingresos lo más rápido posible para producir
provincias menos desarrolladas de Argentina a su apoyo a las formas económicas parafederales . Como volver ahorros federales , los representantes del gobierno federal acordaron vincularlo de una
sostienen Gibson y Calvo , el aumento de las transferencias
en discrecionales puede atribuirse al intento de a
manera que tuviera consecuencias negativas y duraderas . En cuanto a los
a coalición periférica de provincias del interior . La historia es diferente . sin embargo,
Menem de cortejar a la es
gobernadores, aunque no pudieron defender los términos ventajosos de la ley de
para aquellos ingresos tributarios sujetos a participación automática (coparticipación) en lugar de desembolso
discrecional . En el área de participación automática de ingresos , el aumento de las transferencias en el reparto de ingresos de 198y , fueron bastante astutos en su insistencia en un piso de
período 1990­95 no fue el resultado de una manipulación política por parte de Menem y habría sido Aún ingresos que parecía bajo en 1992­93 pero mucho más alto más adelante en la década.»
mayor si Menem no hubiera actuado para limitar las transferencias a través de los dos pactos fiscales , por
lo que debemos distinguir los pactos
a fiscales de lógica centralizadora del importante argumento de que las
de la
transferencias discrecionales fueron manipuladas para favorecer a las provincias periféricas en interés de la 11 Aparte de la cuestión de dónde se fijaba el piso de ingresos , a los gobernadores les
reforma económica . gustaba saber exactamente cuántos ingresos recibirían cada mes, lo que redujo las incertidumbres
10. Diario de Sesiones de la Cámara de Dinutadns de en
Naridn Sveviet va ~n en fhm nwewineial hndnstine nencace
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100 democracia argentina Menem y los gobernadores 101

Sin embargo , en última instancia , los pagos complementarios y las diferentes sobre su capacidad para permitirse garantías de ingresos y llevó a sus
estimacionesende la recaudación de ingresos en el futuro no pueden explicar
a la capacidad de representantes a favorecer su abandono. Sin embargo, cuando expiró el segundo
Menerm para asegurar políticamente los pactos fiscales . Crítico el grado de autoridad que
es
pacto fiscal en julio de 1995, el Senado propuso hacer esta extensión indefinida
Menem disfrutaba sobre los gobernadores peronistas con quienes negoció los pactos y hasta que los representantes de los gobiernos federal y provincial puedan llegar
sobre el en
Congreso peronista que le proporcionó el apoyo legislativo final . Este autor fue el a un acuerdo definitivo sobre la manera de implementar los términos del segundo
idad resultado directo de la exitosa estabilización de Menem en 1991, un logro en
que había pacto fiscal.2 Gobernadores y los legisladores sobre los que ejercían influencia
resultado difícil de alcanzar en los años transcurridos desde el inicio de la crisis de la deuda estaban cada vez más concentrados en asegurar la continuidad del piso mínimo .
en 1982 y el retorno a la democracia en 1983.enLos
en a éxitos económicos de Menem que Al exigir la extensión de la garantía de ingresos , los legisladores incluso
convencieron a las victorias peronistas en las elecciones
llevado a intermedias de 1991 y 1993 , lo
en su propusieron darle al presidente discreción adicional sobre el presupuesto para
que reforzó aún más la influencia dentro del partido peronista . En estos años, un gobernador hacer los recortes necesarios que permitirían al gobierno federal continuar
peronista desafiar laEnreforma de las instituciones de coparticipación
por un de ingresos
a de Menems cumpliendo con sus obligaciones con las provincias . _
habría implicado altos costos políticos . Una respuesta arriesgada y más eficaz para los En respuesta a los esfuerzos de los legisladores a favor de la garantía de
gobernadores
menosfue firmar los pactos y al mismo tiempo presionar para que se hicieran
a ingresos , el Ministro de Economía argumentó que el gobierno federal no estaba
pagos paralelos a las provincias que gobernaban . a legalmente obligado (no existe disposición legal) a honrar la garantía más allá del
1 de julio de 1995. Los senadores respondieron que el gobierno federal entonces
había ningún derecho legal a seguir deduciendo el monto del 15 por ciento del
fondo común de ingresos para la seguridad social.® A medida que el conflicto
RELACIONES INTERGUBERNAMENTALES EN EL SEGUNDO GESTIÓN DE MENEM : entre los defensores de los intereses provinciales y federales se intensificaba, los
PODER A LAS PROVINCIAS senadores peronistas y radicales propusieron ampliar las obligaciones del gobierno
federal para honrar las garantías de ingresos , al mismo tiempo que eliminaban
Esta sección describe y explica el cambio en el equilibrio. de poder de regreso del segundo pacto fiscal la obligación que las provincias tendrían de reformar sus
a propios sistemas tributarios .* Aunque la disciplina del partido peronista impidió
provincias y alejado del gobierno federal durante el segundo gobierno de
Menem (1995­99 ) . Si bien la complejidad de las políticas propuestas y los que esta propuesta tuviera éxito , con el resultado de que tanto las obligaciones
resultados legislados hacen algo difícil determinar el efecto neto de los
a cambios federales como las provinciales fueron formalmente trasladadas , en la práctica la
relevantes , está claro que el gobierno federal
es lo es fue menos capaz de imponer implementación provincial del Las reformas fiscales y de otro tipo exigidas en el
pérdidas a las provincias
a
en este período y, de hecho, que las provincias fueron pacto de 1993 resultaron ser muy irregulares. Entre otras cosas , la difícil situación
cada vez más capaces de imponer pérdidas . en a el centro. económica de las provincias en el período 1995/96 reforzó las afirmaciones de los
En estos años, ante la obstinada defensa gubernamentalen de las garantías de gobernadores de que no podían permitirse el lujo de eliminar los impuestos
ingresos , el gobierno federal se vio obligado a sobreajustar
a el nivel
en nacional simplemente porque el Ministro de Economía los consideraba ineficientes . _ _
(Remmer y Wibbels 2000), solución que a finalmente resultó insostenible . a Según Tommasi y Spiller (2000, 140 ), si bien las provincias lograron avances
significativos en la reforma de los impuestos específicos sobre el gas y la
A raíz de la agitación económica provocada por la crisis del tequila mexicano en 1995 y electricidad, introdujeron muchos menos cambios en los ingresos brutos que habían estado en el centro d
1996, los primeros signos de que Menem estaba perdiendo la iniciativa política relativa a los En efecto, las provincias fueron las vencedoras en este importante enfrentamiento
gobernadores se pueden a ver en los intentos del Congreso de extender la garantía con el gobierno federal .
California

