Apuntes 1 Parte

DERECHO FINANCIERO Y TRIBUTARIO I
LECCIÓN 1.- EL DERECHO FINANCIERO. CONCEPTO Y CONTENIDO
1. LA ACTIVIDAD FINANCIERA
Lo primero que hay que señalar es que al hablar de Derecho financiero es hablar de Derecho Público ya que es una
disciplina jurídica que regula una actividad propia de los entes públicos. Esa actividad sobre la que versa el Derecho
financiero es la que se denomina ACTIVIDAD FINANCIERA.
El derecho financiero regula la actividad financiera pública. El derecho financiero constituye el ordenamiento jurídico
de la Hacienda Pública.
La actividad financiera, así de entrada, se caracteriza en primer lugar tanto por el SUJETO que la realiza como por el
OBJETO en que recae:
- Desde la vertiente del sujeto, la actividad financiera es una actividad desarrollada por Administraciones
públicas (Administración central, Administraciones autónomas y Administraciones locales); Estado y demás
Entes Públicos para la realización de los gastos inherentes a las funciones que les están encomendadas, así
como para la obtención de los ingresos necesarios para hacer frente a dichos gastos. Por tanto, la actividad
financiera es aquella relacionada con los ingresos y gastos públicos.
- Desde el punto de vista del objeto, la actividad financiera recae sobre dos flujos dinerarios irrescindibles y
que son flujos que les permiten a las Administraciones desarrollar los servicios y actividades que demandan
los ciudadanos. Estos flujos son los ingresos y los gastos públicos.
Las Administraciones ingresan para gastar en la cobertura y en la satisfacción de las necesidades colectivas, por lo
tanto, dicho esto, podemos definir la actividad financiera como una actividad desarrollada por Administraciones
públicas y que está dirigida a la obtención de ingresos y a la realización de gastos con los que poder dar satisfacción a
determinadas necesidades colectivas.
La actividad financiera de los entes públicos no ha tenido siempre la misma IMPORTANCIA que tiene ahora, la
importancia de la actividad financiera ha ido creciendo en los Estados modernos en la misma medida que el Estado
ha ido asumiendo de forma creciente mayores y más numerosos objetivos en los distintos ámbitos de la realidad
social. No es lo mismo la percepción que los Estados modernos tenían del gasto público en los siglos XVII, XVIII, XIX
dirigido casi exclusivamente a gasto para contiendas bélicas que la realidad que se produce después de la Guerra
Mundial, donde los Estados modernos conciben mejoras para los ciudadanos y deciden realizar gasto en educación,
seguridad social, infraestructuras…
La actividad financiera depende de los FINES que una Administración pretenda alcanzar, y esto desde una doble
perspectiva:
- Desde una perspectiva cuantitativa, porque a medida que se incrementa el número de objetos, de
programas de gasto público, habrá que aumentar los ingresos para hacer frente a esos gastos. En la actividad
financiera tiene que aumentar el volumen de ingresos y gastos.
- Desde una perspectiva cualitativa, habrá que diferenciar los objetivos y en función de cuales sean habrá que
acudir a una u otra fuente de ingreso.
Características de la Actividad Financiera:
• La actividad financiera es una actividad de CARÁCTER INSTRUMENTAL. La actividad de ingreso y gasto
público sirve de medio solo para conseguir esa pretensión que es proveer a las Administraciones públicas de
los recursos dinerarios necesarios para cubrir las necesidades sociales y colectivas.
(Instrumental de segundo grado: La actividad de ingreso y gasto público sirve de medio solo para conseguir esa pretensión que
es proveer a las Administraciones públicas de los recursos dinerarios necesarios para cubrir las necesidades sociales y colectivas.
pág. 1
Se trata de una actividad medial o instrumental en segundo grado. Las actividades públicas pueden ser clasificadas en finales o
instrumentales, según que satisfagan o no de manera inmediata una necesidad pública.)
• La actividad financiera es una actividad que regulada por el Derecho financiero es una ACTIVIDAD
ESENCIALMENTE POLÍTICA. La selección de los fines tanto en número como en calidad a los que se pueden
destinar los gastos públicos es, a fin de cuentas, una decisión tomada por los representantes de los
ciudadanos. Esa decisión sobre en qué gastar y cuanto gastar se materializa a través de una institución
jurídica que es el presupuesto.
• La actividad financiera es una realidad que presenta aspectos muy distintos. La actividad financiera es un
ámbito de la realidad social PLURIDISCIPLINAR, esto quiere decir que la actividad financiera es un ámbito de
la realidad que puede ser objeto de análisis por distintas disciplinas científicas. Puede ser objeto de estudio
por las ciencias políticas, económicas, sociológicas y, por supuesto, también puede ser objeto de estudio del
Derecho, en este caso la actividad financiera está regulada convirtiéndose en Derecho financiero.
Actividad pública, lo es tanto por el sujeto como por el objeto. Satisfacen necesidades colectivas//Actividad jurídica, es decir,
sometida a normas y principios jurídicos.
2. EL OBJETO DEL DERECHO FINANCIERO

Podemos definir el Derecho financiero como el conjunto de reglas y principios jurídicos que disciplinan la Hacienda
pública. Y, ¿Qué es la hacienda pública? Tiene doble sentido, según se entienda al aspecto objetivo o a las
determinaciones subjetivas del mismo.
• Desde un punto de vista objetivo o estático, se entiende por Hacienda Pública el conjunto de derechos y
obligaciones de contenido económico del Estado.
• Desde un punto de vista subjetivo o dinámico, sería el sujeto titular de dichos derechos y obligaciones.
Sujeto titular de las funciones públicas encaminadas a la actuación de dichos derechos y obligaciones. Es
decir, titular de la actividad financiera.
Fernando Sainz de Bujanda definió el DERECHO FINANCIERO como “una rama del Derecho público interno que
organiza los recursos constitutivos de la Hacienda del Estado y de las demás Administraciones públicas y que,
además, regula los procedimientos de perfección u obtención de los ingresos y de ordenación de los gastos que
tales Administraciones destinan al cumplimiento de sus fines”.
De aquí, por tanto, se extrae que el Derecho financiero es un conjunto de normas que disciplinan unos matices:
recaudación, administración y distribución y gasto de los medios económicos necesarios para la vida de los entes
públicos.
Un sector de la doctrina, mayoritariamente extranjero, ha venido a decir que el Derecho financiero es una disciplina
jurídica que carece de cierta homogeneidad interna para poder hablar de una rama del Derecho autónoma, es más,
a partir de estas críticas hubo autores extranjeros que se han centrado exclusivamente en una parte del Derecho
financiero.
Esta parte del Derecho financiero es el DERECHO TRIBUTARIO, es decir, el estudio del tributo. El Derecho tributario,
según estos autores, sería una parte del ordenamiento jurídico que regula los principios y contiene las normas
relativas al establecimiento y recaudación de los tributos y analiza las relaciones jurídicas que nacen de ahí.
Con el paso del tiempo, en la segunda mitad del siglo XX, hay un cambio doctrinal apoyado por Hensel (Alemania),
Blumenstein (Suiza) y Berliri y Giannini (Italia) que, sin rechazar la importancia que tiene el Derecho tributario ya que
los tributos son los ingresos más importantes que recibe la Administración pública, dicen que el Derecho tributario
debe estar dentro del Derecho financiero, es decir, es una rama más del Derecho financiero porque dentro del
Derecho financiero se estudian un conjunto de instituciones unidas por un objetivo común y es que la actividad
pág. 2
financiera es la que les da armonía a todas ellas para cubrir la satisfacción a las necesidades colectivas y mantener el
funcionamiento de las Administraciones públicas.
3. CONTENIDO DEL DERECHO FINANCIERO

El contenido del derecho financiero podemos distinguir dos vertientes o ámbitos de actuación. Por un lado, tenemos
los ingresos públicos (lo que llamamos derecho tributario) y por otro los gastos (lo que llamamos derecho
presupuestario). La actividad financiera se hace efectiva obteniendo recursos dinerarios con el fin de destinarlos a la
cobertura de las necesidades colectivas.
• LOS INGRESOS PÚBLICOS, son prestaciones dinerarias percibidas por un ente público para financiar gastos
públicos. Según su origen, pueden ser de varias clases.
o TRIBUTARIOS: ingresos exigidos por el Estado de manera unilateral y cuyo fundamento básico de esa
exigencia es un principio constitucional que es el principio de capacidad económica.
o CREDITICIOS: ingresos que obtiene el Estado y demás entes públicos cuando éstos piden dinero
prestado. Dentro de estos ingresos ocupa un lugar muy importante la emisión de la Deuda Pública.
(operaciones de crédito).
o PATRIMONIALES: ingresos que un ente público obtiene en su condición de propietario de bienes o
de accionista de una empresa, de esta manera obtiene beneficios.
o NO TRIBUTARIOS: se aproxima a los ingresos tributarios, pero no lo son. Es una categoría residual.
Son los precios públicos (diferentes de las tasas).
o CATEGORÍA IMPROPIA: ingresos obtenidos por un ente público por multas o sanciones pecuniarias.
Se determina que es una categoría impropia porque su función no es la de obtener ingresos, si no
que su función es corregir y reprimir conductas ilícitas. Tiene una finalidad de entrada preventiva.
Pero si ocurre el hecho previsto en la infracción, entonces tendrá una finalidad represiva.
La más importante de todas estas categorías es la primera, por razones cuantitativas ya que los tributos son los
principales ingresos que nutren las arcas públicas, y por razones cualitativas porque tienen un fundamento basado
en principios de justicia basándose en la capacidad de pago del deudor, en la riqueza o capacidad económica.
• EL GASTO PÚBLICO, como objeto del Derecho financiero. Nuestra disciplina se ocupa de los gastos públicos
únicamente en lo concerniente a los mecanismos o procedimientos formales que gobiernan la asignación,
desembolso y control del empleo de los recursos públicos, por eso la mayor parte del régimen sustantivo
escapa del estudio del Derecho financiero ya que a este solo le interesa el régimen material, procedimental.
La asignación, desembolso y control son fases distintas del procedimiento: en la primera fase se decide en que se va
a gastar el dinero público y esta asignación va a estar orientada a la cobertura de necesidades colectivas, pero en
último término esta asignación se hace de acuerdo con ideas políticas. Todos los procesos giran en torno a una
institución fundamental del Derecho Financiero: El Presupuesto. Pieza básica que establece la asignación de los
recursos públicos. Ejecución por la administración correspondiente de dichas decisiones, así como el control de las
mismas.
El desembolso es la ejecución del gasto, quien va a ejecutar estos presupuestos es la Administración Pública. En los
Estados democráticos los ciudadanos tenemos derecho a saber en qué se ha gastado y como, así entramos en la
tercera fase: control. Aquí no se controla la ejecución sino, a posteriori, si se gastó en lo que inicialmente se tenía
pensado gastar.
pág. 3
4. AUTONOMÍA LEGISLATIVA Y AUTONOMÍA CIENTÍFICA
La actividad financiera es objeto de atención por distintas disciplinas. Si nos centramos ahora en las disciplinas
jurídicas debemos llamar la atención sobre un dato, sabemos que el objeto del Derecho financiero es la actividad
financiera, pero ¿tiene alguna relación el Derecho financiero con otras ramas del Derecho? La respuesta es
afirmativa.
El Derecho financiero tiene una relación muy estrecha con otras ramas del Derecho Público: Derecho administrativo,
Derecho constitucional, Derecho penal y Derecho internacional público. Sin duda una disciplina con la que hay una
relación más estrecha es con el Derecho administrativo: el tributo, la emisión de deuda pública, la emisión de gasto,
el procedimiento de ejecución de gasto, son categorías jurídicas que vamos a estudiar aquí. Son categorías cuya
eficacia necesita de un conocimiento previo como es el conocimiento del procedimiento administrativo común. Los
procedimientos de Derecho financiero son especialidades del Procedimiento administrativo común.
Casi lo mismo podemos decir de la relación del Derecho financiero con el Derecho constitucional, los principios
constitutivos de justicia financiera, principios básicos que deben ser entendidos a partir de su ubicación sistemática
en la Constitución española.
La conexión del Derecho financiero con el Derecho penal ha sido dada por el guardián de la constitución, el Tribunal
Constitucional, el cual ha dicho que hay algunos principios penales que resultan aplicables al ordenamiento
sancionador: presunción de inocencia, derecho a no declara contra uno mismo. El Tribunal constitucional dice que
no se puede sancionar al contribuyente hasta que se demuestre el delito. El Derecho internacional público se
relaciona con el Derecho financiero a partir de organizaciones supranacionales que tienen un importante poder
financiero y que influyen en los Estados, es el caso de la Unión Europea.
El Derecho financiero tiene también una estrecha relación con el Derecho privado: Derecho civil, Derecho mercantil
y Derecho internacional privado. Es difícil encontrar una rama del Derecho que no se relacione con el Derecho civil y
el Derecho financiero no iba a ser menos ya que recoge el derecho de crédito, representación, y, además está claro
que un tributo es una obligación.
Con el Derecho mercantil encontramos la conexión en el derecho de sociedades donde es primordial conocer el
derecho de sociedades mercantiles.
Finalmente, la importancia del Derecho internacional privado viene dada de la globalización, empresas
multinacionales que, por ejemplo, se duda de donde tiene que pagar los tributos.
Hablar de autonomía supone referirse a que el Derecho financiero goza de una independencia propia dentro de las
ramas de Derecho.
La actividad financiera es un sector de la realidad social que es susceptible de ser estudiado por muchas ciencias.
Históricamente el análisis jurídico de la actividad financiera formó parte del objeto y del contenido de una disciplina
científica de marcado carácter económico: la ciencia de la Hacienda que después se denominó, en la segunda mitad
de siglo XX, economía política.
Desde el año 1953 hasta finales de la década de los 60 en las carreras de Derecho se impartía la asignatura economía
política, Hacienda pública y legislación fiscal.
A partir del año 1969 se crea una cátedra nueva en la carrera de Derecho: Derecho financiero y tributario. Esto es
debido a la importancia jurídica creciente de la disciplina que no debía mezclarse con la economía, por lo tanto,
nuestra disciplina es la más joven del plan de estudios. Hoy en día hay un conjunto de normas perfectamente
deslindadas de las demás normas jurídicas por razón del objeto y contenido, esto es el Derecho financiero.
pág. 4
Lección 2.- Las fuentes del ordenamiento financiero (I)
Cuando se habla de las fuentes del DF hay que tener claro que siempre se suele hablar de la pirámide de Kelsen
como una cuestión jerárquica (norma suprema, leyes, reglamentos…). Pero en el DF tenemos un conjunto de normas
que no sólo son emanadas por el estado español, porque entonces hay una serie de normas no aprobadas por
instituciones propias previstas por la CE dentro del estado español, sino que hay muchas y muy importantes con
incidencia en nuestra vida diaria aprobadas por instituciones extranjeras, y principalmente las instituciones de la UE.
Hay dos grandes grupos de fuentes en el DF. De un lado están las fuentes de Derecho interno, que vienen de
instituciones españolas, y luego las de Derecho internacional, aquéllas aprobadas por otras instituciones ajenas a las
propias del Estado.
ESQUEMA DE FUENTES FUENTES PRIMARIAS DE DERECHO INTERNO
- Ley.
- Decretos leyes.
- Decretos legislativos.
FUENTES PRIMARIAS DE DERECHO INTERNACIONAL
- Tratados internacionales.
- Derecho comunitario europeo.
1. LA CONSTITUCIÓN: SU CONSIDERACIÓN COMO NORMA JURÍDICA

La primera de las fuentes del ordenamiento tributario. Norma suprema del ordenamiento jurídico. Condiciona los
modos de creación de las restantes.
En la Ley General Tributaria 58/2003, el artículo 7 señala cuales son las fuentes del ordenamiento financiero, el cual
se centra en un sector del ordenamiento que es el ordenamiento tributario. La CE tiene importancia como fuente del
ordenamiento financiero por tres razones:
- Las sentencias del Tribunal Constitucional han adquirido una importancia excesiva en el organigrama de las
fuentes del Derecho.
- En la CE se recogen los primeros principios básicos que deben gobernar y gobiernan las normas del
ordenamiento financiero. Estos son los principios de justicia financiera. La eficacia jurídica de estos
principios, que se condensan en su mayor parte en el artículo 31.1.2 CE, no queda limitada a su posible
apreciación por el Tribunal Constitucional.
- La constitución española goza de un valor normativo indirecto y directo, esto se extrae del artículo 9 de la
constitución española y del artículo 5 de la LOPJ que viene a decir lo mismo.
En otros textos constitucionales anteriores a la Carta Magna, esta solamente regulaba la creación de las leyes y fijaba
el reparto de competencias entre los poderes, con excepción a la constitución española de 1931.
La constitución vigente dice algo más, contiene normas jurídicas atributivas de derechos y de obligaciones para los
ciudadanos, esto lo dejó claro el Tribunal Constitucional en una sentencia del 2 de febrero de 1981. El Tribunal
Constitucional vino a decir aquí que cuando existe incompatibilidad entre las normas ordinarias y principios, y
normas atributivas de derechos y obligaciones previstas en la constitución española, las primeras procederán
declararlas inconstitucionales y derogadas.
De aquí concluimos que:
pág. 5
• 1. Las normas constitucionales pueden tener alcance derogatorio cuando se oponen a la CE.Las normas
constitucionales pueden ser invocadas ante los Tribunales ordinarios, es lo que llamamos aplicabilidad
inmediata, eficacia directa.
• 2. El Tribunal Constitucional es independiente y solo está sometido a la constitución y a su propia Ley
orgánica. Los pronunciamientos de Tribunal Constitucional deben ser tenidos en cuenta por los órganos
encargados de aplicar las leyes y también por el Parlamento y Parlamentos autonómicos. Hoy en día esto es
muy importante ya que estamos viviendo una época de reformas estatutarias. La razón de estas reformas no
es otra que la financiación de las Comunidades autónomas.
• 3. Los principios de justicia financiera no se ciñen solo al Tribunal Constitucional. El artículo 163 de la
constitución obliga a los Jueces ordinarios a plantear ante el Tribunal Constitucional la posible
inconstitucionalidad de una norma con rango de ley aplicable al caso que está juzgando y de cuya validez
dependa el fallo.
El artículo 163 de la constitución prohíbe a los Juzgados y Tribunales de justicia declarar la inconstitucionalidad de
normas con rango de ley, de lo cual inferimos una consecuencia importante: el artículo 6 de la LOPJ nos dice que “los
Jueces y Tribunales no aplicarán los reglamentos o cualquier otra disposición contrarios a la constitución, a la ley o al
principio de jerarquía normativa”. Por lo tanto, a partir de aquí hay una doctrina constitucional que entiende 6
que los Jueces ordinarios deben declarar la inconstitucionalidad de normas de rango inferior a la ley porque no
aplicarían esa norma ya que viola la constitución. La eficacia jurídica de los principios constitucionales no se ciñe a su
aplicación por el Tribunal Constitucional; si parte de estos principios están desarrollados en normas de rango inferior
a la ley el juzgado ordinario también tiene su papel.
2. LA LEY: LEYES ORGÁNICAS Y LEYES ORDINARIAS. EL PRINCIPIO DE RESERVA DE LEY EN MATERIA

TRIBUTARIA: FUNDAMENTO Y ÁMBITO.
Dentro del derecho interno de rango ordinario la primera de las fuentes es la ley. Tiene un papel importante
(central) en el Derecho Tributario debido a la imposición del principio de legalidad.
La ley emana del poder legislativo que es el Parlamento, el Parlamento se integra por los representantes de la
soberanía popular, la soberanía popular es el pueblo español.
Solo la ley puede decir cuál es el tributo y quien tiene que pagar por ese tributo.
Dentro de la Ley podemos distinguir entre leyes orgánicas y leyes ordinarias, la diferencia entre ellas no es
jerárquica, sino que se da por el ámbito de regulación de acuerdo con el principio de reserva de ley orgánica
establecido en el art.81.1 CE. Este art.81.1 CE establece que la ley orgánica se emplea para el desarrollo de DDFF y
LLPP, los Estatutos de Autonomía y el régimen electoral general. Las leyes orgánicas necesitan una mayoría reforzada
en la última votación de las Cámaras. La diferencia es de ámbito de regulación ya que hay materias que solo pueden
regularse por ley orgánica. Esta reserva de ley orgánica está regulada en el artículo 81.1 de la constitución española.
Este precepto se refiere, en primer lugar, a los derechos fundamentales y las libertades públicas, también se refiere a
los Estatutos de autonomía y lo mismo cabe decir del régimen electoral general. En ninguno de estos apartados se
encuentra el apartado financiero aunque sí hay algunas leyes orgánicas sobre materias relacionadas con el Derecho
financiero. En todos los Estatutos de autonomía hay un capítulo relativo a la Hacienda Pública autonómica, en el
Estatuto de Galicia este tema se recoge en los artículos 51 a 55. Además, hay un ejemplo más palmario de ley
orgánica, es la ley orgánica que cita el artículo 157.3 de la constitución española, este precepto se pronuncia sobre el
ingreso y gasto de las Comunidades Autónomas. Es la ley que se conoce como LOFCA (LO de financiación de las
Comunidades Autónomas), es la LO 8/1980 de 22 de septiembre que ha sido muy modificada.
Entre los supuestos de leyes orgánicas la que nos interesa en materia tributaria es la establecida en el art.157.3 CE,
la LOFCA que regula el ejercicio de las competencias financieras, incluida la tributaria, que la CE reconoce a las CCAA.
pág. 6
Las leyes orgánicas son aprobadas por mayoría absoluta y están protegidas por el recurso de amparo mientras que
las leyes ordinarias necesitan una mayoría simple para su aprobación y están protegidas de manera ordinaria.
Una segunda diferenciación que hay que hacer dentro de las leyes, es distinguir el ámbito territorial, entre las leyes
estatales y las autonómicas, la diferenciación ente unas y otras no se basa en criterios de jerarquía sino en criterios
de distribución de competencias.
Dentro de las leyes estatales aprobadas por las CCGG hay que destacar una serie de especialidades que afectan al
procedimiento legislativo en el caso de las normas tributarias. La primera es la exclusión de la iniciativa popular
(art.87.3 CE); otras especialidades son las relacionadas con la Ley de Presupuestos en los que se dan límites a las
modificaciones tributarias a través de dicha ley (art.134.7 CE), límites a las iniciativas legislativas parlamentarias
cuando afecten a los ingresos del Presupuesto en curso de ejecución (art.134.5 y 6 CE).
*PRINCIPIO DE RESERVA DE LEY* (importante)
Hay determinadas materias reguladas por el Derecho tributario que deben ser normadas por normas con rango de
ley, por normas en sentido formal aprobadas por el Poder Legislativo (Parlamento). Hay dos preceptos
constitucionales que se refieren a esta cuestión: el artículo 31.3 y el artículo 133. Este artículo tiene tres apartados.
El SIGNIFICADO del principio de reserva de ley en materia tributaria es doble:
- Este principio garantiza el respecto a otro principio, que es el que podemos denominar principio de auto
imposición. Este principio significa que los ciudadanos vamos a tener la garantía de que no vamos a pagar
más impuestos que aquellos a los que nuestros legítimos representantes elegidos democráticamente le han
dado su aquiescencia en las Cámaras legislativas.
- También podemos decir que la reserva de ley cumple una finalidad garantista del Derecho de propiedad.
Cuando surge el constitucionalismo moderno el tributo era considerado como una ingerencia del Estado en
la propiedad privada. Contra esta ingerencia había que imponer cuantos límites estuvieran en la mano de los
ciudadanos, por ello se propuso que se aprobaran los tributos y su subida por las Cámaras.
CARACTERES Hay tres características importantes:

- Es un principio consagrado en la constitución española pero que además presenta la connotación de que
constituye el eje central de las relaciones entre dos poderes del Estado en un apartado concreto: la
producción de normas jurídicas. La reserva de ley presupone la separación de poderes y prohíbe que la
regulación de ciertas materias se realice por cauces distintos a la ley en sentido formal. La reserva de ley,
como principio básico que regula las relaciones entre el poder ejecutivo y legislativo, debe estar consagrado
en una norma de difícil reforma: la constitución española, porque si en lugar de estar consagrado en la
constitución estuviese consagrado en una ley ordinaria sería más fácil de modificar. Si la reserva de ley
estuviese en una ley ordinaria bastaría con otra ley para anularlo.
- Este principio no solo es un límite al poder ejecutivo, es un mandato dirigido por la constitución al poder
legislativo, por ello las Cámaras no pueden abdicar a las funciones dadas por la CE.
- Para que el principio de reserva de ley funcione alguien tiene que velar por este principio, este tiene que ser
una instancia independiente de los dos poderes, es el Tribunal Constitucional.
El artículo 31.3 de la constitución habla de PRESTACIONES (dar, hacer) PERSONALES o PATRIMONIALES. Las que se
refieren al pago de tributos no son prestaciones personales son prestaciones patrimoniales ya que salen del
patrimonio. Cuando este artículo 31.3 habla de prestaciones patrimoniales no habla solo de tributos sino que entre
las prestaciones patrimoniales podríamos citar las cotizaciones a la Seguridad Social, e incluso el pago de
prestaciones farmacéuticas. Si embrago, donde en verdad el principio de reserva de ley ha alcanzado su desarrollo
más especializado ha sido en el campo de los tributos.
¿Qué materias relacionadas con los tributos deben ser reguladas por normas con rango de ley? En el artículo 8 de
la Ley tributaria se encuentra un elenco de materias que deben ser reguladas por ley, pero la eficacia de este artículo
es una eficacia relativa, es decir, en determinadas materias se reduce el rango, se produce la congelación. Los
pág. 7
elementos esenciales de cualquier tributo necesariamente deben ser regulados solo por una ley formal, con rango
de ley.
¿Qué son los elementos esenciales de cualquier tributo? Aquellos elementos que identifican al tributo como tal, la
prestación del tributo, los elementos relativos a la entidad de la prestación (cuantificación). Esto vendría a suponer
que debe regularse por una ley formal:
• La circunstancia que determina la obligación de pagar un tributo, es el HECHO IMPONIBLE.

• Quien está obligado a pagar. Ese sujeto que debe estar fijado por una norma con rango de ley y que debe
pagar es el SUJETO PASIVO porque tiene una deuda, tiene un pasivo.
• Los elementos que afectan a la cantidad a pagar son: BASE IMPONIBLE, TIPO DE GRAVAMEN
Estos cuatro elementos esenciales están sometidos a la reserva de ley en materia tributaria.
La intervención de la ley es también necesaria con todos aquellos aspectos que afectan al Estatuto del
contribuyente, es decir, al conjunto de derechos y obligaciones que un ciudadano tiene frente a la Hacienda Pública.
Las materias no necesarias de ley son aquellos aspectos relativos a los procedimientos administrativos que tengan
que ver con tributos: los plazos para el pago, la forma de pago… es suficiente un reglamento.
EXENCIONES Y BENEFICIOS FISCALES
Exenciones significa que los contribuyentes no tienen que pagar. Beneficios significa que los contribuyentes tienen
que pagar, pero menos. El artículo 133.3 de la constitución española se pronuncia sobre esto: “todo beneficio fiscal
que afecte a los tributos del Estado deberá establecerse en virtud de ley”. Aquí hay otra proyección distinta del
principio de reserva de ley ya que aquí hablamos del beneficio fiscal.
La sentencia 6/1983 de 4 de febrero del Tribunal Constitucional dice que el principio de reserva de ley a la vista del
artículo 133.3 rige para el establecimiento de exenciones y bonificaciones fiscales. El Tribunal Constitucional dice que
no se requiere la reserva de ley para supresiones o beneficios fiscales porque la supresión no produce alteración de
los elementos esenciales del tributo.
La doctrina, al contrario del Tribunal Constitucional, dice que este precepto no debe interpretarse de forma literal.
Los beneficios fiscales y las exenciones afectan a lo que tienen que pagar los ciudadanos, si lo suprimimos, los
ciudadanos tendrían que pagar más y estaríamos afectando la base imponible.
3. LOS DECRETOS LEGISLATIVOS

Una de las peculiaridades de nuestra CE es la regulación expresa de los actos normativos del poder ejecutivo con
fuerza de ley: los Decretos legislativos y los Decretos-leyes.
Los Decretos legislativos se encuentran regulados en el art.82 CE, que contempla la posibilidad de que las CCGG
deleguen en el Gobierno la potestad de dictar normas con rango de ley. El mismo precepto excluye de esta
posibilidad a las leyes orgánicas. La delegación legislativa puede adoptar forma de leyes base que serán
desarrolladas mediante textos articulados, o bien consistir en la autorización para refundir en uno solo varios textos
legales preexistentes. La CE además precisa que la autorización para refundir textos legislativos, aparte de
determinar el ámbito normativo a que se refiere la delegación, deberá especificar si se circunscribe a la mera
formulación de un texto único o si se incluye la de regularizar, aclarar y armonizar los textos legales que han de ser
refundidos.
- TEXTOS ARTICULADOS: El gobierno desarrolla una ley del Parlamento, la cual se denomina Ley de bases en la
cual se fijan unos principios y unos criterios que debe adoptar el gobierno. Estos deben cumplir dos
requisitos:
o Deben ser suficientemente claros.
pág. 8
o Deben evitar incurrir en casuismo.

- TEXTOS REFUNDIDO: La norma delegada se limita a estructurar en un texto único disposiciones que ya
estaban vigentes y dispersas a lo largo del ordenamiento. En este caso la norma delegante debe especificar
si el gobierno debe dedicarse solo a elaborar el texto refundido o si además puede aclarar textos legales. Los
que más abundan en el Derecho tributario son estos últimos: IRPF, Impuesto de sociedades, Impuesto sobre
transmisiones patrimoniales y actos jurídicos documentados, Ley de Hacienda local, catastro inmobiliario
4. LOS DECRETOS LEYES

Dentro de las normas constitucionales sobre la producción normativa, debemos ocuparnos de la relativa al Decreto-
ley, singularmente de la cuestión de si en el ámbito de la regulación de los tributos es admisible el recurso a este
instrumento normativo.
El decreto-ley es un acto de gobierno con fuera de ley que puede ser utilizado en casos de extraordinaria y urgente
necesidad y está sujeto a la ratificación del Congreso, al que se someten para debate y voto de totalidad dentro del
plazo de 30 días desde la promulgación.
Durante este plazo las Cortes podrán tramitarlos como Proyectos de ley por el procedimiento de urgencia. Los
decretos ley precisan de su inmediata convalidación por el Congreso de los Diputados. El Congreso debe ratificar o
derogar esa norma en los treinta días siguientes a su publicación en el BOE. Si la deroga la provisionalidad no se pone
en duda, si la ratifica esa norma se va a tramitar como proyecto de ley.
Dentro de la regulación constitucional se incluye también la enumeración de las materias que quedan excluidas de la
regulación mediante decreto-ley. Éstos no podrán afectar:
- Al ordenamiento de las instituciones básicas del estado
- A los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos regulados en el Título I (se encuentra el art.31 CE que
regula los principios fundamentales relativos al tributo)
- Al régimen de las CCAA
- Al derecho electoral general.
Aunque el contenido del Decreto-Ley es aprobado mediante un voto parlamentario la intervención del Parlamento
es de una calidad muy inferior a la del procedimiento legislativo: el voto aparte de ser solo en la Cámara baja
(Congreso), se reduce a la ratificación o voto de totalidad, sin posibilidad de introducción de enmiendas.
¿ESTÁ COMPRENDIDA LA MATERIA TRIBUTARIA EN ESTOS SUPUESTOS QUE ACABAMOS DE CITAR? Expresamente
no, PERO.
El uso del decreto-ley para regular aspectos singulares de sistema tributario ha sido una práctica bastante usual dada
la frecuencia con que pueden producirse situaciones de urgencia.
- La jurisprudencia del TC manifestó un criterio conservacionista, al mantener la constitucionalidad del primer
Decreto-ley con contenido tributario que fue objeto de impugnación. Este caso es correcto en cuanto al
fallo, pero no tanto en cuanto a la fundamentación, el TC conectó el ámbito vedado por el art.86 con el del
principio de legalidad tributaria, para afirmar la legitimidad de un Decreto-ley por el que se suprimían
determinadas exenciones tributarias en la Contribución Urbana. La sentencia sostuvo que lo que cubre el
principio de legalidad es el establecimiento de exenciones, pero no su modificación o supresión, que es lo
que había hecho el Decreto-ley enjuiciado (STC 6/1983). Años después el TC fijo lo que podemos considerar
su doctrina vigente que es de 1997, en ella se pone en relación la delimitación del ámbito vedado al decreto-
ley en materia tributaria con la configuración del deber de contribuir al sostenimiento de los gastos públicos
(art.31 CE). Es este deber el que no puede resultar afectado en su contenido sustancial a través de un
decreto-ley. Como dice el TC el deber de contribuir, que el art. 31.1 CE hace recaer sobre todos de acuerdo
con su capacidad económica, es configurado por la CE en un marco global: un sistema tributario [… ] de
pág. 9
manera que vulnerará el art. 86 CE cualquier intervención o innovación normativa que, por su entidad
cualitativa o cuantitativa altere sensiblemente la posición del obligado a contribuir según su capacidad
económica en el conjunto del sistema tributario. Concluye el TC diciendo que no queda absolutamente
impedida la utilización del decreto-ley en materia tributaria, cuando concurre el supuesto habilitante, como
instrumento normativo del gobierno al servicio de los objetivos de la política económica. Será preciso tener
en cuenta en cada caso en qué tributo concreto incide el Decreto-ley constatando su naturaleza, estructura y
la función que cumple dentro del conjunto del sistema tributario, así como el grado o medida en que
intervienen el principio de capacidad económica, qué elementos del mismo, y cuál es la naturaleza y alcance
de la concreta regulación de que se trate.
- Se declara contrario a la CE el Decreto-ley enjuiciado, por virtud del cual se había modificado la tarifa del
IRPF para 1992, aprobada el año anterior. El Constitucional con todo no rompía su línea conservacionista,
pues el Decreto-ley se había tramitado como ley en los meses posteriores con una cláusula que establecía su
aplicación desde el principio del año. El tribunal dictaminó que la normativa establecida por el Decreto-ley
aprobado en julio era nula, pero que, era válida la contenida en la ley surgida de su tramitación, incluida la
aplicación retroactiva. Lo que le da valor a esta doctrina es que el TC hubiera podido alcanzar la misma
conclusión invocando su doctrina anterior de relacionar el ámbito prohibido al Decreto-ley con el principio
de legalidad.
- En la STC 108/2004 sostuvo la constitucionalidad de un Decreto-ley por el que se elevan la cuantía del
Impuesto Especial sobre el alcohol y bebidas derivadas: “Por sus características, dice el TC, no puede decirse
que ese impuesto constituya uno de los pilares básicos o estructurales de nuestro sistema tributario, de
manera que la modificación parcial de su tipo de gravamen repercuta sensiblemente en el criterio de reparto
de la carga tributaria entre los contribuyentes. Además, dada su estructura y hecho imponible, tampoco
puede afirmarse que a través del citado impuesto Especial se personalice el reparto de la carga fiscal en
nuestro sistema tributario, según los principios de capacidad económica, igualdad y progresividad”.
Posiciones doctrinales:
- SECTOR MINORITARIO, Interpretan literalmente el artículo 86.1 de la constitución española, es decir,
afirman que el decreto ley no puede regular ningún aspecto atinente a los tributos ni a la materia tributaria.
- Una segunda posición doctrinal encabezada por MARTIN QUERALT y LOZANO SERRANO, catedráticos de
Derecho financiero de la Universidad de Valencia, discrepa de la primera tesis doctrinal. Éstos dicen que lo
que hay que hacer es conectar el artículo 86.1 de la CE con el principio de reserva de ley, es decir, con el
artículo 31.3 CE (“sólo podrán establecerse prestaciones personales o patrimoniales de carácter público con
arreglo a la ley”). Estos autores, por supuesto, distinguen claramente que el decreto ley no sale de las
Cámaras por lo que lo que no puede regular el decreto ley son las materias que están reservadas a la ley
formal, es decir, materias que solo pueden ser reguladas por el Parlamento, por ejemplo, pueden regular los
pagos a plazos.
- Una tercera posición doctrinal encabezada por catedráticos gallegos, PALAO TABOADA, FALCÓN y TELLA, y
PÉREZ ROYO, nos aclara que para conocer el ámbito de materias que NO puede conocer el decreto ley hay
que partir de una premisa: no se puede conectar este tema con las materias relativas al principio de reserva
de ley. En el principio de reserva de ley hay una garantía, pero no es tanto una garantía de cada ciudadano,
sino que realmente, en la reserva de ley, hay una garantía colectiva y esta garantía colectiva está referida al
reparto de competencias y funciones entre dos poderes del Estado, legislativo y ejecutivo.
Si se excluyese al decreto ley, como dice la segunda posición doctrinal, del ámbito de reserva de ley eso equivaldría
prácticamente a anular el sentido y la razón de ser del decreto ley porque cuando el artículo 86.1 habla de necesidad
se habla de que la necesidad de recurrir al decreto ley se plantea porque es necesario realizarlo en relación a una
materia de reserva de ley porque si no es de esta materia se podría confeccionar un reglamento. Esa cláusula
prohibitiva del artículo 86.1 debe ser puesta en conexión no con el artículo 31.3, sino con el artículo 31.1, es decir,
con el deber genérico de contribuir al sostenimiento de los gastos públicos, por ello, dicen estos autores que puede
pág. 10
resultar afectado contribuir por un decreto ley cuando regulase aspectos sustanciales de ese deber que introdujesen
innovaciones normativas de gran calado.
Si el decreto ley no le afecta sustancialmente al deber de contribuir el decreto ley es perfectamente constitucional,
pero si por el contrario crease cambios esenciales en el sistema tributario español, ese decreto ley SÍ habría que
tratarlo de inconstitucional
¿Cuál ha sido la posición del Tribunal Constitucional?
El Tribunal Constitucional nunca participó de la primera posición doctrinal.
En las primeras sentencias sí que sintonizó con la segunda posición, es decir, el decreto ley es admisible en materias no cubiertas
o no reservadas a la ley en sentido formal, un ejemplo es la STC 6/1983 de 4 de febrero. En los años siguientes el Tribunal
Constitucional cambió de opinión y se decantó por la tercera posición doctrinal, ya lo hizo en una sentencia del año 84 que no
tenía que ver con materia tributaria, era el caso RUMASA, consistente en la expropiación forzosa de una empresa en quiebra. En
este supuesto el Tribunal Constitucional afirmó que la expropiación por decreto ley sí era constitucional porque no afectaba
sustancialmente al deber consagrado en la constitución española.
La sentencia 182/1997 ratifica la trayectoria del Tribunal Constitucional y se acoge plenamente a la tercera posición doctrinal,
este caso ya era de materia tributaria. En este supuesto el Tribunal Constitucional entra a valorar si ese decreto ley de materia
tributaria es o no es constitucional. Ese decreto ley es el RDL 5/1992 de 21 de julio que recoge el aumento de tipo de gravamen
del IRPF de ese año. El conflicto se produce porque el aumento del impuesto se realiza a mitad de año abarcando un aumento
del impuesto de todo ese año, desde enero de 1992. En este caso lo primero que hace el Tribunal Constitucional es esbozar la
expresión “extraordinaria y urgente necesidad” y analizar aquí si ese requisito se cumple para que pueda confeccionarse un
decreto ley.
El Abogado del Estado argumenta que en ese año, con los Juegos Olímpicos de Barcelona y la Expo de Sevilla el presupuesto de
ese año se había quedado pequeño por lo cual o se intentan reducir gastos o aumentar los ingresos. La reducción de gastos en
ese momento era imposible ya que ya estaban hechas concesiones para grandes obras públicas con lo cual la opción más
factible, pero al mismo tiempo, más perjudicial para el ciudadano, era aumentar los ingresos por medio de un aumento de los
impuestos. Se entendía que esta situación cabía dentro de la “extraordinaria y urgente necesidad”. Además el Abogado del
Estado argumenta que el decreto ley solo afecta a un impuesto, es decir, que esa medida no suponía innovar todo el sistema
tributario.
Finalmente el Tribunal Constitucional afirma que este decreto ley sí es constitucional, pero, en cambio, si el Tribunal
Constitucional se acogiese a la segunda postura el decreto ley sería inconstitucional porque sería materia reserva a la ley formal
que cabría dentro del elemento esencial del tributo tipo de gravamen.
5. LOS TRATADOS INTERNACIONALES
Por debajo de la CE la primera de las fuentes en el orden de jerarquía es la representada por los Tratados
internacionales.
Los Tratados internacionales válidamente celebrados, una vez publicados oficialmente en España, formaran parte
del ordenamiento, dice el art.96 CE que añade que “sus disposiciones sólo podrán ser derogadas, modificadas o
suspendidas en la forma prevista en los propios Tratados o de acuerdo con las normas generales del Derecho
Internacional”. Por lo que se acoge al principio de recepción automática, es decir, una vez que se cumplen los
requisitos del artículo 96 (desde que se publica en el BOE).
La importancia de los tratados internacionales como creadores del Derecho Tributario es de una importancia
indiscutible. Con relación al Derecho Tributario tienen interés LOS TRATADOS O CONVENIOS BILATERALES para
evitar la doble imposición, que menciona expresamente el art.7.1.b LGT que menciona expresamente al art.96 CE
(los tratados que firme España se incorporan al ordenamiento jurídico). Esta doble imposición se regula en el art.94
CE, en lo que consiste la doble imposición es básicamente en evitar que se aplique la misma norma a un mismo
sujeto
pág. 11
Por ejemplo, si yo resido en España tengo que tributar por mi renta mundial y se he obtenido parte de mi renta en el extranjero,
este país me lo va a reclamar, en este caso tendría que tributar dos veces por lo que esto se corrige con un convenio de doble
imposición que regule esos tributos.
Aparte de esto, tenemos los tratados a los que se refiere el art.93 CE (cesión de soberanía), es decir aquellos
mediante los cuales se atribuyen a una organización o institución internacional (supranacional) el ejercicio de
competencias derivadas de la CE (competencias legislativas), que deben ser autorizadas mediante Ley orgánica.
Pertenece a este tipo de Tratados el de adhesión de España a las Comunidades Europeas, así como los sucesivos
negociados por España como miembro de la Unión. Tratado de adhesión de España a la UE firmado en 1986.
El Derecho de la Unión, aunque sea un ordenamiento creado en virtud de un Tratado internacional, se integra en los
ordenamientos nacionales como Derecho interno. Hay una serie de normas de competencia que los EEMM ceden a
la Unión, estas normas se aplican de acuerdo con el principio de la primacía del Derecho Comunitario que prevalece
sobre el nacional.
6. FUENTES DEL DERECHO DE LA UNIÓN EUROPEA EN MATERIA FINANCIERA
Como consecuencia de la adhesión se produce el Derecho comunitario constituido por:

- Derecho constitutivo u originario: constituido por los tratados originarios (TUE 7 de febrero de 1992).
- Derecho derivado: normas que dictan los órganos de la Unión Europea sobre la base de los Tratados.
Normas que derivan fundamentalmente del Consejo:
o Reglamentos.
o Directivas.
o Decisiones.
De estas tres normas, la más importante para el Derecho tributario son las directivas, que se exige su transposición
al Derecho interno. Hay impuestos españoles cuya regulación depende exclusivamente de la Unión Europea vía
directiva, por ejemplo, el IVA se recoge en la ley 37/1992 de 28 de diciembre, pero proviene de la 6ª directiva,
77/388/C de 17 de mayo que regula la armonización fiscal de la Unión Europea de los impuestos sobre el volumen
de negocios. Dice el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas que el Derecho comunitario está por encima
del Derecho interno, existe entre ellos el principio de primacía.
pág. 12
LECCIÓN 3.- LAS FUENTES DEL ORDENAMIENTO FINANCIERO (II)
1. LA POTESTAD REGLAMENTARIA. LÍMITES

