—————— Staunpa RASGOS INSTITUCION, Pawre ALES DE UN REGIMENVv ELECTORES, GOBERNADORES Y SENADORES El itinerario institucional que anuneidbamos al tér mino-de-la Primera Parte comienza con un anilisis de las; Juntas de Electores (0 Colegio Electoral, como se las dcsigna”habitualmente) donde se procesaron las sucesio. hes presidenciales que tuvieron lugar entre 1880 y 1910. Origen y propésito de las Juntas de Electores Alberdi y los constituyentes del 8) permanecieron fick a a formula noreamesegmrenda que se refiere a la eleccién del presidente. Efrtfculo 81 He la Constitu- cidn sehalaba, en efecto, que-paratlégir Presidente y Vicepresidente, “tla Capital y cada una de las provincias nombrarin por votacion directa una junia de electores igual al duplo del total de diputados 'y senadores que envian al Congreso, con las mismas calidades y con las rmismas formas prescriptas para la eleccién de diputados,, No pueden ser electores los diputados, los senadores, ni los empleados a sueldo del Gobierno’ Nacional. Reuni- dos los electores en Ia Capital de la Nacion y en la de sus provincias respectivas cuatro meses antes que con- cluya el término del Presidente cesante, procederin a elegir Presidente y Vicepresidente de la Nacién por cé dulas firmadas, expresando en una la persona por quien yotan para Presidente y en otra distinta, la que eligen ara Vicepresidente”. Por su parte, los articulos 82 y86 ATALIOR. BOTANA 88 cstablecfan ef procedimiento electoral: en presencia | ft fas dos Cimaras los candidatos “que reinen en am], bos casos la mayorfa absoluta de todos los vatos, seran proclamados inmediatamente Presidente y Vicepresidens| te" y “en el caso de que por dividirse la votscion no hubiere mayoria absoluta, eligiré el Congreso entre las dos. personas que hubiesen obtenido mayor nimero de sufragios”, SF ator ome pense de Ae yt Gxnsee Constiuyente, ebierard que lation de | las Juntas Electorales ten‘a un doble propésito: por iin | faa jo-de la ob ff @ un grupo de ‘ciudadanos, escogidos al{ efecto, el derecho de clegir al presidente; por el otio,| Mantener_un_delicado equilibrio entre nacién y provi cist; pues si bien los electores seria elegidas del misind| \ \ modo que los diputados, debian, sin embargo, deliberar y elegie aisladamente en’ pequefas juntas que se instal rian en la Capital: Federal y-en.la de cada provincia, Los constituyentes nofteamericanos ~y Hamilton, en Particular, que la deféridié en El Federalista ideeron esta institucién para “‘conceder la menor oportunidad al desorden y al tumulto”, donde “la division y el aisla: tmiento que resultarén, los expondrin (a los electores) mucho menos a vehemencias y agitaciones” y cuya composicién, al no depender de “una entidad ya esre blecida”, exeluye la participacion de “todos. aquellos cuyas situaciones los hagan sospechosos de un excesive apego hacia el Presidente en funciones”.’ De aeuerdo | con esta perspectiva, la autoridad electoral es concedida 2 unos pocos ciudadanos dispuestos a obrar con estricta Independencia en un terreno tan riesgoso, y si hubiera ie isehar la clave de béveda de esta institucién, ee | muy probable que estaria perfilada por lis nociones de autonomia y de clitismo, pues alli se asume que la liber PL ORDEN coNsERVADOR 87 tad para deliberar y decidir fructitica mejor en los circu. Jos custodiados con celo de la demagogia popular Obsérvese Ja idea central que animaba a los fundado- dependen de res: los electores.son_libres..de_elegiry wa mindito imperative del pueblo para désigair a ino ui ot70.eandidato.y su cometido vale, précisamenté, pos. {is los ciudadanos les han otorgéda ese derecho ‘yee beriad. No cabe duda que un propdsito de esta noture lesa esté mejor adaptado al ejercicio electoral propio de una repiblica restrictiva donde son pocos los que part cipan en la vida politica, porque prevalece un régimnen finsitaire del tipo legislado, por ejemplo, en Inglaterra hasta las actas de reforma de 1832 y 1867; en France durante la monarquia de Julio presidida por Luis Fal Pe; en Bélgica hasta principios de siglo y en Chile en el furso de la primera fase de la repibliea ““portalians”™ inaugurada en 1833; 0 bien, porque la misma préctiea Politica impone severas condiciones de coaccién o de Pyabipulacién electoral. Bn la circunstancia de una rept biica restrietiva cobra importancia el sistema de negocia, Giones, de recompensas y de sanciones que se establce entre un puilado de notables naturalmente habilitados ara gjercer, como decia Alberdi, la libertad politica, y tuna institucién como las Juatas bien puede ser una de io, instancias que mejor promoverfan ese estilo electoral En cl curso de weinta afios las Juntas de Electores | representarin, por cierto, un papel importante pero a Precio de la pérdida de esa autonomfa que los legislado ‘es argentinos y norteamericanos pretendieron asignatle. ke 1880 y 1910, el Colegio estuvo compuesto por } 228, 232 'y 800 clectores designados mediante el sicte. | ma de lista completa sin representacién de las minorias En cada distrito (las provincias y ta capital) los ciudads nes votaban por una lista de clectores, y a la que obte nia el mayor nimero de voios —no la mayor se fe |88 NATAUIO R. BOTANA asignaba Ia totalidad de los electores correspondientes al distrito. Hay una excepcién en este lapso de tiempo, como lo veremos con mas cuidado en préximos capitis los: las ciecciones celebradas en 1904 que estuvieron tegidas por la ley 4161, concebida por Joaquin V.Gon- ilez, minstro del Interior durante la segunda presiden. via de Roca. La ley establecia la divisién de cada distr fo en tantas circunscripciones como legisladores corres. Pondia elegir; desde esa unidad electoral (se trazaron 120 circunscripciones en todo el pats) cada ciudadane votaba por dos electores y, en conjunto con las demas circunscripciones del distrito, por cuatro mas. EL niimero de electores por provincia entre 1880 y 1910, regis:ra la siguiente distribucion: Guadro NO 1 NUMERO DE ELECTORES FOR PROVINCIAS EN ELECCIONES PRESIDENCIALES 1880-1910 6601861092 soa sg Buenos Aver Ba 36 60 Capital Feders! 2 44 Gutamarea R i io Girdoba 26 26 26 Gorsientes 16 16 18 Enire Rios 6 18 2 Jujuy 3 8 3 Mendo2s 10 10 2 La Rioje 8 8 5 Salta 2 12 2 San Lie 10 10 10 Sen Jaan 10 10 10 Santa Fe 2 2 28 ‘S40. del Estere 18 15 14 ‘cumin 14 14 18 TOTALES m8 Be 300 Fuente: J. N. Matinzo, Le Gouvernement repréconaif fédéral dans te R&- publigue “Angentin, pp. 154161 y f Zalduendo, Geoprafia Electoral de la Argentina, Us. At. Bd, Ancora, 1958, 89 RL ORDEN CONSERVADOR Si se clasifican los distritos en tres categorias: gran. des, medianos y chicos, puede ser interesante observat la relacin que existe entre esas clases de distrito, medi- da en términos del peso respective de cada una de ellas sobre el total de electores y de la diferencia que resulta entre ef disuito grande, mas mumeroso, y los distritos chicos, menos numerosos. Admitamos, como punto de partida de este analisis, que el federal de la formula prescriptiva aconse. Jaria mantener una relacidn de equilibrio en la composi cin de Tas Juntas que ascgure una suerte de recipraci dad entre. provincias con fuerza electoral en alguna medida equivalente, Como podra advertirse en el Guadro Nt 2, el equi librio entre distritos se acentiia en las elecciones pre