en­
de a mínimos del gobierno federal a pesar de las objeciones del gobierno . poder
ingresos En su segunda administración, Menem tampoco logró impulsar dos nuevas
ejecutivo federal . Precisamente el pobre desempeño económico de estos años deprimió la
como reformas al sistema de reparto de ingresos . Primero, el Ministerio de Economía
recaudación de impuestos y comenzó a hacer que el piso de ingresos fuera cada vez a propuso cambiar los criterios que rigen la distribución de las reves automáticas .
más atractivo para los gobernadores, los gobernadores peronistas
a todos llegaron a disfrutar de
una mayor influencia asobre los legisladores peronistas respecto del presidente que recién 12. Diario de Sesiones de la Cámara de Senadores de la Nación, 3 de julio de 1996, p. 3376.
13. Ibíd., pp. 3377 y 3380,
a un había comenzado su segundo mandato. El efecto de la crisis sobre la recaudación
14. Véanse los discursos de los senadores Cristina Fernández de Kirchner (¢, Santa Cruz)
fiscal frenó el creciente optimismo del gobierno federal y Luis Leén (uc, Chaco) en las páginas 3378 y 3379.
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102 Democracia Argentina

Menem y los gobernadores 103
realiza transferencias para incorporar al recompensas
esfuerzo tributario provincial . representan a
el cambio seria un punto de partida para el proceso de coparticipación . Aunque los criterios
a principales
Semejante
crucial para permitir a los gobernadores resistir las presiones de ajuste . Esta opción
sistema
utilizados para asignar los ingresos han a no habría estado tan disponible para los gobernadores sin transferencias de ingresos
cambiado significativamente a lo largo de los años,
garantizadas . _ _ Aunque los bancos privados comenzaron a negarse a emitir nueva
desde el uso inicial de criterios que favorecían la capacidad productiva y el tamaño de la
deuda a las provincias en 1999 ( incluso préstamos que estarían garantizados con
población hacia criterios cada vez más redistributivos que favorecían a las provincias pobres y
garantías de ingresos federales ), en los años previos a esta decisión las provincias
escasamente pobladas (Núñez y Porto , 1983), el esfuerzo realizado por Dy nunca
Minana incurrieron en deudas significativas . Según la Economist Intelligence Unit, la deuda
se ha considerado explícitamente a las autoridades provinciales . De hecho, el hecho de que
provincial aumentó a 18 mil millones de dólares o un porcentaje del Goe7 en 1999, el
los gobernadores no hubieran gastado capital político ni energía en la recaudación de
a año en que los bancos privados cortaron nuevos préstamos (s1u 1999). En algunas
impuestos locales fue uno de los factores clave que los animó a delegar la autoridad tributaria
en la década de 1930. provincias, los pagos del servicio de la deuda representaron casi la mitad de todas
a
las transferencias de ingresos del gobierno federal .
Mientras que los gobernadores firmaron la innovación institucional más importante
¿ Cómo pudieron las provincias frustrar las propuestas de reforma
de menemes primer mandato­los dos fiscales simplemente se negaron
pactosellos a que surgieron del ejecutivo federal en la segunda mitad del siglo XIX ?
consideran recompensas por el esfuerzo tributario provincial , que fue la propuesta de I
enfatizar una combinación de factores económicos, institucionales y
reforma institucional más importante de su segundo mandato. La propuesta del gobierno
Cuando
partidistas . Con respecto a los factores económicos , la declinante
federal no llegó a ninguna parte en el Congreso, propuso un uso más limitado del
menem situación económica del país hacia fines de la década de 1990 dio a los
esfuerzo tributario provincial para
distribuirafondos que excedieran el piso mínimo , pero
gobernadores razones adicionales para defender el piso mínimo. Gracias
esta propuesta más circunscrita también fracasó.s Además de
proponer nuevos criterios, a la disminución de los ingresos tributarios federalesa, las reglas que
a menem También surgió la idea de favorecían al gobierno federal en 1992 favorecieron cada vez más a las
Reparto directo de ingresos con los municipios. El reparto de ingresos municipales resultó
atractivo para el presidente como una amenaza provincias , especialmente después de 1998 . _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _
a que
a obligaría a los gobernadores a contemplar
a garantías en un salvavidas vital para muchos gobernadores