El reglamento puede definirse como toda disposición normativa de carácter general que, una vez aprobada por el
poder ejecutivo, pasa a formar parte del ordenamiento jurídico constituyéndose así en una fuente del Derecho.
Definición a través de dos notas. La generalidad y calificación del reglamento como fuente del Derecho.
En la estructura de la jerarquía normativa española, en primer lugar, se coloca la Constitución española, justo por
debajo están las leyes en sentido formal pero también leyes o normas con rango de ley en sentido material, y en el
último eslabón estarían los reglamentos. Por lo tanto, mientras que la ley solo está sometida a la Constitución
española, en cambio el reglamento tiene al menos dos limitaciones importantes: debe someterse a la constitución,
pero también a las leyes. Ese sometimiento a las leyes y que los reglamentos se limitan básicamente a desarrollar las
leyes es lo que determina a denominar a los reglamentos como FUENTES SECUNDARIAS. Por otro lado, la potestad
legislativa y la potestad reglamentaria tienen un origen distinto.
La potestad legislativa se asienta en el poder legislativo, en el Parlamento, por el contrario, la potestad

reglamentaria se asienta en otro de los poderes del Estado: el poder ejecutivo. Pues bien, conviene señalar que al
objeto de nuestra disciplina el reglamento es una norma que se encuentra absolutamente sujeta y condicionada por
la ley y ese sometimiento se manifiesta en un triple sentido:
• En primer lugar, el ejercicio de la potestad reglamentaria no puede manifestarse en la regulación de

materias constitucionalmente reservadas a la ley.
• En segundo lugar, el reglamento no puede ir directa ni indirectamente contra lo dispuesto en una ley, incluso
aunque el reglamento regule materias no reservadas constitucionalmente a la ley. Esto significa que aquí
rige un principio que es el que se conoce como principio de preferencia de ley, es decir, que si una materia
pasa a ser regulada por una ley se produce lo que se conoce como congelación del rango, aunque puede ser
objeto de desarrollo por un reglamento. Esto significa que no son admisibles los reglamentos “contra
legem”. Los reglamentos que bordean la legalidad tampoco son admisibles, son los denominados “praeter
legem”.
• En tercer lugar, cuando un reglamento se dicte en desarrollo de lo que dice una ley lógicamente ese
reglamento deberá atenerse a la letra y al espíritu de la ley, solo son admisibles los reglamentos “secundum
legem
2. TITULARES DE LA POTESTAD REGLAMENTARIA EN EL ORDENAMIENTO FINANCIERO ESPAÑOL
La primera de las CUESTIONES en relación como Reglamentos como fuentes del Derecho tributario es la relativa a la
TITULARIDAD DE LA POTESTAD REGLAMENTARIA. Según el art.97 CE la potestad reglamentaria corresponde al
Gobierno, que como ha precisado el TS no puede ser sustituido por un Ministro. La jurisprudencia del TS ha sido muy
terminante en cuanto a la potestad reglamentaria ministerial: “solamente mediante preceptos que revistan la forma
de Decretos y se adopten por el Consejo de Ministros, podrá ejercitarse esa potestad reglamentaria cuando se trate
de Reglamentos de ejecución de una Ley sin que quepa admitir una delegación de esa potestad reglamentaria en los
casos de Reglamentos para la ejecución de una Ley” (STS de 1982).
Lo que el art.97 CE atribuye al Gobierno es el ejercicio de la potestad reglamentaria, entendida como desarrollo y
ejecución directa de la Ley, pero ello no impide que los Ministros (en nuestro caso el de Hacienda) puedan dictar
normas de carácter interno y organizativo (potestad reglamentaria “domestica”), así como disposiciones de
ejecución de las normas contenidas en un Decreto.
pág. 13
Esto es lo que recoge el art.7.1.e LGT cuando tras enumerar entre las fuentes del ordenamiento tributario “las
disposiciones reglamentarias dictadas en desarrollo de las normas anteriores”, añade: “En el ámbito de
competencias del Estado, cuando una Ley o un reglamento lo disponga expresamente, corresponde al Ministerio de
Hacienda dictar disposiciones de desarrollo en materia tributaria, que revestirán la forma de Orden Ministerial”.
(Acabamos de decir que el artículo 97 le atribuye la potestad reglamentaria al gobierno, pero si acudimos al artículo 7.1.e de la Ley General
Tributaria se le atribuye también potestad reglamentaria al Ministro de Economía y Hacienda. La cuestión está en averiguar si esa norma va
más allá de lo que dice la CE.
Estos dos artículos son compatibles en el siguiente sentido: el titular de la potestad reglamentaria originario es el gobierno, ello no obsta para
que en aspectos organizativos internos del propio departamento ministerial puedan tener potestad reglamentaria los respectivos Ministros,
cada uno en su propio departamento; pero esos reglamentos que dicten los Ministros deben limitarse a aspectos puramente organizativos.
Esto significa que estos reglamentos no pueden entrar en el status general de los contribuyentes.
Por otra parte podríamos hablar de una potestad reglamentaria derivada, aquella que siendo ejercitada por órganos administrativosdistintos
del gobierno esa potestad le viene atribuida por normas a veces con rango de ley de manera pormenorizada e individualizada (por ejemplo,
artículo 7.1.e de la LGTribut. o el artículo 12 LOFAGE). Por otro lado, señalar que en teoría hay dos clases de reglamentos, reglamentos
ejecutivos y reglamentos independientes
Los reglamentos ejecutivos se aprueban y se dictan en desarrollo de una ley, los independientes no desarrollan una ley.
En Derecho tributario no son admisibles los reglamentos independientes salvo el ejemplo que acabamos de poner, reglamentos que regulen
aspectos estrictamente organizativos o internos. En Derecho tributario todo reglamento debe desarrollar las disposiciones y normas básicas
contenidas en una ley)
Si el ámbito material propio de la ley está determinado por el principio de legalidad tributaria, el Reglamento por su
parte tiene como ámbito natural el desarrollo o ejecución de la Ley, sin poder sobrepasar los límites impuestos por la
reserva de ley y por la preferencia de ley o jerarquía normativa. Es decir, el Reglamento tiene como límite que no
puede ir más allá de lo que esté establecido en la Ley; además en el Derecho tributario no hay leyes en blanco, es
decir el principio de legalidad impide que una ley quede en blanco, sino se regula específicamente debe ser regulada
por el reglamento.
Dentro del conjunto normativo sobre el sistema tributario sobresalen los reglamentos generales de desarrollo de la
Ley General Tributaria y los de cada tributo particular. En cuanto a los primeros se encuentran el Reglamento
General de Recaudación (RGR), el Reglamento General del Régimen Sancionador (RGRS), el Reglamento General de
Revisión en vía Administrativa (RGRA) y, por último, el Reglamento de Gestión e Inspección (RGI). Con respecto a los
diferentes tributos, cada uno de ellos se encuentra regulado en su Ley propia como por ejemplo el Reglamento del
IRPF.
Las COMUNIDADES AUTÓNOMAS tienen potestad legislativa y consiguientemente también son titulares de la
potestad reglamentaria. Traeremos aquí el mismo esquema ya visto anteriormente para el ámbito estatal, aunque se
presenta una particularidad: los reglamentos de las Comunidades Autónomas no siempre desarrollan leyes
propiamente autonómicas, sino que también pueden desarrollar una ley estatal, conocida como ley de bases. La
desarrollan porque esa ley contiene los principios básicos que se aplican al conjunto del Estado español pero que
luego las Comunidades Autónomas pueden dictar reglamentos que desarrollen esas bases. La norma en donde se
nos dice quienes son los titulares de la potestad reglamentaria de cada Comunidad Autónoma es el Estatuto de
Autonomía (el Consejo de Gobierno).
La potestad reglamentaria de las ENTIDADES LOCALES presenta unos caracteres sustancialmente distintos de lo que
acabamos de ver en el Estado y las Comunidades Autónomas. Las corporaciones locales no tienen potestad
legislativa, aunque los representantes los hemos escogido del mismo modo. Las únicas normas que van a poder
dictar las corporaciones locales son las ORDENANZAS. La potestad reglamentaria de las corporaciones en materia
tributaria se ejerce en las ORDENANZAS fiSCALES. Las corporaciones locales pueden dictar disposiciones aclaratorias
e interpretaciones de esa ordenanza (artículo 7.1.e párrafo 1o de la LGTribut). El procedimiento de aprobación de las
ordenanzas se recoge en la Ley de Bases de Régimen Local y el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas
Locales, Decreto Legislativo 2/2004 de 5 de marzo.
pág. 14
• PRIMER PASO: aprobación inicial de la ordenanza en el Pleno de la corporación por mayoría.

• SEGUNDO PASO: etapa de información pública y audiencia a los interesados por un plazo mínimo de 30 días
para presentar reclamaciones. La interposición de reclamaciones por los ciudadanos no paraliza ni suspende
la tramitación de la ordenanza.
• TERCER PASO: el ayuntamiento debe resolver las reclamaciones y sugerencias que han sido presentadas
durante el plazo.
• CUARTO PASO: se aprueba de manera definitiva la ordenanza por el Pleno de la corporación.
• QUINTO PASO: publicación del texto íntegro de la ordenanza en el Boletín Oficial de la provincia o en su caso
el Boletín Oficial de la Comunidad Autónoma uniprovincial. Entra en vigor a los quince días de la publicación.
Este procedimiento es un procedimiento que muestra mucho paralelismo con el procedimiento de
aprobación de presupuestos.
Este procedimiento es un procedimiento que muestra mucho paralelismo con el procedimiento de aprobación de
presupuestos.
3. ORDENES. CIRCULARES INSTRUCCIONES.
ÓRDENES INTERPRETATIVAS.
En principio, una orden ministerial son reglamentos de carácter puramente organizativos. En la esfera tributaria,
como las normas no son fácilmente inteligibles, lo que suele hacer el Ministro es dictar una orden interpretativa que
fije el sentido que el Ministro da a determinados preceptos contenidos en una ley o en un Real Decreto. Esta orden
solo puede apellidarse de orden interpretativa, no está creando Derecho, simplemente está interpretando el
Derecho vigente. Por lo tanto, las normas interpretativas no son fuente del Derecho.
Las órdenes interpretativas suelen dirigirse únicamente a los órganos subordinados jerárquicamente al Ministro de
Economía y Hacienda. Solo intentan fijar una interpretación homogénea para todos los órganos que están debajo del
Ministro. Esto no vincula ni a los ciudadanos ni a los Tribunales, esto no quita que no se pueda publicar en el BOE.
Al lado de las ordenanzas interpretativas existen otras normas que tienen la misma función. Dentro del Ministerio de
Economía y Hacienda los asuntos tributarios están encargados a un organismo, la Agencia Tributaria. El Presidente
de la Agencia Tributaria puede dictar resoluciones que interpretan preceptos del ordenamiento tributario, esas
resoluciones o CIRCULARES vinculan a los órganos inferiores, pero no son fuente del Derecho. Otra cosa distinta son
las circulares e instrucciones de servicio que son puramente internas.
4. LA JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL
No es una fuente de derecho en sentido estricto, sin embargo la jurisprudencia de los Tribunales en especial la del
TS ha ejercido una cierta trascendencia normativa. El Cc incluye dentro de su art.1 dedicado a las fuentes la
jurisprudencia como complemento al ordenamiento jurídico.
Para que la jurisprudencia del TS se asiente como doctrina tiene que darse los siguientes requisitos:
- Ha de tratarse de doctrina sentada como ratio decidendi (razón suficiente) del caso y no simples dichos de
pasada (obiter dicta), es decir tiene que entrar a analizar el fondo del asunto.
- Ha de proceder de la Sala especializada en el sector del ordenamiento en el que se va a incorporar la
doctrina legal (en nuestro caso , la Sala Tercera que es la Sala de lo Contencioso-Administrativo)
- Ha de tener carácter reiterado, el TS entiende que existe reiteración cuando han recaído al menos dos
sentencias sobre la cuestión.
pág. 15
Aparte del Supremo tenemos la que fija el TC como máximo intérprete de la CE. Su doctrina tiene una influencia
normativa directa al ser el TC una especie de “legislador negativo”, pues tiene la capacidad de expulsar del
ordenamiento las Leyes consideradas como no conformes con la CE.
Finalmente, tenemos también el Tribunal Superior de Justicia de las Comunidades Europeas. Su jurisprudencia como
corresponde a un Tribunal de una Unión que engloba a países del sistema continental y a países del Common law, se
ha desarrollado atendiendo a las maneras de actuar de los jueces de uno y otro sistema, aunque en la práctica se
decanta por el modelo anglosajón. Actualmente puede afirmarse que las decisiones del Tribunal de Justicia son
fuente del Derecho en este sector que se integra en el de cada país como ordenamiento interno.
5. LA CODIFICACIÓN EN DERECHO FINANCIERO.

La codificación, es decir la regulación unitaria en un solo texto del conjunto de cuestiones relativas a una
determinada materia, es una práctica que obedece a principios racionales y que sirve al objetivo de seguridad
jurídica. Es conocida la importancia que el movimiento codificador ha tenido en el nacimiento del Derecho moderno,
en sus diferentes ámbitos: Cc, Ccom, CP, LEC, LECrim.
Dentro de la esfera del Derecho Tributario el fenómeno de la codificación es prácticamente coetáneo de la
formación de la disciplina como tal.
La LGT DE 1963 contaba con una serie de antecedentes como son el Derecho comparado, la Ordenanza Tributaria
Alemana de 1919, así como el Título Preliminar del italiano Texto Único de los Impuestos Directos de 1958. En un
primer momento, el texto de lo que sería la LGT se concibió como una especie de preliminar de la Ley de Reforma
del Sistema Tributario que fue aprobada unos meses más tarde que la propia LGT. Finalmente, en el Ministerio de
Hacienda de la época se prefirió hacer dos textos separados y configurar la LGT siguiendo el primero de los dos
modelos citados, es decir la Ordenanza Tributaria Alemana. Así, la LGT se configura como un texto que contiene los
principios generales sobre la disciplina de los tributos: modos de creación y aplicación de las normas tributarias,
elementos esenciales del tributo o de la obligación tributaria, procedimientos de aplicación de los tributos.
En la regulación de estas materias, la LGT original mostró un deseo doctrinal propio del ambiente en que nacía. Los
autores de la LGT sintieron la necesidad de intervenir en la mayoría de las cuestiones que eran objeto de debate en
la doctrina y en los manuales de la época. El impulso modificador de 1963 y 1964 se manifestó también en el ámbito
de la normativa de los diferentes tributos, en virtud del mandato de elaboración de un Texto Refundido para cada
uno de ellos que surgió de la Ley de Reforma del Sistema Tributario de 1964. De esta manera quedó diseñada la
estructura de la codificación de las normas tributarias, con una división entre normas de carácter horizontal (la LGT y
sus reglamentos) y normas de carácter especial para cada figura del Sistema. Hasta 1978 fueron Textos Refundidos y
desde 1978 Leyes directamente aprobadas por el Parlamento que España volvía a tener 40 años después de haber
perdido el anterior.
Pero mientras que la reforma de 1978 y años posteriores rehízo la normativa de años anteriores no sucedió lo
mismo con la LGT. Esta fue objeto de numerosas modificaciones con el paso del tiempo. Especialmente hay que
tener en consideración las reformas de 1985 y 1995, ambas muy centradas en la del régimen de infracciones y
sanciones tributarias, aunque también abordaron otros aspectos, intentando acomodar la LGT a la configuración del
sistema tributario que había nacido de la reforma de 1978. En 1998 se agregó a la LGT el llamado “Estatuto del
Contribuyente”, la Ley de Derechos y Garantías. En ella se modificaron varios de los preceptos de la LGT, como el
relativo a los plazos de prescripción, mientras que otros quedaban fuera, sin incorporarse al Código general. Y,
además, hay que tener en cuenta que la LGT de 1963 era un texto preconstitucional, que pese a todo continuaba
manteniendo en su articulado normas incompatibles con la CE. Era necesaria una nueva LGT y finalmente al
cumplirse los 40 años de su nacimiento fue aprobada en fecha 17 de diciembre de 2003 la nueva LGT cuya entrada
en vigor se ha producido el 1 de julio de 2004.
El art.1 de esta Ley es del siguiente tenor: Art.1 Objeto y ámbito de aplicación.
pág. 16
1. Esta ley establece los principios y las normas jurídicas generales del sistema tributario español y será de aplicación
a todas las Administraciones tributarias en virtud y con el alcance que se deriva del artículo 149.1.1.ª, 8.ª, 14.ª y
18.ª de la Constitución.
2. Lo establecido en esta ley se entenderá sin perjuicio de lo dispuesto en las leyes que aprueban el Convenio y el
Concierto Económico en vigor, respectivamente, en la Comunidad Foral de Navarra y en los Territorios Históricos
del País Vasco
La mejor manera de resumir el sentido y alcance de esta norma es reproducir lo que se dice en la Exposición de
Motivos: “El artículo 1 de la ley delimita el ámbito de aplicación de la misma, como ley que recoge y establece los
principios y las normas jurídicas generales del sistema tributario español. La nueva Ley General Tributaria debe
adecuarse a las reglas de distribución de competencias que derivan de la CE. Respecto a esta cuestión, el TC ha
manifestado que «el sistema tributario debe estar presidido por un conjunto de principios generales comunes capaz
de garantizar la homogeneidad básica que permita configurar el régimen jurídico de la ordenación de los tributos
como un verdadero sistema y asegure la unidad del mismo, que es exigencia indeclinable de la igualdad de los
españoles» (STC 116/94, de 18 de abril), y también que «la indudable conexión existente entre los artículos 133.1,
149.1.14.ª y 157.3 de la CE determina que el Estado sea competente para regular no sólo sus propios tributos, sino
también el marco general de todo el sistema tributario y la delimitación de las competencias financieras de las CCAA
respecto de las del propio Estado» (STC 192/2000, de 13 de julio)”
En definitiva, de los títulos competenciales previstos en el art.149.1 CE, la presente Ley se dicta al amparo de lo
dispuesto para las siguientes materias:
• 1ª: en cuanto regula las condiciones básicas que garantizan la igualdad en el cumplimiento del deber
constitucional de contribuir
• 8ª: en cuanto se refiere a la aplicación y eficacia de las normas jurídicas y a la determinación de las fuentes del
Derecho Tributario
• 14ª: en cuanto establece los conceptos, principios y normas básicas del sistema tributario en el marco de la
Hacienda general
• 18ª: en cuanto adapta a las especialidades del ámbito tributario la regulación del procedimiento administrativo
común, garantizando a los contribuyentes un tratamiento similar ante todas las Administraciones tributarias
La división en Títulos del articulado de la nueva LGT sigue la de la anterior. No obstante, las modificaciones de
sistemática y de terminología son abundantes. Entre otras razones, porque se han incorporado a la LGT una serie de
preceptos que hasta ahora tenían rango reglamentario, o la regulación contenida en el Texto Refundido de
Reclamaciones Económico-Administrativas. Igualmente se ha fundido en la LGT la de Derechos y Garantías de 1998.
Todo ello ha determinado cambios en la extensión del texto y en aspectos de su sistemática.
Dentro de la codificación en sentido amplio, debemos incluir las Leyes propias de cada tributo. Tienen una Ley propia
cada una de las figuras del sistema tributario estatal, dejando fuera las de menor alcance. En el caso de Hacienda
Autonómica podemos hablar de la LO de Financiación de CCAA (LOFCA) y la de Cesión de Tributos. En el de las
haciendas locales, la Ley Reguladora de las Haciendas Locales (LRHL).
Como normas de desarrollo reglamentario, tenemos en primer lugar los Reglamentos de la LGT: EL Reglamento de
Gestión e Inspección (RGI), Reglamento General de Recaudación (RGR), Reglamento General del Régimen
Sancionador Tributario (RGRST), Reglamento General de Revisión en Vía Administrativa (RGRVA). Fuera de esta
normativa horizontal tenemos en el ámbito de la Parte Especial, de la normativa de diferentes tributos junto a la Ley
reguladora de cada uno de ellos, su correspondiente Reglamento.
A todo este conjunto normativo lo podríamos denominar el Código Fiscal Español, aunque tal denominación no tiene
vida oficial, a diferencia de lo que sucede en otros países.
*LAS SIGUIENTES FUENTES NO ESTÁN EN LA GUÍA DEL TEMARIO, PERO SI EN EL LIBRO Y DIFERENTES APUNTES*
pág. 17
El derecho supletorio
Según el art.7.2 LGT “tendrán carácter supletorio las disposiciones generales del Derecho Administrativo y los preceptos del
Derecho Común”.
El derecho presupuestario será en primer lugar la legislación administrativa general, especialmente la Ley de Régimen Jurídico
de las AAPP y del Procedimiento Administrativo Común (LRJAP y PAC). Esa misma Ley se ha ocupado de afirmar que los
procedimientos tributarios se regirán por su propia normativa, de manera que ella misma será solo de aplicación supletoria.
Con lo que respecta al Derecho Civil, que normalmente suele ser identificado como el Derecho Común, las materias contenidas
en el Cc se aplicaran como supletorias en las materias regidas por otras leyes (art.4.3 Cc). La jurisprudencia ha precisado que
para que sea aplicable el Cc es necesario que exista una laguna legal que no pueda ser suplida por las especialidades del Derecho
Tributario o por las generales que informan el Derecho Administrativo
La doctrina administrativa
La doctrina administrativa, es decir la fijada por la Administración tributaria, vincula solo a la Administración no a los órganos
judiciales ni a los interesados. Mientras los primeros pueden desinteresarse de las opiniones expresadas por los órganos de la
Administración con capacidad de crear doctrina, no sucede lo mismo obviamente con los interesados, que saben con quien se
juegan los cuartos y estimaran de utilidad conocer su pensamiento de cómo interpreta las reglas del juego. Por eso, aunque la
doctrina administrativa no tenga carácter de fuente del Derecho la exigencia de la seguridad jurídica, obliga a que esa doctrina
administrativa se cree con unas condiciones de publicidad que la aproxima a la de las fuentes del Derecho.
Las vías para la creación de doctrina administrativa son:
1. En primer lugar las Órdenes interpretativas, emanadas del Ministerio de Hacienda a las cuales se refiere el art.12.3 LGT,
dedicado a los criterios de interpretación “En el ámbito de las competencias del Estado, la facultad de dictar disposiciones
interpretativas o aclaratorias de las leyes y demás normas en materia tributaria corresponde al Ministro de Hacienda u
órgano en quien delegue.
Las disposiciones interpretativas o aclaratorias dictadas por el Ministro serán de obligado cumplimiento para todos los
órganos de la Administración tributaria y se publicaran en el Boletín Oficial que corresponda”
Hay que destacar que estas Órdenes interpretativas vinculan, no solo a la Administración en sentido estricto, a los órganos
encargados de la aplicación de los tributos, sino también a los de revisión, a los Tribunales Económico-Administrativos: su
independencia funcional cede ante la superior dependencia jerárquica
2. La segunda vía de creación de doctrina es la que corresponde a la contestación de consultas tributarias que son las
planteadas por los propios obligados tributarios, actuales o potenciales. Estas consultas tributarias escritas serán
respondidas por los órganos que tengan atribuida la competencia para la elaboración de las disposiciones en el orden
tributario, su propuesta o interpretación (Art.88.5 LGT). Este órgano en el ámbito de la Hacienda estatal es la Dirección
General de Tributos. Sus contestaciones tendrán efecto vinculante para los órganos encargados de la aplicación de los
tributos. Este efecto vinculante no alcanza a los órganos de revisión, estos son los Tribunales Económico-Administrativos.
3. La tercera vía es la de los propios Tribunales de revisión, estos son órganos de la Administración especializados en la
resolución de las controversias que se plantean en vía de revisión. La doctrina emanada de estos tendrá una eficacia
diferente según cual sea el nivel del órgano.
pág. 18
LECCIÓN 4.- LOS PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES DE JUSTICIA EN EL

ORDENAMIENTO FINANCIERO
1. PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES DE JUSTICIA FINANCIERA. ENUMERACIÓN
Dentro del capítulo II del título I de la Constitución, relativo a los “Derechos y Libertades de los Españoles”, se
encuentran el art. 31:
“1. Todos contribuirán al sostenimiento de los gastos públicos de acuerdo con su capacidad económica mediante
un sistema tributario justo inspirado en los principios de igualdad y progresividad que, en ningún caso, tendrá
alcance confiscatorio.
2. El gasto público realizará una asignación equitativa de los recursos públicos, y su programación y ejecución
responderán a los criterios de eficiencia y economía.
3. Sólo podrán establecerse prestaciones personales o patrimoniales de carácter público con arreglo a la ley”.
En este artículo se condensan los principios sobre el reparto de la carga tributaria (principios de capacidad
económica, de generalidad, de igualdad, de progresividad, de no confiscación), junto a los principios de justicia
material del gasto público (eficiencia y economía) y la norma básica sobre la producción normativa en materia
tributaria (principio de legalidad tributaria).
Además, dentro de la parte orgánica de la CE encontramos normas sobre la distribución territorial del poder de
establecimiento de tributos o poder tributario.
INGRESOS PÚBLICOS
Los cuatro principios se extraen del tenor literal del artículo 31.1, (artículo 31.1, CE: “1. Todos contribuirán al
sostenimiento de los gastos públicos de acuerdo con su capacidad económica mediante un sistema tributario justo
inspirado en los principios de igualdad y progresividad que, en ningún caso, tendrá alcance confiscatorio”.)
a) Principio de capacidad económica o capacidad de pago

Dentro de los principios materiales contenidos en el apartado 1 del art. 31 sobresale el principio de capacidad
económica, al que podemos considerar como la regla básica en el reparto o distribución de la carga tributaria. El
precepto configura a la tributación según la capacidad económica como un objetivo al cual sirven de manera
instrumental los restantes principios o criterios de justicia del sistema tributario, hasta el punto de que podría
afirmarse que estos otros criterios constituyen otras tantas derivaciones del principio fundamental de la
contribución según la capacidad económica.
La capacidad económica guarda una estrecha relación con el principio de igualdad, uno de los principios
constitutivos del Derecho moderno, por eso cuando el constituyente revolucionario francés establece la regla de la
contribución general a las cargas públicas de acuerdo con las riquezas de cada uno, lo que se está afirmando es que
se ha puesto fin a un sistema de tributos basado en el privilegio.
Además, los sistemas constitucionales modernos como el nuestro, basados en el denominado estado social de
Derecho, afirman que la contribución por los ciudadanos a las cargas públicas debe ser vista en conexión con el
principio de igualdad según el esquema de valores que ha querido consagrar la carta magna, es decir, la contribución
a las cargas públicas relacionada con la igualdad. No solo hay que relacionarlo con la igualdad formal (artículo 14 CE)
sino que sobre todo hay que relacionarla con la igualdad en sentido material que se vendría a traducir en la siguiente
premisa: deben pagar más impuestos los que tienen más riqueza, no todos van a pagar igual, es el principio de
discriminación positiva a favor de los que menos riqueza tienen.
pág. 19
El TC ha señalado que el principio de capacidad económica cumple en nuestro ordenamiento constitucional

tributario tres funciones:
I. Fundamento más importante para exigir tributos.
El artículo 31.1, antes que ninguna otra cosa, podemos decir que es la norma que sirve de justificación al deber del
ciudadano de pagar tributos, o como dijo el Tribunal Constitucional, este principio debe entenderse como una
exigencia lógica que obliga a buscar la riqueza allí donde la riqueza se encuentra, por lo tanto, ¿por qué están
obligados los ciudadanos a pagar tributos?, porque los ciudadanos manifestarán externamente tener signos de
riqueza.
El deber de contribuir es lo que sirve de fundamento a la imposición, según lo entiende la doctrina moderna.
II. Es un principio que sirve de límite puesto al legislador cuando éste ejercita su poder tributario.
Cuando el legislador decide crear un tributo solamente podrá hacerlo tomando como presupuesto esencial aquellas
circunstancias que sean reveladoras de capacidad económica, lo cual se traduce en la siguiente e importante
consecuencia práctica: “si el legislador decidiese establecer un tributo y ese tributo se aplicase sobre un hecho,
conectado con un individuo, que no fuese revelador de capacidad económica, el efecto sería que ese tributo habría
que tacharlo de inconstitucional por vulneración clara del artículo 31.1”. Las manifestaciones de la capacidad
económica son tres:
• Obtención de renta o ingresos, manifestación dinámica.

• Posesión de patrimonio, manifestación estática.
• Consumo o gasto.
En conclusión, podemos decir que cuando el legislador decide crear un tributo deberá tener en cuenta que ese
tributo deberá recaer sobre una o varias de estas manifestaciones.
El fin esencial de todo tributo es obtener ingresos, pero a veces los tributos no se crean para recaudar dinero para el
Estado, es entonces cuando aparecen los fines extrafiscales de los tributos, esto significa que se está creando un
tributo que además de la finalidad recaudatoria tiene otros fines. Estos fines extrafiscales deben ser en todo caso
compatibles con el fin esencial del tributo. ¿Dónde está el fundamento jurídico de los fines extrafiscales de los
tributos?
Los fines extrafiscales de los tributos a veces se encuentran en los principios rectores de la política social y
económica, por ejemplo, política de desarrollo económico, política sanitaria o, por ejemplo, política de protección
del Medio Ambiente.En Galicia se creó el impuesto de contaminación atmosférica.
III. Programa para ese mismo legislador también cuando hace uso de ese poder tributario.
Puede servir como objetivo para la redistribución de la renta o riqueza entre los ciudadanos, es decir, desde este
tercer punto de vista el legislador es patente que recibe un encargo del artículo 31.1. El encargo es el siguiente: tiene
que conseguir que el sistema tributario sea cada vez más reflejo de la capacidad económica global de los ciudadanos,
si los tributos consiguen esto, el legislador habrá cumplido su encargo.
b) Principio de igualdad
La CE proclama en su art. 1 junto a la libertad, la justicia y el pluralismo político, desarrollándolo posteriormente en

varias direcciones: no solamente la igualdad formal ante la Ley (art. 14 CE), sino también la igualdad sustancial y el
deber de los poderes públicos de promover las condiciones para hacerla efectiva, junto con la libertad (art. 9 CE).
pág. 20
El TC ha entendido, al establecer que la relación entre el principio general de igualdad consagrado en el art. 14 CE y
los principios rectores del sistema fiscal, que se especifican en el art. 31 CE, está, por así decir, incorporada en este
último precepto, que menciona entre dichos principios el de igualdad.
El propio TC ha subrayado la vigencia del criterio de igualdad entendido como un valor a promover con medidas
fiscales que tiendan a corregir las desigualdades existentes en la sociedad y que el texto constitucional valora
negativamente. Se trata de una acepción del principio de igualdad que encuentra su manifestación más clara en el
principio de progresividad.
El principio de igualdad se opone a la discriminación en el tratamiento de situaciones que pueden considerarse
iguales. Lo cual no impide que la ley establezca un trato desigual que se funde en criterios objetivos y
suficientemente razonables. Esta regla general se descompone en tres máximas específicas:
1) Para que pueda emitirse el juicio de igualdad es necesario que los términos de comparación sea
homogéneos. El TC ha declarado que en el ejercicio de su libertad de configuración normativa, el legislador
puede someter a tributación de forma distinta a diferentes clases de rendimientos gravados en el impuesto,
en atención a su naturaleza, por simples razones de política financiera o de técnica tributaria. El TC ha
considera conforme a la CE el gravamen diferenciado en IRPF de las rentas del capital y otra clase de rentas.
2) No toda discriminación o desigualdad de trato es contraria a la constitución sino solo aquella carente de
justificación objetiva y razonable. El TC ha estimado que no es contrario a la CE el precepto que establece
que el tipo de interés a satisfacer en los pagos de la Administración a los contribuyentes sea el legal,
mientras que el correspondiente en los pagos a la Administración sea el interés legal más un 25 por 100. Lo
que se pretende es evitar que los contribuyentes dejen de pagar en masa sus cuotas tributarias porque el
coste del retraso les supusiera un ahorro respecto del interés del mercado del dinero.
3) Para que la desigualdad de trato sea admisible no basta con que el fin perseguido por la misma sea legítimo
y razonable, sino que es indispensable que ese distinto trato se mantenga dentro de los límites de la
proporcionalidad, evitando resultados especialmente gravosos o desmedidos. La STC 255/2004 declaro
anticonstitucional por vulnerar el principio de igualdad el precepto que establecía que no tienen la
consideración de deducibles.
El principio de igualdad regulado en el art. 31 presenta ciertas diferencias respecto del art. 14. Así, mientras que la
violación del art. 14 puede ser aducida directamente mediante un recurso de amparo, la del art. 31 no es susceptible
de amparo y puede ser planteada ante el Tribunal solo mediante cuestión de constitucionalidad. El art. 14 trata de la
garantía de la igualdad ante la ley y prohíbe la discriminación en razón de criterios subjetivos o relacionados con la
condición de la persona, mientras que la igualdad de que trata el art. 31 es la igualdad en la ley y se relaciona con la
prohibición de discriminaciones o desigualdad de trato en el reparto de la carga tributaria sobre la base de
circunstancias o criterios objetivos.
El TC se ha referido a la distinción en numerosas sentencias, por ejemplo en la STC 159/1997 habla de la necesidad
de distinguir las diferencias entre personas o grupos de personas por razones subjetivas, a las que se refiere el art.
14 y, de otro lado, las que contempla en el art. 31.1 CE en relación con el principio de igualdad, basadas en razones
objetivas atinentes a la renta o los ingresos de los sujetos. La STC 159/1987 estableció que no puede ser enjuiciada
en un recurso de amparo la pretendida desigualdad en la carga fiscal entre empresas de diferentes ramas de
actividad, pues la eventual contradicción con el principio de igualdad, no residiría realmente en una discriminación
contraria al art. 14 CE por estar basada en una diferenciación de índole subjetiva, sino en una desigualdad fundada
en elementos objetivos, que es la contemplada en el art. 31.1 CE.
c) Principio de generalidad
Se trata de un principio conectado con el de igualdad, en el sentido de la prohibición de las discriminaciones o
privilegios en materia fiscal. En la CE lo podemos identificar en el término “todos”, como comienza la redacción del
art.31.1 CE. Dicho término genérico tiene también en el nuestro un doble valor o significado:
pág. 21
- primero, afirmar que el deber de contribuir no se reduce a los nacionales, sino que incluye también a los no
residentes;
- segundo, establecer el criterio de generalidad de la imposición o de ausencia de privilegios en la distinción
de la carga fiscal que afecta a todos los que tengan capacidad económica.
La vigencia del principio de generalidad no significa que no puedan existir exenciones o beneficios fiscales. Estas
normas de favor pueden fundamentarse en la propia capacidad económica o en otras razones amparadas por el
ordenamiento.
- Cuando se traten de forma distinta situaciones que son idénticas.
- Cuando esa desigualdad no encuentre un amparo en otro principio constitucional.
El legislador puede decidir conceder, aprobar determinados beneficios fiscales a determinadas personas o a
determinados sujetos y esa aprobación puede ser materialmente legítima cuando a pesar de favorecer a personas
que sí están dotadas de riqueza suficiente para pagar tributos, el legislador les dispensa total o parcialmente del
pago de tributos con el fin de conseguir otros fines que también gozan de respaldo constitucional, es decir, que la
concesión de beneficios fiscales puede estar materialmente justificada, ser constitucionalmente legítima siempre
que sirva para conseguir otros objetivos amparados por la constitución española, con una clara consecuencia: de
darse estos presupuestos las concesiones no estarían vulnerando el principio constitucional de generalidad
Lo que no es admisible es el establecimiento de exenciones intuitu personae. Ha dicho el TS que son notas del
principio de generalidad la abstracción y la impersonalidad: su opuesto, la alusión intuitu personae. El TC ha
establecido en su STC 10/2005 que la exención, como quiebra del principio de generalidad es constitucionalmente
valida siempre que responda a fines de interés general que la justifiquen, quedando proscrita, desde el punto de
vista constitucional, por cuanto la Constitución a todos impone el deber de contribuir al sostenimiento de los gastos
públicos de su capacidad económica.
d) Principio de progresividad
Se entiende por progresividad aquella característica de un sistema tributario según la cual a medida que aumenta la
riqueza de cada sujeto, aumenta la contribución en proporción superior al incremento de riqueza. Los que tienen
más contribuyen en proporción superior a los que tienen menos.
La progresividad es un carácter que afecta, no a cada figura tributaria singular, sino al conjunto del sistema. Lo cual
exige que en éste tengan un peso suficientemente importante los impuestos con carácter progresivo. Un ejemplo de
impuesto no progresivo es el impuesto de sociedades.
Ejemplo: El TC en su sentencia 19/2012 rechaza que el establecimiento de un tipo único del 20% para las ganancias de capital en
IRPF vulnere el principio de progresividad, pues la progresividad no es exigible de cada tributo en particular, sino del sistema
tributario en su conjunto, lo que no impide que en un sistema tributario, no sólo pueden tener cabida tributos que no sean
progresivos, sino que incluso dentro de los tributos progresivos, algunos aspectos del mismo puedan determinarse de forma
proporcional, siempre que con ello no se vea afectada ni la progresividad ni la justicia del conjunto del sistema, ya que el
legislador constituyente ha dejado bien claro que el sistema justo que se proclama no puede separarse, en ningún caso, del
principio de progresividad.
La progresividad tiene una profunda conexión con el valor de la igualdad, entendida como criterio material, que
debe ser hecha efectiva también con el concurso de los poderes públicos. E igualmente con el mandato de la
capacidad económica, en la acepción de programa para el legislador y los poderes públicos. Esta relación entre
progresividad e igualdad es resaltada por el TC, en una sentencia de 1981 en la cual estableció que es porque la
igualdad que en ese caso se reclamaba va íntimamente enlazada al concepto de capacidad económica y al principio
de progresividad por lo que no puede ser simplemente reconducida a los términos del art. 14 CE: una cierta
pág. 22
desigualdad cualitativa es indispensable para entender cumplido este principio. La progresividad ayuda a la
redistribución de la renta y la riqueza
e) El límite de la confiscatoriedad.
El art. 31.1 CE concluye afirmando que el sistema tributario no tendrá en ningún caso alcance confiscatorio. Se
trata de una especie de concesión o garantía frente a posibles abusos en la progresividad del sistema.
Ha señalado la doctrina que el indicado límite de la no confiscatoriedad confunde dos planos que deben tenerse bien
diferenciados: el de la regulación de la contribución a los gastos públicos y el de la regulación del derecho de
propiedad. En aquellos supuestos en que una ley configurase de tal manera un tributo que llegase a producir tal
efecto confiscatorio o de anulación del derecho de propiedad, el precepto sería tachado de anticonstitucional, por el
juego de la regla de la capacidad económica.
El TC, con ocasión del recurso planteado respecto del Impuesto Andaluz sobre Tierras Infrautilizadas, excluyó la violación. La
jurisprudencia ordinaria ha aludido en alguna ocasión, al límite de que hablamos. El TS, basándose con el indicado criterio
constitucional, se declaró contraria al ordenamiento la norma reglamentaria que fijan en el 20 por 100 el tipo de retención
aplicable a los pagos satisfechos a profesionales, como pago a cuenta del IRPF. El razonamiento del TS fue que ese porcentaje
fijo, independiente del nivel de ingresos del sujeto afectado y superior al escalón inicial de la tarifa del impuesto, puede alcanzar
efectos confiscatorios en los profesionales de rendimientos más bajos, pues en la medida en que las retenciones rebasan las
cuotas del impuesto y obligan a los sujetos pasivos a satisfacerlas acudiendo a recursos diferentes de los rendimientos de su
actividad, es manifiesto que quebrantan también el art. 31.1 CE al producir efectos confiscatorios.
Una STS de 2000 estableció que este principio sólo puede predicarse cuando la exacción del impuesto produce
efectos de tal índole, pero no simplemente cuando es gravoso. Hace falta incluso la necesaria prueba que demuestre
que la imposición menoscaba la fuente de riqueza de que deriva el hecho imponible, no tan sólo que el importe
resulta elevado. De admitirse el argumento de la parte recurrente, absolutamente todos los impuestos podrían
considerarse confiscatorios.
GASTOS PÚBLICOS
Artículo 31.2, CE: “2. El gasto público realizará una asignación equitativa de los recursos públicos, y su programación
y ejecución responderán a los criterios de eficiencia y economía.
En relación con este apartado del artículo 31 diremos que su incorporación a la constitución española supuso una
novedad, no solo si se compara con la historia constitucional española sino también si se compara con el Derecho
comparado. Este apartado 2 recoge dos principios que de alguna manera informan de cómo debe gastar el Estado.
a) Eficiencia y economía en la programación y ejecución de ese gasto
Este principio es de carácter técnico, es decir, este precepto le está señalando a la Administración Pública con qué
mecanismos debe ejecutar el gasto público. Esto supone que este principio alude, por un lado, a la necesidad de
aplicar procedimientos eficaces en la gestión del gasto público, y de otra parte, este principio alude a la conveniencia
de optimizar el gasto, medir las necesidades más inmediatas de la población y aplicar y destinar el gasto a esas
necesidades, esto es optimizar. Este principio supone incorporar al aparato de la Administración pública técnicas
de gestión y de administración de recursos en muchos casos propias de las que aplica una empresa, con la cautela de
que hablamos de la Administración pública, la cual en ningún caso puede huir del Derecho administrativo (GARCÍA
DE ENTERRÍA).
pág. 23
b) Equidad en la asignación de los recursos públicos.
Este ya no es un criterio técnico, en este caso estamos ante un juicio de valor, determinar en donde se va a gastar
ese dinero. La asignación equitativa nos informa de si se va a proceder o no a una delimitación equitativa de los
objetivos o satisfacer con el gasto público. Cuando hablamos de asignación equitativa esto nos lleva a una serie de
cuestiones.
Aquí la doctrina considera que la equidad en el gasto se plasma cuando el gasto público se destina a dar
cumplimiento a los principios rectores de la política social y económica, que se recogen en los artículos del 39 al 52
de la CE. Cuando el Estado paga un subsidio de desempleo a un parado (artículo 40), cuando el Estado da una
pensión a quien no tiene seguridad social (artículo 41), ayudas a emigrantes (artículo 47), estos son ejemplos que la
doctrina defiende como que están respondiendo a la equidad. Redistribución de la riqueza.
PRINCIPIO FORMAL: PRINCIPIO DE LEGALIDAD
i. concepto de prestación patrimonial de carácter público.

En cuanto a cuáles son las prestaciones que se encuentran amparadas por la garantía del principio de legalidad,
nuestra CE ha seguido un criterio de máxima amplitud, empleando, en lugar del término tributo, el de prestación
personal o patrimonial de carácter público.
Quedan dentro del principio de legalidad las prestaciones patrimoniales públicas establecidas, sin concurso de la
voluntad del obligado. Dichas prestaciones patrimoniales públicas vienen a coincidir grosso modo con el concepto de
tributo. En el bien entendido de que dicho concepto cubre, no solamente los tributos en sentido técnico, sometidos
a la normal legislación tributaria, sino también otras prestaciones que escapan a la normativa típica de los tributos.
El TC en relación a los precios públicos y en relación con el concepto de prestación patrimonial de carácter público.
La STC 185/1995 ha mantenido esta línea de razonamiento que se resume en:
a) El concepto de prestación patrimonial de carácter público recogido en el texto constitucional es más amplia
y abierta que la de tributo;
b) La imposición coactiva de la prestación patrimonial o el establecimiento unilateral de la obligación de pago
por parte del poder público sin el concurso de la voluntad del sujeto llamado a satisfacerla es el elemento
determinante de la exigencia de reserva de ley; por ello puede concluirse que la coactividad es la nota
distintiva fundamental del concepto de prestación patrimonial de carácter público;
c) Deben considerarse prestaciones coactivas, no solo aquellas en las que así resulta expresamente de su
propio régimen jurídico, sino también aquellas otras en las que, aunque la relación de la que nace el deber
de pagar sea fruto de una decisión libre del sujeto, pueda afirmarse que dicha libertad existe solo
formalmente, como sería el caso de los servicios públicos esenciales: en estos casos, dice el TC, la libertad de
solicitar el servicio y pagar la contraprestación consiguiente debe considerarse meramente teórica y estamos
en presencia de prestaciones patrimoniales de carácter público sometidas a la reserva de ley.
ii. elementos del tributo cubiertos por el principio de legalidad.