sidenciales posteriores al ochenta (en 1886 y 1892) y desaparece después, de forma paulatina, cuando el cem so de 1895 ‘reflejé una creciente concentracién de. mogrifica en el litoral, que se afirmara en Ias décadas posteriores.2a 46 Diferencia cure DG sme nurmeroson ype 483% 19,9 %| 401% 27.6% 53,4 % 25.9% soul] DM, de clectores 2a 25,7 % 6% ep. é 2 5 3 & 5 é z 3 a 2 2 a a 4 2 g g = g g z z : Cuadro NO 2 D.Oricos (bon Resto de Provincias les ‘i Resto de Resto de las las proving RITOS GRA\ D.Medianos om) Cirdoba Entre Rios Seo. det Estero Gap. Fed. Gatamarea Corrientes Entre Rios Salta Santa Fe Spo. det Estero, D.Grandes ibe} Bs. As, ae Cérdoba Us As, Cap, Fea, Be SOBRE EL TOTAL Di DISTRIBUCION DE DIST 198-1900 880 1886-1892 1910 EL ORDEN CONSERVADOR a1 La federalizacién de la ciudad-capital partié el nime- to de electores pertenecientes a la provincia de Buenos Altes que de 54 pasaron a 36, mientras el resto quedo en manos de un nuevo distrita: la Capital Federal, El desmembramiento de Buenos Aires acorté la diferencia que existia_entre.los.bloques.de_electotes en 1880. Buc- nos Ai en aquel momento 54 clectores y las Provincias menos pobladas, Jujuy y La Rioja, 8 cada tuna; habfa, pues, una distancia de 46 clectores. La bre. cha entre ambos extremos apenas era amortiguada por tues distritos medianos: Géidoba, Entre Ros y Santiago del Estero. En las elecciones de 1885 y 1892 se refored la posi- cin de los distritos medianos. Merced a la amputacion que sufrié Buenos Aires, Cérdoba, que mantuvo sus 26 slectores, ocupé el lugar de distrito grande y la Capital gued6 como distrito mediano junto con Entre Rios y Santiago del Estero, que permanecieron en sus pueston, ¥ Catamarca, Corrientes, Salta, Santa Fe y Tucumén que ingresaron a esa categoria. La relaciGn distrito gran. de-distrito chico marcé Ia distancia mds corta del perion do: 28 clectores (Bs. As., 36 - Jujuy y La Rioja, 8), En las elecciones de 1898, 1904 y 1910, los bloques de electores comenzaron a dlstribuirse de acuerdo con tina pauta que de alli en més se mantendra y se simp ficari. Buenos Aires casi duplicé sus electores y lo mis mo ocurrié, con mas exactitud, en la Capital Federal. El sector de distritos medianos disminuyé en grado signifi- cativo yy si bien Santa Fe ingresé a esta categoria junto con Cérdoba que descendié y Entre Rios que se manti Yo, Santiago del Estero, Catemarca, Corrientes, Salta y Tucuman ocuparon el lugar de distritos chicos del que no volverin a ascender. La diferencia entre distrito grande y chico sufrié un salto brusco: Buenos Aires marco ue bee cha de 52 electores con respecto a Jujuy y La Rioja92, NATAMIOR, ROTANA, Peto dé los distritos grandes marcé] as tea ascendente a. partir de 1880. Los diateitos, nedianes, en cambio, alcaucaron un pico importante on bas cleciones de 1886 y 1892, desde cl cual tnsaron |? ands tarde, una Iinea descendente a medida que erect fy Participacién de los distritos grandes. El conjunte méa Fumeroso de distritos chicos no logré superar la barrens del 50% del total de electores en ninguna oportunidecs Mis alli de esta irida descripcién, se recorta un in composicién mds equilibrada de las Juntas. Esta situa sign apenas se prolongs durante dos elecciones an 1886 y en 1892. A partir de 1898 Bucnos Ales cn Particular los distritos grandes retomé y acentué se predominio. Un observador apresurado podria adelanter Wna consecuencia no menos significativa: quien controle Buenos Aires y la Capital en votos y en dlectores de, | distri 'y adquiera peso politico en Cérdoba y Santa Ee; tendré en sus manos la clave de la vietorin presidens ial, En rgor de verdad, el juego de i algiin matiz interpretativo que contradiga tan rotunda afirmaciér. El comportamiento en las Juntas de Electores 2Cémo influyé el conjunto de leyes electorales y la distribucién de tos distritos segiin su peso relative sera cl comportamiento interno en las Juntas de Electoresy oi velvemos a la fSrmula prescriptiva, eabe recordar que la EL ORDEN coNsERvaDoR 93 intencién del legislador, al institucionalizar la hipotética autonomia de Jos electores, procuraba favorecer las di siones horizontales dentro de cada Junta y, mis ain,_ alentar el desarrollo de posibles coaliciones enive grupos de" electores:'pertenccientes a distintos distritos, A la postre, divi de esta naturaleza contribuirian « na: sionalizar la eleccién presidencial, haciendo de dos o mis ciudadanos candidatos compartidos por corrientes de opinién expresadas en diferentes Juntas de Electores, Si, en cambio, el foro de negociseiones para designar al presidente se traslada a otro rincén del espacio politi ©, también ocupado por grandes electores, ciertamente distintos de la figura esbozada en el texto constive cional, ¢ posible rumbear hacia otro tipo de interpreta: cidn, La_lectura_de los resultados registrados en las Juntas entre 1880 y 1910" permite advertir la ausencia ‘siones. “dentro de cada_uno__de :los_bloques, de res asignados a Jos distritos. Si se presentaba la cventialidad de una divisién, dicho enfrentamiento te- nia lugar entre blogues, o sea, entre distritos que se gponfan a otros cuyos electores votaban, por lo general, sin fisuras intemnas, Esta disciplina estuvo reforzada por el sistema de lista completa que regulaba la eleccién de primer grado pero, +48/ y todo, la virtual desaparicin de las divisiones inter, has abre una serie de interrogantes: zresultaba esta une") rnimidad del cardcter instrumental de las Juntas que re. | frendaban los arreglos convenidos fuera de su recinto, a | través de las negociaciones que entablaban los presiden: tes y los gobemadores; o bien resultaba aquella unan, tnidad de un amplio consenso claborado por los misinos Slestores? Dejemos por ahora esta pregunta en suspense ¥ Yeamos cémo se expresé el voto en las Juntas En 1880 Roca obtuvo el 69% de los electores; Bue- fos Aires y Corrientes, provincias opositoras, volcaron94 NATALIO R. ROTANA didatura de M. Ocampo, res Ia de Bernardo de Irigoyen, 1892 la mayorla superd el dos mis satisfactorios que en 1880: el 85% de los el tores votaron por su candidatui spaldada por Buenos Aires y sostenida por Tucumdn, En pico de 80 nis ima tepreseniacion simbélica —quizé, un home, pal compuesta por 13 clectores de Ia Capital, 1B te Buenos Aires y 7 de Corvientes. En 1904 Manuel Quine Cent o74 jl 81%; el esto se distribuys entre Jose E, Uriburu, Marco Avellaneda y E, Daract que arristraron tera de Roque Sdenz Peta araié el 100% y apenas un selitario elector rompié la unanimidad de los 26s que sufragaron en las Juntas.