a provinciales .
a
recortes en el reparto de ingresos provinciales y sofocaría a los alcaldes peronistas del país
En algunas provincias, entre el 80 y el 90 por ciento de la fuerza laboral
que como un
numeroso
podrían ayudar en su tercer mandato en 1999. A pesar de la apelación del presidente,
menem en­ estaba empleada por gobiernos provinciales que sólo podían cubrir sus
tentar a correr por a los gobernadores rechazaron con éxitoes esta propuesta.
en a nóminas gracias a las transferencias desde la Capital Federal . En este
contexto, la pérdida de ciertos recursos de poder institucional causada
Los gobernadores no sólo derrotaron estos intentos de disciplinar las provincias y controlar
a por cambios como la privatización de bancos de propiedad provincial en
el gasto provincial , sino que también pudieron aumentar el millón de dólares a
.
per federal
la segunda mitad de la década de 1990 alentó a los gobernadores a
Mes de garantías de ingresos mínimos del a US$850 redoblar sus energías en defensa del piso mínimo .
gobierno
en 1998.: La capacidad de elevar el piso de ingresos , incluso
a Menem Con respecto a las reglas institucionales , los gobernadores fueron instigados en su
estaba intentando a mover en la dirección opuesta , introduciendo una mayor flexibilidad.
intento de desviar las iniciativas de reforma en el segundo mandato de Menem mediante
ingresos
la capacidad de entrar
intercambio,
demuestra los gobernadores poder creciente cambios en la constitución federal que se había introducido en 1994. Específicamente,
en el penúltimo año de mandato del presidente . Pero el aumento de las garantías de ingresos
en la nueva constitución exigía la negociación de una nuevaa ley de participación en los
también fue significativo
es porque las garantías fueron cómo
utilizadas por los gobernadores. A fines de la ingresos . para reemplazar la legislación de 198y , y estipuló que como resultado de
década de 1990, en lugar de que los gobernadores buscaran
intentar controlar _ gasto, esta nueva ley, ninguna provincia podría recibir menos ingresos que los que había
bancos del sector a
un eso

mantener o ampliar el gasto tomando préstamos de pri­ recibido en 19947. La Constitución también determinó que
todo la legislación que afectaba
privado y mediante el uso de
garantías de ingresos como garantía para asegurar
el sistema de reparto de ingresos tenía que originarse en el Senado. Aunque ambas
estos préstamos. Dado que la mayoría de los bancos provinciales habían sido privatizados a
raíz de la crisis de 1995 , la capacidad
cámaras se caracterizan por una mala distribución en Argentina, las más pobres y
para contratar préstamos de bancos privados era

5. Ver "La reforma 17. Inicialmente, eso (el

se para entrar en la etapa El acuerdo entre Menem y el ex presidente Alfonsín dio la reforma constitucional
6,1998.
del realismo polftico, I} Economista, febrero a
llamado núcleo de coincidencias bádsicas) que no incluía ninguna mención a la participación provincial en los
6. Ver Gobernadores fiscal
aseguran $850 millones cada mes, Ambito Financiero, octubre­
de ingresos. Sin el o
embargo, una coalición provincial
el
asuntos. entre los miembros de la convención constitucional ascenso de la

ber 1998.
10, logró insertar lenguaje sobre la participación en los ingresos
a en la nueva constitución.
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104 democracia argentina

Menem y los gobernadores 105
menos provincias pobladas muy que Dependerá ganancia
tanto en transferencias son más capaces de utilizar sus provincias (40). Por lo tanto, cuando el centro finalmente cambió su enfoque hacia las provincias periféricas , hubo límites
representadas
mejor enen la práctica
el que vetar los tipos de _ _ del Senado y afianzará las reformas propuestas por Menem en
que después _ estrictos en cuanto al grado de reforma provincial que podía imponer . Irónicamente, estos límites estaban determinados en
del 1995.
gran parte por los mismos instrumentos de garantía de ingresos que habían utilizado para generar apoyo para sus reformas
cuerpo
En las normas, constitucionales
en el curso impedido
Segunda administración de Menems , estos con­ menem
centralizadoras de coparticipación en sus primeros años como presidente.
que podrían de lanegociación
ley mayornuevo asistema de reparto de
flexibilidad en la transferencia o
haber introducido garantías ingresos
antes en el _
el rígido
revocadas década.® eso había sido introducido