El principio de legalidad cubre la regulación de los elementos esenciales del tributo. Por establecimiento de la
prestación hay que entender, no simplemente su creación, sino también la determinación de sus elementos, así lo
ha señalado el TC.
Los elementos esenciales del tributo son los elementos determinantes de la identidad, es decir, de la identificación
de la prestación, así como los relativos a su entidad, es decir, a su cuantificación. La ley debe regular en qué
supuestos se origina el deber de pagar un tributo (hecho imponible), quién está obligado a pagarlo (sujetos pasivos),
cuánto hay que pagar (base, tipo, cuota).
No quedan comprendidos dentro de la garantía del principio de legalidad tributaria aquellos aspectos de la
regulación relativos a elementos accidentales propios de la ejecución de la ley: lugar del pago, plazos…
pág. 24
Una cuestión importante es la relativa a las exenciones, o más en general, a los beneficios fiscales. Nuestra
Constitución prevé de manera expresa la cuestión en su art. 133.3 al establecer que “todo beneficio fiscal que afecte
a los tributos del Estado deberá establecerse en virtud de ley”. Cabría entender que el sentido de esta mención
expresa es reforzar el alcance de la reserva en esta materia. Aunque la CE no lo diga expresamente, hay que
entender que será igualmente necesaria una ley en el caso de exenciones de tributos autonómicos, así como en el
caso de los tributos locales.
El TC en una jurisprudencia un tanto confusa, ha afirmado que cae dentro del principio de legalidad el
establecimiento de exenciones y bonificaciones tributarias, pero no cualquier otra regulación de ellas, ni la supresión
de las exenciones o su reducción o la de las bonificaciones, porque esto último no constituye alteración de los
elementos esenciales del tributo.
iii. ámbito de reserva de ley, según la lgt.
La LGT de 1963 contenía una lista de materias que en todo caso debían regularse por ley. La doctrina y el TS
entendieron que la lista de la LGT original tenía simplemente el efecto de una preferencia de ley o de límite al
ejercicio de la potestad reglamentaria. No se puede hablar propiamente de reserva de ley, puesto que ésta
constituye un límite, no solamente para el poder reglamentario sino también para el legislador.
La nueva LGT ha seguido los pasos de la anterior. Estamos ante una lista que debemos considerar como
interpretativa del precepto constitucional, acerca de lo que debe entenderse por establecimiento de los tributos.
Esta lista deja de tener sentido desde que nuestro país se dotó de una Constitución. Al ser ésta una materia
constitucional no estamos ante una reserva de ley propiamente dicha, sino ante una declaración de las materias
vedadas por ley al reglamento, o de materias en las que no es admisible la deslegalización.
En la lista del art.8 de la nueva LGT se encuentran elementos diversos. Así, junto a materias que cabe entender
derivadas del mandato constitucional del art. 31.1, aparecen otras cuyo fundamento constitucional hay que buscarlo
en otros puntos, en otras reservas de ley establecidas en el propio texto constitucional. Es lo que sucede con la letra
g), relativa a infracciones y sanciones, cuyo fundamento es la reserva de ley en materia penal y sancionadora, en
general, recogida en el art. 25 CE.
Cualquiera que sea el sentido de la enumeración la lista es manifiestamente incompleta y crea confusión.
iv. Alcance del principio de legalidad: su valor como reserva relativa.
Establecido que la ley debe intervenir en el establecimiento de la disciplina de los elementos esenciales del tributo,
se trata ahora de determinar cuál debe ser el alcance o profundidad de esta intervención.
La doctrina ha distinguido entre reserva absoluta y relativa. En el primer supuesto, la ley debe llevar a cabo de
manera acabada la completa regulación de la materia a ella reservada, sin dejar espacio para la integración de su
disciplina por fuente distinta. En cambio en el caso de la reserva relativa, la ley puede limitarse a establecer los
principios y criterios dentro de los cuales la concreta disciplina de la materia reservada podrá posteriormente ser
establecida, en todo o en parte, por una fuente secundaria.
En el caso de la reserva del art. 31.3 CE, del principio de legalidad tributaria, la generalidad de la doctrina y el propio
TC entienden que se trata de una reserva meramente relativa. Afirman esto, argumentando que el precepto no
habla de establecimiento por ley sino con arreglo a la ley. También porque las razones citadas como fundamento del
principio de legalidad tributaria resultan suficientemente respetadas con el esquema de articulación normativa
propio de la reserva relativa. Además, en relación con determinados tributos, como son los de los entes locales,
dicho modo de articulación es el único que permite cohonestar la exigencias propias del principio que estamos
considerando con las derivadas del otro finalmente constitucional, de la autonomía financiera local (art. 142 CE), que
aconseja en este concreto ámbito que las corporaciones locales disfruten de una cierta capacidad de opción, en
cuanto a la configuración de sus propios tributos.
pág. 25
La calificación de la reserva de ley del art. 31.3 como reserva relativa constituye una doctrina asentada en
numerosas sentencias del TC. La más destacada es la STC 102/2005 la cual ha establecido que: “la reserva de la ley
en materia tributaria exige que la creación ex novo de un tributo y la determinación de los elementos esenciales o
configuradores del mismo debe llevarse a cabo mediante ley”. Se trata de una reserva relativa en la que resulta
admisible la colaboración del reglamento, siempre que sea indispensable por motivos técnicos o para optimizar el
cumplimiento de las finalidades propuestas por la Constitución o por la propia ley, y siempre que la colaboración se
produzca en términos de subordinación, desarrollo y complementariedad.
En general, destacan dos puntos fundamentales. El primero es el relativo a que en los casos en que la propia ley
contempla que su normativa sea completada por una fuente secundaria, la ley debe prever con suficiente
determinación los límites dentro de los cuales ha de moverse la fuente secundaria, de manera que le tributo pueda
decirse establecido con arreglo a la ley. No son admisibles las habilitaciones en blanco sino que la intervención del
reglamento ha de producirse en términos de subordinación, desarrollo y complementariedad. La segunda precisión
es que el recurso al esquema de la reserva relativa debe obedecer a justificaciones racionales, como la que hemos
indicado en el caso de los tributos locales, o las derivadas de la propia naturaleza de determinados tributos, como es
el caso de las tasas. La colaboración del reglamento resulta admisible siempre que sea indispensable por motivos
técnicos o para optimizar el cumplimiento de las finalidades propuestas por la Constitución o por la ley.
v. Admisibilidad del decreto-ley en la regulación de los tributos.
Dentro de las normas constitucionales sobre la producción normativa, debemos ocuparnos de la relativa al Decreto-
ley, singularmente de la cuestión de si en el ámbito de la regulación de los tributos es admisible el recurso a este
instrumento normativo.
El decreto-ley es un acto de gobierno con fuera de ley, que puede ser utilizado en casos de extraordinaria y urgente
necesidad y sujeto a la ratificación del Congreso, al que se someten para debate y voto de totalidad dentro del plazo
de treinta días desde la promulgación. Durante este plazo las Cortes podrán tramitarlos como Proyectos de ley por el
procedimiento de urgencia. La letra del texto constitucional indica que el voto de ratificación puede ser sustituido
por la tramitación como proyecto de ley dentro del plazo de treinta días, la práctica ha sido la de acompañar la
votación de ratificación de otra sobre la decisión de tramitación posterior como proyecto de ley, pero sin sujeción de
esta tramitación al plazo indicado.
Dentro de la regulación constitucional se incluye también la enumeración de las materias que quedan excluidas de la
regulación mediante decreto-ley, así éstos no podrán afectar al ordenamiento de las instituciones básicas del estado
a los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos regulados en el título primero, al régimen de las CCAA, ni al
derecho electoral general. Aunque el contenido del Decreto-Ley es aprobado mediante un voto parlamentario la
intervención del Parlamento es de una calidad muy inferior a la del procedimiento legislativo: el voto aparte de ser
solo en la Cámara baja, se reduce a la ratificación o voto de totalidad, sin posibilidad de introducción de enmiendas.
El uso del decreto-ley para regular aspectos singulares de sistema tributario ha sido una práctica bastante usual dada
la frecuencia con que pueden producirse situaciones de urgencia. La jurisprudencia del TC manifestó un criterio
conservacionista, al mantener la constitucionalidad del primer Decreto-ley con contenido tributario que fue objeto
de impugnación. En ese primer caso el TC conectó el ámbito vedado por el art.86 con el del principio de legalidad
tributaria, para afirmar la legitimidad de un Decreto-ley por el que se suprimían determinadas exenciones tributarias
en la Contribución Urbana. La sentencia sostuvo que lo que cubre el principio de legalidad es el establecimiento de
exenciones, pero no su modificación o supresión, que es lo que había hecho el Decreto-ley enjuiciado (STC 6/1983).
En otra sentencia de 1997 se pone en relación la delimitación del ámbito vedado al decreto-ley en materia tributaria
con la configuración del deber de contribuir al sostenimiento de los gastos públicos. Es este deber el que no puede
resultar afectado en su contenido sustancial a través de un decreto-ley. Como dice el TC el deber de contribuir, que
el art. 31.1 CE hace recaer sobre todos de acuerdo con su capacidad económica, es configurado por la CE en un
marco global: un sistema tributario… de manera que vulnerará el art. 86 CE cualquier intervención o innovación
normativa que, por su entidad cualitativa o cuantitativa altere sensiblemente la posición del obligado a contribuir
según su capacidad económica en el conjunto del sistema tributario. Concluye el TC diciendo que no queda
pág. 26
absolutamente impedida la utilización del decreto-ley en materia tributaria, cuando concurre el supuesto
habilitante, como instrumento normativo del gobierno al servicio de los objetivos de la política económica. Será
preciso tener en cuenta en cada caso en qué tributo concreto incide el Decreto-ley constatando su naturaleza,
estructura y la función que cumple dentro del conjunto del sistema tributario así como el grado o medida en que
intervienen el principio de capacidad económica, qué elementos del mismo, y cuál es la naturaleza y alcance de la
concreta regulación de que se trate. Se declara contrario a la CE el decreto-ley enjuiciado, por virtud del cual se
había modificado la tarifa del IRPF para 1992, aprobada el año anterior. El Constitucional con todo no rompía su
línea conservacionista, pues el Decreto-ley se había tramitado como ley en los meses posteriores con una cláusula
que establecía su aplicación desde el principio del año. El tribunal dictaminó que la normativa establecida por el
decreto ley aprobado en julio era nula, pero que, era válida la contenida en la ley surgida de su tramitación, incluida
la aplicación retroactiva.
En la STC 108/2004 sostuvo la constitucionalidad de un decreto-ley por el que se elevan la cuantía del Impuesto
Especial sobre el alcohol y bebidas derivadas: “Por sus características, dice el TC, no puede decirse que ese impuesto
constituya uno de los pilares básicos o estructurales de nuestro sistema tributario, de manera que la modificación
parcial de su tipo de gravamen repercuta sensiblemente en el criterio de reparto de la carga tributaria entre los
contribuyentes. Además, dada su estructura y hecho imponible, tampoco puede afirmarse que a través del citado
impuesto Especial se personalice el reparto de la carga fiscal en nuestro sistema tributario, según los principios de
capacidad económica, igualdad y progresividad”.
vi. Los principios de legalidad y capacidad económica en relación con las tasas.
Las tasas se encuentran sometidas al principio de legalidad o reserva de ley. Sin embargo, presenta ciertas
particularidades.
La jurisprudencia del TC ha puesto de manifiesto que existe un diferente alcance de la reserva legal, según se esté
ante la creación y ordenación de impuestos o de otras figuras tributarias, y también la especial flexibilidad de la
reserva de ley tributaria cuando se trata de las tasas. Además, ha insistido en que la colaboración del reglamento con
la ley puede ser especialmente intensa en el supuesto de las contraprestaciones que son fruto de la prestación de un
servicio o actividad administrativa, y que resulta admisible una mayor intención del reglamento en aquellos ingresos
en los que se evidencia, de modo directo e inmediato, un carácter sinalagmático que no se parecía en otras figuras
impositivas.
La ley de Tasas y Precios Públicos dispone que la creación y determinación de los elementos esenciales deberá
realizarse con arreglo a la Ley. Sin embargo, la fijación de la cuantía se remite al Gobierno, que debe respetar el
límite de que el importe de la tasa no podrá exceder en su conjunto del coste real o previsible del servicio o actividad
de que se trate y, en su defecto, del valor de la prestación recibida. La remisión de la fijación concreta de la cuantía a
un decreto puede admitirse en las tasas, dada la índole de su presupuesto de hecho que contiene el límite de la
cuantía de la prestación, con lo que la obra del Decreto se circunscribe a un ejercicio de la llamada discrecionalidad
técnica o concreción de un concepto jurídico indeterminado. La propia LTPP disciplina rigurosamente el
procedimiento de elaboración del real decreto correspondiente de manera que sea controlable el respeto del límite.
El texto refundido de la ley reguladora de las Haciendas Locales contiene dos amplias listas de supuestos de uso
especial del dominio público local y de prestación de servicios de competencia local respecto de los cuales se pueden
establecer tasas. Respecto al uso de las tasas por la administración local la jurisprudencia ha controlado si las
corporaciones locales procedían realmente al establecimiento de tasas o disfrazaban bajo este concepto la creación
de auténticos impuestos, para lo cual necesitaban de otro tipo de habilitación. En cuanto a la cuantía la misma LRHL
establece que ésta no podrá exceder del coste real o previsible del servicio o actividad de que se trate.
En cuanto a la aplicación del principio de capacidad económica en relación con las tasas ha existido una división de la
doctrina. Por un lado, existen opiniones que rechazan la aplicabilidad del mencionado principio en relación con este
tipo de tributos, mediante los cuales se trata de recuperar el coste de determinados servicios. Por otro lado, otros
piensan que el principio de capacidad económica debe ser tenido en cuenta también en relación con las tasas. Una
pág. 27
de las manifestaciones de icho principio sería la exclusión de la posibilidad de exigir tasas en relación a servicios de
primera necesidad.
La consideración de capacidad económica puede reflejarse también en la cuantificación. La LTPP combina el llamado
principio de equivalencia con el de capacidad económica. De acuerdo con el primero, “las tasas tenderán a cubrir el
coste del servicio o de la actividad que constituya su hecho imposible” (art. 7 LTPP). En función del segundo el art. 8
LTPP establece que “en la fijación de las tasas se tendrá en cuenta la capacidad económica de las personas que
deban satisfacerlas”. Hay que reconocer que el criterio de la capacidad económica juega en las tasas un papel
secundario, pues así lo ha reconocido la jurisprudencia.
(EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD NI ME LO LEÍ, RESUMEN DEL LIBRO)
2. EL VALOR DE LOS PRINCIPIOS COMO NORMAS JURÍDICAS
En esta pregunta nos remitiremos a la pregunta 1 de la LECCIÓN 2.
3. PRINCIPIOS DE JUSTICIA EN RELACIÓN CON LOS INGRESOS Y CON LOS GASTOS PÚBLICOS
INGRESOS PÚBLICOS (tributos) à artículo 31.1 CE
• Principio de capacidad económica o capacidad de pago.

• Principio de generalidad.
• Principio de igualdad.
• Principio de progresividad y no confiscatoriedad.
GASTOS PÚBLICOS à artículo 31.2 CE
• Equidad.
• Eficiencia y economía.
pág. 28
LECCIÓN 5.- INTRODUCCIÓN AL ESTUDIO DEL PODER FINANCIERO
1. EL CONCEPTO Y LA EVOLUCIÓN HISTÓRICA DEL PODER FINANCIERO

La competencia para establecer tributos ha sido uno de los distintivos tradicionales de la soberanía política. Cuando
las primeras instituciones parlamentarias se reúnen para discutir asuntos públicos, lo hacen con una finalidad muy
concreta: estudiar y, en su caso, aprobar las peticiones de subsidios hechas por los Monarcas, condicionando su
concesión al hecho de que se diera explicación sobre las actividades que iban a financiarse con los medios
solicitados.
Con la instauración del constitucionalismo en el siglo XIX, tanto el establecimiento de tributos como la aprobación de
los Presupuestos estatales pasan a ser competencia reservada al Parlamento y tanto la aplicación y efectividad del
tributo como la ejecución del Presupuesto constituyen una actividad administrativa reglada, sometida al Derecho.
El proceso histórico que concluye con el establecimiento de tributos por el Parlamento de forma ordenada y
conforme a Derecho. El tributo deja de ser símbolo de poderío militar y se convierte en un instituto jurídico que
adquiere carta de ciudadanía en el mundo del Derecho. El ejercicio del poder político encuentra su máxima
expresión en la Ley.
En suma, el poder financiero no es más que el poder para regular el ingreso y el gasto público. Este poder se
concreta inicialmente en la titularidad y ejercicio de una serie de competencias constitucionales en materia
financiera: en esencia, aprobar los Presupuestos, autorizar el gasto público y establecer y ordenar los recursos
financieros necesarios para sufragarlo. El poder financiero se identifica con el poder legislativo en materia financiera.
2. EL PODER FINANCIERO EN LA DOCTRINA ACTUAL

En la doctrina actual, el poder financiero sería el poder para regular el ingreso y el gasto público y es un poder que se
concreta en la titularidad y en el ejercicio de competencias para aprobar los presupuestos y al mismo tiempo para
establecer y exigir los ingresos que permiten financiar los gastos.
Es importante, pues, distinguir el poder financiero, que es la capacidad para dictar normas jurídicas que regulen
ingresos (tributarios, patrimoniales y crediticios) y gastos, por lo que tiene una doble vertiente; y el poder tributario
que es la potestad para establecer, aplicar y recaudar tributos. Es decir, estamos hablando de una potestad
normativa de creación y configuración y por otro lado de las atribuciones de aplicación práctica.
Por otra parte, el poder financiero se ha desvinculado definitivamente de la idea de soberanía, ni siquiera en el plano
internacional. En el plano interno, la soberanía se transforma en el conjunto de competencias previstas en la CE y en
el resto del Ordenamiento jurídico y distribuidas entre el Estado y los entes públicos territoriales que lo integran.
3. LA EXTENSIÓN Y LÍMITES DEL PODER FINANCIERO

El poder financiero no puede ser absoluto porque vulneraría contenidos de muchas normas, así vamos a distinguir
los siguientes LÍMITES:
a) Límites impuestos por la Constitución al poder financiero: cuando el Estado o las CCAA legislan en materia
financiera, están limitados por el conjunto de mandatos, principios y valores establecidos en la Constitución.
Nos encontramos así ante unos primeros límites al ejercicio del poder financiero: los directamente derivados
del texto constitucional.
pág. 29
Estos límites al poder financiero aspiran a resolver o afrontar los dos problemas fundamentales planteados en esta
materia y que se concretan en determinar: cómo distribuir las competencias financieras entre los diferentes entes
públicos territoriales (Estado, CCAA, Entidades Locales), y cómo distribuir las cargas públicas entre los ciudadanos
que, de una parte, han de concurrir a su financiación y que, de otra, se han de beneficiar de la equitativa asignación
de los fondos públicos disponibles.
En relación con el primero hay que señalar que el poder financiero se ejerce a través de las competencias y
potestades atribuidas por el Ordenamiento jurídico a los entes públicos en que se organiza territorialmente el
Estado. La concurrencia de entes públicos dotados de poder o competencias constitucionales financieras, constituye
la primera exigencia constitucional que han de respetar todos y cada uno de los titulares del poder financiero. Es
decir, se busca el respeto del orden constitucional de distribución de competencias y el ejercicio armónico de los
ámbitos competenciales, sin abusos ni perturbaciones recíprocas, es decir, conforme a las exigencias de la buena fe
como parte integrante de la lealtad al sistema constitucional.
Una vez clarificado el orden, el sistema constitucional de distribución de competencias financieras, entraría en juego
el segundo de los problemas planteados, que nos remite al examen de los principios y exigencias constitucionales,
que han de guiar al ejercicio de aquellas competencias: la Constitución financiera se proyecta ahora sobre una
realidad institucional que ya no es la de un Estado fuertemente centralizado, sino la de un Estado europeo y
autonómico. Esta nueva realidad institucional, unida a “la actual situación económica y financiera, marcada por una
profunda y prolongada crisis”, explica la “legislación constitucional de urgencia” acometida con la reforma del art.
135 CE. Este artículo, en su apartado segundo, obliga al Estado y a las CCAA a elaborar y aprobar sus Presupuestos
anuales de modo que la diferencia entre los gastos autorizados y los ingresos previstos no incurran en “un déficit
estructural que supere los márgenes establecidos, en su caso, por la UE para sus EEMM” correspondiendo al
legislador orgánico la fijación del “déficit estructural máximo permitido al Estado y a las CCA en relación con su PIB”.
Podemos por tanto ver como límites impuestos por la CE los siguientes:
• El principio de justicia financiero, que tiene como dos vertientes: la justicia financiera entendida como la
justicia tributaria, y aquí habría que echar mano de otro principio para saber si se está cumpliendo, este es el
principio de capacidad económica. Si respetamos el principio de capacidad económica, estamos cumpliendo
también el de justicia tributaria. Este tiene que ver también en la justicia en la parte del gasto, entendida
como la equidad en el gasto, y este sería el primer límite.
• Límites a la distribución de competencias entre los distintos entes públicos territoriales.
• Límites mediante el principio de limitación de endeudamiento.
b) Otros de los limites serían los principios generales que establecen los criterios de sujeción en el espacio y en
el tiempo, el poder financiero tiene una serie de límites temporales, lo que no puede hacer un ente público
territorial es pretender aplicar una norma nueva de IRPF que se acaba de aplicar hoy a todo lo ocurrido en el
pasado, a toda situación del pasado. Las CCAA tendrán que poder crear tributos que afecten a los residentes
de su comunidad autónoma, pero no pueden crear un tributo propio que se aplique a otro territorio.
c) Los límites derivados de la pertenencia del Estado a la comunidad internacional, Tratados Internacionales: la
concurrencia de los poderes financieros propios de los Estados que coexisten en el orden internacional
provoca la aparición de dos tipos básicos de problemas cuya solución puede afrontarse por normas de
Derecho Tributario interno o bien por normas convencionales pertenecientes al Derecho Internacional
Tributario. Téngase en cuenta que “los Tratados internacionales válidamente celebrados, una vez publicados
oficialmente en España, forman parte del Ordenamiento interno” (art. 96.1 CE), conservando en él una
posición jerárquica superior a la ley. Podemos destacar entre los tratados internacionales, aquellos que
prohíben la doble imposición.
d) Los límites impuestos como consecuencia de su adhesión a las Comunidades Europeas a partir de 1986. En
estas Comunidades hay que tener en cuenta un conjunto de principios y un sistema de valores y objetivos,
pág. 30
usualmente sintetizado todo ello, con la expresión “acervo comunitario”. Ha sido el Tribunal de Justicia de
las Comunidades Europeas quien ha venido perfilando los caracteres y rasgos esenciales que permitieron la
consolidación del Derecho comunitario. Destacar que la fuente del Derecho comunitario derivado, se halla
en las Constituciones internas de los EEMM.
La Comunidad ostenta la titularidad de determinadas competencias sobre la base de las Constituciones de los
EEMM; competencias derivadas de la constitución y atribuidas a las Comunidades Europeas en materia tributaria, y
que se proyectan en tres planos distintos:
- Los Tratados atribuyen a las Comunidades la potestad de establecer recursos tributarios propios.
- Los Tratados imponen determinados límites, prohibiciones y controles al poder impositivo de los EEMM.
- Los Tratados permiten a las Comunidades Europeas incidir en la legislación fiscal de los EEMM mediante una
actividad de armonización.
4. EL PODER FINANCIERO Y LA INTEGRACIÓN EUROPEA
SUPRESIÓN DE FRONTERAS FISCALES
ARANCEL ADUANERO COMÚN
Prohibición en relación con los tributos sobre el tráfico exterior: el paso inicial de lo que hoy conocemos como UE
fue el establecimiento de la Unión Aduanera, con eliminación de las aduanas entre los EEMM, la creación de un
territorio aduanero común en las relaciones con los países terceros, con unos derechos arancelarios fijados por la
Unión y cuyos ingresos se atribuyen directamente al presupuesto comunitario. Para permitir el funcionamiento de
este sistema, se establece en el actual art.25 TUE lo siguiente: quedarían prohibidos entre los EEMM los derechos de
la aduana de importación y exportación o exacciones de efecto equivalente. Esta prohibición se aplicará también a
los derechos de aduana de carácter fiscal”.
LIBERTADES COMUNITARIAS
ARMONIZACIÓN
Para hacer efectivo el principio de neutralidad fiscal de los intercambios interestatales, la UE dio vida a la figura que
representa hasta el momento el rasgo más sobresaliente de la fiscalidad comunitaria: el IVA. Este tributo existe en
todos los EEMM y debe ser instaurado por cualquiera que aspire a ingresar en la UE. Su implantación se basa en una
norma comunitaria, la Sexta Directiva, aprobada en virtud del mandato contenido en el art.93, sobre armonización
de los Impuestos sobre volumen de negocios. El mandato del art. 93 no prefiguraba el sentido de la armonización,
pero, una vez puestos a la obra, los EEMM acordaron la implantación del modelo IVA, que era el vigente en uno solo
de ellos: Francia. Desde entonces ha pasado a ser uno de los principales componentes del “acervo comunitario”. Los
EEMM disponen sólo de un cierto margen de disposición, fundamentalmente para establecer el tipo impositivo
aplicable, que no puede ser inferior al mínimo fijado en la Directiva.
Desde el punto de vista institucional, del poder de decisión, la nota que hay que destacar es que la legislación
comunitaria en materia fiscal se aprueba por unanimidad, con un papel muy reducido del Parlamento Europeo. Se
trata de una de las manifestaciones del llamado “déficit democrático”. Las normas comunitarias en materia de
fiscalidad se aprueban por el Ejecutivo, con intervención mínima del Parlamento.
Advertir que el poder tributario de los EEMM debe respetar los límites impuestos por otros principios y normas del
Tratado, principalmente los relacionados con las “Cuatro Libertades”: de circulación de personas, mercancías,
servicios y capitales; además de las que tratan de la competencia. Su infracción por una norma o una actuación de
un EEMM puede determinar la anulación de la medida por el Tribunal de Justicia.
pág. 31
ORDENACIÓN PRESUPUESTARIA
En la vertiente relativa a la ordenación presupuestaria de los ingresos y gastos públicos, conviene dejar constancia
de la existencia de normas comunitarias de carácter económico y presupuestario que inciden directamente en el
poder financiero de los EEMM.
El equilibrio constitucionalmente establecido por el Estado y las CCAA no puede resultar alterado por el proceso de
integración europea, de forma que tanto el Estado como las CCAA deberán cumplir las obligaciones que a España
corresponden en cuanto miembro de la Comunidad Europea, atendiendo al reparto interno de competencias.
Las normas y actos de las Comunidades Europeas pueden entrañar límites y restricciones al ejercicio de las
competencias que corresponden a las CCAA, lo que, a su vez, significa que aun cuando sea el Estado quien participa
directamente en la actividad de las Comunidades Europeas y no las CCAA, es indudable que éstas poseen un interés
en el desarrollo de esa dimensión comunitaria.
(DE OTROS APUNTES, NO SABÍA MUY BIEN COMO ORDENAR, ALGUNAS PARTES SON IGUALES)
Si nos quedamos con este último grupo de normas observamos que hay un grupo importante de normas que
pertenecen a la Unión Europea, y aquí hay una articulación entre el ordenamiento interno y el ordenamiento
comunitario, los cuales se rigen por el principio de supremacía del Derecho comunitario sobre el español. Este
hecho es uno de los límites más importantes que tiene el Estado español. Ha sido el Tribunal de Justicia de las
Comunidades Europeas el que, a través de su jurisprudencia, ha ido perfilando los caracteres y los rasgos más
importantes del Derecho comunitario, como es el principio de primacía y el principio de eficacia directa del Derecho
comunitario sobre los Estados miembros. El TJCE ha redactado estos dos principios para resolver las controversias de
Derecho tributario. Dentro del Derecho comunitario hay un grupo de normas que podemos caracterizar como
Derecho comunitario tributario, normas que se proyectan sobre el sistema de ingresos y gastos de la UE. Dentro de
este conjunto de normas, a su vez, había que destacar una doble dirección: de una parte, están aquellas normas que
regulan los recursos tributarios de la Hacienda de la Unión Europea, y luego hay un conjunto de normas que inciden
y limitan el poder impositivo nacional, afectan a los ordenamientos internos y condicionan la producción de esas
normas tributarias internas.
Hay tres grupos de normas que afectan al poder tributario de los Estados miembros:
a) En el Derecho comunitario originario se le atribuye a la UE la potestad de establecer y crear recursos

tributarios propios.
En el Derecho comunitario originario se le atribuye a la UE la potestad de establecer y crear recursos tributarios

propios.
Los recursos tributarios propios se manifiestan en el sector de la fiscalidad aduanera, en aquellas disposiciones
jurídicas del tratado que hacen posible y fundamentan el establecimiento de la unión aduanera común.
Lógicamente, no existen barreras aduaneras entre los productos de los Estados miembros de la Unión. Se creó un
arancel aduanero común, un recurso propio de la Unión Europea que grava la entrada de productos y servicios en
cualquier Estado de la Unión Europea cuando esos productos proceden de terceros países. Los entes públicos
responsables del cobro de estos tributos son los propios Estados miembros.
b) El Tratado de la Unión Europea impone controles al poder tributario de los Estados miembros.
El Tratado de la Unión Europea impone controles al poder tributario de los Estados miembros. Este segundo grupo
de preceptos están referidos a tributos internos de cada Estado miembro, tributos propios y exigibles. El Tratado de
la Unión Europea dice que están prohibidas las barreras fiscales que un Estado miembro pretendidamente pudiese
querer establecer sobre productos provenientes de otro Estado de la Unión Europea.
c) Normas de armonización fiscal que se plasman en el Derecho comunitario derivado, singularmente en

directivas.
pág. 32
Normas de armonización fiscal que se plasman en el Derecho comunitario derivado, singularmente en directivas.
La armonización fiscal comunitaria se recoge en los artículos 93, 94, 96 y 97 del Tratado de Ámsterdam. La
armonización fiscal se manifiesta a través del Derecho comunitario derivado. Cuando hablamos de armonización
fiscal, hablamos de que la actividad armonizadora de la UE se traduce en un conjunto de normas y principios de
Derecho comunitario que persiguen la aproximación de los sistemas tributarios de los Estados miembros.
Aproximación en el sentido de que cada vez haya menos disparidades entre los distintos tributos que se pagan en los
diferentes Estados de la Unión Europea.
El objetivo que persigue la armonización fiscal sería la completa eliminación de las barreras fiscales, es decir,
establecer un verdadero mercado interior comunitario en el que se hagan posibles las cuatro libertades básicas de la
Unión: una libre circulación de bienes, personas, servicios y capitales.
La Unión Europea utiliza una norma jurídica que obliga a conseguir un resultado, pero deja libre el camino para llegar
a el, las directivas. Hasta ahora los esfuerzos para conseguir la armonización se han concentrado en aquellas
materias en que la armonización resulte imprescindible para hacer efectivas las cuatro libertades. Básicamente en
materia tributaria las normas armonizadoras se han dirigido a hacer posible la libre circulación de mercancías, libre
circulación de capitales y libre establecimiento de empresas.
Hablar de libre circulación de mercancías supone hablar de los tributos que gravan el tráfico de mercancías, el IVA
existe en todos los países miembros, y hay además un impuesto especial de fabricación. En este terreno es donde
más se ha avanzado ya que si hay un tributo en el que podemos afirmar que los Estados miembros no pueden
legislar libremente es el IVA ya que este fue creado por la 6ª directiva de la Unión Europea.
Para que se adopten normas de armonización fiscal vía directiva tiene que aprobarse por unanimidad por todos los
Estados miembros. En la libertad de establecimiento de empresas hay que hablar de la armonización de empresas y
hay que hablar del impuesto de sociedades. En este tema se avanzó muy poco. Al hablar de la libre circulación de
capitales estamos hablando del ahorro, aquí hay algunos Estados que gozan de privilegios. Hay Estados de la Unión
Europea que han tenido una especial sensibilidad al tratar a los ahorros, es el caso de Gran Bretaña y de los Países
Bajos. La directiva sobre la fiscalidad del ahorro del año 2003 supuso un pequeño avance en cuanto al secreto
bancario.
pág. 33
LECCIÓN 6.- EL PODER FINANCIERO EN ESPAÑA

1. LA ORDENACIÓN CONSTITUCIONAL DEL PODER FINANCIERO EN ESPAÑA
El poder financiero es un conjunto de potestades que se proyectan en una doble dirección:
• Poder para legislar en materia de ingreso y gasto público.

• Poder de naturaleza administrativa o ejecutiva.
Ya que por un lado sería un poder para recaudar e inspeccionar los ingresos y por el otro un poder para ejecutar los
tributos. Este poder financiero solo se les reconoce a determinados entes públicos, solo son titulares determinados
entes a los que la constitución española le atribuye este poder.
a) ¿QUIÉNES SON LOS TITULARES DEL PODER FINANCIERO EN ESPAÑA?

El artículo 137 de la constitución española dice que “el Estado se organiza territorialmente en municipios, en
provincias y en las Comunidades Autónomas que se constituyan. Todas estas entidades gozan de autonomía para la
gestión de sus respectivos intereses”.
Lógicamente la autonomía es una autonomía que no solo integra funciones sino que además, y sobre todo, una
autonomía de verdad comporta una potestad para generar recursos e ingresos que le permitan a ese ente financiar
el desempeño de esas competencias; por lo tanto, a la vista de esta autonomía los titulares del poder financiero en
España son: el Estado, las Comunidades Autónomas, municipios, provincias y otras entidades locales que puedan
constituirse y que están previstas en la ley de Régimen Local (por ejemplo, áreas metropolitanas, mancomunidades
de municipios).
No todos esos entes públicos tienen el mismo poder financiero. El alcance del poder financiero es distinto para el
Estado, Comunidades Autónomas y entes locales por varias razones:
- El Estado y las Comunidades Autónomas tienen en común que en los dos casos hay un poder legislativo, en
cambio, esa es una nota de la que carecen los entes locales.
- El Estado no tiene más límites al ejercicio del poder financiero que la Constitución española y sobre todo las
exigencias derivadas del Derecho comunitario.
- Las Comunidades Autónomas y las entidades locales deben respetar los anteriores límites y además están
condicionadas por las leyes del Estado.
Por otro lado, los límites deben ser más intensos en la vertiente de los ingresos públicos que en la vertiente de los
gastos públicos. En materia de gasto público la autonomía política del Estado Comunidades Autónomas, etc… tienen
más protagonismo que en materia de ingreso.
b) ¿QUÉ INSTANCIAS CONTROLAN EL EJERCICIO DEL PODER FINANCIERO EN ESPAÑA?

La pregunta no plantea mayor problema, ya existe una instancia que es la encargada de velar por la
constitucionalidad de las leyes y además verificar el correcto deslinde entre las competencias del Estado,
Comunidades Autónomas y entes: es el TRIBUNAL CONSTITUCIONAL, aunque, además, a los tribunales de Justicia
ordinarios el artículo 106.1 de la CE les reserva un papel. (enjuiciar la legalidad de la actividad administrativa
desplegasen el ejercicio de las competencias y de las potestades administrativas financieras).
2. EL PODER FINANCIERO DEL ESTADO

Le corresponde al legislador estatal regular no sólo sus propios tributos sino también el marco general del sistema
tributario en todo el territorio. El legislador estatal, como refleja la TC, tiene competencia para la regulación de las
instituciones comunes y la fijación del común denominador normativo que garantice las condiciones básicas de
pág. 34
cumplimiento del deber de contribuir, y a partir del cual cada CCAA pueda establecer las peculiaridades que estime
convenientes.
a) PARCELA AMPLIA QUE TIENE QUE VER CON LOS TRIBUTOS (INGRESOS).
El Estado tiene competencia para actuar en los tres niveles de competencia territorial. Dentro de los ingresos
tributarios el Estado interviene en el establecimiento de los criterios básicos informadores del sistema o sistemas
tributarios autonómicos. También interviene en el establecimiento del sistema tributario de los entes locales.
- En el PRIMER GRUPO, el propio Estado tiene competencia para establecer su propio sistema tributario
estatal , es aquí donde el poder financiero del Estado se manifiesta con intensidad. Aquí el ejercicio del
poder legislativo del Estado debe ejercerse de acuerdo con los principios que hemos estudiado en el artículo
31. Hoy en día el verdadero SISTEMA TRIBUTARIO es el ESTATAL.
- El SEGUNDO GRUPO, en relación con las CCAA, el Estado, en uso de las facultades que le da la constitución,
aprobó en su día una ley que rige la financiación de las Comunidades Autónomas, la LO 8/1980 de 22 de
septiembre. La LEY DE FINANCIACIÓN DE LAS CCAA, más conocida como LOFCA.
Esta ley traza las pautas conforme a las cuales los Parlamentos autonómicos pueden crear tributos propios dentro de
cada Comunidad Autónoma, y, más bien, lo que viene a decir esta ley son cuales son los tributos que nutren la
Comunidad Autónoma, y además fija límites a los Parlamentos regionales a la hora de fijar su poder tributario. Esta
ley plasma cuales son las bases del sistema de ingresos de las CCAA.
- El TERCER GRUPO hace referencia al establecimiento de los tributos de los entes locales. Tenemos que
partir del artículo 142 de la constitución el cual dispone que “las Haciendas locales deberán disponer de los
medios suficientes para desempeñar las funciones que le atribuye la ley y se nutrirán fundamentalmente de
tributos propios y de participación en los del Estado y de las Comunidades Autónomas”.
Lo primero que hay que señalar es que en el primer inciso del artículo se señala un principio constitucional, el
principio de suficiencia financiera, es decir, disponer de recursos suficientes para ejercitar las competencias que la CE
y las leyes les atribuyen.
Para ello se le dota con poder para crear tributos propios, además, las Haciendas locales se nutrirán de la
participación de tributos del Estado y de las respectivas CCAA. Este precepto hay que interpretarlo como dice la
doctrina, que quien queda emplazado a cumplir esa obligación de garantir la suficiencia financiera de las entidades
locales es el Estado central y el Estado central es además el que establece el conjunto de tributos que van a financiar
las necesidades de las entidades locales. Esto se ha materializado en el RD 2/2004 de 5 de marzo que recoge el
Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas locales, ley aprobada por el Estado. El Estado de alguna
manera ha cumplido su obligación, ya que este problema que se planteó con los entes locales ya se planteó con las
Comunidades Autónomas.
Desde hace veinticinco años, España es cada vez más un Estado descentralizado, pero desde el punto de vista
económico las Administraciones locales son las que tienen menos recursos, para ello el Estado español debe buscar
una solución porque a ello le obliga la constitución española. Ya se habla en España de la segunda descentralización,
el paso de competencias de las Comunidades Autónomas a los entes locales.
b) PARCELA REFERENTE A LOS INGRESOS PATRIMONIALES Y CREDITICIOS.
El poder financiero del Estado se manifiesta en la regulación de los ingresos patrimoniales y crediticios del Estado.
Los ingresos patrimoniales proceden de bienes que son patrimonio del Estado, esto es así porque lo señala el
artículo 132.3 de la constitución española. Hay una Ley de Patrimonios del Estado que regula todo el patrimonio y los
posibles ingresos que le pueden aportar esos bienes al Estado.
El Estado también puede regular sus ingresos crediticios, cuando pide dinero al Estado. El artículo 135 CE dispone
que “el gobierno habrá de estar autorizado por la ley para emitir deuda pública o contraer crédito”.
pág. 35
c) PARCELA REFERENTE AL GASTO PÚBLICO.
Este es un ámbito significativo del poder financiero del Estado porque esto se concreta en la exigencia de una ley
estatal que regula los
aspectos más importantes del gasto público, aspectos recogidos en la Ley General presupuestaria. Por lo tanto, el
Estado, igual que ocurría con los ingresos tributarios, influye en el gasto público autonómico y local, y es que el
Estado desempeña aquí un cierto papel armonizador de los presupuestos de los diferentes entes públicos.
Desde el año 2001 se aprobó una ley estatal que es la Ley General de Estabilidad Presupuestaria que obliga al Estado
en primer lugar, pero también impone la misma obligación a los entes públicos y Comunidades Autónomas a no
endeudarse demasiado. Los entes públicos, a la hora de gastar, no deben gastar más de lo que han ingresado, este
es un mandato que viene del Derecho comunitario originario. Esta ley obliga a cerrar los presupuestos con superávit
o equilibrio, lo que se viene denominando DÉFICIT 0.
TRIBUTOS DEL ESTADO