> (Véase Cuadro N¢ 3.) ueve provincias: Catamarca, Salta, San Juan, San Luis, Santa Fe y Santiago del Eoct JO Jas duc, en total, reunieron 116 electores hasta 1695 ¥ 126 entre ese aio y 1910. En las Zadas, estas provincias volcaron la totalidad de sus chen fores ‘presentes o, en su defecto, una mayoria core Puesta por todos los electores ® bloques de electores de Cordoba, Jujuy, La Rioja, clecciones anali- Gatidatos ganadores. El comportamiento. de la cour cién configuré un micleo oficialisia, con la suficies Cuadro NO 3 RESUMEN DE LOS RESULTADOS EN LAS SUNTAS DE ELECTORES: 1880-1910 sigakle i gisdagd nl puateeee 2 Piseses g “yl yess z Po lEeagg 9 PRIESS2 8 Es sg /2gges 2 21 /22223 5 a5 Fuente: Ibid. Cuadto NE96 NATALIO R. BOTANA fuerza para controlar a las provineias discolas que mar festaron su vohintad opositora, de modo circunstancial en una sola eleccién, o bien, de manera repetida en dos En la primera categoria, provincias de oposicién cir cunstanaal, se inscribieron Mendoza en las clecciones de 1892 y Enire Rios en las de 1904. En la segunda cate- goria, provincias de oposicién repetida, se situaron Bue hos Aires en 1880, 1886 y 1898; ‘Tucumén en 1886, 1892 y 1904; la Capital Federal en 1898 y 1904; y Corrientes en 1880 y 1898. A diferencia de lo ocurrido con las provineias de apoyo permanente, las de oposi- in circunstancial y repetida no siempre expresaron su voluntad opositora con la totalidad de los electores que componfan cada uno de sus bloques. Mendoza, ‘en 1892, dividié los suyos entre oficialistas fieles a Luis Sienz Peia y opositores leales a Bernardo de Irigoyen, mientras que Entre Rios, en 1904, voled todos sus elec lores a favor de José Evaristo Uribura En el caso de las provincias de oposicién repetida, el comportaniento més insistente fue el de Buenos Aires que en dos oportunidades ~en 1880 y en 1886— en. frenté con todos sus electores a Roca y Juarez y en la otra —1898— desvi6 18 clectores a favor de Bartolomé Mitre, Tusumén y Corrientes se opusieron, con el total de su bloque, una sola vez, la primera lo hizo en 1886 yy Ta segunda ‘en 1880; en las elecciones de 1892, 1898 y 1904 ambas provincias dividieron sus preferencias en- tte oficialistas y opositores, y Jo mismo tavo lugar en la Capital Faieral en 1898 y 1904. (Véase Cuadro Nt 4.) Advigrtase el andamiaje sobre el que se asentaria el control de las candidaturas. La coalicién de provineias de apoyo permanente no sumaba la mitad mds uno de los electors; estaba compuesta, en efecto, por distritos medianos y chicos con la excepcion de Cérdoba en Gendro NO 4 COMPORTAMIENTO ELECTORAL DE LAS PROVINCIAS EN ELECCIONES PARA PRESIDENTE: 180-1896" 1992-1898 - 1904-1910 Provincas de oporicin Provincia deapoye Trovinds de opovcin rope Seamstanclalcayor permanente cuyor ids cuyes cecorte se ope ‘ctor se oponen sl lecores apoyan nen al candiato ofl en ‘Gadidate ofical en sempre al Candidate dor o mas decclones tt eeeeon fiat +H ~~ ——Gatarmarce “Buenos Aires Mendoza Cordoba clecciones: 1880 cleccién: 1892 La Rioja 1886 1888 Entre Ri ‘Tacunén sleccin: 1904 lecciones: 1886 1302 1908 Capital Federal tlecciones: 1898 1904 Cortientes tlecciones: 1880 1898 * ota: 3) Se cotiende que una provincia es de apoyo cuando Ia manifestacion 4: voluntad comprende todos Tor electores presntes 0 une rayoris ‘importa por todor los clectoresfresetes ment uno, ) Bi comportamiento electra de lat provncas en elecciones par vice- Desidene (1880-1910) er simian al anterior con dor difeencie que oco hacen vari la esuucturs de la calldGn: ls provinas de apoyo Permanente pusan a ser 8 en lugar de 9 ya que Jujuy se opone deans {anciaimente‘en Ta eleecién de 1804; por otra parte Tucumin se epone cn dos oportaniaes,y no en tes, en TBBD 7 TBE. utes Toi. Cando N° |scan 8 divisin en tos blogues de eet” distrtos grandes ip oe Satna los electores de las provincia de oposicién circunstan- Sil» repetida, estaba el “plas” ancora hala mayorfas siempre superiores al 69a, Jay Juntas de Electores tradujeron, pues, un propés | tenfan ionttol que se engarzaba con negoctacienee que mic fer de su recinto, Pew le eek gae oe | otorgaba a las provineias y a? ara trepar| , campeaba el mismo. animaba las Juntas de Elects. instante sobre ta teoria y la ‘én que, en otras latitudes, sles. ‘aif, Tocqueville. Descubriremos » leg fetes eer asonistas emperados, esta ven ee repre. sentar otro papel, El Senado Nacional BL oRDEN comeanvapon 9g Jada en el lugar de encuentro del poder nacional con el poder provincial, contara zon el prestigio necesario para falvar varias contradicciones cuyas soluciones variaban segiin fuese la Sptica formal o substantiva en la cual se situaba el legislador. En. ‘una primera perspectiva, de caricter formal, el Senado constituia un recinto adecuado para preservar ig igualdad de los estados intervinientes en el pacto federal Gualquiera fucse su dimensién geogritica 0 demogrifics: 1s igualdad dé votos concedida a cada Estado on a Is wea, al reconccimiento constitucional de la parte de soberanfa que conservan los Estados individuales y wn instrumento para protegeria. Desde este punto de sts, 's igualdad deberfa ser tan aceptable a los Estades ri extensos como a los més pequeiios, ya que han de tener cl mismo empefio en precaverse por todos los medion Posibles contra la indebida consolidacién de los Estados en una repiiblica unitaria’™* Si se desciende hacia un umbral de andlisis més pro. fando pocas dudas caben de que cl Senado estaba hem Sado como un eficaz vehicilo de comunicacién, cayo Propésito bisico consistia en nacionalizar a los gobo, antes locales. La designacién de los senadores por las legislaturas de los Estados era considerada, en este sent do, como un método itil y positivo: lo recominhs ka doble ventaja de favorecer que los nombramienos jetsam £M Personas escogicas y de hacer que los go biemos de los Estados colaboren en la formacion ‘cl gobicmo federal de una manera que ha de afitmar Ip autoridad de aquéllos y es posible que resulte un laze muy conveniente entre ambos sistemas”? Por fn, en un tercer umbral que, exeuso insistir en ello, no eierra la marcha descendente hacia dimensions, TEs profundas de esta relucién de poder, el Senado po, ia ser entendido como un original instremento de con ‘ arr CE EOE100 BiaTanio ® norana trol al servicio’ deuna prudente élite, amparada por la dad y Istana clecloral sobre tumaltaonss oor vas multi:udes-f “. asf como la opinion fria y semen fe Ia comunidad debe prevalecer en todos los gobiemos libres sobre las opiniones de sus gobetnantes, asi tam, bin hay momentos especiales en los asuntos pabliees Ge, etimlado ol peblo or algun pate gee flenada © por alguna ganancia ilicita, 0 extraviado por lis artes y exageraciones de hombres interesados, rerlos ma medidss que é mismo sera el primero en lamentar » condenar mis tarde. En estos momentos eriices gue saludable serd Ia intervencién de un cuerpo tranguile y respetable de ciudadanos, con el objeto de contener ese equivocads carrera y para evitar el golpe que el puctle trama contra si mismo, hasta que la razén, Ia justicia Ja verdad fengan Ia oportunidad de recobrar st influen, cia sobre ©. espiritu piblico! ".