Con respecto
a la dinámica partidista , el creciente faccionalismo dentro del el ) DEVOLVER A LA CRISIS: PROVINCIAL­FEDERAL RELACIONES
sobre el segundo a de la del presidente hizo más difícil que Menem
mandato él controlara
paraa los DESPUÉS MENÉM
el dentro de los gobernadores
a gobernadores su partido.
peronistas y obligó a la los gobernadores
peronistas a seguir luchas
legisladores a lo que
nacionales fácil.nunca
Comohabían línea del
pertenecido a las provincias para
Levitsky, hay pocos líderes de facción El conflicto entre los gobiernos federal y provincial por el reparto de ingresos y la
muestra, lograr
(Levitsky 2001).
cambios. El hecho de que partidonecesariamente
Menem
deuda provincial consumió gran parte del capital político de Fernando De la Rúa
menemista Pero como líder del partido que su _ pudiera contar con el apoyo de los
en sus dos difíciles años como presidente (diciembre de 1999 y diciembre de
gobernadores peronistas a tales
hacia el
medidas recompensaría una en
de las principales conclusiones de Remmer 2001). Aunque la alianza de De la Rtia , formada por el FREPASO y los radicales ,
después(2000)
y Wibbels de su , según las cuales los partidistas
no explican ganó las elecciones presidenciales y del Congreso en 1999, tuvo mucho menosél
no la variación del ajusteaprovincial
en el gentina esperado , en sude
nueva política segundo
esfuerzo fiscal
mandato
Menem tuvo mucho que lograr que los éxito en las elecciones provinciales . Al igual que en el gobierno de Alfonsín en los
como criterio que en gobernadores provincial ilustra
peronistas el estudio, a los gobernadores
controlaran
de de los partidos de oposición . años 1980, bajo De la Rita la mayoría de las provincias estaban gobernadas por los
eso _ peronistas. En ambos períodos, esta realidad política infundió en las relaciones
los lazos
está en Ar­ centro­provinciales
a
un grado mucho mayor de partidismo que el que había sido el
hacen en en dirección. en en su caso bajo Mcuem. Un ejemplo destacado es el intento
es
en 2000 de la nueva ministra
el as otra dificultad talón como él _
de Desarrollo Social , Graciela Fernández Mejide , de aumentar el control federal
hizo en
La combinación de estas sobre la implementación de los programas sociales provinciales . Diseñada como
efecto de de
reformas reparto de ingresos dio argumentos a Gibson y
estancado
entre­
es
una medida que reduciría el clientelismo, la propuesta provocó una fuerte oposición
csting el
Calvo sobre la secuencia
de losdeacontecimientos de la reforma económica en Argentina
el de en las provincias controladas por los peronistas . Sin
(Gibson y Calvo 2000). Como eran
las en
provincias metropolitanas del país las más afectadas por las Es embargo , también se da el caso de que gobernadores de la gobernante
él
el
reformas de mercado , Menem adoptó apoyo administrativo a las provincias periféricas :
que lo llevó en su de
Alianza , incluidos Roberto Iglesias en Mendoza, Ángel Rozas en Chaco, Alfredo
recién en 1994, una vezel
que se habían realizado capaz
importantes
deajustesprimer
, las economías
después metropolitanas
y una vez que Avelín en San Juan y Sergio Montiel en Entre Ríos , a menudo se aliaron con
argumentar , la ción decomenzaron los ajustes de dividendos comenzaron a prestar atención
con ela las reformas del
gobernadores peronistas contra De Réa. laAsí, a diferencia de Menem en su primera
gobierno los
nacional .
administración, De la Rita no sólo se enfrentó a la mayoría ade las provincias
elegidos políticos de estos ser col­ de
gobernadas por la oposición, sino que también disfrutó de mucha menos influencia
locales , ¿ el _ _ gira su a la _
sobre aquellos gobernadores que en realidad pertenecían a uno de los dos partidos
8. gobernantes . Como resultado , los gobernadores salieron victoriosos de la
NoHasta
se ha legislado ninguna nueva ley de coparticipación en el Congreso, y el reparto de ingresos en
la fecha,

Argentina continúa
en gobernado por una mezcla
ser _confusa de leyespor distintas y fuertemente mayoría de las negociaciones que tuvieron lugar con el gobierno federal en este
por demodificadas (Saiegh y
a

Tommasi 1999a). período (ver el cronograma en el Cuadro 4.2).