- Impuesto sobre la renta de las personas físicas (IRPF): está cedido en un 50% a las CCAA. El IRPF se paga por la obtención de
rentas por personas físicas de residentes en España, esto es el hecho imponible. Las clases de rentas sujetas a tributación son:
rentas del trabajo, rentas del capital, rentas de actividades económicas, ganancias patrimoniales, rentas imputadas.
- Impuesto sobre Sociedades (IS): regulado por la Ley 27/2014, de 27 de noviembre. En el Impuesto sobre Sociedades, el hecho
imponible es la obtención de renta por sociedades y entidades residentes en España; y las clases de rentas sujetas a tributación
son: beneficios empresariales; beneficios extraordinarios.
- Impuesto sobre la Renta de No Residentes (IRNR): está regulado por el Real Decreto Legislativo 5/2005, de 5 de marzo. El
hecho imponible es la obtención de renta por personas físicas o sociedades que no residan en España. Las clases de rentas
sujetas a tributación: rentas del trabajo, del capital, ganancias patrimoniales, beneficios de sociedades no residentes.
- Impuesto sobre el Patrimonio (IP): fue cedido en su 100% a CCAA; y está regulado por la Ley 19/1991, de 6 de junio. El hecho
imponible es: la titularidad de un patrimonio neto determinado. Podemos destacar un mínimo exento de 700,000 €. Y la
exención de la vivienda habitual, de 300,000 €.
- Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones (ISD): su competencia fue cedida a las CCAA; y actualmente se encuentra regulado
por la Ley 29/1987. En este impuesto el hecho imponible es: la adquisición de bienes o derechos “mortis causa” (herencia,
legado,…); la adquisición de bienes o derechos “inter vivos” (donación,…) y la percepción de seguros de vida. Destacar que el
mínimo exento en Galicia es: 400,000 euros.
- Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados (ITPAJD): cedido a las CCAA; actualmente está
regulado en el Real Decreto Legislativo 1/1993, de 24 de Septiembre. El hecho imponible es: las transmisiones patrimoniales
onerosas, las operaciones societarias y los actos jurídicos documentados (documentos notariales, documentos mercantiles y
documentos administrativos).
- Impuesto sobre el Valor Añadido (IVA): cedido en un 50% a la CCAA; se encuentra regulado por la Ley 37/1992, de 28 de
noviembre. Aquí el hecho imponible es: la entrega de bienes o prestación de servicios, la adquisición intracomunitaria de
bienes (empresario pontevedrés que compra mercancía en Portugal para traerla a la tienda de Pontevedra) y las importaciones.
- Impuestos especiales: cedidos en un % a las CCAA y regulado mediante la Ley 38/1992, de 28 de noviembre: aquí podemos ver
la fabricación de: cerveza, alcohol, productos intermedios, vino y productos fermentados, labores del tabaco, hidrocarburos; y
por otro lado están los impuestos sobre: determinados medios de transporte, electricidad, primas de seguros, ventas minoristas
de hidrocarburos…
pág. 36
3. EL PODER FINANCIERO DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS EN RÉGIMEN COMÚN
No todas las Comunidades Autónomas en España se financian de la misma manera, el País Vasco y Navarra son de
régimen de concierto mientras que las demás comunidades son de régimen común.
Cuando se habla de poder financiero de las Comunidades Autónomas en España, el primer artículo al que tenemos
que atender es el artículo 156 de la constitución española; este precepto viene a decir que “las CCAA gozan de
autonomía financiera para el desarrollo y la ejecución de sus competencias con arreglo a dos principios: por un lado
el principio de coordinación de las Comunidades Autónomas con la Hacienda estatal mediante la LOFCA, por otro
lado el principio de solidaridad entre todos los españoles”.
Las Comunidades Autónomas tienen sus propios Parlamentos y sus propias Administraciones, pues bien, además de
los límites genéricos de la lección anterior existen unos límites propios y específicos al ejercicio del poder financiero
autonómico y esos límites se concretan en tres vertientes o campos de actuación, en realidad, son prohibiciones que
se derivan de la constitución española y de la LOFCA.
• PRIMER LÍMITE: artículo 157.2 de la CE.
Las Comunidades Autónomas no podrán en ningún caso adoptar medidas tributarias sobre bienes situados fuera de
su territorio que supongan un obstáculo para la libre circulación de mercancías o servicios.
El hecho de que las Comunidades Autónomas no puedan adoptar medidas tributarias sobre bienes situados fuera de
su propio territorio es lógico, es un límite propio de las normas en el espacio. La otra parte de la prohibición es la
misma prohibición que rige en la Unión Europea.
• SEGUNDO LÍMITE: artículo 138.2 CE, artículo 2 LOFCA.
El sistema de ingresos de las Comunidades Autónomas no podrá implicar en ningún caso privilegios económicos y
sociales ni tampoco podrá suponer la creación o existencia de barreras físicas en el territorio español.
• TERCER LÍMITE: artículo 6.2 LOFCA, prohibición de doble imposición (Importante)
Las Comunidades Autónomas no podrán crear tributos sobre hechos imponibles ya gravados por el Estado central, y
esto tiene más consecuencias.
Las Comunidades Autónomas están previstas en la CE pero el Estado central es anterior a las CCAA, por lo tanto, el
Estado ya tenía acaparados casi todos los tributos, en consecuencia, a las CCAA no le quedó libertad de maniobras
para poder crear impuestos. RECURSOS QUE FINANCIAN A LAS CCAA DE RÉGIMEN COMÚN
El artículo 157.1o de la constitución española cita los supuestos cedidos por el Estado, propios de las Comunidades
Autónomas, transferencias de un fondo de compensación interterritorial, rendimientos del propio patrimonio.
Artículo 157, CE: “1. Los recursos de las Comunidades Autónomas estarán constituidos por:
a) Impuestos cedidos total o parcialmente por el Estado; recargos sobre impuestos estatales y otras participaciones en los
ingresos del Estado.
b) Sus propios impuestos, tasas y contribuciones especiales.
c) Transferencias de un Fondo de Compensación interterritorial y otras asignaciones con cargo a los Presupuestos Generales del
Estado.
d) Rendimientos procedentes de su patrimonio e ingresos de derecho privado.
e) El producto de las operaciones de crédito.
2. Las Comunidades Autónomas no podrán en ningún caso adoptar medidas tributarias sobre bienes situados fuera de su
territorio o que supongan obstáculo para la libre circulación de mercancías o servicios.
pág. 37
3. Mediante ley orgánica podrá regularse el ejercicio de las competencias financieras enumeradas en el precedente apartado 1,
las normas para resolver los conflictos que pudiera surgir y las posibles formas de colaboración financiera entre las Comunidades
Autónomas y el Estado”.
La LETRA A de este artículo 157.1 de la constitución española recoge los impuestos cedidos total o parcialmente por
el Estado; recargos sobre impuestos estatales y otras participaciones en los ingresos del Estado.
Lo primero que hay que delimitar es qué son impuestos cedidos: son impuestos de titularidad estatal, es decir, el
Estado tiene la capacidad normativa originaria tanto para crearlos como para modificarlos; también tiene una
capacidad gestora ya como es él quien los ha creado los puede recaudar y resuelve los recursos entre esos actos. Son
impuestos cuyo producto le corresponde a las Comunidades Autónomas.
Sobre la base de este precepto la LOFCA previó que se cediese a las Comunidades Autónomas de régimen común
una serie de impuestos estatales como son impuestos sobre el patrimonio, impuestos sobre sucesiones y
donaciones, impuestos sobre transmisiones patrimoniales y actos jurídicos documentados y la cesión de
determinadas tasas, y exacciones sobre el juego.
Sin embargo, a la altura de ese año, 1980, lo que se contemplaba era que las CCAA percibiesen el rendimiento
obtenido por esos impuestos estatales en el ámbito territorial de la respectiva Comunidad Autónoma, y además, en
1980, se prevé una delegación de competencias por el Estado a las CCAA para que pudiesen gestionar en su
territorio el cobro e inspección de esos tributos estatales.
El régimen de los impuestos cedidos sufre una experimentación, una alteración en 1996, cuando se modifica la
LOFCA por la ley 3/1996 de 27 de diciembre y se aprueba una nueva ley de cesión de tributos del Estado a las
Comunidades Autónomas que es la ley 14/1996 de 30 de diciembre.
En este punto hay que señalar el contexto, en 1996, la financiación de las CCAA siempre corrió pareja a los abatares
políticos de nuestro país. En este año se cambia de partido político ya que quien gana las elecciones es el Partido
Popular, y lo hace por mayoría simple, ante esto se ve obligado a pactar con otros partidos. En 1996 el PP pacta con
CiU, los cuales afirman que el sistema de financiación actual que tienen no les vale.
Hasta 1996 el impuesto más importante del sistema tributario español es el IRPF, pero en este año se amplía a las
Comunidades Autónomas y se incluye en sus impuestos el 30% de lo recaudado por el IRPF en las demás
Comunidades Autónomas, aquí se amplia la lista de los impuestos cedidos.
Hasta 1996 las Comunidades Autónomas carecían de competencias normativas sobre los impuestos cedidos, pero a
partir de ese año, las Comunidades Autónomas pueden regular parte de estos impuestos cedidos pero no aspectos
sustanciales.
Esta fórmula funciona en estos años pero con una particularidad: la gestión de este impuesto sigue recayendo en su
totalidad en el Estado.
El Estado quiso dotar a este impuesto de mayor solidez en 2001, con la ley 21/2001 de 27 de diciembre en la que el
Estado quiso reforzar el papel de las Comunidades Autónomas sobre estos impuestos cedidos dándoles mayor
competencia sobre los impuestos cedidos; hasta el punto de que se amplía el número de impuestos cedidos que el
Estado pasa a las Comunidades Autónomas.
En el año 2001 el IRPF se amplía hasta el 33% y además se le cede a las Comunidades Autónomas el 35% del IVA, el
40% de los impuestos especiales de fabricación (hidrocarburos, tabaco), la totalidad del impuesto sobre la
electricidad, el impuesto de matriculación de vehículos y el impuesto sobre la renta minorista de determinados
hidrocarburos, porque sobre este último se puede aumentar la presión de fiscalización sobre los ciudadanos.
Esta ley se aprobó en el año 2001 con la idea de que perviviese, pero una vez más tenemos cambio de gobierno en el
año 2004 (PSOE) y en esta etapa una de las pautas de reforma son los Estatutos de Autonomía.
pág. 38
La LETRA B de este artículo 157.1 de la constitución española nos habla de sus propios impuestos, tasas y
contribuciones especiales.
A tenor del artículo 133.2 de la constitución española las Comunidades Autónomas podrán establecer y exigir
tributos de acuerdo con la constitución y las leyes (LOFCA + Estatutos de Autonomía).
Aquí conviene dejar claro un principio: el principio de territorialidad como límite cosustancial al poder tributario de
las Comunidades Autónomas, las cuales, no pueden sujetar a tributación bienes que estén situados fuera del
territorio de esa Comunidad Autónoma.
De igual manera tampoco puede someter a gravamen tributos que supongan un obstáculo para la libre circulación
dentro del territorio estatal de personas, mercancías y servicios, tampoco pueden condicionar la libre residencia de
las personas, empresas o capitales.
La prohibición más importante para la elaboración de sus tributos es la contenida en el artículo 6.2 de la LOFCA, a
tenor del cual los tributos que establecen las Comunidades Autónomas no podrán recaer sobre hechos imponibles
gravados por el Estado. Esta prohibición es la que se conoce como prohibición de doble imposición, no puede haber
dos hechos imponibles iguales, uno creado por el Estado y otro por la Comunidad Autónoma.
El problema es que la LOFCA se aprobó el 8 de septiembre de 1980, momento en que el proceso autonómico estaba
echando a andar, y, ante este artículo, el Estado español ya había creado los impuestos más importantes del sistema
tributario español, por lo que si las Comunidades Autónomas creaban el mismo impuesto vulnerarían este artículo,
con lo cual se le cercena su capacidad de crear tributos propios.
Las CCAA crearon tributos que el Estado recurrió en el Tribunal Constitucional por considerar que vulneraban este
precepto 6.2 de la LOFCA.
Un ejemplo sería lo que ocurrió con el impuesto creado en Andalucía para gravar las fincas infrautilizadas, es la
sentencia 37/1987 de 26 de marzo, donde el TC le da la razón a Andalucía por considerar en este caso que no
coinciden los hechos imponibles.
En Galicia tenemos un impuesto propio creado por la ley 12/1995 de 29 de diciembre que contó con la unanimidad
de los votos en el Parlamento autonómico que grava la contaminación atmosférica.
La LETRA C de este artículo 157.1 de la constitución española nos habla de transferencias de un Fondo de
Compensación interterritorial y otras asignaciones con cargo a los Presupuestos Generales del Estado.
Para analizar este apartado debemos ir al artículo siguiente, el artículo 158 de la CE, el cual prevé la posibilidad de
que las CCAA obtengan ingresos de este fondo. A partir de este artículo esta norma ha sido objeto de desarrollo por
el artículo 16 de la LOFCA, el cual desarrolla los principios generales que habrán de presidir el desarrollo de este
fondo.
Este fondo se dota de recursos del Estado por medio de las Cortes Generales, las cuales son además competentes
para distribuir ese fondo en las Comunidades Autónomas más necesitadas de gastos de inversión.
La LOFCA señala que criterios se pueden usar para la distribución de ese fondo: porcentaje de desempleo, superficie
territorial, nivel de renta de los ciudadanos…
Estos criterios son revisables cada cinco años por una ley, y la ley que actualmente está en vigor es la ley 22/2001 de
27 de diciembre. Desde el año 78 que se creó este fondo, si funcionase como se esperaba, hoy en día no debería
haber apenas desequilibrios económicos entre las Comunidades Autónomas aunque realmente sabemos que esto no
es así. Además cuando España entra en la UE se crean los fondos de cohesión para ajustar los desequilibrios entre
diferentes países.
pág. 39
El artículo 157.1.c en su inciso final dice que las Comunidades Autónomas también se nutren de otras asignaciones
con cargo a los Presupuestos Generales del Estado.
Esto viene a ser una participación de las Comunidades Autónomas en los ingresos del Estado con el fin de garantizar
un nivel mínimo en la prestación de los servicios públicos fundamentales en el conjunto del territorio español. Esto
consta en la ley de los Presupuestos Generales del Estado, ya que del conjunto de los ingresos del Estado las
Comunidades Autónomas no perciben la misma cantidad, depende de sus necesidades.
La LETRA D de este artículo 157.1 de la constitución española nos habla de rendimientos procedentes de su
patrimonio e ingresos de derecho privado. Las Comunidades Autónomas también cuentan en sus recursos con los
ingresos provenientes de su patrimonio o ingresos de derecho privado, bienes o derechos que recibe una
Comunidad Autónoma a título de herencia o donación, ingresos derivados de explotaciones económicas...
La LETRA E de este artículo 157.1 de la constitución española nos habla del producto de las operaciones de crédito.
En este caso la Comunidad Autónoma pide dinero a préstamo por la emisión de deuda pública. Aquí el comentario
que hay que hacer es que cuando las Comunidades Autónomas piden dinero a préstamo y lo reciben es un ingreso,
pero en un momento posterior va a ser un gasto.
Aquí el artículo 14 de la LOFCA señala una serie de límites al endeudamiento de las Comunidades Autónomas: Las
Comunidades Autónomas pueden realizar operaciones a crédito por plazo inferior a un año pero con el objetivo
exclusivo de cubrir necesidades transitorias de tesorería.
Este dinero es para cubrir necesidades inmediatas. Las Comunidades Autónomas pueden concretar operaciones de
crédito por plazo superior a un año siempre que el importe total de las anualidades por amortización de capital e
intereses no excedan del 25% de los ingresos corrientes de la Comunidad Autónoma. Si se cumplen estos límites las
Comunidades Autónomas pueden recurrir al crédito
4. EL PODER FINANCIERO DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS EN RÉGIMEN DE CONCIERTO O CONVENIO
A) País Vasco
El marco jurídico positivo que establece el régimen financiero del País Vasco arranca de la Disposición Adicional 1ª
de la CE, en virtud de la cual se amparan y respetan los derechos históricos de los territorios forales, a la vez que se
ordena la actualización general de dicho régimen foral en el marco de la propia CE y del Estatuto de Autonomía.
En el Estatuto de Autonomía se ordena el régimen en materia de Hacienda y Patrimonio, y se establece como

principio esencial y elemento material constitutivo de la especialidad vasca a potestad de las instituciones
competentes de los Territorios Históricos del País Vasco de mantener, establecer y regular su propio sistema
tributario. Dispone el Estatuto que las relaciones tributarias entre el Estado y el País Vasco se regularán mediante el
sistema foral tradicional de Concierto Económico aprobándose el primero por la Ley 12/1981, al cual se le atribuyo
una duración limitada (hasta 2001) siendo sus rasgos esenciales: el carácter paccionado, la distribución de
competencias tributarias entre el Estado y las Instituciones de los Territorios Históricos, y el sistema de cupo. El
nuevo Concierto económico se aprueba por la Ley 12/2002 que sigue los mismos principios, bases y directrices que
el de Concierto de 1981.
B) Navarra.
En Navarra la actividad tributaria y financiera se rige por el sistema tradicional de Convenio Económico,
constitucionalmente tutelado y previsto por el art. 45 de la LO 13/1982, de reintegración y amejoramiento del
régimen foral de Navarra. De acuerdo con el cuál Navarra tiene potestad para mantener, establecer y regular su
propio régimen tributario, sin perjuicio de lo previsto en el Convenio Económico. El Convenio vigente (que se aprobó
por la Ley 28/1990), establece los criterios de armonización y distribución competencial entre el sistema foral y el
pág. 40
tributario común. También en Navarra rige el sistema de cupo (aunque se cuantifica de manera distinta), y también
se producen ciertas especialidades en relación entre Haciendas Locales y CCAA.
Ambos tienen la titularidad del poder tributario en sus territorios, mediante los conciertos y de los que recaudan se
le da al Estado una parte para compensar gastos.
C) Baleares.
Se le reconoce a sus Consejos Insulares los mismos recursos previstos con carácter general para las Diputaciones
Provinciales.
D) Canarias.
La Comunidad Autónoma de Canarias goza de un régimen económico-fiscal especial, propio de su acervo histórico
(los Cabildos insulares) y constitucionalmente reconocido, basado en la libertad comercial de importación y
exportación, no aplicación de monopolios y en franquicias aduaneras y fiscales sobre el consumo. Dicho régimen
incorpora a su contenido los principios y normas aplicables como consecuencia del reconocimiento de Canarias
como región ultraperiférica de la Unión Europea.
En Canarias en el ámbito de la imposición indirecta no se aplica el Impuesto sobre el Valor Añadido ni algunos
Impuestos Especiales, como el Impuesto Especial sobre las Labores del Tabaco. No obstante, Canarias tiene
establecidos impuestos propios como el Impuesto sobre las Labores del Tabaco. Asimismo, se aplica en Canarias el
Impuesto General Indirecto Canario y el Arbitrio sobre Importaciones y Entregas de Mercancías en Canarias.
E) Ceuta y Melilla.
Observamos que en el art.1 de la TRLRHL se dispone que “las ciudades de Ceuta y Melilla dispondrán de los recursos
previstos en sus respectivos regímenes fiscales especiales”. Así, en ninguna de ellas existe el IVA ni impuestos
Especiales de Fabricación. Si bien tienen, un Impuesto sobre la Producción, los Servicios y la Importación.
5. EL PODER FINANCIERO DE LAS ENTIDADES LOCALES

La Constitución garantiza la autonomía de los municipios y de las provincias “para la gestión de sus respectivos
intereses”; autonomía local que fue concebida por el TC como el derecho de la comunidad local a participar, a través
de órganos propios en el gobierno y administración de cuantos asuntos le atañen. No existe en nuestro sistema una
delimitación constitucional de las competencias propias de los Entes locales.
Con la reforma del art.135 CE se les impone a las Entidades Locales el mandato constitucional de presentar equilibrio
presupuestario, de forma que la elaboración, aprobación y ejecución de los Presupuestos u demás actuaciones que
afecten a los gastos o ingresos de las Corporaciones Locales se someterán al principio de estabilidad presupuestaria
y deberán mantener una posición de equilibrio.
En la autonomía local se presupone la existencia de “medios suficientes” para el desempeño de las funciones que la
Ley atribuye a las Corporaciones locales. Suficiencia esta que constituye el presupuesto indispensable para posibilitar
la consecución efectiva de la autonomía constitucionalmente garantizada. Es el principio de suficiencia de ingresos y
no el de autonomía financiera el que garantiza la CE en relación con las Haciendas locales, y así se encargó de
matizarlo la jurisprudencia constitucional. Sin embargo, el TC ha terminado reconociendo dentro del contenido
necesario de la autonomía local un ámbito con dos aspectos diferenciados: la vertiente de los ingresos y la de los
gastos.
El poder financiero de los entes locales aparece predeterminado por una normativa en la que se establecen los
criterios básicos conforme a los cuales los entes locales pueden ejercer sus propias competencias y proyectar su
autonomía
pág. 41
• Hacienda Municipal
Los recursos están integrados por:
- Los ingresos procedentes de su patrimonio y demás de Derecho privado: en ningún caso tendrán la
consideración de ingresos de Derecho privado los que procedan de bienes de dominio público local.
- Los tributos propios.
- Las participaciones en los tributos del Estado y las CCAA.
- Las subvenciones: de toda índole que obtengan con destino a sus obras y servicios no podrán ser aplicadas a
atenciones distintas de aquellas para las que fueron otorgadas, salvo los sobrantes no reintegrables, cuya
utilización no estuviese prevista en la concesión.
- Los percibidos en concepto de precios públicos.
- El producto de las operaciones de crédito: que podrán concretar las Entidades Locales tanto a corto como a
largo plazo, así como operaciones financieras de cobertura y gestión del riesgo del tipo de interés y del tipo
de cambio. La autorización del Estado o de las CCAA habrá de tener en cuenta el cumplimiento de los
objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda pública.
- El producto de las multas y sanciones en el ámbito de sus competenticas: este recurso se obtiene en el
ejercicio de la potestad sancionadora que se les reconoce en el art.4.1 de la Ley Reguladora de las Bases del
Régimen Local. En materia presupuestaria, la ordenación jurídica viene dada por normas estatales, debiendo
los municipios acomodarse al régimen establecido en las mismas.
- Las demás prestaciones de Derecho público: cabe distinguir tres que son por un lado, los tributos propios
clasificados en tasas, contribuciones especiales e impuestos y los recargos exigibles sobre los impuestos de
las CCAA o de otras Entidades Locales; por otro lado los recargos exigibles sobreimpuestos de las CCAA o de
otras Entidades locales y por último las participaciones en los tributos del Estado y de las CCAA.
• Hacienda Provincial.
Las especialidades en relación con la municipal son, entre otras, las siguientes: los recursos tributarios de las
Provincias se reducen a tasas, contribuciones especiales y a un recargo que pueden establecer sobre el Impuesto
sobre Actividades Económicas: podrán percibir subvenciones tanto del Estado como de las CCAA; pueden establecer
precios públicos; podrán percibir dotaciones de las correspondientes CCAA, cuando gestionen servicios propios de
éstas, así como concretar operaciones especiales de Tesorería.
6. LAS COMPETENCIAS FINANCIERAS DE LOS ENTES INSTITUCIONALES

A diferencia de los entes territoriales existen en nuestro ordenamiento entes públicos corporativos que no forman
parte de la Administración directa del Estado. No son representativos de intereses primarios, sino de intereses
sectoriales. Por ello mismo, carecen de posibilidad de crear Derecho en sentido estricto y, en consecuencia, no
pueden establecer tributos. No son titulares de poder tributario en grado alguno. Sin embargo, y admitiéndose la
relevancia de los fines de que son exponentes, tales entes gozan del carácter de entes públicos y, por ello mismo,
pueden ser titulares de determinados créditos tributarios que, si bien no han sido establecidos por ellos mismos les
son reconocidos a su favor bien en sus normas constitutivas, bien en normas distintas. Se trata, pues, de entes
públicos que no podrán establecer tributos, pero sí exigirlos, cuando la Ley lo determine.
Su status jurídico, en el ámbito tributario, puede sintetizarse en los puntos siguientes:
a) Pueden ser tribunales de derechos de crédito tributarios, establecidos en normas estatales. Ocupan, pues, la
posición de sujetos activos de la obligación tributaria.
b) En ocasiones tienen derecho a la percepción de un porcentaje de la recaudación obtenida por el Estado en
un tributo establecido y gestionado por el mismo o bien participan mediante la percepción de lo recaudado
pág. 42
como consecuencia de la aplicación de recargos sobre tributos estatales o locales. O son titulares de
prestaciones patrimoniales impuestas de naturaleza no tributaria.
c) En ocasiones, la percepción establecida a su favor, se recauda mediante empleo de efectos timbrados,
mientras que en otras se acude al procedimiento recaudatorio, que pueden llevar a cabo a través de sus
propios órganos, si bien, especialmente cuando se recurra al procedimiento de apremio, deberán observarse
todas las prevenciones que, con carácter general, se estatuyen en las normas reguladoras de la función
recaudatoria y a las que también se refieren las normas reguladoras de los entes corporativos, con carácter
general, y las disposiciones constitutivas de cada uno de ellos.
Cuando se habla del Estado, entendido el Estado en sentido amplio como la totalidad de los entes públicos
reconocidos por el ordenamiento jurídico de ese Estado, tenemos que diferenciar dentro del mundo de los entes
públicos dos grupos: entes públicos territoriales y entes públicos institucionales. Dentro de los entes públicos
territoriales tenemos: Administración central (Estado en sentido estricto), las CCAA y las corporaciones locales, las
cuales tienen personalidad jurídica propia y son entes de Derecho público. Dentro de los entes públicos
institucionales hay que distinguir dos tipos:
− Entes públicos institucionales de base corporativa (colegios profesionales, Cámara de comercio).
− Entes públicos institucionales de base fundacional (entes que han sido creados por ley o que dependen de una
Administración de tipo territorial: organismos autónomos, entidades gestoras de la Seguridad Social, entidades
públicas empresariales, Universidad de Vigo).
EL PODER FINANCIERO DE ESTOS ENTES
La Constitución española nada dice acerca del poder financiero de los entes públicos institucionales, para ello
acudiremos a la Ley General Tributaria la cual nos dice en su artículo 4.3 que “las demás entidades de derecho
público podrán exigir tributos cuando una ley así lo determine”. Este precepto encaja perfectamente con el artículo
133 CE tanto en su apartado uno como el dos. Aunque la realidad en España es que los entes públicos institucionales
de base corporativa en la práctica han venido exigiendo cuotas y otros ingresos que la mayoría de la doctrina ha
calificado de carácter tributario, por ejemplo, caso que se da en las Cámaras de Comercio.
Esta realidad la instrumentan estos entes por medio de normas de carácter reglamentario. El status jurídico de estos
entes institucionales en el ámbito tributario podría sintetizarse del siguiente modo:
è 1. En la medida en que no poseen poder legislativo no pueden crear tributos, carecen por completo de
poder tributario.
è 2. A pesar de que no pueden crear tributos sí pueden ser titulares de derechos de crédito de naturaleza
tributaria, pueden cobrar y exigir tributos, siempre y cuando hayan sido creados y establecidos por una
norma de rango legal, es lo que ha sucedido con la ley 3/2003 23 de marzo, es la ley reguladora de la
Cámara de comercio, la cual creo un recurso cameral a favor de las cámaras, recurso que tiene
naturaleza jurídica de tributos.
è 3. Los entes públicos institucionales en otras ocasiones tienen derecho, por mandato de una ley, a
percibir un porcentaje de la recaudación obtenida por el Estado en un tributo establecido y gestionado
por el propio Estado. Esto ha sucedido en relación con el IAE
7. LA ADMINISTRACIÓN FINANCIERA ESPAÑOLA
No
pág. 43
LECCIÓN 7.- LA APLICACIÓN DE LAS NORMAS FINANCIERAS
1. NATURALEZA JURÍDICA DE LAS NORMAS TRIBUTARIAS Y PRESUPUESTARIAS
El ingreso y el gasto público constituyen los dos grandes pilares en que se concreta la actividad financiera de los
entes públicos. A su vez, las leyes tributarias (ingresos) y las leyes presupuestarias (gastos), constituyen así los dos
grandes ejes del ordenamiento financiero.
Sin embargo, sobre ambos tipos de leyes existió durante mucho tiempo una afirmación generalizada en la doctrina
según la cual estas leyes carecían de valor jurídico material, es decir, eran normas jurídicas porque procedían de los
poderes del Estado, pero esas normas jurídicas lo eran solo en sentido formal.
Estas leyes presentaban algunas diferencias con el resto del ordenamiento jurídico, sobre todo con el Derecho
privado concretamente con el Derecho civil, el cual fue siempre considerado como el auténtico paradigma de norma
jurídica.
Podemos decir que la elaboración conceptual del Derecho Tributario se ha realizado en medida importante a partir
de la negación de ese pretendido carácter excepcional de las instituciones tributarias. Debemos añadir que las
teorías de que hablamos se fundamentan en concepciones sociales (y en última instancia políticas) sobre la función
del Estado y sus relaciones con el individuo, que en importante medida han sido sustituidas por otras de signo
diferente, en el pensamiento social y en los propios textos constitucionales.
Una primera teoría es aquella que negaba a las normas tributarias el carácter de auténticas normas jurídicas. El
fundamento de esta afirmación residía en la consideración de que el pago de los tributos era un deber que obligaba,
no según la conciencia sino debido a la autoridad que lo imponía. Las normas tributarias a la categoría denominada
leyes “mere poenales”, cuyo único sustento es la coerción (impedir que se haga cierta cosa). De esta situación se
deriva la negación del carácter jurídico de las normas tributarias.
Es evidente que esta doctrina actualmente está superada ya que no cabe duda de que los deberes tributarios
encajan dentro de los valores de solidaridad propios del Estado Social de Derecho.
Otra teoría emparentada con la anterior es la que considera a las leyes tributarias como normas “odiosas” o
excepcionales, debido a la configuración del tributo como institución restrictiva del ámbito o esfera de libertad y
propiedad inherentes al ciudadano. Este carácter restrictivo lleva consigo unos métodos de aplicación de las leyes
tributarias similares a los empleados en el ámbito de las normas restrictivas por excelencia, las penales.
Por las mismas razones anteriormente expuestas, este planteamiento debe considerarse fuera de actualidad. No
obstante, en la jurisprudencia del TS se mantuvo durante mucho tiempo esta idea, la cual estuvo presente también
en los debates constituyentes de nuestro país. Sin embargo actualmente está claro que el tributo debe ser
considerado como una institución perfectamente normal que encaja en los instrumentos del Estado Social de
Derecho y en el estatuto del ciudadano, no como un elemento negativo sino como manifestación del valor de
solidaridad, que contribuye junto con otros derechos y libertades a la configuración de dicho estatuto.
En sentido diferente a lo anterior, también se ha hablado en tiempos pasados de una pretendida especialidad de las
normas tributarias, derivada del sustrato prevalentemente económico de las mismas, o de su objeto o materia de
regulación. Este planteamiento se relaciona en primer lugar, con un hecho o circunstancia de carácter contingente,
como es la fusión conceptual propia de una época en la que el análisis jurídico de los tributos no se hallaba
suficientemente delimitado respecto del análisis o de la metodología correspondiente a otros puntos de vista, y
fundamentalmente al económico.
En segundo lugar, esta cuestión se relaciona con un problema real: el del método de calificación de los supuestos de
hecho contemplados por unas normas, las tributarias, que en una importante medida, son preceptos de carácter
pág. 44
adjetivo, es decir, que definen sus presupuestos de hecho en muchas ocasiones mediante el empleo de conceptos
que tienen un valor o acepción determinado en otra rama del Derecho, generalmente el Derecho privado (Civil y
Mercantil), lo cual da lugar a la cuestión de si dichos supuestos de hecho deben ser calificados siguiendo las pautas
de la norma sustantiva o bien con criterios de orden económico.
Aunque esto será analizado con mayor precisión con la interpretación y la calificación (Tema 6) podemos decir que
no existe una especial condición económica de las normas tributarias. Todas las normas jurídicas tienen por objeto
organizar la convivencia en una situación social cuya determinación en una medida muy importante se hace a partir
de consideraciones económicas. Por lo que no hay una especialidad de las normas tributarias.
2. EFICACIA DE LAS NORMAS FINANCIERAS EN EL ESPACIO
La eficacia en el espacio de las normas financieras no plantea problemas específicos de los que pueda plantear esta
misma cuestión en el resto del ordenamiento jurídico.
El ámbito espacial de aplicación de las normas financieras viene determinado generalmente por la soberanía
territorial del ente público o del órgano que ha dictado la norma. Así, partiendo de esta regla general, ese ámbito
será el de territorio nacional, en el caso de normas estatales, el territorio de la respectiva CCAA lógicamente en el
caso de normas autonómicas o el territorio de una entidad local en el caso de normas aprobadas por corporaciones
locales.
Ahora bien, lo que sucede aquí es que la conexión que el criterio de la eficacia espacial establece con el territorio
como manifestación de la soberanía de ese ente, relaciona este tema con el ámbito a su vez del ejercicio del poder
financiero por una sencilla razón, porque el poder financiero no es ni más ni menos que una de las proyecciones de
la soberanía política de un determinado ente público.
La extensión del poder tributario no se articula única y exclusivamente en función de la soberanía territorial, ya que
los ordenamientos positivos suelen reconocer y admitir dos posibles criterios de vinculación de la riqueza que se
quiere gravar al ejercicio de dicho poder. Esos dos criterios son:
- Criterio basado en circunstancias que relacionan al titular de esa riqueza con el Estado.
- Criterio basado en la conexión de esa riqueza con el territorio del Estado, es decir, la ubicación espacial en el
territorio del Estado.
A partir de aquí surgen dos criterios de vinculación: uno personal y el otro real.
Ambos criterios determinan la sujeción de la riqueza de los ciudadanos al poder tributario de un Estado. Esto es lo
que viene a desarrollar el artículo 11 LGT “Los tributos se aplicarán conforme a los criterios de residencia o
territorialidad que establezca la ley en cada caso. En su defecto, los tributos de carácter personal se exigirán
conforme al criterio de residencia y los demás tributos conforme al criterio de territorialidad que resulte más
adecuado a la naturaleza del objeto gravado”.
Este artículo se refiere al objeto gravado: a bienes inmuebles, patrimonio y tráfico de bienes, pero realmente
aparecen aquí dos términos que son el núcleo de la norma: la residencia y la territorialidad.
La regla general que marca el artículo 11 es la de su inciso 1o, cuando se refiere a ley, es la ley reguladora del
correspondiente tributo; deja en manos de la ley propia de cada tributo decantarse por la residencia o la
territorialidad como criterios de sujeción a las normas tributarias. La vinculación basada en el criterio de la
residencia se aplica en los impuestos de naturaleza personal, los cuales son aquellos en que el hecho imponible está
pensado y configurado por el legislador en conexión directa con un determinad sujeto, con personas: físicas o
jurídicas. Por eso el criterio de la residencia es un criterio que está pensado para gravar la riqueza cuando esa
riqueza se conecta por el legislador (hecho imponible) con una persona física o jurídica.
pág. 45
Los impuestos que gravan por tanto la renta de las personas físicas o jurídicas (IRPF, impuesto de sociedades),
además del impuesto que grava el patrimonio, son impuestos cuyas leyes utilizan el criterio de la residencia efectiva
para determinar la sujeción de esa riqueza al poder tributario del Estado español, es decir, ¿Quiénes están obligados
en España a pagar estos impuestos? aquellas personas que tengan su residencia efectiva en territorio español.
¿Cuándo se considera que un sujeto tiene su residencia efectiva en el territorio español?
En el caso de las personas físicas la residencia viene determinada por una permanencia temporal mínima en el
territorio español (183 días), medida esa permanencia dentro del año natural
También se pueden tomar otros elementos: la residencia de los miembros de la unidad familiar... En el caso de las
personas jurídicas se atiende al domicilio social, el cual se fija en los estatutos de la empresa, pero en Derecho
financiero atendemos al lugar en donde se reúnen sus directivos para tomar las grandes decisiones, es la sede de
dirección efectiva. El criterio de la territorialidad es el criterio de sujeción al poder tributario de un Estado cuando
estamos en presencia de unos impuestos no personales, en los cuales el hecho imponible no se configura en
conexión de una determinada persona, ya que más que en el titular de la riqueza el legislador se fija en la riqueza en
sí misma, en el objeto del gravamen, el cual debe estar en territorio del Estado español.
EL PODER TRIBUTARIO DE LAS CCAA Y ENTES LOCALES El criterio de sujeción es preferentemente el territorio.
Debemos tener en cuenta que los tributos propios de estos entes suelen ser tributos de naturaleza real, el IBI. Esto
es así como consecuencia de una prohibición: la prohibición de extraterritorialidad.
No puede someterse a gravamen una riqueza que esté situada fuera del territorio de una Comunidad Autónoma o
de un municipio (artículo 9 LOFCA y artículo 6 del texto refundido de la ley de Haciendas locales), y también por la
exigencia de no establecer obstáculos a la libre circulación de bienes y servicios dentro del territorio nacional
(artículo 157.2 CC y artículo 6 del texto refundido de la ley de Haciendas locales).
No obstante, tanto el sistema de cesión de tributos en el caso de las CCAA de régimen común o de régimen
concertado, hace necesario que se establezcan puntos de conexión a efectos de conocer quien es la Administración
autonómica competente para exigir esos tributos como el caso de impuestos sobre patrimonio. Esos puntos de
conexión también se han concretado a través del criterio de la residencia efectiva porque entre los impuestos
cedidos hay impuestos personales.
3. EFICACIA DE LAS NORMAS FINANCIERAS EN EL TIEMPO
Tenemos que decir en primer lugar que el tributo no es una sanción, sino que es la forma de contribuir a los gastos
públicos.
La primera de las cuestiones que se plantea respecto de la aplicación las normas tributarias es la de su aplicación en
el tiempo. Dentro de esta rúbrica genérica es necesario distinguir dos tipos de cuestiones:
1. Por un lado, la determinación del espacio temporal de vigencia de las normas; momento de entrada en vigor y
cese de dicha vigencia;
2. Por otro lado, la determinación de las situaciones jurídicas a las que, durante su vigencia se aplican las normas
tributarias, es decir los problemas de retroactividad de dichas normas.
En cuanto a la primera de las cuestiones, el art.10.1 LGT dispone que “Las normas tributarias entraran en vigor a los
20 días naturales de su completa publicación en el Boletín Oficial que corresponda, si en ellas no se dispone otra cosa,
y se aplicaran por pazo indefinido, salvo que se establezca un plazo determinado”. Esto no plantea ningún problema
porque al igual que en el resto del ordenamiento se sigue el criterio establecido en el art.2 Cc según el cual las leyes
entran en vigor a los 20 días de su completa publicación en el BOE, si en ellas no se dispone otra cosa.
pág. 46
Por lo que se refiere al cese de la vigencia de las normas tributarias, tampoco cabe reseñar ninguna particularidad,
ya que las normas tributarias, al igual que las restantes, desaparecen del ordenamiento bien por su derogación, en el
caso de las normas de duración indefinida, o bien por el transcurso del plazo, en el caso de las normas de duración
temporal.
Las típicas normas de duración temporal son muchas de las modificaciones tributarias contenidas en el articulado de
las Leyes de Presupuestos. Estas modificaciones en ocasiones tienen carácter permanente y quedan incorporadas al
ordenamiento aun después de caducado el ejercicio presupuestario. Pero en muchas otras ocasiones las
modificaciones se aplican únicamente durante el periodo anual al que se refiere el ejercicio; generalmente es la
propia norma la que lo advierte expresamente.
La Ley de Presupuestos es anual pero si no hay una nueva transcurrido su tiempo de vigencia esta se prorroga. Esta
puede introducir alguna modificación tributaria de otras leyes, en este caso estas modificaciones tienen carácter
indefinido a no ser que establezcan su vigencia
En cuanto a la derogación, esta puede ser expresa o tácita. La derogación tácita se produce cuando el contenido de
una norma resulta incompatible con los preceptos de otra posterior. Equivale a la derogación tácita el empleo de
cláusulas generales del tipo de “Quedan derogadas cuantas disposiciones contradigan lo establecido en la presente”.
La derogación expresa presenta mayores garantías desde el punto de vista de la seguridad jurídica. Esta forma de
derogación puede manifestarse de dos maneras: mediante la inclusión de una lista de normas derogadas o una tabla
de vigencias y mediante la mención expresa de que tal precepto pasa a tener una nueva redacción, por ejemplo el
art. X de la Ley Y quedará redactado de la siguiente manera.
La nueva LGT ordena la combinación de ambas técnicas de derogación expresa: las leyes y los reglamentos que
modifiquen normas tributarias contendrán una relación completa de las normas derogadas y la nueva redacción de
la que resulten modificadas.
Pese a este precepto, la práctica de las derogaciones tácitas no puede ser excluida: corresponde al intérprete
determinar cuál es el derecho aplicable en los casos en que una norma introduce una regulación incompatible con la
contenida en la anterior.
Con las leyes temporales en general se suscita el problema de determinar cuales son los efectos que producen en las
normas que fueron objeto de derogación expresa por esas leyes temporales, se trata de determinar si cuando se
acaba la vigencia de las leyes temporales recuperan su vigencia las leyes que dichas normas temporales derogaron.
Hay dos posibles hipótesis para esta cuestión:
− Si las leyes anteriores en el tiempo a las temporales fuesen derogadas no vuelven a entrar en vigor por el hecho de
que la ley que las derogó haya cumplido el término de su vigencia (artículo 2.2 CC).
− Si las leyes anteriores fuesen suspendidas en su vigencia por la ley posterior temporalmente limitada la ley
anterior recobra su vigencia. Derogación expresa por otra ley posterior en el tiempo. Es el caso típico que se da en la
mayoría de las ocasiones.
Derogación tácita o implícita por otra ley posterior en el tiempo. Más problemas plantea la derogación tácita. La
derogación tácita es la derogación de una ley anterior en el tiempo por incompatibilidad con una ley posterior que
regula la misma materia (artículo 2.2 CC)
Por lo tanto la derogación tácita se produce en los casos en los que la ley nueva regula la misma materia de manera
diferente o contradictoria, aunque a veces la regulación de la ley nueva no es claramente abierta contradictoria con
la anterior.
Este problema no se plantearía si se respetase el artículo 9.2 de la LGT que dice “las leyes y los reglamentos que
modifiquen normas tributarias contendrán una relación completa de las normas derogadas y la nueva redacción de
las que resulten modificadas”. El legislador echa mano de una muletilla “quedan derogadas todas las normas que
pág. 47
contradigan o contravengan lo dispuesto en esta ley” y no cumple su obligación de decirnos en que sentido cambia
la ley.
DECLARACIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD DE UNA LEY POR EL TC
Cuando esto se produce cesa la vigencia de la norma, por lo tanto es una forma más de cese de vigencia. En este
caso, esta norma nunca debió aprobarse, es decir, la declaración de inconstitucionalidad da lugar a la nulidad
absoluta de la ley, ex tunc, todos lo negocios jurídicos hechos al amparo de este ley serán nulos (artículo 164 CC).
ULTRAACTIVIDAD
La ultraactividad de las normas financieras se produce en circunstancias de derecho transitorio.
Esta situación se produce cuando una norma jurídica está expresa o tácitamente derogada y en cambio continúa
aplicándose a situaciones de hecho nacidas con anterioridad a su derogación, son supuestos de hecho que siguen
produciendo efectos bajo el imperio de la norma nueva. La ley anterior en el tiempo pese a estar derogada, por una
cuestión de seguridad jurídica, se sigue aplicando.
Por tanto, la eficacia de la ley derogada continua después de la derogación solo en relación a aquellas circunstancias
que se celebraron bajo su imperio pero que siguen surtiendo efectos bajo el imperio de la nueva ley.
4. LA RETROACTIVIDAD EN EL DERECHO FINANCIERO Y TRIBUTARIO