* Estos umbrales tenfan importancia equivalente, pero hinguno alcancaré més gravitacion que el iiltimo para | dfinir 1 ctro gran proposito de la Cimara de Senado- Fes} porgue, més alld del problema federal, el Senado también daba respuesta a dos cuestiones decisivas que estaban implicitas en un régimen republicano de rigida Separacién 4e poderes. La primera de ellas exigia conse, grar en algin cuerpo institucional el derecho de juzgar a los ciudadanos investidos del gobierno y en concreto al presidente. Acaso no se proyecté al Senado, inguiria Hamilton, “como un sistema de investigucidn nacional de la conducta de los hombres piblicos?.. ¢Qué otve cuerpo seria capaz de tener suficiente confianza en su Propia situacién para conservar libre de temores ¢ in fluencias la imparcialidad requcrida entre un individwo acusido y los ‘representantes del pueblo que son sus La otra cuestidn traducfa una dificultad derivada de HL ORDEN CONSERVADOR 101 Ja naturaleza misma del régimen presidencial. Una de las diferencias més notables entre este régimen y el parla- c. en efecto, en Ia confusién que existe en uno y en la distincién que se establece en el otro, entre el Jefe de Estado y el Jefe de Gobierno. Ambos conceptos designan dos realidades cuya coexistencia po- dia observarse en las monarquias constitucionales curo- peas del siglo pasado. En aquel entonces la monarquia significaba la unidad del Estado y conservaba una capa- cidad de mando més que simbélica heredada del antiguo régimen; frente a ella se_levantaba cl Parlamento, que planteaba exigencias crecientes a medida que se demo- cratizaba el sistema de representacién. Mientras el Jefe de Estado ocupaba una posicién inamovible protegida por la tradicién atin persistente de la legitimidad heredi- taria, el Parlamento en si, una realidad cambiante— nombraba al Jefe de Gobierno, cn un primer momento ggacias a un acuerdo pactado con a Corona y después sein una voluntad de predominio que el manarea acs- taba. La ldgica del régimen parlamentario hacia del Gobier- no una realidad dependiente del Parlamento: los xe- presentantes podian derrocar al primer ministro, segiin diferentes ‘procedimientos, cuando cesaba la confianza de la mayorfa, pero también la corona podia disolver el Parlamento antes que conclayera su mandato si consi deraba necesario, © estratégico, un nuevo lamado a lecciones. En la’situacién parlamentaria el Jefe del Es- tado no hacia figura de caballero solitario: su Jefe de Gobiemo y sus ministros Io vinculaban con la represen tacién popular que se radicaba en el Paslamento. éPero qué ocurria cuando los monarcas cesaban en su poder, cuando la legitimidad tradicional cedia su lugar a la legitimidad republicana y cuando a la cabeza del Estado se ubicaba la figura de un gobemante electo? SR EERnemaceeeseeesnececenceneeecnemennillene A ETO 102 NATALIO R. BOTANA Por lo general se trazaron dos caminos de solucién diferente. El primero era casi un caleo de las iltimes stapas de Ia mionarquia constitucional cuando la corons Ya no gobernaba y s6lo simbolizaba la unidad del Esta do. No es otro el sendero que recorrié Ia III Repiblice Francesa: Ia prictica de las leyes congtitucionsles de 1875 trajo como consecuencia una desapariciin cas vie fast del primer magistrado, que presidia pero no. go Pemabe, al tiempo que crecia la importancia de un be, binete responsable ante el Parlamento de la conducchin efectiva de los asuntos de gobierno," El segundo camino era, en algiin sentido, mas sencillo dle recorver aunque encerraba el riesgo que derivabs de 4s ausencia de puentes institucionales entre la represen, tacién popular y Ia autoridad presidencial. En el régimen presidencial la fragmentacién de la so- berania, propuesta por el sistema federal, se combinahs fon una rigida separacién de poderes por la cual el Fresidente no podia disolver el Congreso ni éste podfa, Sein métodos ordinarios, hacer obligatoria la renoment del primer magistrado y'de su gabinete. Si se toms como modelo de Ia presidencia la figura del monmes britinico hacia fines del siglo XVIII, In proposicion que discutimos podia tener su légica, pero a ello se aati un motivo de confusion importante: el presidente, en Sfecto, era a la vex Jefe de Estado y de Gobierno y los glarios © ministros no confirmaban su responsar bilidad ante el Congreso, que no podia destituillon sina ANE Presidente de quien dependian de modo exclu. Cuando el predominio presidencial era fuerte y robus: fo como en el caso argentino, épodia ser prenda de mayor seguridad y de menor riesgo la soledad de un Presidente que catecfa de primer ministro y de gabinete Fesponsable? La f6rmula alberdiana salvaba la difieal 1, ORDEN CONSERVADOR 103 critico: segiin la Constitucién, el Presidente necesitaba Las relaciones entre los Gobernadores + el Senado En In sesién de Ia Cimara de Diputados del 8 de mayo de 1906 Carlos Pellegrini sostenia que “el articw- Jo Lt de la Constitucién dice que la Repiblica adopta la forma de gobierno representativa, republicana y federal; y la verdad real y positiva es que nuestro régimen, en el hecho, no es representativa, ini es republicano, nies federal”. Y luego sefialaba: “,,.No es federal, porque Breseniamos a dro c6mo la avtonomi de lt prown ias ha quedado suprimida”, para recordae, de inmedi dencia se discutfa quign debia asumir la gobernacién de104 NATALIOR, BOTANA una provincia *. surgian eandidatos un dia y eran ve- ados al dia siguiente para ser reemplazades por nue vos", ¥ el ex presidente recordaba con nostalbin a coe pueblo que en otros tiempos “hubiera saltado come luna pantera herida si un nicleo de portefios bubjera pretendido en esta ciudad de Buenos Aires imponer un gobernador a ta provincia de Santa Fe™ Esta apesionada afirmacion, epodria mantencr en pie una hipétesis segin la cual cl gobernador de provincia gozaba de lo que en buena jerga constitucional podria denominare autonomia federal? Las opiniones. apa: recen més divididas de lo que habitualmente se cree. $i por ejemplo, exponemos la opinién de un par de aur ores que analizaron con minucia la oligarquizacién de ese entonees, como Rivarola y Matienzo, el registro de interpretaciones oscila entre una hipéotesis de depen. dencia casi absoluta (Rivarola) y otra de una autonomia en todo caso peligrosa y susceptible de un mayor con. ‘tol institucional (Matienza). La hipotesis de la dependencia, Hevada por Rivarola hhasta las dltimas consecuencias, se traduuce en su expres sion de fe unitaria: “la Repiblica Unitaria pondri. de acuerdo la Constitucion formal con el hecho real; cl Presidente ce la Repablica nombrard oficial y piblica- mente a los gobernadores de provincia en lugar de nom: brarlos subtepticiamente, como se ha hecho. Pero la designacion impondré al Presidente otras responsabi- lidades més que las histéricas © morales que surgen de la designacién oculta ¢ ilegal””. La designacién oculta no parece ser, sin embargo, un acto perteneciente a una suerte de ambito reservado del presidente; exige, por el contrario, la intervencién de otros actores. Fl 'mismo Rivarola describe las cosas aos después aludendo, quizd, a la misma experiencia a la ‘que se referia Pellegrini: “de pronto of que nuestro por EL ORDEN CONSERVADOR 108 Hitico decia: “Pero si a ese X (el gobemador) nadie lo conocia. El gobemador cesante Y no podia entenderse con el senador Z sobre la eleccién del sucesor. Entonces yo los reunf una noche en que el presidente debfa venir Para verse con ellos. Aqui en esta misma sala los arre glamos y decidimos que X fuese gobernador'.. Fl polf- luco era el doctor Pellegrini, la provincia era Santa Fe y el presidente el General Roca”. La anécdota, lejos de representar un método de desig nacién unipersonal, introduce otfos protagonistas y evoca un estilo propio de una colegialidad amparada por el secreto: intervienen, por un lado, el gobernador cesante; por el otro, el senador de esa provincia; y, en el vértice del pacto, el presidente en ejercicio acotad en esta circunstancia, por otro notable que también habia ejercido la primera magistratura. En todo caso, pareceria inconveniente disminuir en demasia el peso de la provincia en la decisién y menos descartarlo