19 Los factores económicos, institucionales y partidistas destacados en el capítulo explican por qué los gobernadores Uno de los primeros intentos de De la Rúa para abordar el importante déficit presupuestario federal
en este
el
fueron capaces de defender la garantía de ingresos más allá de la utilidad del gobierno federal ,
el nota
es importante La al en que había heredado de la administración saliente de Menem fue proponer la creación de nuevos
es
reforma de los ingresos por intereses propios de Menem ciertamente
decayó
a también el de su a de con el creciente impulso para ganar la segunda
reelección 1999 Intentar eliminar los ingresos
al fue una forma segura de antagonizar a los gobernadores cuyos Apoyo impuestos , cuyos ingresos no se compartirían con las provincias (£1v 1999 ) . Por un lado , al excusar al
este en _ Menem
a
hubiera necesitado hacerpero
unaelsegunda reflexión
suelo . Agradezco
a el punto del revisor anónimo . gobierno federal de compartir ingresos adicionales con las provincias , la capacidad de De la Rúa para
la

un esto _ _
para a realidad.
I a lograr que esta propuesta sea aprobada por el Congreso puede verse afectada .
 t
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Menem y los gobernadores 107

mi un 558 S8 g k| T £ ; ) g % w B o sg a5 g gg= ¥ SE EuEFT

o&) en contraste con la incapacidad de Menem de modificar los criterios utilizados para
distribuir el exceso de
ingresos tributarios en su segunda administración (Bertea e Iturre 2000, :PR .
24). Por otra parte , De la Rta pagó generosamente por esta propuesta en forma de
S =% Sag &5 2 825 § Por
2 my Z5°¢ £5% g o0 w Z& od TREE S i & 5 e A =
BLlexg P 5 B § S5 g ] compromiso de aumentar la garantía de ingresos a 1.350 millones de dólares ; X o X millones
por mes en 2000 y 1.360 millones de dólares en 2001. Dada la baja
» ­
:
£3% < = E 2 3 3 § 2 é =

tasa de inflación de estos años, el aumento desde un piso de ingresos de 850 millones de
z g8 & =0 g =5 = P 2 a8 3 E 5 3; g 2 Fe EE
EXRe c|T 8% 2% S £ E <t % 25 g Ry 2888 2 .
yo .

R Ela 28 R43EZ ERE § 2 & = = g2 g F X & 3 4 £ dólares . La reducción de la inversión en 1998 a 1.350 millones de dólares dos años más
tarde fue de hecho una
i E{? E =E 58 3 o X g Te &L 28 e Lé e ;E ga é g 3
X

g% §oC ) EE 55853 § =3 § TE 5 Ea%ga = 2 = e victoria considerable . para las provincias.

v35 3 = ] = §e & s Ew, 2FEHG g 5 5 g
g8t R @ 298 g ESzgasZse £7%F 225 SS585 s } s
E 2EZE ­85 cT o3 Sa'g 2 £ % 2% é 5 28 Rylfzlyggfezg Según la apuesta de De la Ritas , si los aumentos de impuestos lograran gen­ . . . .
SE»­EoR%E8e % a2 o R 5 g5 Ly T ?: Re3f8:5¢ Al generar nuevos ingresos sustanciales , lo cual era poco
2EE = =3 EEReEEle8HE5 8 E] probable dado el estado de la economía, el gobierno federal mejoraría su estatura en l. "

S relación con las dos provincias. Pero si los ingresos tributarios no aumentaron como
. .
y 3

esperaba el presidente , entonces las garantías de ingresos permitirían a las provincias

X ganar a expensas del centro . _ Al final , los aumentos en los ingresos tributarios nunca
.

Ficha
se materializaron
: :) y el aumento en las obligaciones tributarias sirvió para
. paralizar al
gobierno federal
precisamente mientras luchaba por encontrar soluciones a la crisis económica cada
vez más profunda . A pesar del empeoramiento de la situación a lo largo del año 2000 ,
los gobernadores lograron aumentar aún más el límite mínimo de ingresos en la B . el
llamado Pacto Federal para el Crecimiento y la Disciplina de noviembre de 2000. Ac­ .
gramo. Según
este pacto , las transferencias en el período 20035 serían un avance . . 2 e promedio
"

de los tres años anteriores , con un piso mínimo de $1,450 millones

norte

S E °8 EESERFE88 g2 R a 23 & mensuales . Como resultado de este pacto , De la Rías se compromete con la
provincia : . . Los ingresos entre 2000 y 2001 experimentaron
un aumento a pesar de que los ingresos totales del gobierno federal disminuyeron en
2 ­ T5 S8
este período en un 3,5 por ciento ( 2001) : El año 2001 marcó el principio del fin del
rígido sistema de o . A

& g 8]8]%
gramos
o oh

2 2 &
SOS6s

.
B
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M5 53 = 29 _
3]
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2
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5
B
o3

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Yo @/
5 z A< ©
o0z=zZ z ow
X garantías de ingresos federales se iniciaron en 1992. A mediados de año , después
de continuas caídas en los ingresos tributarios , De la Ria logró impulsar en el Congreso
)