La regla contenida en la LGT se contiene en el art.10.2 LGT, cuyo primer párrafo dice “Salvo que se disponga lo
contrario, las normas tributarias no tendrán efecto retroactivo y se aplicarán a los tributos instantáneos devengados
a partir de su entrada en vigor y a los demás tributos cuyo periodo impositivo se inicie desde ese momento”. Esta
norma se limita a repetir lo que se establece en el art.2.3 Cc (“las leyes no tendrán efecto retroactivo si no
dispusieren lo contrario”).
Una de las clasificaciones del tributo es la de distinguir si es instantáneo (sin periodo impositivo) o si es periódico
(con periodo impositivo, es decir tenemos en cuenta un plazo en el cual el legislador va a tener en cuenta la
capacidad económica en ese periodo). Un ejemplo de tributo periódico sería el IRPF ya que la obligación tributaria
nace el 31 de diciembre por las riquezas generadas desde el 1 de enero. Un ejemplo de tributo instantáneo sería el
IVA ya que cuando compramos el pan ya estamos pagando el impuesto.
Aunque una modificación legislativa de un tributo periódico se apruebe en el curso del periodo, antes de que este
haya concluido y se haya producido el devengo o nacimiento de la obligación, la modificación no surtirá efecto sino a
partir del próximo periodo impositivo.
También se da la aplicación retroactiva de modo automático de la norma de derecho sancionador más favorable: las
normas reguladoras del régimen de infracciones y sanciones y las de los recargos tendrán efectos retroactivos
respecto de los actos que no sean firmes cuando su aplicación resulte más favorable para el interesado. Se sigue la
misma regla de retroactividad recogido en el art.2 Cc.
Podemos decir que la retroactividad puede ser de dos grados distintos que son de grado máximo y de grado medio.
1. La retroactividad de grado máximo se aplica a supuestos de hechos ya concluidos. Es el caso de los tributos
instantáneos donde el hecho imponible no se prolonga en el tiempo sino que su devengo se realiza en un
momento concreto. Generalmente este grado será inconstitucional, solo exigencias cualificadas del bien común
podrían imponerse excepcionalmente a tal principio evitando su inconstitucionalidad.
2. La retroactividad de grado medio se da cuando la norma afecta a situaciones anteriores a su entrada en vigor,
pero que aún no han concluido. Es el caso de los tributos periódicos como por ejemplo el IRPF. La
inconstitucionalidad se determina por lo principios de seguridad jurídica y capacidad económica y por otros
factores como la previsibilidad o no del cambio legislativo.
pág. 48
La seguridad jurídica siempre es preferente a no ser que haya un interés público superior al de la seguridad jurídica.
La norma tributaria puede ser retroactiva, y esto puede plantear el recurso de inconstitucionalidad pero el TC dice
que se tiene que analizar caso por caso, porque no hay una norma general. Por lo que hay que tener en cuenta los
grados y las circunstancias:
1. Si la norma tributaria era previsible
2. Si había una justificación superior al principio de seguridad jurídica
Podemos hablar de la STC de 1997 debido a un Decreto-ley en materia tributaria de 1992, hay que tener en cuenta
que en España en 1992 hubo que construir muchas infraestructuras debido a los JJOO y a la Expo de Sevilla, por lo
que se quedó sin dinero; y a esto hay que sumarle que entró en el sistema monetario europeo. Por lo que el
Gobierno a través de un Decreto-ley alegando la extraordinaria y urgente necesidad aumento los tipos de gravamen
al IRPF para reducir el déficit, esto tuvo lugar en junio, es decir en plena mitad del periodo impositivo, y se establecía
que se aplicaba retroactivamente a enero. Se planteó el recurso de inconstitucionalidad que dijo que sí que era
inconstitucional justificando que había previsibilidad y había un interés general recaudatorio.
Podemos hablar también de la STC de 2001 que procedía de 1985 relativa a los impuestos especiales, los que gravan
entre otras cosas el alcohol (farmacia, productos de droguería, bebidas, etc.) y derivados. El hecho imponible era la
fabricación del alcohol, es decir no se produce el devengo del tributo hasta que el bien no sale de fábrica. En 1985
estaba exento el alcohol destinado a productos de droguería, pero esto se suprime. El TC dijo que no cabía la
retroactividad porque era de grado máximo y los intereses no eran superiores al principio de seguridad jurídica.
(Miraros bien estas dos sentencias porque yo no las entiendo, puse lo que dijo ella en clase pero a mi no me tiene
sentido)
pág. 49
LECCIÓN 8.- LA INTERPRETACIÓN DE LAS NORMAS FINANCIERAS
1. CONCEPTO DE INTERPRETACIÓN
La interpretación es una actividad de carácter cognoscitivo cuyo objeto consiste en averiguar cuál es el sentido de
una norma jurídica.
Por lo tanto, la interpretación constituye un momento necesario e imprescindible en el momento de aplicación de
las normas jurídicas, es más, una vez que conocemos cual es la eficacia de las normas en el tiempo y en el espacio la
siguiente tarea que tiene el jurista es averiguar qué quiere decir la norma
2. LA INTERPRETACIÓN EN EL DERECHO FINANCIERO
El objeto de la interpretación es averiguar el sentido o alcance de una norma jurídica, y constituye un momento
necesario en el proceso de aplicación de la misma. La LGT dedica su art. 12 a esta cuestión de la interpretación.
Las normas financieras y tributarias se someten a los criterios de interpretación que rigen para todo el Derecho, por
lo tanto iremos al artículo 3 del CC el cual plasma cinco criterios:
- Interpretación literal o textual. Sentido propio de sus palabras.
- Interpretación sistemática. Interpreta el precepto sobre el conjunto de toda la norma.
- Interpretación histórica. Antecedentes históricos y legislativos.
- Interpretación contextual. Proyección de la norma sobre el presente: la realidad social del momento, del
tiempo en que ha de ser aplicada la norma.
- Interpretación teleológica. Espíritu y finalidad de la ley.
Artículo 12. Interpretación de las normas tributarias.
“1. Las normas tributarias se interpretarán con arreglo a lo dispuesto en el apartado 1 del artículo 3 del Código Civil.
2. En tanto no se definan por la normativa tributaria, los términos empleados en sus normas se entenderán conforme
a su sentido jurídico, técnico o usual, según proceda.
3. En el ámbito de las competencias del Estado, la facultad de dictar disposiciones interpretativas o aclaratorias de
las leyes y demás normas en materia tributaria corresponde al Ministro de Hacienda y Administraciones Públicas y a
los órganos de la Administración Tributaria a los que se refiere el artículo 88.5 de esta Ley.
Las disposiciones interpretativas o aclaratorias dictadas por el Ministro serán de obligado cumplimiento para todos
los órganos de la Administración Tributaria.
Las disposiciones interpretativas o aclaratorias dictadas por los órganos de la Administración Tributaria a los que se
refiere el artículo 88.5 de esta Ley tendrán efectos vinculantes para los órganos y entidades de la Administración
Tributaria encargados de la aplicación de los tributos.
Las disposiciones interpretativas o aclaratorias previstas en este apartado se publicarán en el boletín oficial que
corresponda.
Con carácter previo al dictado de las resoluciones a las que se refiere este apartado, y una vez elaborado su texto,
cuando la naturaleza de las mismas lo aconseje, podrán ser sometidas a información pública”.
Este precepto contiene tres normas: una primera que remite a los criterios de interpretación contenidos en el Título
Preliminar del CC; otra, que aborda el problema de los términos con significado no unívoco y, finalmente, otra, sobre
las disposiciones de aclaración o interpretación de normas.
pág. 50
La cuestión de la interpretación de las normas tributarias ocupó la atención de la doctrina. Las más significativas de
las teorías interpretativas en materia tributaria son las de interpretación estricta y la de interpretación económica.
La primera sería una derivación de la concepción peyorativa del impuesto, de la conceptuación de las leyes
tributarias como normas odiosas o restrictivas de la libertad individual. La doctrina de la interpretación económica se
ha entendido fundamentalmente como un principio o regla a seguir en la calificación de los supuestos de hecho
concretos.
Fue la reacción a estas teorías lo que determinó la existencia de preceptos sobre interpretación en la LGT, y la
inclusión del mandato de que las normas tributarias se interpretarán de arreglo a los criterios admitidos en derecho.
La segunda de las normas contenidas en este precepto se refiere a la determinación del sentido que debe atribuirse
a los vocablos con significado no unívoco, por ser susceptibles de diversas acepciones según el tipo de lenguaje que
se emplee: el lenguaje vulgar o usual o el correspondiente a una determinada disciplina científica o técnica.
La solución aportada por la LGT consiste en remitir a la solución que proceda en cada caso, a no ser que el propio
legislador haya especificado cual es el sentido en el que debe entenderse el término en cuestión. Por lo tanto, esta
cuestión o bien es resuelta directamente por la concreta norma que especifica en cuál de ellas lo usa; o bien cuando
ello no sucede, la tarea corresponde al intérprete.
En cuanto a las disposiciones interpretativas dictadas por la administración, la competencia para dictarlas, según el
art. 11.3 LGT, corresponde en el ámbito de la administración central, al Ministerio de Hacienda. No son auténticas
normas jurídicas, sino instrucciones de carácter interno, aunque sean publicadas oficialmente para facilitar su
conocimiento al público. Tales instrucciones internas vinculan a los órganos dela administración tributaria
correspondiente. Se trata de la aplicación del criterio jerárquico o de subordinación de los órganos de la
administración tributaria correspondiente. Se trata de la aplicación del criterio jerárquico o de subordinación de los
órganos inferiores a la autoridad superior el Ministro, en el caso del Estado, el órgano equivalente en las Autonomías
y Corporaciones Locales. Las disposiciones interpretativas vinculan no solo a los órganos de gestión, inspección,
recaudación y aplicación de sanciones, sino también a los órganos de revisión, incluidos los Tribunales Económicos-
Administrativos.
3. LA CALIFICACIÓN EN DERECHO TRIBUTARIO

La regla general sobre calificación es la contenida en el art. 13 LGT.
Artículo 13. Calificación.
“Las obligaciones tributarias se exigirán con arreglo a la naturaleza jurídica del hecho, acto o negocio realizado,
cualquiera que sea la forma o denominación que los interesados le hubieran dado, y prescindiendo de los defectos
que pudieran afectar a su validez”.
Este precepto contiene tres proposiciones diferentes:
• Las obligaciones tributarias se exigirán conforme a la naturaleza jurídica del hecho, acto o negocio
realizado…
El mandato contenido en esta proposición es el de identificar la naturaleza jurídica de los hechos, actos o
negocios. Para ello habrá que acudir a la normativa tributaria. Por ejemplo para determinar si le ingreso
derivado de una determinada operación tiene, a efectos del IRPF, naturaleza de rendimiento del capital o de
ganancia patrimonial, habrá que ir a la ley del propio impuesto. Pero en ocasiones es necesario dar un paso
más, pues la calificación depende de la aplicación de conceptos definidos en otros sectores del
ordenamiento.
La calificación debe hacerse con criterios exclusivamente jurídicos. Se trata de un mandato general aplicable
en el conjunto del ordenamiento.
• Cualquiera que sea la forma o denominación que los interesados le hubieran dado…
pág. 51
Este mandato es un recordatorio de otras dos reglas generales: la derivada del principio de libertad de forma
y la de que las relaciones o situaciones jurídicas son lo que efectivamente son y no lo que las partes dicen
que son. Por ejemplo si las partes llaman arrendamiento a un contrato y en análisis de una cláusula pone de
manifiesto que su contenido es el propio de una venta con pago aplazado, ésta será la calificación correcta.
• Y prescindiendo de los defectos que pudieran afecta a su validez.
La regla dispone que en el caso de que un acto o contrato presente algún defecto que pueda afectar a su
validez o eficacia, ello no afectará a su tratamiento tributario. A efectos tributarios, podríamos decir, dichos
efectos se pondrán entre paréntesis y no impedirán el sometimiento del acto en cuestión al tributo
correspondiente.
El sentido de esta norma es el de evitar que la aplicación del tributo correspondiente a la celebración de un acto o
negocio jurídico pueda ser eludida mediante el simple expediente de introducir a sabiendas un defecto que afecta a
la validez del negocio pero que no impide que se reproduzcan sus efectos en tanto los interesados no ejerciten la
acción de nulidad correspondiente.
Se complementa esta norma con el derecho a que en el caso de que se produzca la anulación del acto o negocio, los
efectos derivados de dicha anulación se reflejen en el tratamiento tributario de la operación. Es lo que prevé
expresamente la normativa del Impuesto de Transmisiones, que ordena la devolución de impuesto satisfecho en los
casos en que el negocio gravado sea anulado, rescindido o resuelto.
4. LA INTEGRACIÓN DE LAS NORMAS FINANCIERAS. LA ANALOGÍA

Artículo 14. Prohibición de la analogía.
“No se admitirá la analogía para extender más allá de sus términos estrictos el ámbito del hecho imponible, de las
exenciones y demás beneficios o incentivos fiscales”.
El procedimiento analógico se caracteriza por tratarse de un modo de integración del ordenamiento o de las lagunas
en la regulación legal. Los instrumentos para colmar estas lagunas es el recurso al procedimiento analógico, basado
en el razonamiento por semejanza: aplicar al supuesto no contemplado directamente por la norma el mandato
establecido en relación con un supuesto distinto, pero que guarda con el primero una relación de semejanza o
analogía.
La integración analógica se diferencia de la interpretación en el punto de partida o razón de ser de una y otra
operación: mientras que la interpretación parte de la existencia de una norma, cuyo sentido es necesario desvelar, la
integración se hace necesaria precisamente por la carencia de norma directamente aplicable. El recurso a la analogía
es un mecanismo o modo de aplicación de las normas que se diferencia de la interpretación, pero también de la
creación de las mismas.
Como tal mecanismo de aplicación del derecho es regulada de manera directa en el art. 4 CC el cual dispone: “1.
Procederá la aplicación analógica de las normas cuando estas no contemplen un supuesto específico pero regulen
otro semejante entre los que se aprecie identidad de razón. 2. Las leyes penales, las excepcionales y las de ámbito
temporal no se aplicarán a supuestos ni en momentos distintos de los comprendidos expresamente en ellas”.
La LGT había establecido el precepto que ahora se integra en términos prácticamente inalterados, en la nueva LGT.
La doctrina mayoritaria clásica entiende que la analogía no tiene cabida en nuestra disciplina, fuera del ámbito de las
normas procedimentales o formales: en el ámbito cubierto por el principio de legalidad no sería posible, porque iría
en contra de dicho principio, que reserva a la ley la regulación de los elementos esenciales del tributo.
Para analizar la cuestión es necesario partir de la consideración de que el uso del procedimiento analógico no debe
ser puesto en conexión don el principio de legalidad, que es una norma sobre la producción normativa, sobre la
articulación entre ley y Reglamento, mientras que la analogía se desarrolla en el campo de la aplicación del derecho
existente: se trata de un procedimiento que presupone la existencia de una alguna, pero también la existencia de
pág. 52
una norma, aunque prevista para un supuesto diferente, pero que debe guardar con el afectado por la laguna una
relación de semejanza.
Los obstáculos para la aplicación analógica de ciertas normas se encuentran no en la regulación de las fuentes del
derecho sino en otro tipo de condicionamientos, puesto que la posibilidad de que una norma sea aplicada por
analogía a supuestos distintos de los expresamente previstos en ella hace más difícil prever por parte del agente cual
va a ser la norma a aplicar en relación a su comportamiento. La analogía no es admisible en aquellas áreas en que
esta exigencia de seguridad jurídica aparece como la garantía fundamental e insoslayable. Lo que impide en el
derecho penal la aplicación analógica es el principio de tipicidad. Lo que cierra el paso a la analogía es la exigencia de
seguridad jurídica o tipicidad, no el principio de reserva de ley formal. Igualmente la analogía resulta prohibida solo
in malam partem, es decir, en los casos en que su resultado sea desfavorable.
El art. 4.2 CC prohíbe la analogía únicamente en relación con las normas penales. A ellas se añaden las excepcionales
y las de ámbito temporal, en cuyos supuestos la exclusión de la analogía se fundamenta en las condiciones del
presupuesto de hecho de dichas normas, que impide la aplicación del razonamiento por semejanza.
Respecto al alcance de la prohibición de aplicación analógica contenida en la LGT, para la doctrina que relaciona la
analogía con el principio de legalidad este procedimiento debe entenderse vedado en relación con todas las normas
que versen sobre el ámbito material cubierto por dicho principio: no solamente en relación con las normas que
regulan el hecho imponible o las exenciones sino también en todas las restantes materias relativas a elementos
esenciales del tributo.
Por el contrario para quienes defienden el planteamiento anteriormente desarrollado, la prohibición del art. 14 LGT
debe ser entendida en sus propios términos. El legislador tributario teniendo en cuenta los condicionamientos
derivados del respeto a la exigencia de seguridad jurídica ha reducido su prohibición al hecho imponible y a las
exenciones. Por lo que son las normas que versan sobre estas materias las que no puede ser objeto de aplicación
analógica, sin embargo sí que pueden las que se refieren a otros elementos del tributo, incluidos aquellos esenciales,
como el régimen de los sujetos obligados al pago, la base, el tipo…
La jurisprudencia del TS ha invocado con una gran frecuencia la cláusula de la LGT sobre la prohibición de la analogía.
En muchas ocasiones de forma incorrecta, confundiendo la cuestión de la analogía con la de los métodos de
interpretación o de calificación. Supuestos que tenían una solución simple con la aplicación de los criterios usuales
de interpretación han sido resueltos por el TS mediante el recurso a la cláusula sobre la analogía de la LGT. En el
extremo contrario, algunas sentencias han admitido el empleo de la analogía en relación con las normas que
configuran supuestos de no sujeción, las cuales, deben considerarse como normas de delimitación del hecho
imponible.
5. EL CONFLICTO EN LA APLICACIÓN DE LA NORMA TRIBUTARIA: LA CLÁUSULA ANTIELUSIVA

Artículo 15. Conflicto en la aplicación de la norma tributaria.
“1. Se entenderá que existe conflicto en la aplicación de la norma tributaria cuando se evite total o parcialmente la
realización del hecho imponible o se minore la base o la deuda tributaria mediante actos o negocios en los que
concurran las siguientes circunstancias:
a) Que, individualmente considerados o en su conjunto, sean notoriamente artificiosos o impropios para la
consecución del resultado obtenido.
b) Que de su utilización no resulten efectos jurídicos o económicos relevantes, distintos del ahorro fiscal y de los
efectos que se hubieran obtenido con los actos o negocios usuales o propios.
2. Para que la Administración tributaria pueda declarar el conflicto en la aplicación de la norma tributaria será
necesario el previo informe favorable de la Comisión consultiva a que se refiere el artículo 159 de esta ley.
pág. 53
3. En las liquidaciones que se realicen como resultado de lo dispuesto en este artículo se exigirá el tributo aplicando la
norma que hubiera correspondido a los actos o negocios usuales o propios o eliminando las ventajas fiscales
obtenidas, y se liquidarán intereses de demora”.
La declaración de conflicto en la aplicación de la norma tributaria se trata de la figura del fraude de ley.
Los casos en que los negocios o situaciones sobre los que versa la calificación presentan unas características
anómalas, con rodeos o artificios que permiten concluir que dichos negocios han sido realizados con finalidad
elusiva, es decir, con la intención de propiciar su encaje en el presupuesto de hecho de una norma más favorable
que la que correspondería al negocio usual. Por ejemplo: la constitución de una sociedad entre dos sujetos, uno de
los cuales aporta un inmueble y el otro una cantidad en dinero por importe del valor del inmueble; acto seguido, los
socios proceden a disolver la sociedad recién creada y a recibir cada uno de ellos, en pago de su cuota de liquidación,
lo que aportó la otra parte. El efecto sería el mismo que si hubieran concluido una compraventa. El contrato de
sociedad ha sido utilizado para eludir la aplicación de las normas relativas a la compraventa.
El art. 15 establece que en estos casos la Administración tendrá la facultad de ignorar el negocio realizado por las
partes y recalificar a efectos fiscales la situación, aplicando la norma correspondiente al negocio cuya formalización
se ha eludido mediante ellos referidos artificios. Los requisitos para que proceda la aplicación del art. 15 son:
- Que los hechos o negocios sean, individualmente considerados o en su conjunto, notoriamente artificiosos o
impropios para la consecución del resultado obtenido.
- Que de su utilización no resulten efectos jurídicos o económicos relevantes, distintos del ahorro fiscal y de los
efectos que se hubieran obtenido con los actos o negocios usuales o propios.
- Que mediante ellos se obtenga el resultado de eludir o evitar total o parcialmente la realización del hecho
imponible o se minore la base o la deuda tributaria.
Podemos distinguir requisitos relativos a la conducta y al resultado.
En relación con los requisitos relativos a la conducta tenemos él requisitos de artificiosidad, por un lado, y el de la
ausencia de motivo económico valido, por otro. En cuanto al resultado o finalidad perseguida, ha de plasmarse en
la obtención de una ventaja fiscal, de un trato fiscal más favorable que el que correspondería al negocio usual.
Ventaja que puede consistir en la evitación del hecho imponible o su realización en unos términos que conducen a
que la deuda tributaria sea determinada por un importe inferior al que correspondería a una situación que careciese
de artificios.
La artificiosidad debe ser puesta en relación con el resultado o finalidad de la transacción. El recurso al negocio
indirecto, es decir, un negocio empleado, no para conseguir la finalidad que corresponde a su propia causa, sino a la
de otro tipo negocial. La expresión negocio indirecto suele ser una forma de eufemismo para referís e al negocio en
fraude de ley, pues, aunque no todo negocio indirecto tenga una finalidad de fraude, todo negocio en fraude de ley
es un negocio indirecto.
La ley precisa que la artificiosidad puede ser apreciada considerando el negocio aisladamente o en función de los
que le rodean. El carácter artificioso de la transacción consistirá precisamente en el rodeo, en el ensamblaje de
varias piezas, de varios negocios, para conseguir lo que normalmente se consigue con uno solo. Esto es lo que
sucederá en la generalidad de los casos.
Ejemplo: los accionistas de una sociedad, que han recibido una oferta de compra de la totalidad de las acciones, en
lugar de formalizar los contratos de compraventa, realizan los siguientes actos:
1) Acuerdan en junta general una ampliación de capital que pasa a ser 1000 veces la anterior, La ampliación se hace
a la par;
2) A continuación, cada accionista cede al tercero que había presentado la oferta sus derechos de suscripción
mediante un precio que asciende en conjunto al importe del precio ofrecido (a un 99,9% de ese precio);
pág. 54
3) Finalmente, el tercero suscribe la ampliación y pasa a ser titular del 99,9% del capital social. Los accionistas
originales se quedan con una participación simbólica (0,1%) pero han obtenido unos ingresos equivalentes al precio
de las acciones.
La ventaja que tenía este curioso esquema negocial era la de evitar el gravamen en el impuesto personal del
transmitente de la plusvalía puesta de manifiesto en la cesión de las acciones. Pues en la regulación que estuvo
vigente hasta final de los 80 el importe obtenido por la cesión de los derechos de suscripción no tributaba como
plusvalía. Esta tributación se demoraba hasta el momento en el que el accionista vendiera las acciones que se quedó.
Esta regulación ha cambiado, y en la normativa actual el diferí miento de la tributación de las ganancias obtenidas
con la cesión de derechos de suscripción hasta el momento de venta de las acciones se aplica solamente para los
títulos de sociedades cotizadas en bolsa. En las no cotizadas los ingresos de la venta de derechos de suscripción
tributan como ganancia patrimonial en el año de la venta.
El segundo requisito es la ausencia de motivo económico válido. Además de que la fórmula negocial empleada sea
notoriamente artificiosa, es necesario que carezca de justificación racional, que no obedezca a ninguna lógica
económica distinta de la de obtener la ventaja fiscal: eludir o evitar le hecho imponible o minorar la base o la deuda
tributaria. En definitiva, eliminar o reducir la carga fiscal que hubiera resultado de seguir la vía ordinaria.
La conducta no obedece a ningún propósito negocial que no sea el ahorro fiscal e incluso sería desventajosa si no
fuera por ese ahorro fiscal.
En el fraude de ley se encuentran involucradas dos normas: la norma de cobertura y la norma defraudada. La norma
de cobertura es aquella que se aplicó pero que no se tendría que haber aplicado y la norma defraudada es la norma
que no se llegó a aplicar.
En cuanto a los efectos de la declaración de conflicto, la administración procederá a re calificar los negocios
realizados por los obligados tributario: en lugar de atenerse a las calificaciones que corresponderían a la naturaleza
jurídica de cada negocio, se tendrá en cuenta la calificación que hubiera correspondido al negocio ordinario cuya
realización formal se ha evitado, pero cuyos resultado prácticos han sido obtenidos. En lugar de aplicar la norma
correspondiente a los negocios artificiosos y carentes de sentido económico se aplicará la norma eludida con la
consiguiente eliminación o desconocimiento de las ventajas fiscales pretendidas.
6. LA SIMULACIÓN
Artículo 16. Simulación.
“1. En los actos o negocios en los que exista simulación, el hecho imponible gravado será el efectivamente realizado
por las partes.
2. La existencia de simulación será declarada por la Administración tributaria en el correspondiente acto de
liquidación, sin que dicha calificación produzca otros efectos que los exclusivamente tributarios.
3. En la regularización que proceda como consecuencia de la existencia de simulación se exigirán los intereses de
demora y, en su caso, la sanción pertinente”.
Mediante la declaración de simulación no se trata de corregir la aplicación de la norma a los hechos, sino de
establecer los realmente producidos y a los que la norma debe ser aplicada.
Existe simulación negocial cuando las partes se ponen de acuerdo para hacer aparecer ante terceros unas relaciones
que no se corresponden con la realidad. Bien porque la relaciones o desplazamientos patrimoniales aparentemente
pactados no existen en absoluto (simulación absoluta), bien porque la relación realmente acordada es diversa de la
que se describe en el contrato (simulación relativa). Ejemplo de simulación absoluta es el de las facturas falsas que
documentan una entrega de bien o prestación de servicios que no tienen lugar en la realidad. Un ejemplo de
pág. 55
simulación relativa es el de la compraventa que encubre una donación, pues las partes están de acuerdo en que no
se pague el precio.
Es esencial en la simulación la mentira, el engaño, la ocultación de la realidad. EL principal problema que se ap lentes
en relación con la declaración de su existencia es el de la prueba, Prueba de que el servicio descrito en la factura no
ha sido prestado en el primer ejemplo y prueba de que no se ha satisfecho precio alguno y de que esto era lo
acordado por las partes, en el segundo.
La declaración de simulación se producirá en el acto de liquidación. No se requiere un acto separado para la
declaración de simulación, ni requisitos procedimentales específicos. La apreciación de al existencia de simulación se
pondrá de manifiesto en la fijación de los hechos sobre los que se practicará la liquidación.
Los efectos de la declaración de simulación, los cuales solamente se producirán en el ámbito tributario, son:
1) El hecho imponible gravado será el efectivamente realizado por las partes. El efecto de la apreciación de
simulación será que la deuda se liquidará en función de los hechos realmente producidos. Puede afectar no
solamente al hecho imponible, sino también a otros elementos de la obligación, como la base.
2) Se exigirán intereses de demora. Los intereses de demora no son una consecuencia de la declaración de
simulación sino del retraso en el pago.
3) La declaración de simulación acarreará la imposición de sanciones, las cuales eran impuestas en un procedimiento
diferente o en el propio procedimiento de liquidación.
pág. 56
LECCIÓN 9.- EL OBJETO DE LA ACTIVIDAD FINANCIERA. ASPECTOS JURÍDICOS
1. PERSPECTIVA JURÍDICA PARA EL ANÁLISIS DE LA ACTIVIDAD FINANCIERA

El Derecho Financiero regula la actividad financiera del Estado y demás entes públicos. La actividad financiera por
su parte es una actividad instrumental que se utiliza para que el Estado y los demás entes públicos puedan llevar a
cabo las actividades públicas.
El objeto de la actividad financiera se divide en ingreso y gasto. Consiste en la obtención de ingresos y el posterior
empleo por los entes públicos para determinados fines. Se trata de prestar medios económicos a los órganos de las
AAPP que tienen actividad final. A veces se admite el pago en especie de ingresos públicos. Pero, en conclusión, el
objetivo de la actividad financiera es financiar los gastos públicos.
La actividad financiera tiene dos vertientes: la subjetiva y la objetiva:
• En la vertiente subjetiva se hace referencia a quienes son los entes públicos que ingresan y que gastan.
• En la vertiente objetiva se hace referencia al ingreso y al gasto público.
El ingreso y el gasto público pueden ser objeto de estudio por distintas ciencias: sociología, política, economía,
contabilidad y Derecho, y cunado el ingreso y el gasto público se estudian por el Derecho es cuando podemos hablar
de una perspectiva jurídica en el análisis de la actividad financiera y es donde entra en juego el Derecho financiero.
Vamos a ver ahora dos artículos importantes sobre la cuestión, en primer lugar, el art. 142 CE establece que: “Las
Haciendas Locales deberán disponer de los medios suficientes para el desempeño de las funciones que la ley
atribuye a las Corporaciones respectivas y se nutrirán fundamentalmente de tributos propios y de participación en
los del Estado y de las Comunidades Autónomas”.
Por otro lado, el art. 156 CE establece que: “Las Comunidades Autónomas gozarán de autonomía financiera para el
desarrollo y ejecución de sus competencias con arreglo a los principios de coordinación con la Hacienda estatal y de
solidaridad entre todos los españoles”.
2. LOS GASTOS PÚBLICOS. CONCEPTO Y CLASES. EL DERECHO DEL GASTO PÚBLICO

El Derecho Financiero, como hemos ya indicado, se extiende al ordenamiento jurídico de la Hacienda pública en su
doble vertiente de ingreso y de gasto público. Vamos ahora a centrarnos en la vertiente del gasto.
La ordenación jurídica del gasto público, en sus aspectos financieros, es decir, en la asignación de recursos,
ejecución del proceso de gasto y control del mismo, se desarrolla en torno al presupuesto, que es el acto legislativo
mediante el cual se aprueba el plan anual de gastos, estableciendo límites precisos a la acción del ejecutivo, que es
a quien le corresponde su realización. Así, la CE le atribuye al presupuesto una función clave en el desarrollo de la
política del Estado.
La regulación del gasto público, en sus aspectos financieros, se encuentra en la Ley General Presupuestaria, cuya
relación original es de 1977, texto este que fue objeto de diversas modificaciones posteriores. Fundamentales
fueron los cambios introducidos a raíz del Tratado de Maastricht, que forzó cambios fundamentales en la institución
presupuestaria. Finalmente, el 26 de noviembre de 2003 se aprobó una nueva LGP.
presupuestaria. Finalmente, el 26 de noviembre de 2003 se aprobó una nueva LGP.
• Clases de gasto público o sistemas de clasificación
pág. 57
La LGP establece un sistema de clasificación tripartita: orgánica, económica y por programas. Pero esto no quiere
decir que la clasificación funcional que existía tradicionalmente haya desaparecido.
a) Clasificación orgánica: agrupa por Secciones y Servicios los créditos asignados a los distintos Centros
Gestores de gasto de los órganos con dotación diferenciada en los Presupuestos, la Administración General
del Estado, sus Órganos autonómicos, Entidades de la Seguridad Social y otras Entidades, según proceda.
Esta clasificación atiende al órgano encargado del gasto.
Cada órgano tiene competencias y esas competencias deben venir claramente delimitadas por el ordenamiento
jurídico, pues bien, las competencias de los órganos administrativos vienen fijadas por dos tipos de normas: normas
jurídicas estables en el tiempo, pero además de estas normas jurídicas están las normas jurídicas temporales,
normas jurídicas que fijan para un período de tiempo preciso qué cantidad de dinero puede gastar cada órgano en el
desempeño de sus tareas, tareas que vendrían dadas por el primer grupo de normas.
En nuestro ordenamiento jurídico las normas que autorizan a los órganos administrativos a gastar señalando cual es
la cantidad máxima que deben gastar y cuál debe ser el destino de ese gasto, son normas temporales que se
encuadran en la figura del PRESUPUESTO. El presupuesto es una norma jurídica.
Al margen de este dato, hay, a su vez, otra norma importante que es la que disciplina el proceso que se sigue de
gasto, esa norma es la LEY GENERAL PRESUPUESTARIA 47/2003 de 26 de noviembre. Esta norma es una norma
permanente que no le dice a cada órgano lo que debe gastar cada año, sino que esta norma fija el procedimiento
que debe seguir cada órgano para gastar (no confundir con la LEY ANUAL DE PRESUPUESTO).
Ese conjunto de normas contenidas en estas dos leyes (Ley anual de Presupuestos y Ley General Presupuestaria) es
lo que denominamos Derecho presupuestario o Derecho de gasto público
b) Clasificación económica: mediante el cual se identifica cada crédito en función de la naturaleza económica
del gasto al que se atiende con el mismo. Siguiendo el criterio con el que la LGP usa este sistema, se pueden
clasificar en: operaciones corrientes que engloba a los gastos de personal, gastos corrientes de bienes y
servicios, gastos financieros y transferencias corrientes; las operaciones de capital que engloba las
inversiones reales, y las transferencias de capital; y las operaciones financieras, que engloba a los activos
financieros y pasivos financieros; y el Fondo de Contingencia de Ejecución Presupuestaria.
c) Clasificación por programas: cada partida se identifica en función del programa de gasto en que la misma se
enmarca. Recoge la LGP en su art. 35.2: “los programas presupuestarios de carácter plurianual y bajo la
responsabilidad del titular del Centro gestor del gasto, consisten en el conjunto de gastos que se considera
necesario realizar en el desarrollo de actividades orientadas a la consecución de determinados objetivos
preestablecidos que pueden tener por finalidad: a) la producción de bienes y servicios, b) el cumplimiento de
obligaciones específicas o c) la realización de las demás actividades encomendadas a los Centros gestores del
gasto”. El apartado 4 del mismo artículo, establece por su parte, lo siguiente: “constituye un programa de
gasto del presupuesto anual el conjunto de créditos que, para el logro de los objetivos anuales que el mismo
establezca, se ponen a disposición del gestor responsable de su ejecución. Los mismo constituyen la
concreción anual de los programas presupuestarios de carácter plurianual”.
d) Clasificación funcional: esta no aparece mencionada entre los sistemas o estructuras presupuestarias de la
LGP, pero no está olvidada, así en el art. 40.2 se establece que “con independencia de la estructura
presupuestaria, los créditos se identifican funcionalmente de acuerdo con su finalidad, deducida del
programa en que aparezcan o, excepcionalmente, de su propia naturaleza, al objeto de disponer de una
clasificación funcional del gasto”.
pág. 58
Una segunda clasificación del gasto público se puede extraer del artículo 90 LGP “constituyen el Tesoro Público todos
los recursos financieros, sean dinero valores o créditos de la Administración General del Estado y sus organismos
autónomos, tanto por operaciones presupuestarias como no presupuestarias”.
a) Gastos presupuestarios: Son los consignados en los presupuestos, se prevé que los pueden realizar los entes
públicos.
b) Gastos extrapresupuestarios. Gastos que no figurarían en el presupuesto del ente público que lo realiza. Sin
embargo, el carácter extrapresupuestario de estos gastos no significa que no estén sometidos a límites en cuanto a
su cuantía y destino.
Aunque no haya libertad absoluta, el ente que puede realizar un gasto extrapresupuestario tiene una mayor libertad
que si el gasto fuese presupuestario. Como las posibilidades de controlar el gasto extrapresupuestario son pocas,
estos gastos deben considerarse como auténticas anomalías a la norma general, que es el gasto presupuestario.
Cuando hay gasto extrapresupuestario hay más posibilidad de corruptelas en el seno de la Administración pública ya
que es un gasto que se escapa al control. Existe en determinadas entidades que dependen de la Administración
donde es más difícil controlar el gasto.
• El Derecho del gasto público.
En cuanto al nacimiento de las obligaciones de la Hacienda Pública, la norma básica es el art. 20 LGP, que dice que
“las obligaciones de la Hacienda Pública Estatal nacen de la ley, de los negocios jurídicos y de los actos o hechos que,
según Derecho, las generen”.
Por lo que está dentro del Derecho Presupuestario la cuestión de la exigibilidad, a la cual se refiere la LGP en el art.
21 que establece que solo podrán ser exigibles cuando resulten de la ejecución de los Presupuestos. Por lo que la
existencia de crédito presupuestario en cuantía suficiente para atender una concreta obligación es condición de su
exigibilidad, en los presupuestos que podemos considerar normales. Si no existe crédito presupuestario, la
obligación será válida, pero no exigible, siendo nulos de pleno derecho los actos administrativos y disposiciones
generales de rango inferior a la ley que establezcan el compromiso de gasto.
En cuanto a las obligaciones declaradas en sentencia judicial son exigibles. Sin embargo, con relación a la ejecución
de esta obligación, es necesario tener presente:
- el privilegio de inembargabilidad de la Hacienda Pública
- el privilegio de autoejecución, según el cual corresponde a la propia administración el cumplimiento de las
resoluciones judiciales que determinen obligaciones a su cargo
- dicho cumplimiento no puede llevarse a cabo si no es dentro de los límites del respectivo presupuesto, y en
el caso de que no exista crédito presupuestario o no sea suficiente el consignado, será necesario instar la
correspondiente modificación presupuestaria dentro de los 3 meses siguientes al día de la notificación de la
resolución judicial.
3. INGRESOS PÚBLICOS. CONCEPTO Y CARACTERES

Se entiende por ingreso público toda cantidad de dinero percibida por el Estado y los demás entes públicos, cuyo
objetivo esencial es financiar los gastos públicos.
Características del ingreso público:
- EL INGRESO PÚBLICO ES SIEMPRE UNA SUMA DE DINERO, de lo cual extraemos que no son ingresos
públicos aquellas prestaciones que puede percibir un ente público pero que no son prestaciones dinerarias
(de dar, in natura), son prestaciones que, si bien, pueden estar destinadas a satisfacer necesidades públicas
no son recursos dinerarios; además no suelen ser susceptibles de valoración económica. Este tipo de
pág. 59
prestaciones como no tienen naturaleza de dinero no se incorporan a los estados contables de los
presupuestos públicos. Por la misma razón tampoco podemos calificar como ingresos públicos los bienes
adquiridos por la Administración pública, como, por ejemplo, una parcela expropiada forzosamente.
- SUMA DE DINERO PERCIBIDA POR UN ENTE PÚBLICO. Hay que hacer hincapié en el adjetivo público con el
que nos referimos al titular del ingreso. El ente que va a percibirlo va ser un ente de esta naturaleza, casi
siempre una Administración Pública. Hay ingresos públicos que se rigen por normas del Derecho público y
hay ingresos públicos que se rigen por normas de Derecho privado. En los dos casos estamos ante ingresos
públicos porque quien los percibe es un ente público, pero la forma de percibirlos son distintas y las normas
también.
- TIENE COMO OBJETIVO ESENCIAL FINANCIAR EL GASTO PÚBLICO. Forma parte de la configuración misma
de la actividad financiera, la cual es, por encima de todo, una actividad instrumental, es una actividad que se
dirige a poner al servicio de la Administración pública unos ingresos para que dicha Administración pública
pueda cubrir las necesidades colectivas. Solo habrá ingreso público cuando el ente que lo recibe tenga sobre
él plena disponibilidad, es decir, cuando el ente ostente un título jurídico suficiente que le permita aceptarlo,
destinarlo al cumplimiento de sus funciones. De esta idea se deriva que a partir de aquí no pueden calificarse
como ingresos públicos aquellas cantidades de dinero que obran en poder de un ente público pero que la
Administración pública los posee en virtud de un título jurídico que no le otorga a ese ente plena
disponibilidad sobre esas cantidades de dinero. Este es el caso de fianzas, cauciones, avales, depósitos… que
se constituyen a favor de un ente público, pero éste no puede disponer de ellos
Se pueden formular distintas clasificaciones de ingresos públicos: ingresos de Derecho Público e ingresos de
Derecho privado. Esta clasificación está formulada en el artículo 5 de la LGP, por el que podemos decir que ingresos
de Derecho público son aquellos en que la Administración Pública goza de las prerrogativas y de las potestades que
el ordenamiento reconoce a los entes públicos (por ejemplo, presunción de legalidad de las actividades
administrativas, auto tutela, ejecutividad, derechos de prelación en el cobro frente a otros acreedores…)
Los ingresos públicos de Derecho privado son los ingresos en los cuales lo que prima son las normas y los principios
propios del ordenamiento privado que regulan las relaciones entre particulares.
4. INGRESOS DE DERECHO PRIVADO. CONCEPTO Y CLASES

Estamos ante INGRESOS DE DERECHO PRIVADO cuando el Estado y demás entes públicos actúan en la perfección de
los ingresos como un particular, se van a someter a normas de Derecho privado. FERREIRO hace una clasificación de
ingresos públicos y distingue entre ingresos derivados y originarios.
Los ingresos derivados derivan del poder de coacción del Estado y por eso estos ingresos serían ingresos de Derecho
público.
Los ingresos originarios son aquellos que proceden del patrimonio territorial, industrial y comercial de los entes
públicos y son ingresos que obtiene un ente público en forma similar a como podría hacerlo un particular, serían
entonces ingresos de Derecho privado.
De estos ingresos de Derecho privado los más importantes son los que provienen de los bienes de los entes públicos.
Cuando se habla de bienes de la Administración Pública hay que distinguir dos tipos de bienes:
• Los que sirven directamente a la satisfacción de las necesidades públicas, que es lo que se denomina
dominio público.
• Aquellos que sirven o pueden servir como fuentes de ingresos que casi siempre van a ser ingresos de
Derecho privado y esos bienes son los que se denominan bienes patrimoniales, por eso cuando se habla de
pág. 60
ingresos de Derecho privado y se dice que la fuente de esos ingresos son bienes de los entes públicos, se
refiere a ingresos patrimoniales
Los bienes de dominio público aparecen definidos de manera genérica en la CE en su artículo 132.2 “son bienes de
dominio público estatal los que determine la ley y, en todo caso, la zona marítimo-terrestre, las playas, el mar
territorial y los recursos naturales de la zona económica y la plataforma continental”.
Además, en el plano de la legislación ordinaria existen otros preceptos que también los enumera, por ejemplo, el
artículo 339 del CC.
Sin embargo, los bienes que de manera más genuina generan ingresos de Derecho privado son los bienes
patrimoniales. Frente a los bienes que forman el dominio público los bienes patrimoniales son los bienes que
integran el dominio privado de la Administración, y estos bienes tiene su razón de ser en que sirven para procurarle
un ingreso a la Administración, titular de los mismos. En este sentido, hay que traer aquí a colación la Ley 33/2003
del 3 de noviembre de patrimonio de las Administraciones Públicas. Esta ley nos dice en su artículo 7 que “son
bienes y derechos de dominio público o patrimonial los que, siendo de titularidad de las Administraciones Públicas,
no tengan el carácter de demaniales”.
Otro tanto sucede en otro ámbito de la Administración Pública que es la Administración local, hay que acudir al texto
refundido de la Ley de Régimen Local, artículo 76, donde nos dice que los ingresos de Derecho privado son aquellos
que siendo de propiedad de la entidad local no están destinados a un uso público ni afectados a un servicio público
porque puede constituir fuentes de ingreso para las arcas de la entidad municipal.
Lo lógico es que la Administración, titular de los bienes patrimoniales, para que obtenga ingresos de los mismos
puede o explotarlos directamente ella, o cederlos a un tercero a cambio de una contraprestación dineraria que sería
un ingreso privado. En esta segunda hipótesis el contrato se va a regir por normas de Derecho privado, por lo tanto,
la forma en que la Administración obtiene el ingreso es por sujeción a Derecho privado.
Hay tres pasos que sigue la Administración:
• La Administración toma la decisión de realizar un contrato, esa decisión no es sino una manifestación de la
voluntad de la Administración. Las decisiones de la Administración son los actos administrativos, que se
someten al Derecho administrativo, al Derecho público.
• Se formaliza el contrato con el particular cediéndole la explotación de los bienes patrimoniales. Este paso se
rige por el Derecho privado porque la Administración está contratando como si fuese un particular (Derecho
civil o mercantil). Esta fase determina que el ingreso que va a recibir la Administración es de Derecho
privado. Si el particular no paga la Administración deberá iniciar un procedimiento civil.
• El particular paga la contraprestación, la Administración recibe el ingreso y ese dinero va a parar a las cajas
del tesoro público, la gestión de esos recursos se rige por nuestra disciplina (Derecho financiero).
Otro tipo de propiedad de la Administración pública que genera ingresos de Derecho privado y a veces público son
los que generan las minas y los montes.
Hay una serie de razones que legitiman este derecho de propiedad a un ente público, son razones de política
medioambiental, energética, de defensa… las que aconsejan que continúe parte de este patrimonio en manos del
Estado. No son solo razones de conveniencia, sino que incluso hay directivas comunitarias europeas y la propia CE
que obligan a conseguir fines de bien social que no podrían alcanzarse si el Estado no fuere propietario de esta mina
o monte (de estas propiedades).
En el caso de las minas, si un particular encuentra un yacimiento minero para explotarlo debe pedirle un permiso a la
autoridad pública, un permiso de investigación. Para conseguir este permiso hay que pagar una tasa, un tributo. Si el
resultado de la investigación fue positivo, hay que pedir un segundo permiso a la Administración, la cual puede
explotar ella misma esa mina (ingreso de Derecho privado) u otorgarle la concesión de la explotación a otra
pág. 61
empresa. Por la concesión, el concesionario tiene que pagar a la Administración un canon periódico, el canon de
superficie de minas (ingreso de Derecho público).
En materia de montes, el Estado y las Administraciones públicas también pueden ser titulares de propiedades
forestales cuya explotación puede generar rendimientos patrimoniales.
Se pueden ceder estas tierras en arrendamiento a un particular.
Las rentas que perciban serán ingresos de Derecho privado. La Administración puede optar por otra posibilidad, que
suele ser la más habitual: ella misma se dedica a explotar y a cuidar este monte público hasta que llegue el momento
de su tala, que le genera unos ingresos a la Administración que serán ingresos de Derecho privado.
A veces, lo que hace la Administración es entrar o mantener capital propio en el accionariado de empresas.
Los beneficios de las empresas pueden repartirlos entre los socios. Cuando hay un reparto y alguno de los accionistas
es un ente público cobrará la parte correspondiente, será un ingreso de Derecho privado.
5. INGRESOS DE DERECHO PÚBLICO. CONCEPTO Y CLASES