como scurre cuando el mismo autor traza su argumento del unitarismo encubierto. Matienzo, mds federalista, al menos desde el punto de vista doctrinario, que Rivarola, se inclina a favor de la ortodoxia del 58. Después de la reforma constitucional de 1860, que tradujo las pretensiones autonomistas de la provincia de Buenos Aires, los gobemnadores adqui- Fieron mis impunidad dentro'de los limites de su pro- vineia © hicieron 0 deshicieron cargos locales, confir- mando aquella voluntad ya presente en el Acierdo de San Nicolis, de “emplear toda su influencia legitima a fin de que fueran clegidos los ciudadanos de mas probi- dad y de un patriotismo més sano e inteligente”. Como remedio a esos males de oligarquizacién, Ma- tienzo recomendaba el retorno al régimen constitucional originario de 1853 que otorgaba al scnado la atribucién de juzgar politicamente a los gobemadores.!? a inineeeenermeenncemeititem—i | 106 RATAUIO R. BOTANA las figuras de la dependencia y de la autonomia se superponen hasta que sus trazos coinciden en un sector de a imagen. Seguin los mismos publicists, el gober nnador ¢jercfa control electoral sobre el personal politics de su provincia: intervenia en la designacién de los le, sisladores provinciales y nacionales, reservaba para sf tuna banca en el Senado Nacional y prestaba particular Empefio en Ia confeccién de la lista de electores para Presidente y vice de a Nacién.* Tanta influencia he bria afcctado Ia jerarquia del réyimen si no se hubiese instalado bajo el amparo presidencial. Desde esta pers: eetiva se explica el intercambio de protecciones fee rocas entre Nacién y Provincias, porque sin el apoyo ae os gobemadores el poder presidencal carceta de see ftento, pero sin el resguardo nacional los gobernadores Permanecian huérfanos de la autoridad indispensable Para mandar en su émbito particular, Esta apatente pa: Fidols descubre, en alguna medida, ls nuevas relaciones jue ‘entablaron Tos presidentes y los gobernadotes des. Buds de la federalizaion del ochenta, © maane® {plante los veinte, ios que tanscurreron entre la reforma constitucional de 1850 y Ia primera presidencia de Roca, el gobemador de provincia tenis poder de veto en Ta eleccién presidencial, A partir del achenta, en cambio el gobernador perdié estatura politica y, de ale gin modo, ‘comenzé a obrar como “agente del presi. flemte para realizar su concepeién positiva. del go. iemo"$ Después de Pavén, algunas provincias poderosas como Entre Rios, donde se recy Justo José de Unuinn g Buenos Aires bajo el imperio del autonomismo alsinists, Gpaun Santa Fe con Simén de lriondo, podfan todavia eponerse al poder central, Pero la muerte de Urquian » con esta pretensin y el caso de Adolfo Alsina rival de EL ORDEN coNaERVADOR 107 Bartolomé Mitre y eficaz elector de Domingo F. Sar- miento, no se repitié més. Entre 1880 y 1916, las provincias argentinas fueron presididas por 195 gobemadores,"* Esta cifta resulta de la suma de todos los goternadores de provincia que desemperiaton este cargo de acuerdo con Ia secuencia de sucesién prevista en los textos constitucionales que co- menzaba con el gobernador elegido, culminaba al térmi- no de su perfodo y, si en el intervalo habia falle miento, renuncia o juicio politico, la autoridad ejecuti pasaba ‘a ser ejercida, segiin los catos, por el vicegober nador y luego por los presidentes del scnado provincial, de la cémara de diputados o del superior tribunal de Justicia; no se incluyen, per lo tanto, los interventores designados por el Gobiemo Nacional y los gobernadores de facto o las juntas que asumieron cl poder en las provincias cuando sc produjeron movimientos revolucio- narios.!7 El ritmo de renovacién de los gobemadores corres: Pondia a perfodos que oscilaban entre los tres y los cuatro aiios y, a primera vista, no parecfa encuadrar un régimen de predominio personal si por ello se entiende la presencia de un gobernador que se hace reelegir por fo menos una vez, durante los afios que se analizan.'* Sobre la cifra antes mencionada, fueron reelectos 13 gobernadores, y de ellos s5lo dos: Francisco Vicente Bustos de La Rioja y Sergio Alvarado de Jujuy, lo han sido por més de un perfodo. Por lo demds, la circuns- tancia de la reeleccién no se presento en todas las pro- as: en Cérdoba, Entre Rios, Santa Fe, San Luis y Salta no hay gobernadores reelectos. El retomo al cjer- cicio de la gobernacin se observa, por consiguiente, en Buenos Aires, Catamarca, Tucumén, San Juan, Co trientes, Santiago del Estero, Mendoza, Jujuy y La Rioja.108 NATALIOR. poraNa Cuadro NOS (GOBERNADORES REELECTOS POR FROVINCIA 1880:1913/14 Gobemadores _N? de Total de aios que Reclector __eriodos es gobemador Marcdlino Ugarte uno 1902/06 1914/17 Provircia Buenos Ares Catamarca ~~ Guilleamo Gonrea uno 1900/04 71915]18 =7 ‘Jean Ramon Vidal eno 1686/89 1911/15 Corrientes if juan Bteban Mar. ano 1886/01 1904/07 ‘Sergio Alvarado dos 1891/83 1608/0T a i910/13 = 8 Manuel Bertres uno 1895/98 - 1904/07 =6 ia Rioia Francisco V. Bustos des 1880/83 - 1686)80 1895/98 = 9 ‘Billas Vilanueva une 1878/81 1901707 Mendoza al Emilio Giit uno 1898 1907/10= 4 fo del Esuero Absa Rojas ‘uno 1886/89- 1892=4 Stodel Estero Diao £. Palacio uno 1898/08. Seog =5 Sin juan Cailor Doneal ‘uno 1884787 1896790 ‘Tucumin Lucas A. Cordoba no 1895/98- 1901/08 6 Frente: eaduia Nae, de ig Hho tone Argentine Contemporines 18021830, 188, 18 Secctin, A i 1 predominio personal apenas se atisba, merced a este preliminar andtisis acerca de ta ocupacién formal del cargo eecutivo en las provincia, es preciso orientar los interrogantes hacia otz0 campo de la accion politica, Es cierto que los gobernaviores cambiaban, pero la cues. 109 tién reside en saber si la posibilidad de la reeleccién Feereaba en ellos una expectativa ante la cual valia la ena jugarse, cuando se visumbraban otros cargos mis Gescables por su cercania con el centro de decision del poder politico nacional. Ademds, se sumaba la restric idm que impedia a los gobernadores, como a lor presi dentes, la reeleccién inmediata y exigia, para ello, cl intervalo de un perfodo. El amo de 3'0 4 afios que eubria el ejercicio efectivo de la gobernacién era, pues, estrecho comparado con la duracién y la consecuente estabilidad que otorgaba el desempeno de otros cargos nacionales. Para muchos, la gobernacién podia ser el tmoj6n institucional que sefalaba la culminacion de una carrera acotada por las fronteras de la provincia natal y sin mds horizonte que el que podfan trazar las alianzas y las querellas locales, Para otros, en cambio, la gober- nacién se constituia en el punto de partida de una ca- rrera nacional que habria de llevar al ex gobemador a intervenir en el sistema de decisiones nacionales. Los caminos para alcanzar este propésito seguian el trazado de los poderes nacionales que prescribia la Constitucién: la presidencia, el gabinete nacional y ambas cémaras legislativas. Pocos gobemadores lograron gjercer el poder presidencial. Roca y Pellegrini, los Séenz Pefta, padre ¢ hijo, José E. Uriburu, Quintana y Vietorino de la Plaza, habian legado a la cumbre de la Jerarqufa gubemamental transitando por otros carriles como Jos ministerios, las bancas legislativas y las misio- nes diplométicas, Los gobernadores que alcanzaron el poder presidencial no constituyeron el