=
la Ley de Déficit Cero , que incluía un recorte del 13 por ciento en los salarios del sector
síng
sotneaim ln
cicre
aioo o n
at2
9 es0
oo
itvc0
e
9 e
9 C
ql
p
d
1
2
a
ucrrfa
o

3 = relaciones públicas
público y las transferencias de ingresos . A pesar de la creciente evidencia de la crisis
@£=25g=aH de los ingresos públicos del P , los gobernadores
& cuota deprovinciales
ingresos deacordaron reducir el P!
5£
£@3£3£s
LR ,
H g . 3 5 25 = = EE B3 3 pero no abandonarla por completo. Aunque es significativo que los gobernadores
3SgBg3H£5 Bg 8 _
aceptaran esta reducción , no se debe perder de vista el hecho de que la reducción del
3§ 5 3 =] ¢ B £
P35 Il g T 5 EER 8 & S 2 s & < 2 85 ¢ gramos
T
13 por ciento
: sólo redujo la garantía de ingresos mensuales en 2001 a 1.190 millones
gramo

35§ £3 g­83
oye
: norte

4§ 5% e F g z = S S5 mi = ) mi3 _
de dólares , todavía considerablemente por encima del piso de 1998 . Además , a
Ej. 5 = 8 5 z

83EESE % s 8ÉL ] BEZ2n £ cambio de aceptar el recorte , el gobierno federal se vio obligado a renegociar los
Por ejemplo, = 58 2 = g pasivos provinciales con bancos privados a cambio de intereses ; . tasas no superiores
25285 al 7 por ciento (E1v 2001). i Al final , el gobierno federal no cumplió con
ELS 2e3d 285 58
SCYT gL oom S =
sus obligaciones en materia de ingresos . Las
LG G SESSE relaciones con las provincias incluso después del recorte de julio
comenzaron a
A
.
, y los atrasos .
] A & 2 o8 3 é, g8­ 28 acumularse . En agosto de 2001, el gobierno de De la Rúa creó un nuevo gobierno.
alb2a.T
4

2% EE & & £ S5 BRI Ula =

8
Machine Translated by Google

108 democracia argentina Menem y los gobernadores 10g

bono interprovincial que sería emitido por un fondo de desarrollo provincial (Fondo
Fiduciario para el Desarrollo Provincial ) , que enviaría a las provincias para pagar
los atrasos de participación en los ingresos . Fue el conflicto por estos atrasos y las
demandas de los peronistas de que De la Rita liberara 250 millones de dólares en
transferencias atrasadas , lo que desencadenó la ruptura del diálogo entre el
presidente y los gobernadores y el reconocimiento , el 28 de octubre de 2001, por
parte del gobierno federal . que tendría que reestructurar su deuda de 132.000
millones de dólares . La incapacidad de De la Rita para llegar a un acuerdo con los
gobernadores peronistas sobre las obligaciones del gobierno federal fue una señal
clave de su incapacidad para gobernar el país.
Ciertamente sería un error exagerar la importancia del piso mínimo en el
El gobierno pagó a las provincias por última vez la transferencia mensual
garantizada de 1.185 millones de dólares .
¿ Cómo pudo Duhalde eliminar el piso mínimo cuando este mismo cambio
institucional había resultado tan difícil de alcanzar para sus predecesores ? En
primer lugar, no se habían transferido ingresos reales a las provincias desde
agosto de 2001, lo que ciertamente puede haber complicado los esfuerzos de
quienes deseaban defender el usoa continuo del piso mínimo. La dependencia de
los atrasos y los bonos demostró a todos los interesados que el gobierno federal
no podía garantizar el envío de ingresos
él que simplemente no tenía . En este
sentido, se podría argumentar que el piso de ingresos había terminado meses
es
antes de su eliminación formal el 27 de febrero de 2002, justo cuando la era de a

colapso de la economía argentina ; _ _ _ una explicación más completa sin
duda prestaría atención a factores tales como el tipo de cambio fijo , la
corrupción y un entorno externo desfavorable . Pero las consecuencias no
deseadas de la garantía de ingresos fijos son cruciales, y la forma más fácil
de apreciar la importancia del piso mínimo proviene del contrafactual
relevante . Si Menem no hubiera aceptado las demandas de un piso mínimo
en 1992 y 1993 con el fin de captar más ingresos para el gobierno federal ,
las transferencias de ingresos a las provincias a finales de la década habrían
disminuido a la par de la vacilante recaudación de impuestos del país . Por
el contrario, las transferencias de ingresos fijos resultaron ser cada vez más
costosas para De la Rita, generando una restricción a su gobierno que era
tan difícil de manejar como el sistema de tipo de cambio fijo .
Cuando el Congreso seleccionó a Eduardo Duhalde como nuevo presidente
del país el 1 de enero de 2002, su objetivo era eliminar tanto la convertibilidad de
la convertibilidad había llegado a su fin antes de su fin oficial el 6 de enero de
2002. En segundo lugar, la posición negociadora de Duhalde como El presidente
se vio claramente reforzado por su posición anterior y continua como líder del
partido peronista en la provincia de Buenos Aires . Esta posición le dio un amplio
control sobre el mayor bloque provincial
a de legisladores en el Congreso, un activo
tremendamente útil del que Menem no necesariamente podía depender en su
segundo
Él mandato y del queembargo,
a Sin De la Ríaesnunca disfrutó.
un error sería
concluir que_la influencia de Duhalde
en el Congreso le permitió retirar formalmente el piso de ingresos sin hacer otras
concesiones a las provincias. De hecho , considerando las concesiones que tuvo
que hacer y el daño que causaron a la economía de Argentina , el fin del querido
piso mínimo del gobernador no le salió barato al presidente . Duhalde buscó reforzar
el apoyo de los gobernadores de tres maneras . Primero , acordó compartir con las
provincias los ingresos del nuevo impuesto sobre los cheques, extremadamente a