Los INGRESOS DE DERECHO PÚBLICO son aquellos ingresos que percibe la Administración cuando actúa arropada de
todas las prerrogativas que en exclusiva le confiere el ordenamiento. Hay cuatro tipos de ingresos de Derecho
público:
- Tributos: Un TRIBUTO es una prestación pecuniaria que el Estado u otro ente público exige en uso del poder
que les atribuye la constitución española y las leyes de quienes a ellos están sometidos. El tributo es una
prestación que no constituye nunca la sanción de un acto ilícito que, como ya vimos en las primeras
lecciones, debe ser creado en todo caso por una ley (reserva de ley) y que debe incidir siempre sobre una
manifestación de capacidad económica (renta, patrimonio o gasto).
- Sanciones pecuniarias. En cuanto a las SANCIONES PECUNIARIAS, en primer lugar, aclararemos que el
tributo no es una sanción pecuniaria, el tributo se paga porque lo exige una ley y porque grava una
manifestación de riqueza; por el contrario, una sanción es un ingreso público de Derecho público que tiene
su origen en la comisión de un ilícito. Por lo tanto, la sanción se dirige a castigar una conducta antijurídica, es
una medida represiva o intimidatoria ante posibles y futuros infractores. Las sanciones cuando suponen una
vulneración del ordenamiento jurídico le reportan un ingreso a la Administración pública con competencia
en la materia.
- Monopolios. MONOPOLIOS: en ocasiones el Estado decide que un determinado servicio sea prestado de
manera exclusiva por una entidad o que la adquisición, producción y venta de determinados servicios solo
pueda realizarla igualmente una sola entidad, cuando esto sucede estamos ante una situación de monopolio
que está tutelada por el ordenamiento jurídico en virtud de la cual un solo sujeto de Derecho puede prestar
un determinado servicio o entregar un determinado bien en el mercado. El propio ordenamiento tutela esta
situación, es cuando se habla de monopolio de derecho.
En otros casos, se produce aparentemente una situación similar, pero en la que no ha tenido que ver el
ordenamiento jurídico, esa situación surge como consecuencia de determinadas circunstancias, esto sucede, por
ejemplo, cuando la comercialización de un determinado producto requiere un esfuerzo inversor tan grande que solo
una poderosa empresa puede cometer esa tarea, solo una empresa (por ejemplo, Microsoft), son monopolios de
hecho.
El Estado puede establecer un monopolio de derecho para mejorar la prestación de determinados servicios y para
obtener ingresos. Cuando el Estado decide crear un monopolio, a la propia Administración Pública van a fluir
ingresos públicos de muy variada naturaleza, así, por ejemplo, el monopolio se convierte en una fuente de ingresos
pág. 62
de naturaleza tributaria cuando el Estado grava con un tributo los beneficios de la entidad mercantil a la que se le ha
concedido el monopolio.
Otra hipótesis es que el monopolio puede ser fuente de ingresos patrimoniales, esto sucede cuando es el propio
Estado el que gestiona directamente el monopolio o tiene una participación mayoritaria en el capital social de la
entidad a la que se le ha atribuido la gestión de ese producto o de ese servicio.
Tradicionalmente, en España había unos monopolios (petróleo, tabaco) que tuvieron que sufrir una importantísima
modificación en 1986 por el ingreso de España en la Unión Europea, ya que los monopolios de derecho son
contradictorios con algunos principios del Derecho comunitario (libre circulación de productos). Esto dio lugar a que
se flexibilizasen las normas españolas de monopolios. Desapareció el monopolio de petróleo y el de tabacos está
sometido a una normativa que vigila la UE. Los únicos monopolios de derecho son el de tabaco y el de loterías.
El monopolio de tabaco sufrió algunos cambios, en la actualidad la normativa que rige el monopolio de tabaco es la
Ley 13/1998 de 4 de mayo. En esta ley el Estado español se reserva el monopolio del comercio al por menor de
labores de tabaco. Ese monopolio lo ejerce el Estado a través de los estancos (Red de expendería de tabaco y
timbre), porque los expendedores jurídicamente son concesionarios del Estado que dependen del Ministro de
Economía y Hacienda. Tabacalera S.A sigue gozando de la gestión de monopolio y de la distribución al por mayor del
denominado timbre del Estado (sellos). Ingresos que obtiene el Estado a través de este monopolio:
- Ingresos que proceden del dinero por la adquisición de los efectos timbrados.
- Esos concesionarios están obligados a pagar una tasa al Estado.
- El Estado español participa como accionista de las empresas que operan en el mercado de los tabacos
(ingreso de Derecho privado).
- Deuda pública (que veremos en la lección siguiente con mucha más calma).
• Por la fuente: ingresos tributarios, monopolísticos, patrimoniales y de deuda pública (crediticios): esta
clasificación atiende al origen o instituto jurídico del que dimanan los respectivos ingresos. En unos casos
(tributos y deuda pública), nos encontramos ante institutos que de modo inmediato procuran ingresos
pecuniarios. En otros supuestos, (bienes patrimoniales, susceptibles de generar precios, rentas o beneficios),
los recursos monetarios se obtendrán indirectamente a través de su gestión.
• Por la regularidad en su obtención: ingresos ordinarios y extraordinarios (ej: derivados de la privatización de
empresas públicas): los ordinarios afluyen al Estado (o demás entes públicos) de manera regular, mientras
que los segundos sólo se obtienen en circunstancias especiales.
• Por su inclusión en el presupuesto: ingresos presupuestarios y extrapresupuestarios: los primeros son los
que aparecen previstos en el Presupuesto, mientras que los segundos son los que no tienen reflejo en él.
pág. 63
LECCIÓN 10.- LA DEUDA PÚBLICA
1. La Deuda Pública. Concepto. Naturaleza. Clases

a) CONCEPTO
El concepto de deuda pública puede extraerse del artículo 92 de la LGP “constituye la Deuda del Estado el conjunto
de capitales tomados a préstamo por el Estado mediante emisión pública, concertación de operaciones de crédito,
subrogación en la posición deudora de un tercero o, en general, mediante cualquier otra operación financiera del
Estado, con destino a financiar los gastos del Estado o a constituir posiciones activas de tesorería”.
Esta definición, de entrada, hay que matizarla, el vocablo préstamo no lo está equiparando al concepto de préstamo
en sentido civil o mercantil, hay que entenderlo como una figura genérica que comprende todo ingreso público que
genera en el ente público que lo obtiene la obligación de devolver la cantidad ingresada. La deuda pública se
caracteriza así jurídicamente por el hecho de que esa obligación que tiene el Estado tiene su origen en un préstamo
recibido de un tercero o varios terceros.
En el momento en que el Estado toma capitales a préstamo hay un ingreso público, pero ese ingreso público va a
devengar un gasto público en un momento posterior, en el momento en que el Estado está obligado a devolver el
capital recibido y satisfacerle los intereses. Desde esta perspectiva, la deuda pública es una modalidad de operación
de crédito que se caracteriza por suponer un ingreso público que está sometido al principio de reserva de ley.
Tradicionalmente, se entendía que la deuda pública era un ingreso público de naturaleza extraordinaria por dos
razones:
• No es un ingreso que afluya de manera regular.

• El Estado solo usa la deuda pública para cubrir gastos extraordinarios.
Esta tesis hoy es insostenible, la deuda pública es un ingreso regular del Estado ya que el Estado acude todos los
años a la emisión de deuda pública.
b) NATURALEZA
En su momento se planteó en la doctrina la duda de si la deuda pública tenía naturaleza contractual. No había duda
de que estábamos ante un contrato cuando las operaciones de crédito por el ente público se concertaban con un
único prestamista, en cambio, la duda se planteaba en relación con los empréstitos públicos, hablamos de la deuda
pública emitida en masa, deuda pública que puede ser aceptada por una pluralidad de prestamistas.
En este segundo caso, la doctrina aboga el carácter contractual de la deuda pública, si bien es verdad que no hay que
perder de vista que la deuda pública es un ingreso público de Derecho público, y el contrato es un contrato
administrativo, sometido al Derecho público.
Esta tesis encuentra un sólido apoyo en el ordenamiento jurídico regulador de la deuda pública en el que
predominan las normas de Derecho público que se condensan en la Ley General Presupuestaria (artículos 94 y
siguientes). Si bien es verdad que esta ley hace remisiones al Derecho privado en cuanto a títulos, consecuencias de
la pérdida de los títulos representativos de la deuda pública.
c) CLASES
Hay distintos criterios de clasificación de la deuda pública:
- POR RAZÓN DEL ÁMBITO TERRITORIAL DE LA EMISIÓN se ha hablado de deuda pública interior y deuda
pública exterior. En el régimen jurídico anterior al que tenemos hoy vigente la deuda exterior era la que
debía pagarse en una moneda extranjera, pero si acudimos al vigente artículo 99.1 de la LGP observamos
pág. 64
que tanto la deuda pública interior como la exterior pueden estar nominadas tanto en la moneda propia del
lugar donde se emite como en otras divisas. Además, hoy por hoy, tanto la deuda pública interior como la
deuda pública exterior están sujetas en su negociación y en la tenencia de los títulos a las limitaciones
derivadas por las normas reguladoras de los mercados en que se negocian y también están sujetas a las
normas de control de cambios.
En la actualidad, esta distinción que estamos formulando es tan sencilla como que se basa en el lugar donde se
emite la deuda pública, será deuda pública interior si se emite en España y será deuda pública exterior si se emite en
el extranjero.
- ATENDIENDO AL NÚMERO DE PRESTAMISTAS QUE PUEDEN CONCURRIR A LA EMISIÓN hablamos de deuda

pública singular y deuda pública general. La deuda pública singular es la deuda contraída con uno o varios
sujetos perfectamente determinados, esta suele ser la contraída con una o varias entidades de crédito. Por
su parte, la deuda pública general es la emisión o contratación pública de la deuda, es decir, se trata de una
emisión de títulos cuyo destinatario último va a ser en definitiva el mercado de capital, es decir, cualquier
sujeto puede acudir a adquirir esos títulos, de ahí que la deuda pública general reciba el nombre de
EMPRÉSTITO PÚBLICO.
- ATENDIENDO AL SUJETO EMISOR DE LA DEUDA podemos hablar de deuda pública del Estado y de sus
organismos autónomos, así como deuda pública de las CCAA y de sus organismos autónomos o deuda
pública de las entidades locales y sus organismos autónomos.
Quizá la deuda pública más conocida es la Deuda Pública del Estado propiamente como tal que está representada en
diferentes títulos valores: pagarés y letras del Estado y bonos y obligaciones del Estado. Los tres primeros (pagarés,
letras y bonos) se caracterizan por ser deuda pública a corto y medio plazo, las obligaciones del Estado son a largo
plazo (más de cinco años).
- Hay una última CLASIFICACIÓN RESIDUAL que tiene cierto interés práctico. Acabamos de decir que, si
atendemos a la clasificación física, el criterio tradicional es el título valor, hoy, además de los convencionales
títulos valor, la deuda puede estar representada mediante anotaciones en cuenta.
La razón de ser de este nuevo motivo se encuentra en la necesidad de superar el obstáculo que suponía la existencia
de títulos valores, porque hay que manejar físicamente el papel, la anotación en cuenta hace posible la transmisión
de los derechos que incorporan los títulos, además hace posible el puntual ejercicio de los derechos de crédito.
2. EMISIÓN DEL EMPRÉSTITO
Para llegar a este acto de la emisión es necesario que se realicen una serie de actos previos.
a) El primer paso es que para que se pueda emitir deuda pública debe existir una ley que autorice la creación
de la deuda (reserva de ley). La ley que suele autorizar la creación de la deuda pública es la Ley Anual de
Presupuestos Generales del Estado (fija el volumen y el importe máximo de la deuda que va a poder crear el
Estado ese año).
b) El segundo paso es un acto en el que se disponga la creación de la deuda, un acto que suele provenir del
Consejo de Ministros. El gobierno suele delegar esta función en el Ministro de Economía y Hacienda. Este
acto no es un acto único a lo largo del ejercicio económico.
c) El tercer paso es que una vez autorizada y dispuesta la creación de la deuda pública es el Ministro de
Economía y Hacienda quien debe autorizar la emisión y formalización de la deuda pública (artículo 98 LGP)
aunque también aquí se puede delegar en un órgano inferior: Dirección General del Tesoro y política
financiera. En el artículo 99 LGP se señala que en la autorización de la emisión se establecerá la
representación de la deuda, un tipo de interés, plazo máximo de devolución…
pág. 65
Los Métodos de emisión los fija el Ministro de Economía y Hacienda. El Ministro de Economía y Hacienda a la hora
de colocar la deuda lo que sí debe garantizar es que no haya una desigualdad de oportunidades para los potenciales
adquirentes de los títulos de representación de la deuda pública.
De entre los distintos métodos que contempla la LGP el más importante y utilizado es la subasta de la deuda pública.
Este es un método que se caracteriza porque el tipo de interés al que se compromete pagar el Estado no se conoce
en ese momento, va a depender de la concurrencia de los prestamistas. Además, la subasta puede realizarse entre
distintos destinatarios: una subasta de deuda pública puede lanzarse al público en general (emisión de empréstito
público), puede que se lance exclusivamente a colocadores autorizados de los títulos (intermediarios que compran
duda pública para colocarla a su vez a sus clientes, estas son las entidades financieras), también puede ocurrir que la
subasta se dirija solo a un grupo restringido de colocadores autorizados de deuda pública que se adquieren
compromisos especiales para colocar esa deuda.
¿CUÁNDO SE ENTIENDE PERFECCIONADO EL CONTRATO DE LA DEUDA PÚBLICA?
Una vez que ha finalizado esta emisión se perfecciona el contrato, más que en el momento en que el prestamista
realiza la contraoferta la perfección hay que encontrarla en el momento de la adjudicación de la deuda. En ese
momento es cuando el Estado acepta sus compromisos, se obliga frente al prestamista o prestamistas.
Comenzábamos diciendo que el punto de arranque es una ley.
¿CÓMO SE SABE SI EL ESTADO HA RESPETADO LOS LÍMITES IMPUESTOS EN LA LEY?

El precepto 93 LGP nos viene a decir que el Gobierno debe comunicarle a las Comisiones de Presupuestos del
Congreso y del Senado el importe y las características específicas de las operaciones de crédito realizadas al amparo
de la ley de emisión. Hay un control del poder legislativo sobre el ejecutivo.
3. CONTENIDO DE LOS EMPRÉSTITOS PÚBLICOS

Cuando hablamos de contenido de empréstito público aludimos a los derechos del prestamista y a las garantías de
la deuda pública.
El derecho patrimonial por excelencia es el cobro de un interés y el derecho a la devolución del capital prestado
porque la deuda pública suele ser amortizable.
Por lo que se refiere a los intereses pueden ser de dos tipos: intereses explícitos o intereses implícitos. Los intereses
explícitos son aquellos que consisten en un tipo de interés que se aplican sobre el principal (bonos y obligaciones del
Estado). Los intereses implícitos son los que se aprecian en las Letras del Tesoro y en los pagarés.
Aquí se quiere aludir a la deuda pública emitida al descuento, el interés que va a cobrar el prestamista se calcula por
la diferencia entre el capital que el prestamista le entregó al Estado en el momento de la suscripción y el que va a
percibir al vencimiento del plazo acordado.
Las garantías suponen un refuerzo del derecho del acreedor. En el caso de la deuda pública hay que partir de que los
bienes y derechos del Estado son inembargables. La garantía más importante es la que se encuentra en la confianza
de que el crédito va a ser devuelto por el Estado con sus intereses.
Desde la constitución española del año 1978 existe esa garantía jurídica, que es de contenido material que está en el
artículo 135.2 CE, esto quiere decir que la devolución por el Estado de los capitales que ha tomado a préstamo y el
consiguiente pago de los intereses devengados debe ser siempre un importe que debe estar consignado en los
estados de gastos de los presupuestos del Estado en este caso el Estado ya tiene partidas presupuestarias para pagar
en el futuro.
pág. 66
Si el Estado se olvida de consignar el importe para pagar la deuda pública, en este caso el artículo 135.2 de la CE
contiene una presunción iuris et de iure, porque dice que se entenderán siempre incluidos en los gastos del Estado,
para ello el Estado tendrá que buscar de cualquier forma la manera para pagar a los prestamistas. Esto está por
encima de cualquier otro gasto. La deuda pública española está dentro de las tres más importantes del mundo.
Artículo 135, CE: “1. El Gobierno habrá de estar autorizado por ley para emitir Deuda Pública o contraer crédito. 2.
Los créditos para satisfacer el pago de intereses y capital de la Deuda Pública del Estado se entenderán siempre
incluidos en el estado de gastos de los presupuestos y no podrán ser objeto de enmienda o modificación, mientras
se ajusten a las condiciones de la ley de emisión”.
4. CONVERSIÓN DE LA DEUDA
La conversión de la deuda viene a ser la modificación de alguna de las características esenciales de la deuda pública,
características que se fijaron y se dieron a conocer en el momento de la emisión. Los cambios se pueden producir en
distintos aspectos, los más comunes son cambios en el tipo de interés, cambios en el capital a rembolsar, plazo de
amortización de la deuda.
Estamos ante cambios sustanciales del contrato y hay que diferenciar en la práctica la conversión de la deuda del
canje de los títulos, esta es la sustitución de unos títulos por otros que pueden ser o no consecuencia de una
conversión. La conversión de la deuda pública puede ser:
• Forzosa.
• Facultativa.
• Obligatoria.
La conversión forzosa consiste en la necesaria sustitución de una deuda por otra sin opción para el prestamista.
En la conversión facultativa se puede producir una sustitución por una nueva deuda o bien mantener la anterior y
esto a la acción del prestamista.
La conversión obligatoria se produce cuando se lleva a cabo una sustitución de la deuda antigua por una nueva o
bien se amortiza, se cancela, se devuelve el capital correspondiente a la deuda pública originaria, y esto también a
elección del prestamista. Estas dos últimas clases que acabamos de citar pueden dar lugar a una novación del
contrato, una novación de la relación jurídica, o también, pueden dar lugar a la extinción anticipada de esta relación
jurídica; extremos estos que no se aprecian con tanta claridad en la conversión forzosa.
ÓRGANO COMPETENTE PARA EJECUTAR LA CONVERSIÓN DE LA DEUDA
Decíamos que en la fase de emisión quien la iniciaba era el Ministro de Economía y Hacienda. El artículo 102 de la
LGP faculta al Ministro de Economía y Hacienda para llevar a cabo la conversión en los términos señalados en este
precepto, el Ministro puede proceder al reembolso anticipado de la deuda que puede ser total o parcial, o la
revisión de alguna de sus condiciones.
Esto puede hacerlo el Ministro amparándose en las normas de emisión o si nada decían estas normas previo mutuo
acuerdo con los acreedores.
Este acuerdo será relativamente fácil cuando los acreedores son un número concreto y determinado, pero cuando la
deuda afecta a una masa indeterminada de sujetos es muy difícil ponerse de acuerdo con todos ellos. Ha habido
conversiones de deuda frecuentes porque hasta hace muy poco han bajado mucho los tipos de interés lo que
favorece al Estado llevando a cabo amortizaciones de deuda pública.
pág. 67
5. EXTINCIÓN DE LOS EMPRÉSTITOS PÚBLICOS
La causa normal de extinción de la relación es la amortización del capital o devolución de la cantidad prestada en el
tiempo establecido, otras causas de extinción son la prescripción y el repudio:
a) Amortización: esta posibilidad sólo se dará en la Deuda amortizable. Puede ser total, al momento del
vencimiento, y paulatina, presentando esta a su vez distintas modalidades, como el abono de intereses y
parte del capital, pudiendo ser constante o no la cuota anual de amortización, o el sistema de amortizar
unos títulos antes que otros, supuesto que se realiza por sorteo.
También pueden adquirirse por el Estado los valores negociables para su amortización (art. 102.1 LGP).
b) Prescripción: como es sabido, la prescripción es la extinción de un derecho por su falta de utilización durante
un periodo de tiempo. El art. 105 LGP establece el régimen de la prescripción del derecho al reembolso de
capitales y del derecho al cobro de intereses. Para el reembolso de capital establece 3 plazos distintos:
- 20 años para la inactividad como regla general.
- 10 años para el caso de que la Deuda hubiese estado llamada a conversión.
- 5 años de capitales llamados al reembolso.
Para los intereses, la obligación de satisfacerlos prescribe a los 5 años, contados desde el día del vencimiento.
El 105.3 establece que la interrupción de la prescripción se verificará conforme a las disposiciones del CC.
c) Repudio: esta modalidad de extinción de la Deuda pública consiste en la declaración unilateral del Estado,
expresa o tácita, de que no cumplirá en el futuro las obligaciones, o algunas de ellas, que como prestatario le
corresponden.
6. LAS OPERACIONES DE CRÉDITO DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS Y ENTIDADES LOCALES
• Operaciones de crédito de las CCAA.
También las CCAA, conforme al art. 157.1 CE cuentan entre sus recursos con “el producto de las operaciones de
crédito” y, según establece el art. 135.3 CE, para poder hacerlo asimismo deben estar actualizadas por la ley. Esta
posibilidad de endeudamiento, reiterada en los diversos Estatutos de Autonomía, se delimita en la LO 8/1980, de
Financiación de las CCAA (LOFCA), que ha sido modificada por la LO 3/2009 y para cada Comunidad en la respectiva
Ley reguladora de su Hacienda, que, en la mayoría de las veces no es más que un remedo de Ley General
Presupuestaria estatal.
Las competencias en esta materia se regulan en los arts. 3.2.f y 17.e LOFCA. Según el primero corresponde al
Consejo de Política Fiscal y Financiera, entre otros extremos, la coordinación de la política de endeudamiento. El
segundo, encomienda a cada CCAA, a través de sus órganos, la regulación de las operaciones de crédito que
concierte.
Por su parte, el art. 14 LOFCA disciplina la Deuda pública de las CCAA. Sus normas pueden sintetizarse del modo
siguiente:
a) Las CCAA pueden realizar operaciones de crédito por plazo inferior a un año, para cubrir necesidades
transitorias de tesorería. Hay que entender que el precepto se refiere a operaciones de Deuda singular y que
pág. 68
para llevarlas a cabo no se necesita autorización estatal, aunque si deben coordinarse con las operaciones
del Estado.
b) También pueden concertar operaciones crediticias a mayor plazo asimismo sin autorización del Estado, pero
coordinándose con las operaciones de este, siempre que el importe total del crédito sea destinado a la
realización de gastos de inversión y que el importe total de las anualidades de amortización, por capital o
intereses, no exceda del 25% de os ingresos corrientes de la CCAA.
c) Para cualquier otra operación de crédito se necesita autorización del Estado. En especial, se necesita para
operaciones a concertar en el extranjero y para emitir Deuda.
d) En lo no previsto por la LOFCA, la Deuda pública de las CCAA, se rige por las normas establecidas para la
Deuda estatal con sus mismos beneficios y condiciones.
• Operaciones de crédito de las Entidades Locales.
La Deuda pública local se regula en Texto refundido de la Ley reguladora de las Haciendas Locales (TRLRHL),
fundamentalmente en los art. 48 a 55, aunque existen otros preceptos que son también de aplicación en esta
materia.
La Entidades Locales, como reconoce la Ley puede concertar cualquiera operación de crédito, así como operaciones
financieras que tengan por objeto la cobertura y la gestión de riesgo del tipo de interés o de cambio.
Podemos sintetizar el régimen legal del endeudamiento local del modo siguiente:
1. En primer término, hay que señalar que, para concertar cualquier modalidad de crédito, la Corporación
deberá tener aprobado el Presupuesto del ejercicio en curso. Existen algunas excepciones a esta regla: por
ejemplo, como se pueden concertar operaciones de tesorería en situación de prórroga presupuestaria,
siempre que las concertadas con anterioridad sean reembolsadas.
2. En segundo lugar, hay que decir que, por regla general las Corporaciones Locales no necesitan autorización
para concertar operaciones de crédito. Basta con que den conocimiento al Ministerio de Hacienda.
3. En tercer lugar indicar que toda operación de crédito necesita el informe previo de la Intervención, en el que
se analizará la capacidad de la Corporación Local para hacer frente en las obligaciones que se deriven de
aquella.
4. Por último, la aprobación de las operaciones de crédito corresponderá al Pleno de la Corporación. Por
excepción, el Presidente podrá concertar operaciones cuyo importe acumulado durante el ejercicio no
superen ciertos porcentajes de los recursos corrientes liquidados en el ejercicio anterior (10% operaciones a
largo plazo y 15% a corto).
pág. 69
LECCIÓN 11.- EL DERECHO PRESUPUESTARIO. CONCEPTO. LOS PRINCIPIOS

PRESUPUESTARIOS
1. EL DERECHO PRESUPUESTARIO, RAMA DEL DERECHO FINANCIERO

El Derecho financiero es una disciplina que se extiende al ordenamiento jurídico de la Hacienda Pública entendiendo
la Hacienda Pública en su doble vertiente: ingreso y gasto público. Analizaremos ahora el régimen jurídico de los
gastos públicos, de los cuales lo único que le interesa al Derecho son los cauces a través de los cuales se hacen
efectivos esos gastos, por lo tanto, estos cauces son los que constituyen el objeto de estudio de una rama de
Derecho financiero que es el DERECHO PRESUPUESTARIO.
Esa ordenación jurídica del gasto público se desarrolla en torno a una institución que es el vértice de esta rama del
Derecho: el presupuesto público.
El PRESUPUESTO lo podemos definir como un acto legislativo mediante el cual se aprueba el plan o programa de
gastos para un determinado ejercicio económico que suele ser anual al tiempo que en ese acto se establecen los
límites precisos a la acción del gobierno y de la Administración Pública a la hora de gastar, siendo pues a la
Administración a quien le corresponde la competencia de gastar.
El núcleo central de la regulación del presupuesto se encuentra recogida en la constitución española, en el artículo
134 que contiene los principios rectores del presupuesto, que al mismo tiempo son desarrollados en el plano de la
legislación ordinaria por la Ley General Presupuestaria.
Artículo 134, CE: “1. Corresponde al Gobierno la elaboración de los Presupuestos Generales del Estado y a las
Cortes Generales su examen, enmienda y aprobación.
2. Los Presupuestos Generales del Estado tendrán carácter anual, incluirán la totalidad de los gastos e ingresos del
sector público estatal y en ellos se consignará el importe de los beneficios fiscales que afecten a los tributos del
Estado.
3. El Gobierno deberá presentar ante el Congreso de los Diputados los Presupuestos Generales del Estado al
menos tres meses antes de la expiración de los del año anterior.
4. Si la Ley de Presupuestos no se aprobara antes del primer día del ejercicio económico correspondiente, se
considerarán automáticamente prorrogados los Presupuestos del ejercicio anterior hasta la aprobación de los
nuevos.
5. Aprobados los Presupuestos Generales del Estado, el Gobierno podrá presentar proyectos de ley que impliquen
aumento del gasto público o disminución de los ingresos correspondientes al mismo ejercicio presupuestario.
6. Toda proposición o enmienda que suponga aumento de los créditos o disminución de los ingresos
presupuestarios requerirá la conformidad del Gobierno para su tramitación.
7. La Ley de Presupuestos no puede crear tributos. Podrá modificarlos cuando una ley tributaria sustantiva así lo
prevea”.
Sin embargo, junto a estos principios que tienen un contenido de naturaleza formal y son principios enmarcados en
la parte orgánica de la CE, la Carta Magna consagra otros principios que están en la parte dogmática que son
principios materiales atinentes al gasto público y son principios que constituyen una novedad de la CE en relación a
la tradición constitucional española y también con respecto al Derecho comparado, son los principios de justicia
material con relación al gasto público, artículo 31.2 CE (pregunta 3 Lección 4).
pág. 70
2. LEY DE PRESUPUESTOS. CONCEPTO LEGAL Y NATURALEZA JURÍDICA

• CONCEPTO
El presupuesto es el plan de gastos y previsión de ingresos del Estado (o de los restantes entes públicos territoriales)
para un determinado ejercicio económico.
Según el art.32 LGP “Los Presupuestos Generales del Estado constituyen una expresión cifrada, conjunta y
sistemática, de los derechos y obligaciones a liquidar durante el ejercicio por cada uno de los órganos y entidades que
forman parte del sector público estatal”.
Por lo que el presupuesto es el acto a través del cual el Parlamento establece la cifra máxima que la Administración
está autorizada a gastar durante un ejercicio, desglosándola en líneas de gasto, y acompañándolo de la previsión de
los ingresos.
El presupuesto en primer lugar, es una norma jurídica aprobada por ley ordinaria.
En segundo lugar, es un documento contable con previsiones máximas de gastos e ingresos estimados.
En tercer lugar, es un instrumento de política económica ya que presenta un plan de actuación económica del
sector público al correspondiente nivel (Estatal, regional, local); por lo que el presupuesto es el instrumento principal
de control de la acción de gobierno
• CONOCER EL CONCEPTO LEGAL DE LOS PRESUPUESTOS.
El artículo 32 LGP define los presupuestos como “expresión cifrada, conjunta y sistemática de los derechos y
obligaciones a liquidar durante el ejercicio por cada uno de los órganos y entidades que forman parte del sector
público estatal”. En esta definición consideramos derecho como sinónimo de ingreso y obligación como sinónimo de
gasto, en este concepto liquidar es cuantificar. Este precepto se está refiriendo a la totalidad de los ingresos y de los
gastos.
Cuando se habla de Sector Público Estatal hablamos de Administración, Seguridad Social, sociedades estatales,
fundaciones. El PRESUPUESTO es un plan de actuación financiera para un ejercicio económico, año natural, que
autoriza a la Administración a gastar hasta un determinado límite, que prevé un volumen determinad o de ingresos.
Conocer la naturaleza jurídica de la ley que los plasma que es la Ley de Presupuestos.
Una segunda nota que se extrae de estos conceptos de presupuesto es la siguiente: los presupuestos los aprueba el
poder legislativo y aquí está detrás el principio de reserva de ley, es decir, el único poder público competente para
aprobar presupuestos es el Parlamento. El contenido de los presupuestos es el que acabamos de mencionar (plan de
ingresos y gastos), el formato que toma este plan es una ley.
A partir de esta idea hay que se señalar que los presupuestos, por encima de todo, son normas jurídicas porque son
aprobadas por el órgano que tiene legitimidad para aprobar normas jurídicas.
Si hablamos de los presupuestos del Estado y Comunidades Autónomas son normas jurídicas de rango legal, y si los
presupuestos fuesen de una entidad local serían normas jurídicas de rango reglamentario; además los presupuestos
son leyes atributivas de competencias, habilitadores de competencias.
A través de los presupuestos lo que hace el Parlamento es otorgarle a la Administración una competencia para
gastar, y esa autorización se plasma dentro de lo que son los presupuestos en lo que se denomina el CRÉDITO
PRESUPUESTARIO, esto sería una cantidad de dinero reflejada en los presupuestos que solo puede ser destinada a
un determinado fin, el que marque la Ley de Presupuestos.
• NATURALEZA JURÍDICA
De manera análoga a lo que sucedía con las leyes tributarias que a lo largo del siglo XIX y parte del XX se les negaba
su naturaleza de norma jurídica, lo mismo sucedió durante muchos años con la Ley Anual de Presupuestos; esa
pág. 71
consideración como una ley solo en sentido formal porque la aprobaba el Parlamento. El destinatario de la Ley de
Presupuestos es la Administración Pública NO los ciudadanos.
Durante muchos años la verdadera fuerza de las teorías generales del Derecho siempre se manifestó en las
relaciones jurídicas privadas, entre los particulares, y las que regulan relaciones jurídicas públicas no se consideraban
verdaderas normas jurídicas (pregunta 1 (definición de Federico DeCastro), Lección 7).
Como conclusión, la Ley Anual de Presupuesto es una auténtica norma jurídica de obligado cumplimiento y es una
ley ordinaria y el p r i n ci p a l destinatario que debe observar un respeto escrúpulo so por los mandatos de la Ley
presupuestaria es la Administración Pública porque es la que recibe la autorización para gastar pero sin salirse de los
márgenes de esa autorización que son dos :
- Cuantitativo: la Administración no puede gastar más de lo que está previsto en la Ley presupuestaria.
- Cualitativo: la Administración no se puede sobrepasar, solo puede gastar en los fines previstos.
3. LOS PRINCIPIOS PRESUPUESTARIOS. ENUMERACIÓN Y ANÁLISIS

Los principios presupuestarios son una serie de normas que controlan y regulan la asignación y ejecución de los
recursos públicos.
Los principios constitucionales en materia de gasto público (materia presupuestaria) se encuentran en la CE, la LGP y
en TRLGEP. En la CE se encuentra el principio de legalidad o mejor dicho de competencia, el principio de justicia
material del gasto, eficiencia y economía y además del principio de unidad y el de anualidad. No recogidos
expresamente en la CE pero sí que algunos de sus artículos aluden a ellos son por ejemplo los principios de
universalidad y especialidad.
La LGP dedica un Capítulo a “Principios y reglas de programación y de gestión presupuestaria”, este Capítulo está
formado por dos artículos. El art.26 se dedica a la programación, y afirma que esta se regirá por los principios de
estabilidad presupuestaria, plurianualidad transparencia y eficiencia. Por su parte, el art.27 se habla del régimen de
presupuesto anual, la regla de la especialidad, unidad de caja y universalidad.
Existen distintas clasificaciones de los principios presupuestarios, tenemos que ver los principios jurídicos y
contables, aunque los que nos interesan son los jurídicos.
Los principios jurídicos:
• Principio de unidad: implica que todos los gastos e ingresos públicos van a tener que recogerse en un único
documento.
• Principio de universalidad: completa el principio de unidad. Si en el principio de unidad hay un solo
documento en el que incluíamos los ingresos y gastos públicos, el de universalidad quiere decir que hay que
incluir en el presupuesto todos los ingresos y todos los gastos para que no exista una extrapresupuestaria.
• Principio de temporalidad/anualidad: los presupuestos tienen una vigencia limitada que coincide con el año
natural.
• Principio de especialidad: implica que el presupuesto me va a decir cuánto puedo gastar, en qué puedo
gastar y durante cuánto tiempo (cuantitativa, cualitativa y temporalidad).
Estos principios jurídicos ayudan a establecer los principios contables, que son unas reglas accesorias a los principios
jurídicos:
• Principio de universalidad: está relacionado con la regla del presupuesto bruto

• Principio de especialidad: está relacionado con la regla de especificación, es decir que cada partida debe
estar detallada por lo que no puede hacerse una partida global que incluya todos los gastos públicos
pág. 72
• Principio de temporalidad: está relacionado con la regla de ejercicio cerrado, esto es que a cada
presupuesto se le imputan los gastos e ingresos realizados en ese ejercicio económico.
Ahora vamos a analizar los principios presupuestarios
PRINCIPIO DE JUSTICIA MATERIAL DEL GASTO

Este principio complementa el principio de justicia tributaria que se identificaba con un reparto de la carga tributaria
justo. El principio de justicia tributaria se relacionaba con otros principios (art.31 CE):
- Principio de justicia tributaria: lo vincula con los requisitos de igualdad y progresividad del sistema fiscal
y capacidad contributiva
- Principio de justicia en el gasto: no existen parámetros claros. La doctrina y la jurisprudencia establecen
que:
§ El gasto no puede ser injusto; no se permite un gato arbitrario o que favores desigualdades
entre ciudadanos y territorios
§ La CE es un sistema de valores; la asignación de recursos que no los respete puede llegar a
ser inconstitucional
§ Los servicios públicos se organizan de modo que se garantice de forma efectiva el acceso de
todos los ciudadanos a los mismos. Puede que el acceso de algunos ciudadanos sea a coste
más bajo o gratuito, como por ejemplo las tarjetas de Vitrasa
Este principio está recogido en el art.31.2 CE y es un principio y no un derecho en sentido estricto, pero se le aplica el
principio de reserva de ley por lo que se puede dar un recurso de inconstitucionalidad.
El principio de justicia material del gasto tiene influencia cuando se adoptan decisiones sobre el gasto:
- Al aprobar leyes en las que se establezcan servicios para los ciudadanos

- Cuando se planifican las leyes en la Administración
- O cuando se programa cómo se va a ejecutar el gasto
PRINCIPIO DE UNIDAD
Es un principio que requiere unidad documental. Es decir, todos los gastos e ingresos tienen que estar en un mismo
documento, en definitiva, solo puede haber una Ley de Presupuestos Generales del Estado. Existen excepciones, ya
que ciertos organismos autónomos y entidades administrativas independientes pueden elaborar sus propios
presupuestos, se los pasan al Gobierno y se consolidan con los Presupuestos Generales del Estado para así tener un
único documento.
Viene establecido en la CE la cual dice que los presupuestos generales del Estado incluirán la totalidad de los gastos e
ingresos del sector público estatal. O lo que es lo mismo, que existirá un único presupuesto para todas las
administraciones o agentes que integran el Estado.
Este principio exige no solamente que todos los agentes de la Administración central sometan sus presupuestos a las
Cortes, sino que, además, lo hagan en un acto único.
El alcance subjetivo de los Presupuestos Generales se delimita en el art.33.1 LGT que establece que “Los
Presupuestos Generales del Estado estarán integrados por:
a) Los presupuestos de los Órganos con dotación diferenciada y de los sujetos que integran el sector público
administrativo
b) Los presupuestos de operaciones corrientes y los de operaciones de capital y financieras de las entidades del
sector público empresarial y del sector público fundacional
c) Los presupuestos de los Fondos a que se refiere el art.2.2 de esta Ley”
pág. 73
El art.2.2 LGT establece que los tributos se clasifican en: tasas, contribuciones especiales e impuestos.
Para determinar los sujetos incluidos en la letra a), es necesario combinar este precepto con los arts.2 y 3 LGT. De
acuerdo con ellos, tenemos:
- Los Órganos con dotación diferenciada, que equivalen a lo que se ha llamado tradicionalmente Altos Órganos
del Estado: Casa del Rey, TC, Consejo de Estado, TCu, etc.
- La Administración General del Estado
- Sus Organismos Autónomos
- Las Entidades Gestoras y Mutuas de la Seguridad Social
- Otras Entidades de Derecho Público
- Los Consorcios con personalidad jurídica propia regulados en la LRJAP, y PAC y en la Ley de Bases del Régimen
Local
Estos sujetos forman el Sector Público Administrativo. Sus presupuestos forman lo que podríamos llamar el “núcleo
duro” de los presupuestos generales. Únicamente para ellos puede hablarse de créditos limitativos, como se indica
en el art.33.2, al decir que solo respecto de estos sujetos los Presupuestos contienen las obligaciones que como
máximo pueden reconocer.
Los sujetos de la letra b), forman el Sector Público Empresarial y Fundacional. Es decir, Sociedades Mercantiles y
Fundaciones. Sus gastos e ingresos se incluyen en los presupuestos generales y se someten al régimen de
contabilidad pública, pero ello no quiere decir que todos sus créditos tengan carácter limitativo. A grandes rasgos lo
que podemos decir es que lo que se contiene en el presupuesto es una estimación o previsión.
En los Fondos de los que habla la letra c), se incluyen en los presupuestos generales las operaciones financieras.
Hay que destacar que el ámbito de los presupuestos generales del Estado se complementa con el presupuesto de
gastos de funcionamiento del Banco de España, con la particularidad de que este presupuesto no se consolida con
los del resto del sector público estatal, tal y como establece su legislación específica (Ley de Autonomía del Banco de
España).
§ Principio de no afectación de recursos
Relacionado con este principio de unidad está el principio de no afectación de recursos que se encuentra regulado
en el art.27.3 LGP que establece que los recursos públicos deben destinarse a cubrir las necesidades públicas en
general, sin que haya una afectación de un recurso concreto a una necesidad concreta. Esta es la regla general, pero
hay una serie de excepciones que son:
- Tasas
- Contribuciones especiales
- Previsión del art.27.3 LGP (prevé que una ley tributaria distinta de la LPGE, de modo excepcional, fije la
afectación de un ingreso a un gasto determinado)
- Figuras tributarias de carácter medioambiental
§ Principio de unidad de caja
Una manifestación del principio de unidad es la regla de la unidad de caja. Dicha regla establece, en primer lugar, la
prohibición de afectación de ingresos: “Los recursos del Estado, los de cada uno de sus Organismos autónomos y los
de las entidades integrantes del sector público estatal con presupuesto limitativo se destinaran a satisfacer el
conjunto de sus respectivas obligaciones, salvo que por Ley se establezca su afectación a fines determinados”
(art.27.3 LGP).
pág. 74
En segundo lugar, este principio impone la centralización en un agente único del conjunto de la recaudación y del
pago de las obligaciones del Estado. Este es el cometido principal del Tesoro Público al cual corresponde, recaudar
los derechoS y pagar las obligaciones del Estado y servir el principio de unidad de caja mediante la centralización de
todos los fondos y valores generados por operaciones presupuestarias y extrapresupuestarias.
Tradicionalmente esta centralización en una caja única se materializaba en la cuenta del Tesoro en el Banco de
España. Pero a partir de enero de 1999, coincidiendo con el comienzo de la Unión Monetaria, la situación ha
cambiado ya que el Tesoro actuará no solo a través de la cuenta en el Banco de España, sino también mediante
cuentas abiertas en otras entidades de crédito.
El principio de unidad de caja a diferencia con el principio de unidad no se extiende al conjunto del sector público
estatal, sino solo a la persona jurídica Estado (Administración central más órganos constitucionales) y a los
organismos autónomos. La exclusión más importante es la de la Seguridad Social, que tiene su propia tesorería.
PRINCIPIO DE UNIVERSALIDAD
Lo que se pretende con este principio es que en el presupuesto (el único documento del principio de unidad) es que
se incluyan la totalidad de los gastos e ingresos de los diferentes agentes que integran el sector público estatal
(art.134 CE), sino que dichos gastos e ingresos se consignen por su importe bruto, es decir sin compensaciones entre
ellos. Es decir, en el caso de que la realización de un ingreso lleve aparejado un gasto, el importe de la previsión de
ingreso se contabilizará por su cuantía íntegra, consignándose el gasto de manera independiente.
En relación con su importe íntegro dice la LGP (Art.27.4) que es el resultado después de aplicar las exenciones y
bonificaciones aplicables. Y exceptúa de la regla del presupuesto bruto (el importe bruto realmente implica sin
compensaciones) las devoluciones de ingresos debidos.
Este principio del presupuesto bruto afecta tanto a la presentación de las previsiones de ingreso y autorizaciones de
gastos como a la ejecución de unos y otros. Se trata de una regla de carácter contable que pretende asegurar el
conocimiento exacto de las magnitudes presupuestarias: el rendimiento de los conceptos de ingreso y el coste real
de los servicios.
A esta regla se refiere la LGP en su art.27.4 que dice que “Los derechos liquidados y las obligaciones reconocidas se
aplicarán a los presupuestos por su importe íntegro, sin que puedan atenderse obligaciones mediante minoración de
los derechos a liquidar o ya ingresados, salvo que la Ley lo autorice de modo expreso”.
Existen dos reglas contables relacionadas con los ingresos:
1. Por importe íntegro debe entenderse el resultante después de aplicar las exenciones y bonificaciones
correspondientes
2. Se establece como excepción a la regla del presupuesto bruto la aplicación de la recaudación por un determinado
concepto al pago de las devoluciones de ingresos indebidos.
Unidad y universalidad son principios muy próximos, pero el de unidad tiene naturaleza formal (documental) y el de
universalidad es más sustancial (Económico).
PRINCIPIO DE ESPECIALIDAD
Las Cortes aprueban el gasto, es decir el Presupuesto (documento donde están las distintas líneas de gasto), y el
Ejecutivo realiza el gasto aprobado siguiendo las limitaciones de la ejecución, es decir siguiendo el mandato del
Parlamento.
La autorización legislativa incluye diversas limitaciones durante la ejecución y que llamamos principio de
especialidad presupuestaria. Este principio se bifurca en tres vertientes distintas, incorporando así tres clases de
limitaciones: cualitativa, cuantitativa y temporal.
pág. 75
1. Especialidad cualitativa
Mediante el Presupuesto el Parlamento no solo autoriza la cuantía del gasto a realizar por el ejecutivo, sino que en
esta autorización se indican las líneas concretas de gasto. Según esto, el Ejecutivo debe disponer de los créditos
presupuestarios de acuerdo con la finalidad específica consignada en cada uno de ellos. De tal modo que cuando el
crédito sea amplio, no se podrá echar mano de él para atender otras atenciones si no es siguiendo determinados
expedientes. Lo mismo ocurre en caso contrario, si surge una necesidad que no tiene crédito en el Presupuesto, no
se podrá satisfacer si no es mediante un expediente de creación de ese crédito; esto se recoge en el art.27.2 LGP.
Por tanto este principio implica que vamos a aprobar una serie de gastos que van a ser limitativos desde el punto de
vista cualitativo y se van a expresas en líneas de gastos. Todo esto no puede ser una regla inflexible porque a lo
mejor tengo una necesidad urgente para gastar, por lo que se permite algún tipo de variación en el presupuesto.
2. Especialidad cuantitativa
Los créditos tienen carácter limitativo, ya que fijan cada uno de ellos un máximo que no puede ser superado. Si el
crédito se agota, para seguir gastando será necesario proceder a una modificación de los créditos iniciales; no se
pueden comprometer gastos, liquidar obligaciones u ordenar pagos sin crédito. De este modo el art.46 LPG
establece que “Los créditos para gastos son limitativos. No podrán adquirirse compromisos de gasto ni adquirirse
obligaciones por cuantía superior al importe de los créditos autorizados en los estados de gastos, siendo nulos de
pleno derecho los actos administrativos y las disposiciones generales con rango inferior a Ley que incumplan esta
limitación, sin perjuicio de las responsabilidades reguladas en el Título VII de esta Ley”. Tanto el presupuesto global
como cada uno de los presupuestos son limitativos.
Es decir, los presupuestos van a estar limitados por una cifra de gasto máximo y eso implica que de esa línea para
abajo puedo gastar todo lo que quiera, y de esa línea para arriba no puedo gastar y si gasto, este gasto es nulo de
pleno derecho y el que gasta tiene que asumir una serie de responsabilidades. Hay una serie de excepciones en las
que se puede gastar un poco más pero con una autorización
3. Especialidad temporal (Art.49 LGP)
Se refiere al carácter anual del presupuesto y de la aprobación de las Cortes. Los créditos se aprueban para ser
gastados en el ejercicio anual objeto de la aprobación. Si al concluir éste existen créditos que no han sido aplicados
al gasto previsto, dichos créditos no aplicados se darán de baja, es decir se pierden, y no podrán ser repuestos si no
es excepcionalmente. Lo normal es que una obligación presupuestaria nazca y se extinga en el mismo ejercicio, pero
puede que nazca en un ejercicio y no se pague hasta el siguiente. Es posible hacerlo ya que se pagaría con cargo al
crédito reservado, pasando ese crédito a la Cuenta de ejercicios cerrados. Pero hay que reconocer y afectar el
crédito antes del 31 de diciembre si no, se anula.
Una concepción rígida del principio de especialidad convierte al Presupuesto en inoperativo por lo que hay una serie
de excepciones:
1. Excepciones a la especialidad cuantitativa:

a) Créditos ampliables: se afectaron créditos a determinados gastos, pero la cuantía es indicativa. Si se
recaudan más ingresos, los créditos pueden ampliarse.
2. Excepciones a la especialidad cualitativa:
a) Transferencia de créditos: se hacen cuando se ve que los fondos de un programa van a quedar sin gastar
(anulados), mientras que habría que pedir crédito extraordinario o suplemento para otro programa. Para
evitar el absurdo, se transfiere el crédito.
b) Créditos coyunturales o de acción coyuntural: son programas de inversión; el Gobierno va disponiendo de
ellos a medida que la situación económica lo exige.
pág. 76
3. Excepciones a la especialidad cualitativa y a la cuantitativa:

a) Créditos extraordinarios: necesidad sobrevenida de realizar un gasto que no puede esperar hasta el ejercicio
siguiente, sin que haya crédito para ello. Trámite de mini-presupuesto aprobado por el Parlamento, a partir
de un proyecto que presenta el Gobierno
b) Suplemento de crédito: necesidad sobrevenida de realizar un gasto que no puede esperar hasta el ejercicio
siguiente. Hay crédito consignado, pero es insuficiente. Tramite de mini-presupuesto, aprobado por el
Parlamento, a partir de un proyecto que presenta el Gobierno
c) Generación de crédito: se crean nuevos créditos después de obtener ingresos de modo imprevisto
d) Reposición de créditos: la Administración obtiene el reintegro de un pago que había hecho
PRINCIPIO DE ANUALIDAD
Dentro de la esencia del régimen presupuestario está el que los presupuestos deben tener una vigencia
determinada, que suele ser anual. Así lo establece el art.134.2 CE que dice “Los Presupuestos Generales del Estado
tendrán carácter anual”. Durante el régimen anterior se estableció un periodo bianual para la aprobación del
presupuesto. En la Ley de Estabilidad actual se establece el principio de plurianualidad, sin que ello ponga en
cuestión la regla de la anualidad, así el art.27.1 LGP establece que “La gestión del sector público estatal estará
sometida al régimen de presupuesto anual aprobado por las Cortes Generales y enmarcado en los límites de un
escenario plurianual”.
Anualidad en la aprobación: los presupuestos hay que someterlos a aprobación de Cortes cada año, si una vez
iniciado el año los nuevos presupuestos todavía no están aprobados, se prorrogan los del ejercicio anterior.
Anualidad en la ejecución: el plazo para ejecutar el presupuesto es de 1 año.
Hay una serie de excepciones al principio de anualidad que son:
1. Créditos plurianuales: creados para hacer frente a determinados gastos por obras o servicios, que se realizaran
en varios ejercicios presupuestarios. Los presupuestos a los que en el futuro vayan a imputarse esos compromisos
tiene que contemplar los créditos. Pero el gasto no se podría extender más de 4 ejercicios, y hay unos porcentajes
que no se pueden sobrepasar.
2. Incorporaciones de crédito: básicamente, incorporaciones de remanente. Si a 31 de diciembre el gasto está
autorizado y comprometido, se puede hacer el pago en el ejercicio siguiente.
3. Prorroga del presupuesto: cuando la aprobación anual no puede cumplirse, para evitar vacío presupuestario. En
principio, la prórroga afecta a toda la Ley de Presupuestos, salvo a créditos para gastos de servicios que terminen
el año cuyos presupuestos se prorrogan, o para obligaciones que se extingan ese mismo año (Art.38.2 LGP)
4. ESTABILIDAD Y EQUILIBRIO PRESUPUESTARIO
El déficit es la situación que implica que al cierre del ejercicio hay un exceso de gastos públicos sobre los ingresos
públicos presupuestarios. El déficit puede darse en varios momentos:
1. Déficit inicial: se da en la elaboración y presentación de los presupuestos. Son gastos autorizados (o que se
pueden autorizar) que sobrepasan los ingresos previstos
2. Déficit en la ejecución y liquidación: se combate con la emisión de nueva deuda pública
La estabilidad es la exigencia de un equilibrio entre ingresos y gastos, esto no implica que no se admitan situaciones
controladas de desequilibrio. El TRLGEP establece que estabilidad presupuestaria es una situación de equilibrio o de
superávit a lo largo del ciclo económico.
pág. 77
El principio de estabilidad desde un punto de vista muy puro lo que implica es que entre ingresos y gastos
tendríamos que tener un balance perfecto, es decir el balance entre ellos tendría que ser cero. En la práctica no
sucede esto ya que siempre gasto más de los ingresos que voy a tener, por lo que va a ser un resultado negativo.
Una manera de paliar el déficit sería a través de la emisión de deuda pública,
La CE no se refiere al principio de estabilidad presupuestaria sino al de estabilidad económica. Realmente el principio
de estabilidad presupuestaria se incluye en la LGP y tiene una vinculación muy estrecha con la UE. La UE es la que
decide cual es el déficit máximo que puede existir en cada uno de los EEMM, y hay una norma que es que no puede
haber un déficit no superior al 3% PIB. A raíz de estas exigencias europeas aparecen las primeras Leyes de Estabilidad
presupuestarias en los EEMM.
En los primeros 6 meses de cada año, es decir en el primer semestre el Gobierno fija el objetivo de estabilidad
presupuestaria que se fija para ese año y para los siguientes tres ejercicios para el Estado, CCAA, EELL y otros
organismos como la Seguridad Social; estos objetivos se lo comunican a la UE. Hay in objetivo global de estabilidad
para todo el sector público y otros (paralelos al global) específicos para el Estado, CCAA, EELL y Seguridad Social.
Al alcanzar el acuerdo en el Gobierno, se envía a las Cortes para que aprueben el objetivo de estabilidad. Si las Cortes
lo aceptan, el proyecto de Ley de PGE tiene que respetar el objetivo; en cambio si no lo aceptan, el Gobierno tiene 1
mes para preparar otro y someterlo a aprobación de las Cortes.
La UE es la que le indica a los EEMM que su déficit no puede ser superior al 3% lo que ocurre es que en la práctica
este déficit es superior en época de crisis, cuando incumples este límite lo primero que suele realizarse es lo que se
conoce como planes financieros de reequilibrio.
En principio las cosas se quedan en estos planes de reequilibrio, lo que sucede es que desde el momento en que la
UE es la encargada de fijar el tope de déficit, la normativa de la UE prevé una serie de consecuencias cuando un
Estado reiteradamente incumple ese límite, pues la UE puede (esto no es que lo haga en la práctica) realizar una
serie de actuaciones para forzar al estado para cumplir el límite máximo de déficit. Por ejemplo: establecer multas,
que se haga un depósito que no le aporte a ese estado interés, que los EEMM le pidan dinero al Banco Europeo de
Inversiones.
Dicho esto podemos establecer un desarrollo escalonado de las medidas de control sobre CCAA y EELL regulado en la
LOEPSF:
1. Fijación de objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda para el conjunto de las AAPP (art.15) y de
objetivos individuales para las CCAA (Art.16). la fijación corresponde a las Cortes, a propuesta del Consejo de
Ministros y previo Informe del Consejo de Política Fiscal y Financiera en el caso de las CCAA y de la Comisión
Nacional de Administración Local, en el caso de las EELL.
2. Informes sobre cumplimiento, a lo largo del ciclo presupuestario: proyectos, presupuestos iniciales, ejecución
(art.17)
3. Medidas preventivas:
a) De carácter automático (art.18): limitación de las operaciones de endeudamiento a las de tesorería, cuando
el volumen de deuda se sitúe por encima del 95% del límite y de aplicación automática del “factor de
sostenibilidad” en los casos de que el Gobierno proyecte un déficit en el largo plazo del sistema de pensiones
b) Mecanismo de alerta temprana o advertencia de riesgo de incumplimiento con 1 mes de plazo para
adoptar las medidas necesarias (art.19)
4. Medidas correctivas:
a) De carácter automático en relación con las CCAA y EELL (art.20): sometimiento de las operaciones de
endeudamiento a la autorización del Estado o de la CCAA que tenga atribuida la tutela financiera;
sometimiento a autorización por parte del Ministerio de Hacienda de la concesión de subvenciones o la
suscripción de convenios por parte de la Administración Central con CCAA
b) Plan económico-financiero que permita en 1 año el cumplimiento de los objetivos o de la regla de gasto
(art.21)
pág. 78
En los casos de catástrofes, grave recesión, etc. el plan será de reequilibrio y recogerá la senda prevista para
alcanzar el objetivo de estabilidad presupuestaria (Art.22)
5. Medidas coercitivas, en caso de falta de presentación, aprobación o incumplimiento del plan (Art.25):
a) Aprobar en 15 días la no disponibilidad de créditos que garantice el cumplimiento del objetivo establecido
b) Las competencias normativas sobre tributos cedidos pasaran a ser ejercidas por el Estado, cuando resulte
necesario para dar cumplimiento a los compromisos de consolidación fiscal con la UE. Si no se adoptaran
estas medidas se podrá producir la intervención económica de la Administración incumplidora por parte de
una comisión de expertos del Ministerio de Hacienda
c) Constitución de un depósito con intereses en el Banco de España equivalente al 0’2% de su PIB nominal, que
será cancelado en el momento en que se apliquen las medidas que garanticen el cumplimiento. Si, pasados 3
meses, persiste el incumplimiento, el depósito no devengará intereses y, si se supera un nuevo plazo de 3
meses, el depósito se convertirá en multa coercitiva.
6. Medidas de cumplimiento forzoso (Art.26): es la medida extrema que es la suspensión de la autonomía. En el
supuesto de que una CCAA no adoptase el acuerdo de no disponibilidad de créditos, no constituyese el deposito
obligatorio o no implementase las medidas propuestas por la comisión de expertos, el Gobierno requerirá al
Presidente de la CCAA para que adopte los acuerdos omitidos o la ejecución de las medidas. En caso de no
atenderse al requerimiento, el Gobierno con aprobación del Senado adoptará las medidas necesarias para
obligar a la CCAA a su ejecución forzosa. si la incumplidora fuese una EELL se podría llegar a la disolución de
esta.
Además de estas medidas, también se establece en las Disposiciones Adicionales 2º y 3º:

7. Responsabilidad de las Administraciones y entidades del sector público que con incumplimiento de las normas
de la UE hubieran dado lugar a que el España fuese sancionada. Cada Administración asumirá, en la parte que le
sea imputable, las responsabilidades que se devenguen del incumplimiento.
8. Sometimiento a control de constitucionalidad mediante impugnación ante el TC tanto de las leyes, disposiciones
normativas o actos con fuerza de ley de las CCAA como las disposiciones normativas sin fuerza de ley y las
resoluciones emanadas de cualquier órgano de las CCAA que vulneren los principios establecidos en la CE.
Los objetivos de estabilidad hay que cumplirlos en todos los momentos del ciclo presupuestario:
- En la elaboración del Presupuesto: incorporación de la regla de plurianualidad, del fondo de contingencia y

obligación de fijar previamente el objetivo de estabilidad que aceptan las Cortes
- Durante ejecución: si hay que hacer modificaciones en las partidas, se financiaran dando de baja otros créditos
o con el Fondo de Contingencia de ejecución presupuestaria
- En liquidación: si hay déficit, se aplican medidas correctoras. Si hay superávit se utiliza para reducir el
endeudamiento neto; si es en la Seguridad Social, se guarda en el Fondo de Reserva para atender necesidades
futuras. En fase de liquidación también se hace control de cumplimiento del principio de estabilidad.
Para hablar de incumplimiento hay que conocer las cifras de déficit.
- El Ministro de Economía y Hacienda envía al Gobierno un informe sobre el grado de cumplimiento del objetivo
de estabilidad del ejercicio anterior y del ciclo, antes del 1 de octubre de cada año
- Para preparar el informe antes tiene que recibir información de CCAA y EELL (trimestralmente)
Si se incumplen las obligaciones de estabilidad, como miembro de la UE, España puede tener que responder:
- Antes de emitir obligaciones y valores, puede pedírsele que publique información adicional sobre ellas.
- Recomendarle al Banco Europeo de Inversiones que no le conceda préstamos, o que altere las condiciones en
las negociaciones
pág. 79
- Exigirle un depósito sin devengo de intereses hasta que se corrija el déficit

- Multas
Existen una serie de supuestos donde se admiten déficits:
- Déficit coyuntural: se producen cuando la economía no alcanza el nivel de crecimiento acordado en Consejo de
Ministros. No pueden superar el 1% del PIB para todo el sector público, y tiene que respetar unos límites: 0’25%
Estado, 0’75% CCAA y 0’05% EELL.
- Déficits para la financiación de gastos de inversión: se pueden aprobar presupuestos con déficit cuando ese
déficit se destina a financiar incrementos de inversión en programas dedicados a I+D+i.
Control del cumplimiento del objetivo de estabilidad

Se controla el grado de cumplimiento del objetivo de estabilidad: cadena de información; técnicos –autoridades
nacionales- autoridades comunitarias.
Dos veces al año se envía un informe sobre el nivel de déficit público y deuda pública a la Comisión Europea. Incluye
información sobre el déficit de ese año y de los 4 anteriores.
Se envía un programa de estabilidad a Bruselas (este envío es anual), esta es una obligación de todos los EEMM que
tengan el €. En el programa de estabilidad se indican los objetivos a medio plazo sobre el déficit y la deuda pública, y
las medidas de política económica.
Compatibilidad con el principio de justicia en el gasto público
Hay dificultades para delimitar qué es un gasto justo, según la CE se puede entender el principio de estabilidad como
prohibición del gasto injusto o discriminatorio. En un contexto comunitario, como prohibición de ayudas al Estado
(por muy justo que pueda ser un gasto destinado a ayudar a un sector empresarial o a una región económica
deprimida, ese gasto tiene que cumplir las normas de Derecho de competencia). Hoy en día, para saber si un gasto
es justo o no, hay que tener en cuenta también los cambios sociales. Y no se puede olvidar que los recursos tienen
carácter limitado.
La estabilidad no tendría que incidir en la definición de justicia en el gasto, pero la estabilidad implica limitación del
gasto público (para alcanzar el objetivo). Aquí es donde algunos ven el conflicto. Las necesidades son ilimitadas (no
cubrirlas podrán significar que se incumple el principio de justicia en el gasto), pero también son ilimitadas las
posibilidades de recursos públicos para financiarlas.
Poner límites al endeudamiento no significa reducir el gasto público. Los límites implican que se limita la deuda que
hay que emitir, pero no el resto de los ingresos (tributos, ingresos patrimoniales, etc.).
Limitar el déficit implica que los gastos no pueden ser desproporcionadamente superiores a los ingresos (proporción
3%). Así que realmente se están introduciendo mecanismos de control sobre los déficits, reforzando los principios de
eficiencia y economía y justicia en el pago.
pág. 80
LECCIÓN 12.- CONTENIDO Y EFECTOS JURÍDICOS DEL PRESUPUESTO
1. CONTENIDO DE LOS PRESUPUESTOS GENERALES DEL ESTADO: OBJETO, ÁMBITO Y ESTRUCTURA

La ley de presupuestos tiene un contenido complejo: por un lado, los estados de gastos e ingresos, que contienen la
autorización o limite debidamente detallados de los primeros y la previsión de los segundos; por otro, el articulado
de la ley, que contiene normas de variada materia.
Respecto del articulado, la jurisprudencia del TC ha dicho que en el presupuesto existe un núcleo indisponible,
integrado por los estados de gastos e ingresos, en cuyo examen, enmienda y aprobación se cifra la función
presupuestaria de las cortes; aparte de ese núcleo, pueden incluirse en el articulado “disposiciones relativas a
materias no asimilables al estado de gastos y previsión de ingresos presupuestarios, pero de conveniente regulación
conjunta con ese núcleo, por su relación técnica e instrumental con el mismo, a efectos de la orientación de la
política económica”. Por lo tanto, el presupuesto no puede ser admitido como vehículo para cualquier tipo de
normas, sino únicamente de aquellas que se encuentren “relacionadas directamente bien con las previsiones de
ingresos y habilitaciones de gasto, bien con los criterios de política general en que las previsiones presupuestarias se
sustentan”.
Podemos enumerar una serie de materias que suelen incluirse en el articulado de nuestras leyes de Presupuestos:
a) Los preceptos relacionados con los estados de gastos e ingresos pueden considerarse parte del núcleo
indisponible del presupuesto. Se trata de los preceptos que contienen la aprobación de los estados, o de la
lista de créditos ampliables.
b) Las normas sustantivas sobre determinados gastos públicos, como los porcentajes o cifras de actualización
de sueldos y pensiones. Estas normas afectan a la exigibilidad de la obligación sino a la propia constitución o
cuantía de dicha obligación. En cuanto tal su aprobación podría producirse en una ley separada de la de
Presupuestos, pero la tradición en nuestro país es la de su inclusión en la Ley Presupuestaria.
c) Los preceptos sobre deuda y crédito público: límites a la emisión de deuda pública, avales… La CE exige que
las emisiones de deuda pública sean autorizadas por ley, y el vehículo que suele utilizarse para ello es el del
articulado de la Ley de Presupuestos.
d) Las modificaciones tributarias.
e) Otras modificaciones relacionadas con la regulación general de los gastos públicos: modificaciones de la Ley
de Contratos del Estado, regulación de incompatibilidades…
Respecto a las modificaciones tributarias, la CE contiene un precepto que limita las posibilidades de proceder a esta
regulación a través de la Ley de Presupuestos. Se trata del art. 134.7 CE que dice que “La Ley de Presupuestos no
puede crear tributos. Podrá modificarlos cuando una Ley tributaria sustantiva así lo prevea”.
La razón de ser hay que encontrarla en el abuso registrado en el pasado de la práctica de aprovechar la ley de
presupuestos para llevar a cabo auténticas reformas tributarias.
Respecto a que hay que entender por modificación de tributos, el TC ha establecido un criterio flexible, según el cual
las modificaciones tributarias pueden dividirse en tres categorías:
a) creación de tributos, que se encuentra expresamente prohibida para la Ley de Presupuestos;

a) modificaciones sustanciales y profundas, que pueden producirse siempre que exista la previa habilitación
por ley sustantiva;
b) modificaciones de mera adaptación del tributo a la realidad, que son admisibles en todo caso, incluso sin
previa habilitación.
La habilitación para la modificación de tributos por la ley de Presupuestos debe encontrarse contenida en cualquier
Ley que regule elementos concretos de la relación tributaria. En cuanto a la posibilidad de incluir la habilitación en
pág. 81
un Decreto-Ley, la generalidad de la doctrina la considera contraria a la CE. El TS la ha considerado válida siempre

que se den los requisitos de extraordinaria y urgente necesidad.
Las modificaciones tributarias incluidas en la ley de presupuestos usualmente se refieren a los aspectos cuantitativos
de diferentes tributos: actualización de tarifa, de deducciones…
En otras ocasiones el articulado de la ley de presupuestos contiene normas tributarias de alcance general, incluidas
modificaciones de la propia LGT. Este tipo de reformas fue considerada contraria al mandato constitucional en algún
caso.
Además de este límite relativo a la introducción de innovaciones en el ordenamiento tributario, tenemos otros
límites materiales que han sido definidos por el TC, y que consisten en que es necesario cumplir dos requisitos para
regular una materia a través de una ley de presupuestos, y que son en que tiene que ser una materia conexa y que
es necesario justificar su inclusión. El otro límite sería el temporal que consiste en que los presupuestos tienen una
vigencia anual, aunque cabe la posibilidad de que sean prorrogados (este párrafo es de las diapositivas de Soraya).
La reacción del ejecutivo ante estos límites fue presentar cada año, junto al Proyecto de Ley de Presupuestos, un
proyecto de Ley de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social, conocida como ley de Acompañamiento.
Las Leyes de Acompañamiento han servido de cobijo a modificaciones puntuales de determinados preceptos y a
reformas de hondo calado en diversos puntos del ordenamiento, sin relación alguna con el presupuesto. La práctica
que se ha establecido es la de distribuir estas modificaciones entre la ley de presupuestos y la de acompañamiento:
la primera suele contener las actualizaciones en materia de tipos, deducciones…, que las propias leyes sustantivas de
los diferentes impuestos prevén que sean abordadas por la Ley presupuestaria; mientras que las leyes de
acompañamiento suelen introducir otras reformas o ajuste, sobre puntos concretos o de detalles de la normativa,
pero que pueden extenderse incluso a la creación de nuevos tributos. La doctrina ha puesto de manifiesto el riesgo
que tal práctica normativa entraña en relación con el respeto efectivo del mandato contenido en el art. 134.7 CE.
En las últimas leyes de presupuestos el articulado suele ser:
• Título I: de la aprobación de los presupuestos y de sus modificaciones.

• Título II: de la gestión presupuestaria
• Título III: de los gastos de personal
• Título IV: de las pensiones públicas
• Título V: de las operaciones financieras
• Título VI: de las normas tributarias
• Título VII: de los entes territoriales
• Título VIII: cotizaciones sociales
2. EFECTOS SOBRE EL GASTO
Partimos del artículo 46 LGP
El presupuesto lo que hace es cumplir la función de autorizar la realización de los gastos públicos. Supone un límite
máximo a la realización de esos gastos, ya que no se puede gastar por encima de lo establecido en el presupuesto, si
se puede por debajo. Las entidades públicas no podrían adquirir compromisos de gastos u obligaciones por encima
del límite; pero si lo hacen, serian actos nulos de pleno derecho.
El art. 133.4 CE establece que las AAPP solo pueden contraer obligaciones y realizar gastos de acuerdo con las leyes.
Para tomar decisiones sobre gastos y ejecutarlas, se necesita autorización presupuestaria. Autorización sujeta a
límites.
pág. 82
La ley de presupuestos y los contratos de las Administraciones Públicas son la fuente principal de las obligaciones
públicas. Dentro de las obligaciones públicas está la categoría de las obligaciones pecuniarias (importantes para el
derecho presupuestario).
• 0bligaciones públicas:
- El art. 94 y 133 CE establece el concepto de obligaciones financieras, y dice que son aquellas en las que la
Hacienda Pública ocupa la posición de deudora, teniendo que pagar una cantidad de dinero con cargo al
Tesoro Público.
- La LGP habla también de obligaciones económicas, que son cualquier obligación de contenido patrimonial
(no tienen por qué tener contraprestación pecuniaria). Ej: obligación derivada de un negocio de permuta de
bienes (es patrimonial o económica, pero no financiera).
- Las obligaciones de tesorería tienen carácter transitorio (no generan gasto). Ej: fondos que recibe la
administración para custodiar y después devolver a otro.
Respecto a las fuentes de las obligaciones de la Hacienda Pública, el art. 20 LGP dice que “Las obligaciones de la
Hacienda Pública Estatal nacen de la ley, de los negocios jurídicos y de los actos o hechos que, según derecho las
generen”.
- La ley: por ejemplo, cuando el estado asume una obligación financiera de otro para hacerla efectiva con
fondos públicos.
- Actos o hechos que, según derecho, las generan: por ejemplo, obligaciones que nacen de la responsabilidad
patrimonial.
- Negocios jurídicos: normalmente, por contrato civil o administrativo (también por subvención o
expropiación).
Respecto a la exigibilidad se refiere el art. 21 LGP el cual establece “las obligaciones de la Hacienda Pública Estatal
solo son exigibles cuando resulten de la ejecución de los Presupuestos, de conformidad con lo dispuesto en esta Ley,
de sentencia judicial firme o de operaciones no presupuestarias legalmente autorizadas”.
Recibido el servicio o reconocido el derecho del acreedor, el Estado puede pagar (si tiene crédito presupuestario), y
el acreedor puede exigir. Si el pago se hace antes de recibir el servicio, será un pago indebido, salvo que una ley
autorice expresamente el pago anticipado.
Pueden existir causas que impidan temporalmente la satisfacción de las obligaciones públicas. Estas causas pueden
derivar de la fuente de la obligación (ley, negocio jurídico) o de la fuente del gasto (presupuesto).
Para que la obligación se pueda satisfacer, tiene que haber una consignación presupuestaria, es decir, tiene que
haber crédito presupuestario para hacerle frente. La administración, antes de obligarse, tuvo que hacer una
afectación de crédito.
La exigibilidad es la misma, tanto para las obligaciones que resultan de la ejecución de los PGE, como de las que
derivan de operaciones no presupuestarias, o de las que derivan de sentencia firme.
En cuanto a las obligaciones declaradas en sentencia judicial firme, el art. 21 nos dice que son exigibles. Con relación
a la ejecución de esa obligación, es necesario tener presente:
- El privilegio de inembargabilidad de bienes y derechos patrimoniales, cuando estén afectados al
sostenimiento de un servicio o uso público.
- El privilegio de la autoejecución: en virtud del cual corresponde a la propia administración el cumplimiento
de las resoluciones judiciales que determinen obligaciones a su cargo. Dicho cumplimiento tienen que
llevarse a cabo respetando unos límites del presupuesto y si no existiese crédito presupuestario o éste no
fuese suficiente, será necesario instar la correspondiente modificación presupuestaria dentro de los tres
meses siguientes al día de la notificación de la resolución judicial, o se puede solicitar a las Cortes un crédito
extraordinario.
pág. 83
También son obligaciones exigibles a la Hacienda Pública las que resulten de operaciones no presupuestarias
legalmente autorizadas (ej. Anticipos de Tesorería).
La extinción de las obligaciones, a la que hace referencia el art.27.1 LGP y el 73.4 LGP, se produce por:
- Pago: equivale a la extinción de la obligación y es la forma ordinaria de extinción. Tiene que cumplir unos
requisitos:
o Sujeto responsable: la administración (órganos de la tesorería pública)
o Forma y medios de pago: transferencia bancaria, cheque, efectivo u otro medio.
o Lugar de pago: a través de la Caja pagadora de la Dirección General del Tesoro y Política Financiera.
Si se hace transferencia, se transfiere a la cuenta que indica el acreedor.
o Tiempo de pago: el que diga la ley (si la obligación es legal), o el que diga el negocio jurídico (si es
una obligación voluntaria).
o Mora: si transcurre el plazo indicado para satisfacer la obligación, se devengan intereses. Tienen que
haber pasado tres meses desde la notificación del reconocimiento o asunción de la obligación sin
que se satisfaga el derecho, y el interesado tiene que presentar una reclamación por escrito.
- Compensación: cuando ambos son recíprocamente deudor y acreedor del otro.
- Prescripción: el art. 25 LGP establece que prescribe a los 4 años.
El derecho al reconocimiento o liquidación por la Hacienda Pública estatal de toda obligación que no se hubiese
solicitado con la presentación de los documentos justificativos. El plazo se contará desde la fecha en que se concluyó
el servicio o la prestación determinante de la obligación o desde el día en que el derecho pudo ejercitarse.
El derecho a exigir el pago de las obligaciones ya reconocidas o liquidadas, si no fuese reclamado por los acreedores
legítimos o sus derechohabientes. El plazo se contará desde la fecha de notificación, del reconocimiento o
liquidación de la respectiva obligación.
Hay plazos especiales de prescripción en supuestos de expropiación forzosa, responsabilidad patrimonial…
Las causas de interrupción del plazo son: el ejercicio judicial del derecho, reclamación extrajudicial del derecho
(recursos administrativos…) y el reconocimiento de deuda por el deudor.
3. INCIDENCIA DE LA LEY DE PRESUPUESTOS SOBRE SITUACIONES JURÍDICAS SUBJETIVAS

Conforme al artículo 46 de la LGP la inexistencia o en su caso la insuficiencia de crédito presupuestario le impide a la
Administración hacer efectivas las obligaciones económicas nacidas de la autorización o aprobación del gasto, y en el
caso de que se vinculasen jurídicamente con un tercero estaría naciendo una obligación jurídica (compromiso de
gasto) y esto es lo que prohíbe tajantemente este artículo bajo la amenaza de que si la Administración dictase ese
acto sería nulo de pleno Derecho.
¿En qué situación jurídica queda el acreedor de la Administración Pública que habiendo cumplido con su obligación
no puede cobrar su derecho de crédito porque la Administración Pública no tiene crédito presupuestario suficiente
en el Estado de gastos de los presupuestos?
Aquí hay varias posibles respuestas, cabe la posibilidad de que el tercero ha cumplido su prestación y que ese
cumplimiento fuese anterior a la aprobación de la Ley de presupuestos que no consigna crédito suficiente para
pagar, en este caso este empresario no puede reclamar contra el Parlamento para que incluya su partida
presupuestaria en el presupuesto. Este acreedor sí puede reclamar el cumplimiento de la obligación con
independencia de que haya o no crédito presupuestario y sin incurrir en la obligación del artículo 46 LGP.
pág. 84
El particular reclamará primero en vía administrativa, después va a la vía contencioso administrativa donde se le
reconoce su derecho a cobrar, se dicta una sentencia favorable para el acreedor, ante esto la Administración se
encuentra con una condena que le obliga a pagar.
Normalmente la Administración tendría que ejecutar ella misma la sentencia que le condena al pago de esas
cantidades de dinero, pero no lo hace.
Esto se resolvió en gran medida por la Ley de la jurisdicción contencioso- administrativa que aplica el artículo 17 CE
que dice que solo pueden ejecutar los propios Jueces y Tribunales. En este caso el particular pide la ejecución de
sentencia al propio Juez.
El artículo 106 de la LJCA dice que cuando la Administración resulte condenada al pago de cantidades el pago debe
hacerse con arreglo a la normativa de Derecho presupuestario, 46 LGP.
Sino existiese crédito presupuestario oportuno para pagar al acreedor que tiene ya una sentencia a su favor o si el
crédito que tiene es insuficiente, en este caso la Administración tiene que instar una modificación presupuestaria,
tiene que presentar una modificación de la Ley de Presupuestos en curso.
Esa modificación es el SUPLEMENTO DE CRÉDITO o CRÉDITO EXTRAORDINARIO.
La Administración tiene que hacerlo en el plazo de tres meses (artículo 23.3 LGP), y además tiene que pedir la
modificación y pagar al acreedor en esos tres meses, de tal suerte que el acreedor tiene otras dos ventajas relativas
si la Administración incumpliese ese mandato: como el acreedor está cobrando tarde tiene derecho a obtener el
cobro de intereses de demora desde que obtuvo una sentencia favorable, o si transcurren tres meses y sino se
hubiese hecho el pago, el particular puede instar una ejecución de sentencia que conlleva un incremento del 2%
sobre los intereses de demora.
4. EFECTOS SOBRE LOS INGRESOS PÚBLICOS. LEY DE PRESUPUESTOS Y TRIBUTOS.
Los presupuestos incluyen la cifra de derechos que se prevé liquidar durante el correspondiente ejercicio por cada
uno de los diferentes conceptos de ingreso, el efecto de dicha inclusión es el de un simple cálculo contable,
desprovisto de significado o vinculación jurídica. Inclusión la mención del concepto tributario en el presupuesto o
estado de ingresos carece del carácter de requisito para la aplicación de la ley sustantiva reguladora de dicho
concepto.
En nuestro ordenamiento, el presupuesto tiene en cuanto a los ingresos un valor de simple previsión o cálculo
contable. Las cifras del estado de ingresos del presupuesto no son un límite jurídico a las cantidades que se pueden
recaudar. Sin embargo, su inclusión corresponde con la función del presupuesto como instrumento de
racionalización de la gestión financiera. La presentación de la previsión de ingresos permite formar un juicio político
global sobre el reparto de la carga tributaria, así como sobre determinadas magnitudes esenciales para la política
económica, como son las relacionadas con el déficit o el ahorro del sector público. Además, ayuda a justificar o
explicar los gastos públicos.
pág. 85
LECCIÓN 13.- FASES DEL CICLO PRESUPUESTARIO
1. LA DIVISIÓN DE PODERES EN EL CICLO PRESUPUESTARIO

Analizaremos aquí las diferentes fases que integran el ciclo presupuestario, se entiende con esta denominación la
sucesión de los diferentes momentos u operaciones que afectan al presupuesto: preparación, aprobación, ejecución
y control.
La característica más destacada de la regulación del ciclo presupuestario está representada por la atribución de
competencias para cada una de ellas, que viene establecida por la propia Constitución y refleja la importancia
central que tiene el presupuesto en el esquema constitucional de división de poderes.
Se produce una alternancia entre el poder ejecutivo y el Parlamento. Así el Gobierno prepara el presupuesto,
sometiendo al Parlamento el proyecto de ley; el Parlamento examina este proyecto, y lo aprueba con las enmiendas
que considere necesarias; aprobada la Ley de Presupuestos, la Administración es responsable de su ejecución; por
último, el Parlamento controla dicha ejecución, comprobando la correspondencia entre la autorización y las
operaciones desarrolladas en base a la misma. Durante el primer semestre de cada año: el Gobierno comunica a las
Cortes el objetivo de estabilidad, para que lo aprueben. Estas fases son sucesivas, alternándose en ellas la
competencia de ejecutivo y legislativo.
Es necesario, sin embargo, hacer al respecto algunas matizaciones:
- En primer lugar, hay que tener en cuenta que tener en cuenta que durante el curso del ejercicio puede
plantearse la necesidad de aprobar nuevos gastos, que deben ser autorizados mediante Ley, aunque con
iniciativa reservada al Gobierno de manera análoga a la de la Ley de Presupuestos.
- En segundo lugar, debe advertirse, con relación al control, que éste es múltiple, existiendo, además del
parlamentario, también un control desarrollado por la propia Administración, que, además, se lleva a cabo
simultáneamente con las operaciones de ejecución.
- En tercer lugar, destacar que las Cortes no pueden subir la cifra global del proyecto de ley que recibe, si
pueden alterarla a la baja y hacer cambios en las partidas. La facultad más importante de las Cortes es la
posibilidad de enmienda y la iniciativa legislativa.
- Las decisiones presupuestarias se toman en el Pleno y no se pueden delegar a las comisiones, excepto los
propios presupuestos de las cámaras.
Ciclo presupuestario es la sucesión de los diferentes momentos que afectan al presupuesto, y esas fases podemos
dividirlas en cuatro grandes apartados:
• Preparación o elaboración del presupuesto.

• Aprobación del presupuesto.
• Ejecución del presupuesto.
• Control del presupuesto
Si echamos un vistazo al conjunto de las fases observamos que la característica más importante que gira en torno a
la regulación jurídica de estas fases es la atribución de competencias a diferentes órganos del Estado en cada una de
ellas.
Esa atribución de competencias viene establecida en la constitución española y demuestra la importancia central
que tiene el presupuesto en el esquema constitucional de la división de poderes. Esas distintas fases se desarrollan
con una cuasi perfecta alternancia entre los dos grandes protagonistas de las mismas: el poder ejecutivo (gobierno y
Administración) y el poder legislativo (Parlamento).
pág. 86
• El gobierno elabora y prepara el presupuesto (primera fase), una vez que está elaborado éste aprueba el
proyecto de ley del presupuesto y una vez que el gobierno aprueba el proyecto se lo remite al Parlamento
(segunda fase).
• El Parlamento examina ese proyecto de ley y lo aprueba con las enmiendas que considere necesarias.
Cuando la Ley de presupuestos ya está aprobada la Administración Pública ya puede gastar, es la
responsabilidad de la ejecución del presupuesto (tercera fase). Una vez que ha gastado entramos en la
(cuarta fase), hay que controlar esa ejecución de gasto comprobando la correspondencia entre la
autorización del gasto hecha por el Parlamento y la ejecución del gasto desarrollada por la Administración.
• Quien vuelve a aparecer aquí es el Parlamento, a veces directamente o indirectamente a través de un
órgano que es el TRIBUNAL DE CUENTAS. Estas fases son sucesivas en el tiempo.
Durante el curso del ejercicio presupuestario puede plantearse la necesidad de que sea preciso plantearse nuevos
gastos que no estaban previstos en la Ley de gastos, en este caso aparecen unas modificaciones presupuestarias:
créditos extra o suplementos del crédito. Esos nuevos gastos deben ser autorizados por el Parlamento, aunque la
iniciativa para pedir esos gastos sigue recayendo en el gobierno. Para finalizar, esta pregunta haremos una segunda
matización, además del control posterior del Parlamento no hay que perder de vista que el presupuesto es objeto de
un control múltiple ya que puede ser objeto de un control simultáneo por la propia Administración a través de la
IGAE (Intervención General de la Administración del Estado), al mismo tiempo del gasto.
2. LA ELABORACIÓN DE LOS PRESUPUESTOS
La iniciativa en el proceso presupuestario le corresponde de manera exclusiva al Gobierno. Así lo establece de

manera expresa la CE en el art. 134. La iniciativa del Gobierno en este caso no tiene sus perfiles propios sino que se
trata de una iniciativa obligada, no facultativa, y que, además, debe llevarse a cabo siguiendo determinadas pautas
en cuanto al tiempo y a los modos de desarrollo. Las fases del proceso de preparación son las siguientes (art. 36
LGP):
a. Fijación del objetivo de estabilidad y de la cifra máxima de gasto no financiero en los términos previstos en el
art.30 LOEPSF. Este precepto, además de precisar que dicho concepto excluye las transferencias vinculadas a
los sistemas de financiación de las CCAA y Corporaciones Locales, establece que este límite será coherente
con el objetivo de estabilidad presupuestaria y la regla de gasto y marcará el techo de asignación de recursos
de sus Presupuestos.
b. Elaboración del Proyecto: que se desarrolla bajo la dirección del Ministerio de Hacienda y que incluye los
siguientes pasos:
- Fijación de las directrices para la distribución del gasto.
- Remisión de las propuestas de presupuesto por parte de los ministerios y órganos con dotación diferenciada.
Las propuestas se acompañarán para cada programa de la correspondiente memoria de objetivos anuales.
- Elevación del anteproyecto al acuerdo del Gobierno. En el caso del Presupuesto de la SS, anteproyecto, que
habrá sido elaborado por el Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales a partir de las propuestas de las
entidades gestoras, será elevado al Consejo de Ministros de forma conjunta por este mismo Ministerio y el
de Hacienda.
La elaboración de la Ley de PGE se regula a través de un procedimiento que está en una Orden del Ministerio de
Economía y Hacienda (orden anual). Para preparar la Orden, el Ministerio de Economía y Hacienda nombra una
Comisión de Política de Gasto que fija las directrices para la distribución del gasto. Además, se crean otros tres 4pos
de Comisiones: Comisiones de Análisis de Programas (analiza los objetivos de los programas y hacen una previsión
del coste que tendrán), Comisión de ingresos (estiman ingresos a obtener y determinan los beneficios fiscales que
afectan a tributos del Estado) y Comisiones presupuestarias (una en cada departamento, para preparar los
programas presupuestarios).
pág. 87
Fijadas las directrices, cada Ministerio y los otros órganos del Estado preparan propuestas parciales de presupuestos
y se las envían al Ministerio de Economía y Hacienda, todos los anteproyectos parciales tienen que remitirse al
Ministerio de Economía y Hacienda antes del 1 de mayo. Este le envía el anteproyecto GLOBAL de la Ley de PGE al
Gobierno, para que lo apruebe. No tiene por qué coincidir con los anteproyectos parciales.
c. Proyecto de Ley: el Gobierno debatirá el anteproyecto que le ha sido sometido por el Ministro de Economía
y Hacienda, y aprobará el proyecto de Ley de Presupuestos.
d. Remisión a las Cortes: es la última fase. La CE establece al respecto una regla precisa; “El Gobierno deberá
presentar ante el Congreso de los Diputados los presupuestos generales del Estado al menos tres meses
antes de la expiración de los del año anterior”. Es decir, antes del 1 de octubre, como dice el art. 55 LGP. En
la corta historia de nuestra Constitución se registran, sin embargo, algunos incumplimientos de esta regla,
ligados al dato de las convocatorias electorales. Se trata de una norma cuyo incumplimiento no podrían
derivarse lógicamente más que responsabilidades políticas.
El proyecto de Ley de Presupuestos es presentado a las Cortes con la siguiente documentación complementaria:
- Las memorias descriptivas de los programas de gasto y sus objetivos anuales.