niicleo mayo- Fitario de ese elenco de notables. Sélo dos presidentes, ambos ex gobernadores cordobeses, marcaron la excep- ein: Miguel Juarez Celman, quizd quien mejor repre- sent6, en su vertiginosa trayectoria de ascenso y o¢aso, la figura arquetipica del gobernador que conquista exe EL ORDEN CONSERVADOR110 NATALIO R. ROTANA lugar de preeminencia y José Figueroa Alcorta que ac cedié a esa responsabilidad por el atajo de la vicepresi dencia, tHlacia dénde marchaban, entonces, los gobema- dores? Quedaba cn pie un vineulo importante, y un tramo aqui no expuesto de las carreras de Juirez y F. Aleorta puede hacer las veces de preimbuilo al tema; Porque ambos provincianos, antes de ejercer la presi dencia y después de desempeiiar la gobernacidn, oeupa on una banca en el Senado Nacional, EI Senado, deciamos, fue pensado como una institu: cin conservadora: su composicién, entre 1880 y 1916, confirms este propésito. En primer lugar, porque ef Senado acogia un conjunto no desdeftable de ex presi dentes, Cuadro NO 6 EX PRESIDENTES QUE OCUPAN EL CARGO DE SENADOR Periodo 1880-1916 Periodo en que Perfodaen que Diasto Tiatter Preddente cs Senador ital Federal Julio A, Roca 1880-1886 Tese-1891 Goplal Feder Jose, Urioara —eabtene | igne 1801 Buenos Aires Bartolomé Mitre 1862-1868 1894-1602 Gories Pellegrini 1890-1892 1898-1904 Tucumin Nicolls Avellaneda 1874-1880 1883-1886 IilioA-Roce 1880-1886 18621894 Fuente: Clinara de Diputados de Ie Nain. £ Perkemonto Argentino ISSEIOAT, Boenes Auer, 1988, Como podré advertirse, en este cuadro figuran dos Presidentes, Mitre y Avellaneda, cuyo mandato se exten. 41 id dara In cade del 60 y del 70, BI echo es signif jorque corre paralelo con la trayectoria de riodo que arranca del ochenta (fallecié en 1888) pero si to fue al emino de presencia, ent 1875 y 1878. ‘ampoco conviene olvidar que la cayrera de los ex pres: dents no, presents, liege en el Sena tern de manera abrupta, ya sea porque se retiraron de la activi dad politica ~tal el caso de Juirez Celman y Luis Séenz Pefia que renunciaron, respectivamente, en 1890 y 1893— 0 bien porque murieron en el ejercicio del cargo como M. Quintana y Roque Sdenz Pefia. Del resto, sélo José F. ‘Alcorta no retomé al Senado, pero durante la ‘administracin de V. de la Plaza se Jo’ design’ ministro de la Corte Suprema donde permanecio hasta 1981. En segundo lugar, el Senzdo se habia transformado en un recinio que acogia al gobernador saliente quien, de tata suerte, welaba sobre los amuntos de su provin cia desde ese'sitio de preeminencia. Sobre los ciento cuarenta y tres senadores que registra el periodo 1880. 1916, sesenta y dos habian desempeiado previamente el cargo de gobernadar. Sis ello sumamos el nimero de ex presidentes que legaran al Senado, exchiido el distrito de la Capital Federal que no designaba gober nador, tenemos el siguiente esquema:112 NATALIOR. BorANA Cuadro Ne 7 BX GOBERNADORES Y EX PRESIDENTES EN EL SENADO NACIONAL. 1 " a NO deBene Nedecto N@de re pe ores "* Nemadovesadenies que rovini Jathors queccapuon canons! Senor’ _Semdor Buenos Aires 2 6 2 or % Mendoza 9 6 : 87% San Lis 8 5 62% San Jan n 6 35% Entre Rios 8 4 50% Sala 2 6 50% Tucumin u 3 2 5% Corrientes 9 4 7 4% Gérdoba 15 6 7 40% Spo.del Estero 13 5 58 % Santa Fe u 4 : 30% La Rioja $ 3 7 38% Gaeamarca 7 2 7 29% Juiwy 8 2 25% Tora ia rr Frontes Sealers Nac dela Mistria. Histon Apgentna Contemporinea 1863-1030 TW, 12 y 28 Secclon y Bl Parlamento Agente 18561929, Benes Anes 148 Los modos de insercién de los ex gobemadores en el Senado Nacional tenian miiltiples expresiones, pero por Jo general obedecfan al caricter instrumental de las le- gislaturas de provincia y al control que sobre éstas ejer ela el gobernador. Los itinerarios de acceso tenian tra. zados ingeniosos. Algunos respondian a una linea di recta ¢ inmediata como en Mendoza. BL ORDEN CONSERVADOR 13 Cusdro NY 8 GOBERNADORES Y SENADORES EN MENDOZA Senate Gobermciin Jacinto Aivacez ————_______ Jacinto Alvaree 1901-1910 1898-1901 lias Vilanueva ——_____ ttias Villanueva 1904-1913 1901-1904 Erslio Givit Emilio Givit 19104919 1907-1910 Fuente: Gaslos Re MELD, Presidence de Figueroa Alerts, Acadenia Nac. de ia Mist‘, Histor Argentina Cantemporines, 19eu 2990. Tt Segunda Seccon. Otros itineraries transitaban caminos mis originales, de ida y vuelta de un cargo a otro, que revelaban un minucioso resguardo, no menos eficaz, del papel que se abandonaba_y que pronto habria de recuperarse. Entre Rios representa, en este sentido, un caso arquetipico. scuadeo N29 GOBERNADORES Y SENADORES EN ENTRE RIOS Sendo ober Salvador Maci se Salvador Macs woe a98 a Tada Salvador Macié ~~ Manigie Leda Behe eae Eehagie 1893. ion 1899-1903 Lebnidas Echagie 4. - - 903-190 Enrique Carbo Enrique Carbs err iBBSS00 Enrigue Carb 4 ~~ ~~ 19071918 Puente! Ibi. Condeo N98,14 NATALIOR ROTANA El Senado jugaba un papel semejante al que le asignaba el legislador. ‘Era, en lo substancial, una institucion que agrupaba a quienes habiendo concentrado poder y pres tigio en una circunstancia provincial, volcaban est ex Periencia y esa capacidad de control en el ambito nm ion EI Senado comunicaba oligarquias, tas hacta parti- cipes en ef mancjo de los asuntos nacionales y las cobi Jabs con la garantia de un mandato extenso y tenovable Alli convivia un grupo de notables, muchos de ellos Gonsagrados a ejercer una senaturia predominante que hubiera merecido el beneplicito de un Bolivar redivivo, EL mandato duraba nueve aos; una reeleceidn los lle Vaba a 18 afios, como es el caso de Francisco C. Figue roa y Antonio del Pino en Catamarca, V. Virasoro’ en Gorrientes y $. Macia en Entre Rios; y una tercera designacion por Ja legislatura les hacia rondar el umbral del cuarto. de siglo, tal como sucedié con E. Mendoza y D. T, Pérez que durante 24 aiios ocuparon, respectiva. ‘mente, una banca por San Luis y otra por Jujuy. Asi quedaba consagrada ta duracién "y la perma: nencia. “Invernada de gobernadores...” Ilamaba al Sena. do Nacional un cronista parlamentario que, bajo el se d6nimo de Escalpelo, describia sin eufemismos la regla no scrita de la representacién en el alto cuerpo legisla. tivo: “Basta ser gobernador de provincia para tener ase gurada Ia banca en el Senado, y basta como conse. cuencia tener una banca en el Senado para aspirar con Exito a tas gobernaciones de provincia... Es un juego de nifios. Simple cambio de asientos: yo bajo, ti subes piRatsame esa banca vo te reservo esta gobemacion, brindame con esa gobemaciin yo te obsequio con esta banca”."? — Visto desde esta perspectiva, el Senadd puede presen ‘ar Ia imagen, qui2d ilusoria, de un viviente pacto fede. Bt onan consenvavon, 315 ral que defendia con celo las autonomias provinciales consagradas por la Constitucién. Sin embargo, este cus dro de estabilidad se yuxtapuso. sobre una serie de con- Mictos que tuvieron lugar entre el poder politico nacios nal_y las provincias, Regres6 entonces. sobre. la escena un “instrumento de control, conocido décadas atris, ya persistencia cn aquel tiempo y después le concede nuestro pafs, el raro prvilegio de conservat una ro. busta salud institucional. Es momento, pues, de interro- garse acerca de los avatares del sistema federativo y del destino que tuvo Ia intervencion federal. Notas £81 Federale XM (amiiot), México, Fondo de Cultura Eeends icy 1986, p. 288. 