la institución como el piso de ingresos que tanto había limitado a su predecesor.
Duhalde declaró el fin formal de la convertibilidad de la primera institución en
menos de una semana, proporcionando de hecho un reconocimiento formal del
hecho de que la convertibilidad realmente había llegado a su fin en noviembre de
2001 con el default de la deuda y con la imposición de límites a los retiros de
distorsionador pero generador
a de ingresos productivo . Inicialmente , el gobierno
federal ofreció el 20 por ciento de este impuesto a las provincias, pero posteriormente
los gobernadoresél lo obligaron a aumentar este porcentaje al 25 por ciento y
finalmente al 30 por ciento . En segundo lugar, aunque el gobierno federal no quería
que se emitieran más bonos provinciales , se vio obligado a permitir que las él

cuentas bancarias (por ejemplo, , el llamado corralito). Eliminar el piso de ingresos
requirió más habilidad política en el sentido de que no era una conclusión inevitable
y, por el contrario, requería negociaciones directas y prolongadas con los
gobernadores . Sin embargo, al final Duhalde prevaleció y puso fin con éxito a una
década de transferencias de ingresos fijos mediante la negociación de un nuevo
pacto con los gobernadores firmado el 27 de febrero de 2002. Como declaró
Duhalde en la ceremonia de firma de este pacto : distribuir sólo lo que realmente
recaudamos ( vamos a repartir lo que ingresa ) . Así, el 20 de marzo , el gobierno federal
provincias emitieran bonos para cubrir los costos actuales (aunque no para pagar
deudas con el gobierno federal ). En tercer lugar, Duhalde acordó llegar a un
a
acuerdo según el cual las deudas provinciales denominadas en dólares se
convertirían a pesos (pesificadas) a una tipo de cambio (1,4 pesos por dólar ) que
fuera ventajoso para las provincias . Qué sorprendente
es es
es que, incluso después la
de la caída de De Ria , el default de la deuda externa y la peor crisis económica en
la historia argentina , los gobernadores todavía fueran lo suficientemente fuertes
como para exigir una compensación significativa por el retiro del piso de ingresos .