3 La téenica de caificacin es bs siguiente: se toma como medida ‘méxina la provincia con mayor nimiro de elecores que sismpre 7 Bucs ‘os lies ve dlvide esta cifa por tes. IMBO: Buenos Ais, Blo see 18, 885/92: Buenos aires 96, 9 seu 12: 1898/1910: Bucnon Airey GOr' sea 22, Disritos Chios son aquellos sltusdo abajo del frmertetelos Datos Meutanos Tov ubieador entre el primetoy ct egund teen; Distrito Grane ‘es on que se Jocalzan entie el spade ye teers > Para estos teultason ver JN. Matiento, Le gouternement repré sentation dans la Republique Argentine, ppe LSEAGL. ‘EL Federalita, EXM (amslton © Madison), . 268, 5 El Federtsta idem, 9.262. © 1 Federalist, LXII (Hamlton o Madson) p. 258. 1 Federalta idem, pe 201. © Cont M: Duverger, Intitutions politiques of droit Constinuionnet Pas, PU.F., 1966, pe Ver Agunin de Vedia, Constitution Argentina Buenes Aires, 1907, plots, 10 R. Rinarola, Det régimen federivo al waiter, p- XXVIN 11 RC Rivaola “El Presidente Siene Tea In totaled plies a fenina en RACE, ato WY, NOW, SIOIBIE, p 13 Vet, en ste sentido, R. Rares, “La “ogarguia! sein los cons sayentes de 55"RATALIOR, BOTANA SYS; ose ova pf de rin alti BRAM Tilt Rice de erdoencn eee nt inn oh oa ae ee Tp eis de ety dan & pte pr set i li la Pn, a SS i A pa eps ua al gree or oe sso a Tae Con a eg ee ee ey ec ta Te er Ree ere eh ap rei ces ry Se te Fone gengee ov wa Sa fat Se, Oe edt Ca artes aed Patties Be NBS foes er Stn uae tat ere Baten Sf See acca ea ars peng Seat ian pte ge ck foe 5: Cate fn Argel Zerda tramisio el gobieme a au sobsine y socio Don David: Ove y para no set barado por fae colocine de Preadente de Senado de ic ovine, y caloed 4 31 socio Don Fein Usanivares come Presidente dets Camar de Diputades "Desde extonees hasta ahora Don Angel Zerds condaia siendo Frese dente de ln Camara de Senadore, 0 seu Vicegobertador pet ls Comrie ‘in de a Provinca, ya hace dos meses «t Sr Usandnars be ccupedo ft bresidenca dela cdinara de Qiputades. Don David Oveero, un ato anter de cumplirm periodo renuncio para hacese clege Senor Nacional coe que obluvo y fue en ‘st ccaton que se propuso hacer gobernadon, ‘ambien lo consgué, al Dr Lue Lnates, su sori.” 1 Exclpelo, El Senado de 7490, brochs Parinmentaria, Buenos Ait Joveph Esewy Editor, 1891, p19 = v EL SISTEMA FEDERAL Hemos visto que la férmula alberdiana proponfa una solucién federativa para resolver la insercion de las pro- Vincias en un sistema nacional de decisiones politicas. Alberdi_y los constituyentes sabian que el federalismo expresaba una concepcién politica que intentaba levar la préctica una fragmentacién pluralista de la sobera- nia entre un poder central y un conjunto de unidades geograficas locales. Esta intencionalidad presenta al federalismo como un argument de compromiso entre dos conjuntos de valo- tes y de interescs que, entre si, pueden establecer rela. ciones de conflicto 0 cooperacion y de autonomia o subordinacién. Los federalistas enfrentaban uno de los temas bisicos, propio de cualquier unidad politica en ciemes, cual es el de saber qué medida de centralizacién de las decisiones residird en un érgano central que, por definicién, es supremo. Este interrogante los clisicos de los siglos XVII ¥ XVIII lo resumian en la gran cuestion de la soberania politica que nacia, junto con el ocaso del orden feudal del antiguo régimen, con la consti tucién del Estado Nacional moderino. De aqui surgia una primera precisidn: el federalismo expresaba los vinculos més o menos estables que exis- fan entre unidades politicas independientes —por ejem- plo, las confederaciones de las ciudades griegas en la antigliedad, las precarias uniones de las ciudades italia-ee 18 nas en el Renacimiento, la Liga Hansedtica~ o bien, tre ducia una organizacién interna que se desarrollaba dem tro de las fronteras de un Estado. El concepto de fron- tera encerraba una distineién entre, por un lado, el fe. deralismo internacional y, por el otro, el federalismo intraestatal. Sin lugar a dudas, ambas dimensi fan desplegarse en un continuo de fases his configuraban un proceso unificante. La Confederacién de Estados merecfa, desde esta Petspectiva, una atencién particular, puesto que, para muchos, este embrion de federalismo estaba marcado por Ia precariedad: 0 la Confederacién evolucionaba hacia formas mis centralizadas-de organizacion federal intema, como ocurris en los EE.UU., en Suiza y en Alemania 0, de lo contrario, afrontaba el riesgo de su disolucién. El contraste entre Confederacion y Estado Federal Ponia sobre cl tapete una segunda precisién, El uso abu sivo de la palabra federal creaba confusién y empan. tanaba al observador en un lenguaje que no distingui entre un procedimiento diplomatico y un método deri- vado del ejercicio del poder politico en un estado sobe. rano. Lo tipico del procedimiento diplomatic era el caricter mediato de las decisiones que adoptaba un 6r- gano confederativo, Lo tipico del método politico in. temo era, en cambio, la naturaleza inmediata de las ecisiones cuyo imperio se extendia sobre un territorio ¥ obligaba a los habitantes que en él coexistian." El lector comprobard cémo el limite trazado entre la Coniederacién y cl Estado Federal provenia, ni més ni menos, de un principio de legitimidad mis profundo que el que portaban cada una de las unidades federadast sobre cellas debia preexistir, 0 emerger, un vinculo na: cional que religara a las partes mediante la presencia de tun pueblo y de un territorio comin a todas ellas que NATALIO R. aorawa EL ORDEN consHRvAnon aro fuera objeto y sujeto inmediato de las decisiones. Cuan do este proceso constitutivo se ponia en marcha, la ca pacidad para adoptar decisiones se reforzaba con una serie de medios cocrcitivos para hacerlas efectivas en caso de secesién o impugracién de In autoridad nacio- nal. Por eso, el hecho de que muchas Constituciones Federales declarasen soberanas a las unidades locales no era mds que una metéfora verbal, Si asomaba la secesion se gestaba, de inmediato, un conflicto entre dos sobera- nias: una establecida y otra emergente, cuya conse, cuencia seria el mantenimiento del orden federal o su fractura definitiva, Las crisis historicas del “Sonder- bundskrieg” en Suiza (1848), de nuestras gucrras civiles y de Ja que tuvo lugar en los EE.UU. cuando prome- diaba la. década det sesenta ilustraron este conflict Eran la expresin, vertida esta vez en lenguaje juridico, del proceso de reduccidn ala unidad al que aludiamos al principio de este libro. Estas situaciones planteaban, una vez més, ef viejo interrogante alberdiano. 2Cémo resolver, en efecto, la coexistencia efectiva entre dos poderes: el nacional y el local? La pregunta ya merecid, de parte nuestra, un atisbo de respuesta histériea. Pero alguna exploracion sobre el concepto de dualismo federal puede desbrozar el camino para situar la cuestion concreta del federa lismo ante el poder politico consolidado en 1880. Se ha dicho que cl dualismo es un medio para crear o conser. var un sistema integrado por dos Srdenes de com- petencia: cl orden global y el orden elemental o particu lar. En este sentido, el feceralismo clisico -tal como se lo concibid en los EE.UU. 0 en Suiza— sc expresaria mediante un equilibrio entre ambas tendencias: la peri feria controlaria al contro y viceversa.? El consejo de Montesquieu no cafa, pues, en saco roto cuando las federaciones en ciemnes reun‘an unidades homogéneas y120 NATALIOR. BOTANA “Estados de la misma_naturaleza, del mismo régimen politico y, més especificamente |...) de forma republi- Las unidades particulares tenfan un origen histérico y regional: cristalizaban en un espacio territorial rasgos propios de tradicidn, de cultura y de formacién econd- mica. Se Uamaban estados, provincias 0 cantones. La formula norteamericana no fue ajena a esta preocu pacién. Los constituyentes obraron sobre la realidad de Uunidades particulares de carécter homogéneo a propé- sito de st tamaiio, de su poblacién, aun de su actividad econémica y procuraron implantar los resguardos.nece- sarios para impedir dos cosas: la ruptura del equilibrio dualista y la emergencia de algin estado federado que se apropicra de los resortes del poder central y ejerciera iderazgo de la empresa unificante. No ocumié Jo mismo en Alemania, Entre 1815 y 1866, los cstados germénicos estaban agrupados en una Confederacién cuya presidencia cra ejercida por Austria Prusia, el estado que tenia més espacio, poder eco. némico y poblacién, exigié una union més cstrecha, derrot6 a Austria en sucesivas oportunidades y se cons. tiwy6 en el poder unificante del Imperio Alemin, El nuevo Estado Nacional cra federal pero combinaba uni- “ dades heterogéneas: 4 reinos, 6 grandes ducados, 5 due cados, 7 principados, 3 ciudades libres y la Alsacia- Lorena anexada, esta iiltima, luego de la victoria sobre Francia en la guerra del 70. Este aparente pluralismo estaba controlado por ta presidencia hereditaria del rey de Frusia, El emperador manejaba la maquinaria admi- nistrativa, convocaba las sesiones del Congreso, nom. braba y ‘evocaba al Canciller, comandaba la politica exterior y las Fuerzas Armadas.* El ejemplo de la Alemania bismarckiana ilustraba la quiebra de! dualismo desde el momento en que se fun- EL ORDEN CONSERVADOR 11 daba el Estado Federal, pero apuntaba, también, una tendencia hacia el desequilibrio a favor del poder cen- tral que quedard confirmado por la practica histdrica de los federalismos Wamados clisicos y, en particular, el argentino. La intervencién: federal 2Qué camino recorrieron los argentinos para fracturar ef dualismo federal, sobre todo después de 1880? En el proyecto de constitucién que acompaiiaba a las Bases, Alberdi otorgaba a la Confederacién el deber de garantizar a las provincias el sistema republicano, la ine tegridad de su territorio, su soberanfa y su paz interior, A continuacin introducta, por primera vez, el derecho de intervencidn: la Confederacion, decia, ‘‘intetviene sin tequisicién en su territorio al solo efecto de restablecer el orden perturbado por la sedicién”. Retengamos dos Palabras que, de aqui cn mis, serin In clave interpre. fativa de una farragosa discusién juridica y de un com- portamiento politico més transparente: requisicién y sedicién, El Congreso de 1853 complicé esta redaccién y dejé escrito el art. 6 de la Constitucién como sigue: “el Go- biemo Federal interviene con requisicién de las Legis- Ihturas 0 gobernadores provinciales, 0 sin ella, en el te- mitorio de cualquiera de las Provincias, al solo efecto de restablecer el orden piblico perturbado por la sedicion © de atender a la seguridad nacional amenazada por un ataque o peligro exterior”. La redaccién era més amplia que la anterior, pero no cerraba el resquicio abierto por Alberdi ~el ‘gobiemo federal interviene con requisicién o sin clla~ y afiadia otra causa de intervencién como el ataque 0 el peligro192 NATALIU #, BOTANA exterior. La oposicién a esta norma se gesté en Buenos Aires, durante los debates que se realizaron en aguella provincia, que culminaron con una nueva. propuesta, luego admitida por la Convencién de 1860. En Bucnos Aires los aires reformadores tenian un franco caracter autonomista. Buenos Aires adheria a la Confederacion, después de la derrota que habia sufrido en Cepeda, con Prevenelén, y procuraba institucionalizar los’ mayores Fesguardos, Alberdi y el Congreso de 1859 se. habjan apartado de la norma norteamericana en lo que se rele. ria a la intervencién federal; los convencionales de Bue. nos Aires, en cambio, hicieron gala de mayor ortodoxis hacia ese texto, en parte inspirados por las vehementes manifestaciones de fidelidad expresadas por Domingo Faustino Sarmiento. Sarmiento no entendia el acto de intervencién si no mediaba, previamente, cl requerimiento del gobernador © de fa legislatura provincial. Alberdi no estaba de acuerdo con esta interpretaciém y se mantenia en ls tesitura de su proyecto original.” Luego de un debate donde con vigor y calidad se desplegaron todos los argu mentos, la Convencién de Buenos Aires propuso una redaccién equidistante, a la cual no era ajena la perspec tiva sustentada por Bartolomé Mitre, entre el articalo que consagré el Congreso del 59 y el excesivo apego a Ja norma norteamericana que ef mismo Sarmiento habla matizado en ¢l curso de las diseusiones, El art. 6 queds | escrito de este modo y fue aceptado por la Convencisn Reformadora: “E1 gobierno federal interviene en el te, tritorio de tas. provincias para garantir la forma tepu blicana de gobierno, o repeler invasiones exteriores, y netlas 0 restablecctas, si hubieran sido depuenas por If sedicién, o por invasién de otra provincia.” Alberdi int sistid con su oposicién al texto que, no obstante, quedd EL ORDEN coNsERVADOR 128 hucstos sy ninguna de Ins reformas realzadas hasta | el presente habré de modificarto. 4Qué es lo que habfa cambiado? La nueva redaccién dejaba a salvo el peligro que atormentaba a Sarmiento: sélo debia intervenirse en las provincias, en efecto, pre- via requisicion de sus autoridades constituidas. Pero no 3 menos cierto que la sentencia introductiva del artieulo dejaba abierto un ancho margen para la interpretacion ¥, sobte todo, para la accién futura del poder politico nacional. Se decfa que el gobiemo federal interviene para garantir la forma republicana de gobierno. éQuisn decide en qué circunstancias corresponde garantir3: si lencio constitucional al respecto. Y, por otra parte, aquién es el sujeto que hace de garante?: afirmabase que era el Gobierno Federal. Bajo este término subya- cian dos poderes nacionales: el ejecutivo y ef legislativa; ambos tenian competencia para producir decisiones futortatvas por Ia via del decreto o de la ley. La ruta | quedaba despejada, sino habia especificaciones, para intervenir por ley det Congreso o pot decreto del Poder Beautivo! Por estos resquicios el andamiaje juridico ~ legaba al poder central una posicion dominante para “| hacer efectiva la intervencién, que los hechos no des: | mentirén con el correr de los afos, : Segin Alberdi se trataba de intervenir sin reque- imiento de las provincias. Los constituyentes del 55, aunque ampliaron el concepto, no abandonaron el pri. mitivo recaudo. La Convencién Reformadora del 60, te. mores de Buenos Aires mediante, salvé los principios de los ortodoxos como Sarmiento pero cobijé la accion del Gobierno Federal bajo ta eldusula de la garantia de la forma republicana de gobiemo. Mis alld de las palabras, © de las discusiones termiroldgicas, el circulo parecin cerrarse en torno de una actitud que amparaba un ame