20. Las claves de un acuerdo que todavia guarda algunas dudas, Clarf, 26 de febrero de 21. Negociacién con FMI: Aval y
reclamos de las provincias, Clarín, Abril 12, 3002.
2002. 22. Clarín, Febrero el 26, 2000.
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110 democracia argentina
CONCLUSIÓN: RELACIONES INTERGUBERNAMENTALES Y
DISEÑO INSTITUCIONAL
Como lo demuestra esta discusión sobre el establecimiento, mantenimiento y
eventual abandono de la regla de garantía de ingresos , las cuestiones de volatilidad
y rigidez institucional son centrales para el estudio de las relaciones
intergubernamentales en Argentina. Por un lado , quienes deseen llamar la atención
sobre la incertidumbre institucional como una causa subyacente de las dificultades
de Argentina pueden encontrar apoyo sustancial en el área de la participación en los
ingresos . Ha habido una gran volatilidad en las reglas de reparto de ingresos , con
conflictos políticos y negociaciones casi constantes entre gobernadores y
representantes del gobierno federal desde la creación de la coparticipación en los
años treinta. Las relaciones intergubernamentales en las últimas tres décadas han
estado sujetas a una cantidad vertiginosa de cambios, incluida la descentralización
de ingresos en 1973, la centralización de ingresos después del golpe de 1976 , la
devolución de algunas responsabilidades en educación y atención médica a
principios de los años 1980, un sistema ad hoc de transferencias de ingresos a
mediados de los años 1980, y la aprobación de una mayor descentralización de ingresos en 1987.
Aunque el uso del piso mínimo se mantuvo constante en el período 1992­2002 y fue
su característica definitoria, los desacuerdos sobre dónde debía fijarse el piso
ocasionaron conflictos significativos entre los gobiernos federal y provincial
anualmente ( y a veces incluso con mayor frecuencia) . Los gobernadores de la
oposición a lo largo de la década de 1990 se quejaron de retrasos en la distribución
de las transferencias garantizadas desde el centro, y la falta de respeto por las reglas
institucionales formales fue sin duda el sello distintivo del estilo de gobierno de Men
ems (De Riz , 1996; Ferreira Rubio y Goretti , 1998).
Por otro lado , mi análisis demuestra que algunas instituciones argentinas
han sido demasiado rígidas . Se debe prestar atención a las causas más
profundas de la volatilidad institucional como una característica aparentemente
constante de la economía política del país , pero esta atención no significa que
debamos ignorar las cuestiones de diseño institucional . A pesar del panorama
general de volatilidad , una regla institucional particular (la extensión del piso de
ingresos ) minimizó un poder de permanencia significativo . Una vez concedida,
la garantía de ingresos mínimos resultó bastante difícil de rescindir , ya que los
gobernadores se movilizaron repetida y agresivamente en su defensa.
Los gobernadores tuvieron éxito en estos esfuerzos gracias a la considerable
autoridad que han llegado a disfrutar en el actual período democrático de Argentina .
Como he argumentado , esta autoridad resulta tanto de la estructura de los partidos
políticos argentinos , que otorga a los gobernadores una influencia considerable
sobre los legisladores federales , como del contenido de las reglas electorales del
país , incluida la celebración de elecciones nacionales y provinciales no simultáneas .
Menem y los gobernadores metro
Después de 1992, los gobernadores ya no tenían motivos para preocuparse por
las disminuciones repentinas en las transferencias causadas por una caída en la
recaudación de impuestos federales . En consecuencia, la garantía de ingresos
mínimos les permitió reducir el esfuerzo fiscal provincial , ampliar el tamaño de las
nóminas provinciales y hacer caso omiso de las demandas del centro de ajuste
provincial . Además , después del cambio de una participación basada en porcentajes
a una garantía de ingresos reales , las autoridades provinciales utilizaron estas
garantías como garantía que les permitió acumular deudas significativas con bancos
del sector privado . En otras palabras, el piso mínimo permitió a los gobernadores
eludir parcialmente la privatización de los bancos públicos provinciales que el
gobierno federal había logrado con tanto esfuerzo a mediados de los años noventa .
Por lo tanto, el piso de ingresos puede entenderse como una regla institucional que
moldeó directamente el comportamiento de los funcionarios provinciales y generó
consecuencias negativas tanto a nivel provincial como federal . Si bien en el pasado
la flexibilidad a menudo abrió espacio para el uso altamente político de las
transferencias de ingresos , la experiencia de los años noventa sugiere que el
gobierno federal necesita más flexibilidad de la que permitían las garantías de
ingresos . Independientemente de cómo se tome esta cuestión , la última década
sugiere claramente que las consideraciones de diseño , incluido el equilibrio apropiado entre rigidez y flexibilida
Más allá de la naturaleza fija del piso mínimo en la década de 1990 , sostengo
que las relaciones intergubernamentales en Argentina se han caracterizado por
una forma más profunda de rigidez institucional . A pesar de todo el conflicto
sobre el tamaño de las transferencias de ingresos y el momento de los
desembolsos , la norma subyacente de reparto de ingresos del gobierno federal
a los provinciales ha demostrado ser notablemente rígida . Dadas algunas de las
patologías asociadas con el reparto automático de ingresos , se podría argumentar
que Argentina se habría beneficiado de más y no menos cambios institucionales
en este ámbito. El reparto de ingresos se inició en la década de 1930 , cuando
las consecuencias de la Gran Depresión alentaron a las provincias a delegar la
responsabilidad de la recaudación de impuestos provinciales clave al gobierno
federal . En las décadas siguientes , los políticos debatieron qué bases impositivas
deberían compartirse y cuáles deberían ser las participaciones de las provincias ,
pero no la regla más fundamental según la cual el gobierno federal continúa
recaudando impuestos provinciales . La ruptura de la conexión entre la
recaudación de impuestos y el gasto ha comprometido profundamente la
integridad de los gobiernos provinciales . Así, si bien los gobernadores disfrutan
de una fuerza considerable como actores políticos , las provincias que gobiernan
son relativamente débiles como unidades de gobierno . La combinación de fuerza de gobernador y debilid
23. Para más información sobre el equilibrio entre reglas y flexibilidad en el contexto argentino , ver
Saiegh y Tommasi 1999b.
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n2 democracia argentina

Fue desastroso para Argentina en la década de 1990 , ya que condujo a transferencias

de ingresos garantizadas de una magnitud que no era ni realista ni sostenible . Se
puede esperar que la profundidad de la reciente crisis genere un debate sustancial
a

que revise la fatídica decisión de las provincias en la década de 1930 de renunciar a

un papel más significativo en la recaudación de impuestos .

Repensar las instituciones democráticas

24. Para propuestas de reforma específicas , consulte los excelentes documentos de trabajo sobre coparticipación
elaborados enpor académicos del Centro de Estudioselpara Desarrollo Institucional de laenFundación Gobierno Sociedad,
¥ disponibles en http://www.fgys.org/cedi.
en