- Las memorias explicativas de los contenidos de cada presupuesto, con especificación de las principales
modificaciones que presenten en relación con los vigentes.
- Un anexo, de carácter plurianual, de los proyectos de inversión pública, que incluirá su clasificación
territorial.
- La liquidación de los presupuestos del año anterior y un avance de liquidación del ejercicio corriente.
- Las cuentas y balances de la Seguridad Social del año anterior.
- Un informe económico y financiero.
- Una memoria de los beneficios fiscales.
• Series en las que se dividen los Presupuestos Generales.
1. La serie roja: incluye el Proyecto de Ley, es decir, incluye cuestiones como: articulado de la Ley, presupuesto de
ingresos del subsector administrativo o los presupuesto de gastos y memoria de objetivos de los programas del
subsector administrativo
2. Serie amarilla: incluye información obligatoria, el Informe Económico Financiero, la Memoria de Beneficios
Fiscales, las Memorias presupuestarias, PGE consolidados, el anexo de flujos financieros España-UE.
3. Serie verde: información auxiliar; incluye anexos de desarrollo orgánico y económico de los estados de ingresos y
gastos; anexos de inversiones reales y programación plurianual; anexos de Personal, estructura orgánica y por
programas.
4. Serie gris: información complementaria discrecional; incluye la liquidación del presupuesto anterior, el avance de
liquidación del presupuesto vigente, los gastos de funcionamiento e inversiones del Banco de España.
3. LA APROBACIÓN DE LOS PRESUPUESTOS

A. Limitaciones a la prestación de enmiendas.
Los PGE están tres meses en Cortes (octubre, noviembre y diciembre): normalmente, 2 en Congreso y 20 días en
Senado. Según afirma el art. 134.1 CE a las Cortes les corresponde el examen, enmienda y aprobación del proyecto
de Ley de Presupuestos que les ha sido presentado por el Gobierno. Dentro del Congreso, está la mesa del congreso,
aquí se comprueba si llega toda la documentación completa. Si no, se rechazan los presupuestos. En cuanto se
recibe, se publica el proyecto en el BOE para que grupos parlamentarios y diputados puedan presentar enmiendas
(15 días).
pág. 88
Hay ciertos créditos que por expreso mandato constitucional no pueden ser objeto de enmienda o modificación. Se
trata de los relativos a las atenciones de la deuda pública, mientras se ajunten a las condiciones de la Ley de emisión.
(Ver Deuda Pública, Tema 7).
La Ley de Presupuestos tiene la consideración de una norma peculiar. Este signo se pone de manifiesto
singularmente en el procedimiento para su tramitación, que merece en los Reglamentos de las Cámaras un
tratamiento propio dentro de las “especialidades en el procedimiento legislativo”.
La más significativa es la relativa a las restricciones respecto del derecho de enmienda por parte de los grupos
parlamentario o de diputados o senadores. Establecen los Reglamentos de las Cámaras dos importantes reglas o
requisitos a la tramitación de las enmiendas que se presenten:
- La primera es la que establece la necesidad de proponer, en toda enmienda que entrañe un aumento de
créditos, una baja de igual cuantía en la misma sección. El Parlamento tiene el derecho de enmienda que le
reconoce la CE, pero con esta restricción se tienda a asegurar el control del ejecutivo sobre el plan de gastos
propuesto al Parlamento. Éste, aparte del voto relativo a las enmiendas de totalidad, puede sólo proponer
disminuciones o bien una distribución diferente de los presupuestos.
- La segunda es la que requiere conformidad del Gobierno para la tramitación de enmiendas que supongan
minoración de ingresos. Se trata de una cautela que afecta fundamentalmente a las modificaciones
tributarias contenidas en el articulado de la Ley de Presupuestos. De acuerdo con esta regla, el Parlamento
no puede ni siquiera someter a votación enmiendas a la baja sin contar con la conformidad del Gobierno.
En relación con la segunda restricción resaltar que procede de los Reglamentos de Congreso y Senado. En la CE
existe una norma parecida, pero referida a un supuesto distinto, que son los apartados 5 y 6 del art. 134. Estos se
refieren a las iniciativas legislativas relacionadas, no con el proyecto de Ley de Presupuestos, sino con otras medidas
posteriores, que afecten al presupuesto en curso de ejecución.
Al Gobierno se le reserva la iniciativa (proyectos de Ley) y exige su conformidad para la tramitación de iniciativas
parlamentarias que den lugar a alteraciones en las cifras de gastos e ingresos, “descabalgando” el plan financiero
que el Gobierno está desarrollando.
Destacar que podríamos dividir las enmiendas de la siguiente manera: si afectan a la totalidad, caso este en que sólo
las pueden presentar grupos parlamentarios, e implica la devolución del proyecto al Gobierno; por otro lado, que
afecten al articulado (suprimir, modificar, añadir algo o bien proponer una redacción alternativa); y por último que
afecte al estado de autorización de gastos.
B. Tramitación parlamentaria.
Esta sigue a grandes rasgos el orden normal del procedimiento legislativo, con algunas peculiaridades. Aparte de las
ya señaladas en cuanto a la admisibilidad de enmiendas, hay que referirse a la preferencia en la tramitación, para
tener aprobado el proyecto de Ley antes del comienzo del ejercicio (plazo de 3 meses). Además citar determinados
elementos que ha ido introduciendo la práctica parlamentaria en nuestro país:
Uno de ellos es el relativo a las audiciones en la Comisión de Presupuestos del Congreso de las Autoridades citadas a
comparecer ante ellas, a iniciativa de los grupos parlamentarios, para dar explicaciones adicionales sobre los
aspectos del presupuesto que le conciernan.
El debate de totalidad, seguido de la correspondiente votación, tiene la función, según el Reglamento del Congreso,
de fijar las cuantías globales de los estados de los presupuestos. El debate prosigue en la Comisión de Presupuestos
(la cual preparará un informe donde se indique si hubo enmiendas, e informe se debate en la Comisión y se aprueba
un dictamen el cual se envía al Pleno para el debate final), para retornar al Pleno, en el cual se realiza el debate final,
diferenciando entre el articulado y casa una de las secciones. No se admite en relación con los presupuestos la
aprobación en Comisión. Si en este último debate se aprueba el Proyecto por el Pleno del Congreso, el Presidente
del Congreso se lo enviará al Presidente del Senado.
pág. 89
El Senado puede aprobar el Proyecto íntegramente, oponer su veto o presentar enmiendas. En principio, 4ene 2
meses para hacerlo (en la prác4ca, 20 días). Se recibe, se publica y se hace llegar a los senadores (4 días para
enmiendas y propuestas de veto). Se debaten las propuestas en la Comisión, y se envía el proyecto al Pleno del
Senado. Si se presentan enmiendas, hay que devolver el proyecto al Congreso (para que vote la incorporación de las
enmiendas). Si se veta, hay que votar el texto en el Congreso de nuevo: para levantar el veto hace falta mayoría
absoluta; si no se alcanza, se vuelve a votar en 2 meses (suficiente mayoría simple para levantar veto); si no se
alcanza en la segunda votación, el proyecto queda rechazado y se prepara otro.
Aprobado el proyecto de Ley de PGE, se publica. Entrará en vigor el primer día del ejercicio económico, si es
aprobado a tiempo; o inmediatamente en cuanto sea aprobado y publicado (prórroga). La ejecución comienza el 1
de enero. Entre estos dos momentos puede haber modificaciones de créditos que veremos más adelante.
*Prórroga del presupuesto. Modificaciones presupuestarias*
A. Prórroga del presupuesto.
El art. 134.4 CE establece que “si la Ley de Presupuestos no se aprobara antes del primer día del ejercicio económico
correspondiente, se considerarán automáticamente prorrogados los presupuestos del ejercicio anterior hasta la
aprobación de los nuevos”. Este sistema garantiza la continuidad en el desarrollo de la actuación del Estado en
aquellos casos en que, por las causas que sean, el comienzo del ejercicio (1 de enero) llega sin tener el presupuesto
aprobado. La situación se ha planteado en tres ocasiones.La LGP advierte que “la prórroga no afectará a los créditos
para gastos correspondientes a servicios o programas que deban terminar en el ejercicio cuyos presupuestos se
prorrogan o para obligaciones que se extingan en el mismo” (art.38).
B. Modificaciones presupuestarias.
Decimos que es una cuestión que se encuentra a mitad de camino entre la aprobación y la ejecución, porque se trata
de expedientes o mecanismos de aprobación de nuevos créditos o incremento de los existentes, pero que
cronológicamente se llevan a cabo durante la fase de ejecución y tienen la finalidad de agilizarla.
Las modificaciones pueden aprobarse a través de diferentes procedimientos. Desde este punto de vista, podemos
distinguir entre aquellas que requieren aprobación del Parlamento y aquellas otras que pueden ser acordadas por el
Ejecutivo directamente.Las figuras de modificación son: transferencias, ampliaciones de crédito, generaciones de
crédito, incorporaciones de crédito, créditos extraordinarios y suplementos de crédito. Se trata de mecanismos que
funcionan como excepciones.
En algunos casos, las modificaciones de crédito no dan lugar a un incremento del montante global de los créditos
inicialmente probados. Pero las modificaciones suponen de entrada, un incremento de la suma inicial del
presupuesto, lo que plantea el problema de su financiación. En ocasiones, el problema se resuelve directamente,
cuando la modificación se produce como consecuencia de que se ha registrado un ingreso; y en otros casos los
expedientes de modificación se compensan entre ellos, por ejemplo, un crédito se amplía con cargo a una
transferencia de otro crédito de la misma Sección. En otras ocasiones se recurre al Fondo de Contingencia. Se
plantea también a este respecto problemas de desajuste temporal entre la aprobación de la modificación y su
financiación, lo que puede dar lugar a operaciones de Tesorería, de anticipos, que, a su vez, deberán saldarse a su
debido tiempo.
• Las transferencias de crédito.
Es la posibilidad de que el ejecutivo, dentro de ciertos límites o criterios marcados en la propia LGP, acuerde destinar
créditos inicialmente previstos para una determinada finalidad a otra distinta, no prevista o dotada con un crédito
que se revela insuficiente. La LGP las define como “traspasos de dotaciones entre créditos”. No se admiten
transferencias entre diferentes Secciones y no pueden transferirse los créditos aprobados para operaciones
financieras a otro tipo de operaciones, ni los de capital a operaciones corrientes.
pág. 90
En principio, las transferencias serán acordadas por el responsable de cada Sección, con ciertas limitaciones que
pueden ser sobrepasadas por acuerdo del Ministro de Hacienda. Queda reservada al Consejo de Ministros la
autorización de transferencias entre diferentes secciones como consecuencia de reorganizaciones administrativas.
• Los créditos ampliables.
Son determinados créditos que se inscriben en la Ley de Presupuestos de manera que su cuantía inicial tiene un
simple valor de estimación. Así, el art. 54 LGP establece que “excepcionalmente tendrán la condición de ampliables
los créditos destinados al pago de pensiones de Clases Pasivas del Estado y los destinados a atender obligaciones del
respectivo ejercicio, derivadas de normas con rango de Ley, que de modo taxativo y debidamente explicitados se
relacionen en el estado de gastos de los Presupuestos Generales del Estado y, en virtud, podrá ser incrementada su
cuantía hasta el importe que alcancen las respectivas obligaciones”.
La Ley se preocupa de la forma de compensar la ampliación, con la finalidad de que la aparición de estas necesidades
inaplazables no rompan el equilibrio inicial, para ello se parte del “colchón” del Fondo de Contingencia, también se
puede compensar dando de baja otros créditos del presupuesto no financiero. Para ampliar créditos de la Seguridad
Social, se pueden buscar ingresos mayores o u4lizar el superávit (si lo hubo) del año anterior.
Reglas a tener en cuenta: el crédito declarado ampliable es incompatible con los suplementos de crédito; no puede
incrementarse su saldo con transferencias de crédito; no se pueden ampliar créditos que previamente se minoraron
en ese ejercicio; sí se pueden minorar créditos con la condición de ampliables, que no se hayan ampliado en el
ejercicio; se pueden incrementar mediante la incorporación del remanente del crédito del ejercicio anterior o
mediante una generación de crédito.
• Las generaciones de crédito.
Encontramos su definición en el art. 53.1 LGP, que dice que son modificaciones que incrementan los créditos como
consecuencia de la realización de determinados ingresos no previstos o superiores a los contemplados en el
presupuesto inicial.
Los supuestos de generación de créditos se refieren a: aportaciones del ESTADO A Organismos Autónomos u otras
Entidades, para proyectos de financiación conjunta; ingresos por ventas de bienes y prestaciones de servicios; por
enajenaciones de inmovilizado; reembolsos de préstamos, ingresos legalmente afectados a actuaciones
determinadas; e ingresos por reintegros de pagos indebidos realizados con cargo a créditos del presupuesto
corriente.
• Las incorporaciones de crédito.
Los créditos que no hayan sido afectados a 31 de diciembre al pago de obligaciones reconocidas en el ejercicio serán
dados de baja. Podrán escapar a la anulación del fin del período los remanentes de créditos no comprometidos
durante el mismo cuando se encuentren en determinadas circunstancias, que se relatan en el art. 58, como por
ejemplo: cuando una norma con rango de ley lo dispone así; cuando son remanentes de créditos generados o
ampliados en ese ejercicio; créditos generados en ese ejercicio después de obtener ingresos afectados a una cosa
determinada; remanentes de créditos extraordinarios o suplementos de crédito que se aprueben en el úl9mo mes
del ejercicio. La Ley de PGE incluye un anexo donde se recogen los remanentes de crédito del ejercicio anterior. Solo
se pueden incorporar créditos del ejercicio inmediato anterior, salvo que la Ley de Presupuestos diga lo contrario.
En cuanto a la financiación establece el mismo artículo que se financiarán con Fondo de Contingencia o con baja en
otros créditos de opresiones no financieras.
• Créditos extraordinarios y suplementos de crédito
En el ordenamiento presupuestario tradicional, aparecían como instrumentos extraordinarios de creación de un

crédito nuevo o ampliación de alguno de los existentes mediante la tramitación del correspondiente Proyecto de
pág. 91
Ley. Se trata de Leyes presupuestarias singulares: en lugar de aprobar los presupuestos generales, aprueban un
crédito. Con la nueva LGP se ha alterado esa configuración. Los créditos extraordinarios y suplementos de crédito, en
el ámbito del presupuesto del Estado, se tramitarán como Proyecto de Ley en determinados supuestos. En otros,
será autorizado directamente por el Consejo de Ministros.
El expediente de crédito extraordinario o suplemento de crédito, tanto si su tramitación es parlamentaria como si
permanece en el ámbito del Ejecutivo, procede en los casos siguientes: “cuando haya de realizarse con cargo al
Presupuesto del Estado algún gasto que no pueda demorarse hasta el ejercicio siguiente y no exista crédito
adecuado o sea insuficiente y no ampliable el consignado y su dotación no resulte posible a través de las restantes
figuras previstas en el art. 51”(transferencias, ampliaciones, etc.).
La financiación se hará de la siguiente manera: si la necesidad surgiera en operaciones no financieras del
presupuesto, el crédito extraordinario o suplementario se financiará mediante baja en los créditos del Fondo de
Contingencia o en otros no financieros que se consideren adecuados y si la necesidad surgiera en operaciones
financieras del presupuesto, se financiará con Deuda Pública o con baja en otros créditos de la misma naturaleza.
La tramitación se hará mediante Proyecto de Ley en los casos dl art. 55.2:
“a) Cuando se trate de créditos extraordinarios y suplementos de crédito para atender obligaciones de
ejercicios anteriores para las que no se anulara crédito en el ejercicio de procedencia, tanto si se financian
con Fondo de Contingencia como con baja en otros créditos.
b) Cuando se trate de créditos extraordinarios o suplementarios para atender obligaciones del propio
ejercicio cuando se financien con baja en otros créditos.
c) Cuando se trate de créditos extraordinarios o suplementarios que afecten a operaciones financieras del
Presupuesto.”
El expediente será aprobado directamente por el Consejo de Ministros, conforme indica el art. 55.3 cuando sea
“para atender obligaciones del ejercicio corriente o de ejercicios anteriores si se hubiera anulado crédito en el
ejercicio de procedencia, cuando se financien con cargo al Fondo de Contingencia”. En el caso de los Organismos
Autónomos, la financiación se producirá con cargo al remanente de tesorería o con mayores ingresos.
• Otras figuras próximas
Son por un lado la imputación al presupuesto corriente de obligaciones generadas en ejercicios anteriores y por otro
lado, la adquisición de compromisos de gasto de carácter plurianual. Estos últimos no pueden superar los 4 años
siguientes a partir de la autorización.
• El Fondo de Contingencia
Se encuentra recogido en el art.50 LGP. Se trata de un instrumento de maniobra, de un “colchón” para facilitar la
ejecución del presupuesto y, de modo singular, para hacer posible la financiación de las modificaciones
presupuestarias. Pero no se puede acudir a él directamente para gastos discrecionales. En ningún caso podrá
utilizarse para financiar gastos o actuaciones que deriven de decisiones discrecionales de la Administración que
carezcan de cobertura presupuestaria.
La aplicación del Fondo se aprobará en cada caso mediante acuerdo del Consejo de Ministros, a propuesta del de
Hacienda, y con carácter previo a la autorización de las modificaciones a financiar. El Gobierno remitirá a las Cortes
un informe trimestral sobre la utilización del Fondo.
pág. 92
4. LA EJECUCIÓN: PROCEDIMIENTO DE GASTO
La ejecución del presupuesto supone el empleo por parte de la Administración de los créditos que el Parlamento le
ha autorizado a gastar para el desarrollo de sus funciones. La Administración podrá, por un lado, contraer nuevas
obligaciones y por otro lado, dar cumplimiento a las obligaciones derivadas de relaciones nacidas con anterioridad o
simplemente derivadas de la directa ejecución de una Ley.
Dentro del Derecho Presupuestario nos ocupamos del proceso formal de asignación de los recursos. Esta asignación
no se agota con la consignación del crédito presupuestario, sino que requiere el desarrollo de una serie de actos
administrativos de gestión, mediante los cuales se lleva a cabo la disposición de dichos créditos. Las diferentes fases
del proceso identificadas en la LGP son cinco, de las cuales las tres primeras corresponden a la gestión del gasto
propiamente dicho, mientras que las dos últimas pertenecen a la del pago. Las fases son:
a) La aprobación del gasto: es el acto mediante el cual se autoriza la realización de un gasto determinado por una
cuantía cierta o aproximada, reservando a tal fin la totalidad o parte de un crédito presupuestario. Aquí se hace una
propuesta del gasto en la que se expone la necesidad y fin del gasto. A continuación, se certifica la existencia de
crédito y al 4empo se retiene crédito (la retención es un asiento contable en el que se afecta un crédito a un fin). Se
realiza una fiscalización previa para controlar la legalidad de la propuesta. El órgano competente para aprobar el
gasto da su conformidad para que se autorice el gasto, lo cual es revocable. Por último, se genera un documento A
de autorización de gastos, por el importe del expediente de gasto (registro contable de a autorización).
b) El compromiso de gasto: es el acto mediante el cual se acuerda la realización de gastos previamente aprobados,
por un importe determinado o determinable. Es un acto con importancia jurídica para con terceros, vinculando a la
Hacienda Pública Estatal o a la SS a la realización del gasto a que se refería en la cuantía y condiciones establecidas.
Está prohibido por la LGP adquirir compromisos de gasto sin crédito (si se hace, son nulos). -La afectación del crédito
al gasto autorizado se vuelve defini9va (y vinculante para la Administración). Se formaliza un documento D de
compromiso de gastos de ejercicios posteriores.
c) El reconocimiento de la obligación: Antes de reconocer, hay que acreditar/comprobar que el servicio se ha

prestado o que se ha adquirido algo, aquí encontramos: la regla del servicio hecho y la comprobación documental
(facturas, nóminas de funcionarios…) o material (prestaciones de servicios). El resultado de la comprobación se
recoge en acta o certificado. La competencia es de quien esté al frente del centro gestor (pueden delegar). La ley
puede atribuir competencia al Consejo de Ministros. Reconocida la obligación, el crédito queda afectado al
cumplimiento de esa finalidad. Se expide un documento OK. A ese documento se le añade la documentación
acreditativa de la realización de la prestación. Se envía toda la documentación a la oficina de contabilidad
• Acumulación de los actos de autorización, compromiso de gasto y reconocimiento de la obligación.
Autorización y compromiso suelen ser dos fases separadas: contratación pública, subvenciones… Pero los gastos que
derivan de obligaciones legales suelen acumularse: porque si la obligación nace de la ley no se necesita autorización
ni hay que afectar provisionalmente nada. Si se acumulan autorización y compromiso se crea un documento mixto
AD. Si se acumulan autorización, compromiso y reconocimiento: documento mixto ADOK (ADOK para pagar
retribuciones al personal o subvenciones nomina4vas). Los documentos AD y ADOK se acompañan de
documentación justificativa.
Destacar que con la propuesta de gasto se pone fin a la tramitación de los expedientes de gasto, se solicita que se
ordene el pago de la obligación financiera y va implícita en el reconocimiento de la obligación (se tramita con el Doc.
OK).
d) Ordenación material del pago: Finalizada la fase anterior (fase declarativa) el propio centro gestor del gasto
deberá interesar de la autoridad competente para la ordenación del pago, la emisión del correspondiente
libramiento u orden de pago. La actividad del ordenador del pago empieza cuando recibe la propuesta de pago en el
Doc. OK. La Dirección General del Tesoro y Política Financiera comprueba los datos y ordena el pago. El ordenador
pág. 93
no es libre para decidir cuándo ordena el pago sino que tiene que atender a criterios objetivos como la fecha de
recepción, el importe de la operación, forma de pago… El acto mediante el que se acuerda la ordenación de pago se
somete a intervención. Se decide qué propuestas van a ser objeto de ordenación inmediata y cuáles van a retenerse
(criterios obje4vos). Las órdenes de pago se comunican a la Caja pagadora por medios informáticos y la Caja
Pagadora de la Dirección General del Tesoro ejecuta el pago.
e) Pago material: se reciben las órdenes de pago por medios informáticos: se verifica la identidad del perceptor y la
cuantía del pago. Y se paga a través de diferentes medios: transferencia, cheque, efectivo o cualquier otro medio
(bancario o no). Se envía la justificación del pago al TCu, para justificar que el acreedor recibe la cantidad que se le
debe se usa el comprobante de transferencia, recibí del cheque…
La competencia en todas estas fases relacionadas con la gestión de los gastos en la Administración del Estado le
corresponde a la dirección de os centros gestores. Se exceptúan los casos en que la Ley atribuye la competencia al
Consejo de Ministros. El ejercicio de esta competencia, no obstante, puede ser objeto de delegación. Lo normal en el
caso de los principales centros gestores, los Ministerios, es la delegación en el Subsecretario.
5. LIQUIDACIÓN Y CIERRE DE LOS PRESUPUESTOS

La liquidación y cierre del Presupuesto constituye una operación contable que se realiza una vez finalizado el
ejercicio para establecer el resultado de la gestión presupuestaria, determinando las obligaciones y los derechos
pendientes al final del ejercicio presupuestario. Su regulación debe resolver las dos cuestiones siguientes: la fijación
del plazo en que debe liquidarse el Presupuesto, determinando los derechos y obligaciones económicas que pueden
imputarse al mismo; y el régimen jurídico y contable de los ingresos y gastos pendientes.
Además de la normativa reguladora de la Contabilidad Pública, las operaciones de cierre del ejercicio deben tener
en cuenta, los arts. 34, 49 y 58 LGP, la Ley de Presupuestos correspondiente y la Orden del Ministerio de Hacienda
que anualmente especifica las operaciones y procedimientos a realizar a final de cada ejercicio.
Coincidiendo el ejercicio presupuestario con el año natural, deberán imputarse al mismo (art. 34):
a) Los derechos económicos liquidados durante el ejercicio, cualquiera que sea el período del que deriven.
b) Las obligaciones económicas reconocidas hasta el fin del mes de diciembre, siempre que correspondan a
adquisiciones, obras, servicios, prestaciones o en general, gastos realizados dentro del ejercicio y con caro a
los respectivos créditos.
En relación con esto, vemos el art. 49 sobre temporalidad de créditos:
a) Con cargo a los créditos del estado de gastos sólo podrán contraerse obligaciones derivadas de
adquisiciones, obras, servicios y demás prestaciones o gastos en general que se realicen en el propio
ejercicio presupuestario.
b) Los créditos para gastos en el último día del ejercicio presupuestario no estén afectados al cumplimiento de
las obligaciones ya reconocidas, quedarán anulados de pleno derecho, salvo que por norma de rango legal se
disponga lo contrario, o se esté ante alguno de los casos en que el art. 58 LGP autoriza expresamente a
incorporar a los correspondientes créditos de un ejercicio, los remanentes de crédito del ejercicio anterior.
Tampoco podrá ser objeto de incorporación a ejercicios posteriores el remante de crédito al final de cada
ejercicio del Fondo de contingencia de ejecución presupuestaria.
Finalmente, el art. 130 LGP dispone que la Cuenta General de Estado deberá suministrar información sobre la
ejecución y liquidación de los Presupuestos el grado de realización de los objetivos. Si la liquidación del Presupuesto
arrojase una situación de superávit, se aplicará a la reducción del endeudamiento neto en el caso del Estado, CCAA u
Corporaciones Locales; en el caso de Seguridad Social se aplicará prioritariamente al Fondo de Reserva de la
Seguridad Social con la finalidad de atender a las necesidades futuras del sistema.
pág. 94
LECCIÓN 14.- EL CONTROL DEL PRESUPUESTO
1. SIGNIFICADO DE LA FUNCIÓN DE CONTROL. CONTENIDO

• Significado
Hablamos de control presupuestario para referirnos a la actividad que tiene por objeto específico comprobar la
correspondencia entre la ejecución del presupuesto por parte de la Administración y el mandato o autorización
contenido en la Ley de Presupuestos y, en general, en las normas que rigen la realización de los gastos y la obtención
de los ingresos públicos.
El control de la actividad financiera de la Administración cumple una serie de funciones diversas. En primer lugar,
una función de carácter jurídico, de asegurar el respeto al principio de legalidad de la actividad administrativa.
También cumple una función de naturaleza política así como una función de racionalización, de corrección de
abusos e inercias que inevitablemente se producen en una actividad tan compleja como es la ejecución del
presupuesto.
• Contenido
Tenemos que referirnos a tres aspectos que son: el ámbito (objetivo, subjetivo y temporal), el carácter
(constitucional y objetivo) y su objeto, es decir su finalidad.
En cuanto al ámbito objetivo el control debe extenderse a toda la gestión administrativa de fondos públicos.
En cuanto al ámbito subjetivo el control abarca a todos los sujetos que intervengan en el manejo de los fondos
públicos; así junto con la Administración del Estado deben incluirse los Organismos Autónomos, las Sociedades
estatales, la Seguridad Social y, en general, todos los entes públicos.
En cuanto al ámbito temporal el ámbito de la función de control guarda una relación de íntima dependencia con el
sistema de gestión presupuestaria que se haya elegido.
En cuanto al carácter este tiene un doble rasgo: constitucional y objetivo. Es constitucional en cuanto que el
cumplimiento de la Ley de Presupuestos no sólo afecta a la legalidad de la actuación administrativa, sino, mucho más
ampliamente, a las relaciones entre los poderes del Estado; debido a este carácter constitucional se justifica la
intervención parlamentaria en el control de la gestión presupuestaria. Es objetiva ya que con esta función de control
se pretende garantizar el buen manejo de los fondos públicos.
En cuanto al objeto de la función de control se desdobla en tantos objetivos parciales como fases pueden
distinguirse en el procedimiento del gasto. Pero básicamente es el de comprobación.
2. TIPOS DE CONTROL
Se pueden hacer distintas clasificaciones del control de la actividad financiera.
1. En función del objeto se pueden controlar los ingresos o los gastos.

2. En función del órgano que realice el control: si lo realiza el Parlamento es un control parlamentario, también
hay un control externo (TCu y OCEX) y un control interno (IGAE; las CCAA y EELL tiene los suyos).
3. Dependiendo del momento en que se realice el control recibe distintos nombres, si es previo a la aprobación
del presupuesto es un control de carácter preventivo. Durante la ejecución del presupuesto el control que se
realiza se denomina control concomitante, el control posterior es el que realiza el Tribunal de Cuentas.
4. Dependiendo de lo que estoy controlando hay: control de legalidad o control de eficacia (grado de
cumplimiento de objetivos), eficiencia (relaciona objetivos alcanzados y medios empleados) y economía (coste
más bajo).
pág. 95
3. EL CONTROL INTERNO: SIGNIFICADO Y CLASES. LAS AUDITORÍAS

A nivel estatal el control interno lo realiza la IGAE (Intervención General de la Administración del Estado) que es un
órgano que depende del Ministerio de Economía y Hacienda, pero tiene independencia funcional en su actuación.
Este órgano realiza un control de legalidad, eficiencia y de economía de la gestión en el gasto público. Hay dos
formas de ejercicio del control interno que son la función interventora y el control financiero.
Los objetivos del control interno son:
1. Control de legalidad, es decir verificar que se cumple la normativa aplicable a la gestión presupuestaria
2. Verificar el registro y contabilización de las operaciones
3. Comprobar el respeto de los principios de buena gestión financiera y de los demás principios de la LGEP
4. Comprobar el cumplimiento de los objetivos asignados a los centros gestores.
¿Quién es el que controla a través de la IGAE? Básicamente van a actuar dos cuerpos de funcionarios que son:
1. Cuerpo Superior de Interventores y Auditores del Estado

2. Cuerpo Técnico de Auditoría y Contabilidad
Si estos dos cuerpos son insuficientes, se acude a la colaboración de sociedades de auditoría y auditores individuales.
Todas estas personas están obligadas a guardar confidencialidad y secreto de los asuntos que conozcan pero que no
incluyan en el informe. Los informes de auditoría son públicos por lo de lo que esté en el informe se puede hablar,
pero de lo que no pueden hablar es de cosas que conocen y que no incluyeron en el informe. Si no respetan ese
deber de confidencialidad y secreto hay un incumplimiento, y si el que realiza ese control es personal funcionario
puede implicar una falta grave establecida en el Reglamento de régimen disciplinario de los funcionarios de la
Administración General del Estado. Si ese incumplimiento de una persona contratada por el sector privado se va a
regular por lo civil.
La IGAE tiene que coordinarse con las intervenciones de las CCAA y de las EELL ya que hay las CCAA y en las EELL por
lo que hacen un convenio con el Estado para que actúen y se pasen información.
• Función interventora
El art.148 LGP establece que “La función interventora tiene por objeto controlar, antes de que sean aprobados, los
actos del sector público estatal que den lugar al reconocimiento de derechos o a la realización de gastos, así como los
ingresos y pagos que de ellos se deriven, y la inversión o aplicación en general de sus fondos públicos, con el fin de
asegurar que su gestión se ajuste a las disposiciones aplicables en cada caso”. Lo que se está realizando es un control
de legalidad en todas las fases del ciclo presupuestario. Las modalidades de la función interventora pueden ser de
dos tipos:
1. Intervención formal: examen de documentos que hay en el expediente

2. Intervención material: comprobación de la aplicación real de los fondos públicos
La función interventora comprende:
- La fiscalización previa de los actos que reconozcan derechos de contenido económico, aprueben gastos,
adquieran compromisos de gasto, o acuerden movimientos de fondos y valores.
- La intervención del reconocimiento de las obligaciones y de la comprobación de la inversión
- Intervención formal de la ordenación del pago
- Intervención material del pago
pág. 96
Destaca la fiscalización previa ya que es un examen que irá referido a la propuesta del gasto, su objeto es comprobar
su legalidad. La fiscalización se pondrá de manifiesto documentalmente en el expediente, que deberá llevar el visto
bueno del interventor correspondiente. Esta intervención previa admite excepciones ya que existen determinados
gastos exceptuados de ella por su escasa importancia como los de material no inventariable. Por otro lado, en los
gastos de carácter periódico y en general, de tracto sucesivo (remuneraciones de funcionarios, alquileres), una vez
intervenido el gasto correspondiente al periodo inicial, no es necesaria la intervención critica de los sucesivos.
Procedimiento de fiscalización de las obligaciones o gastos
Se impone un periodo de 10 días para fiscalizar el expediente, salvo en casos de urgente tramitación. Lo que se hace
es comprobar que existe un crédito, que el crédito es suficiente y adecuado, si el órgano que propone el gasto es
competente, la competencia de los demás órganos que intervengan, que el expediente de reconocimiento de la
obligación se refiera al gasto inicialmente aprobado, y si hace falta autorización del Consejo de Ministros se
comprueba que la hay.
Si al terminar la Intervención está de acuerdo, es decir considera que está todo bien se emite diligencia en la cual
muestra su conformidad sin necesidad de motivarla. Pero si está en desacuerdo debe indicarlo por escrito mediante:
- Reparos esenciales: crédito insuficiente, propone órgano no competente, etc. Lo que se indica es un error muy
grave
- Reparos condicionados: si subsanan los defectos el acto puede acabar siendo eficaz. Por ejemplo si falta un
documento
- Observaciones complementarias
• Función del control financiero
El control financiero es llamado por la LGP como “control financiero permanente” ya que se trata de un control que
es permanente, es decir tiene lugar siempre. De manera habitual se está verificando que las entidades del sector
público estatal cumplen con la normativa; si su gestión respeta los principios de buena gestión financiera; si se
respeta el principio de estabilidad; y si se respeta el equilibrio presupuestario.
El Plan Anual de Control Financiero recoge las actuaciones de control financiero permanente que se vayan a realizar
en cada ejercicio y su alcance, en este plan se suele prestar más atención a unas determinadas conductas que a
otras. El Plan puede modificarse si hay circunstancias que lo justifiquen.
El resultado de las actuaciones de control financiero se recoge en los Informes de control financiero.
• Auditoría pública
Con la auditoria pública se verifica la actividad económico-financiera del sector público estatal (después de
realizarse). A diferencia del control financiero permanente, la auditoría pública es discontinua. Hay dos tipos de
auditorías:
1. Auditorias de cuentas anuales
Solo para cuentas de entidades concretas de organismos autónomos y entidades públicas empresariales que se
financien mayoritariamente con PGE y que rindan cuentas independientes, o las fundaciones del sector público
estatal obligadas a auditarse.
No hay obligación de auditar las cuentas anuales de la Administración del Estado centralizada (departamentos
ministeriales), porque su gestión contable la lleva la IGAE. Serían los mismos funcionarios los que se auditasen a sí
mismos, y no tendría sentido.
pág. 97
Existe un Plan Anual de auditorías que recoge las actuaciones de auditoría que se van a hacer en cada ejercicio, este
plan lo prepara anualmente la IGAE (art.165 LGP). Este plan se puede modificar si hay circunstancias que lo
justifiquen.
2. Auditorias específicas
En las auditorías específicas no se revisan todas las cuentas sino solo cuentas específicas de contratos, de programes,
de seguimiento de planes de equilibrio financiero, etc.
La auditoría pública puede adoptar las siguientes modalidades:
1. Auditoria de regularidad contable: verifica que la información y documentación contable es adecuada según la
normativa.
2. Auditoria de cumplimiento: verifica que las operaciones y los procedimientos de gestión económico-financiera
se han desarrollado siguiendo las normas aplicables
3. Auditoria operativa: examina si las operaciones y procedimientos (en conjunto) de una organización son
adecuados. Examina y propone recomendaciones para corregir problemas.
El resultado de las auditorias se pondrá de manifiesto en Informes: el de las Cuentas Anuales y los Informes sobre
Auditorías específicas. Estos informes se envían al titular de la entidad controlada que en el caso de la auditoría de
cuentas anuales es el TCu.
4. EL TRIBUNAL DE CUENTAS. FUNCIÓN FISCALIZADORA Y FUNCIÓN JUDICIAL
En el ámbito del control externo, es necesario distinguir entre el desarrollado directamente por las Cortes, que es
básicamente un control de naturaleza política, y el ejercido por el Tribunal de Cuentas. El control de las cuentas que
realiza este tribunal es un control de las cuentas del sector público, autonómico y local; estos dos últimos hacen su
propio control. Es decir, el TCu realiza este control a tres niveles y se coordina con las dos últimas. El art.136 CE
dispone que:
“El Tribunal de Cuentas es el supremo órgano fiscalizador de las cuentas y de la gestión económica del Estado, así
como del sector público.
Dependerá directamente de las Cortes Generales y ejercerá sus funciones por delegación de ellas en el examen y
comprobación de la cuenta general del Estado.
Las cuentas del Estado y del sector público estatal se rendirán al Tribunal e Cuentas y serán censuradas por éste. El
Tribunal de Cuentas, sin perjuicio de su propia jurisdicción, remitirá a las Cortes Generales un informe anual en el que,
cuando proceda, comunicará las infracciones o responsabilidades en que, a su juicio, se hubiere incurrido.
Los miembros del Tribunal de Cuentas gozarán de la misma independencia e inamovilidad y estarán sometidos a las
mismas incompatibilidades que los jueces.
Una ley orgánica regulará la composición, organización y funciones del Tribunal de Cuentas”.
El TCu está integrado por 12 consejeros designados por las Cámaras (6 por el Congreso y 6 por el Senado) por un
periodo de 9 años. Los consejeros eligen, de entre ellos, al Presidente.
El TCu tiene una naturaleza mixta ya que realiza dos tipos de funciones:
1. Función fiscalizadora (que es la función política): se rinden cuentas al TCu para que las fiscalice. Hay un control
de legalidad, eficiencia y economía. No toda la documentación llega al TCu porque si no se desbordaría, lo que
hacen es solamente hacerle llegar documentación esencial.
2. Función jurisdiccional en la que enjuicia la responsabilidad contable en la que incurran los que tienen a su cargo
caudales públicos y no han actuado como debían.
pág. 98
• Función fiscalizadora
Tiene 3 características:
1. Se realiza un control externo, es externo porque el TCu no depende de los órganos a los que está controlando
por lo que es externo a ellos
2. Control permanente en cada ejercicio
3. Función consuntiva, es decir fiscaliza cuando los programas de gasto o ingresos están ejecutados
El objeto de esta son varios:
1. Fiscalizar las cuentas de la gestión económica del sector público de los tres niveles, atendiendo a principios de
legalidad, eficiencia y economía.
2. Es competente para fiscalizar las actividades de las AAPP financiadas con los fondos de la UE, coordinándose as´í
con el Tribunal de Cuentas Europeo, es decir si detecta alguna irregularidad informa al TCu Europeo para que
haga el control
3. Las entidades del sector público y de los que perciban subvenciones deben colaborar con el TCu facilitando datos
o documentos sobre sus bienes, fondos, etc. Si no lo hacen se les puede imponer una multa y también pueden
darse responsabilidad de tipo penal. Los que tienen que colaborar son las entidades del sector público, pero no
tienen que hacerlo las personas del sector privado, ya que para que estas colaboren se tiene que establecer por
los tribunales ordinarios.
En cuanto al procedimiento se regula en la LFTCu (Ley de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas), si esta es
insuficiente se acude a la LPA. Los procedimientos son 5:
1. Examen y comprobación de la Cuenta General del Estado
2. Examen y comprobación de las cuentas generales y parciales de las entidades del sector público y de los que
perciben subvenciones
3. Examen de los expedientes de contratos entre Administración y otras entidades del sector público
4. Examen de la situación y variaciones del Patrimonio
5. Examen de los expedientes sobre créditos extraordinarios y suplementarios, y sobre modificaciones de créditos
Las fases del procedimiento son:
1. Iniciación: a iniciativa del TCu o Asambleas legislativas de las CCAA (para sus cuentas). Esta iniciación se da para
actividades incluidas en el Programa Anual el cual aprueba el Pleno y se eleva a la Comisión Mixta de Diputados
y Senadores para las relaciones con el TCu.
2. Desarrollo: el TCu recibe la documentación, si falta alfo lo reclama o se desplaza a un equipo fiscalizador.
Habitualmente, la comprobación se hace a través de auditorías.
3. Terminación: se realiza un informe de resultados (independiente o integrado en el Informe Anual). El examen
de la Cuenta General del Estado termina con una declaración definitiva.
Se les comunican las actuaciones a las entidades fiscalizadoras, las cuales disponen de 30 días para formular las
alegaciones o presentar los documentos justificativos que estimen convenientes.
Tras esta comunicación, se redacta un proyecto de resultados que se envía al Ministerio Fiscal y al Servicio
Jurídico para que se pronuncien. Si hay indicios de responsabilidad se solicitan actuaciones previas para
corroborarla.
La Sección fiscalizadora delibera y lo somete a aprobación del Pleno; al aprobarse, se envía a la Comisión Mixta
(dentro del Informe Anual).
Todos los informes se publican en el BOE o en el BO de la CCAA.
pág. 99
• Función judicial
Su contenido se limita al conocimiento de los supuestos que originan la llamada responsabilidad contable. De este
modo se le puede exigir responsabilidad contable o pena al gestor de los caudales públicos:
• Responsabilidad contable: por infracciones presupuestarias, conlleva el pago de una indemnización

• Infracciones relacionadas con percepción de subvenciones y ayudas públicas, en estas puede haber penas
criminales
Responsabilidades relacionadas con la administración de fondos públicos
1. Malversación en la administración de los fondos públicos

2. Administración de recursos sin respetar las normas de liquidación, recaudación o ingreso
3. Comprometer gastos, liquidar obligaciones y ordenar pagos sin crédito suficiente
4. Pagos indebidos
5. No justificar la inversión de los pagos a justificar y de las subvenciones y ayudas
Cuando tienen lugar alguna de estas situaciones, ¿quién es el responsable? El autor directo y el interventor que
actuó con dolo o negligencia grave.
Fraude de subvenciones
Las modalidades en el CP son la obtención indebida de una subvención y la alteración de los fines para los que la
subvención fue concedida.
Para que se dé el fraude la cuantía de la subvención tiene que ser superior a 60 000€.
Fraude a los fondos de la UE
Se tipifica en el CP como delito contra la Hacienda Pública y la Seguridad Social. Se habla aquí del fraude de una
subvención y otros fondos financiados con dinero de la UE, cuya cuantía sea superior a 50 000€.
Infracciones administrativas en materia de subvenciones
Las infracciones se pueden clasificar en leves, graves y muy graves y las sanciones de estas infracciones serán
sanciones pecuniarias, es decir multas, o sanciones no pecuniarias como por ejemplo la privación de derechos. Se
califica como infracción grave no justificar el empleo dado a los fondos recibidos. Se califica como infracción muy
grave obtener la subvención falseando las condiciones, no aplicar las cantidades recibidas a los fines para los que se
concedió, etc. Y por descarte, lo que no se califique como grave o muy grave será una infracción leve.
5. EL CONTROL PARLAMENTARIO
El elemento central del control parlamentario sobre la actividad financiera es la Cuenta General del Estado. La
Cuenta General del Estado es un complejo documento o conjunto de cuentas que expresan de manera detallada la
ejecución del presupuesto y, en general, la actuación económico-financiera del sector público estatal y cuyo examen
por las Cortes representa el acto final del ciclo presupuestario.
En cuanto a la tramitación de la Cuenta, se lleva a cabo a través de los siguientes pasos:

a. Formación de la Cuenta por la Intervención General, que la elevará al Gobierno para su remisión al Tribunal de
Cuentas antes del 31 de octubre del año siguiente al que se refiera;
b. Examen y aprobación de la Cuenta por el Tribunal, dentro del plazo de 6 meses desde la recepción;
pág. 100
c. Declaración definitiva del Pleno del Tribunal, que será elevada a las Cámaras con la oportuna propuesta, dando
traslado al Gobierno
El art.66.2 CE establece que “Las Cortes Generales ejercen la potestad legislativa del Estado, aprueban sus
Presupuestos, controlan la acción del Gobierno y tienen las demás competencias que les atribuya la CE”. Este control
en general se hace a través de comisiones parlamentarias de investigación, con interpelaciones y preguntas al
Gobierno, etc.
Después de que el TCu haga la declaración definitiva sobre la CGE, las Cortes la aprueban tal cual con
recomendaciones para mejorar la gestión, o sino la rechazan.
El TCu realizan un informe que se publica en la página web pero realmente las destinatarias son las Cortes.
6. EL CONTROL DE LAS CUENTAS AUTONÓMICAS POR EL TRIBUNAL DE CUENTAS Y POR LOS ORGANISMOS DE
CONTROL EXTERNO AUTONÓMICOS
El control de los Presupuestos autonómicos y de su ejecución compete a la propia Comunidad, que podrá regular los
órganos internos y externos que lo desempeñen y sus correspondientes procedimientos. Así lo han hecho casi todas
las CCAA aprobando normas sobre intervención similares a las que rigen en el Estado. Algunas también han
promulgado leyes de control externo sobre la gestión económica del sector publico autonómico.
Sin perjuicio de lo anterior el TCu es también competente para el control externo de la gestión presupuestaria y
económica de las CCAA.
7. EL CONTROL DE LOS PRESUPUESTOS LOCALES

Se prevé la creación de un órgano responsable del control y la fiscalización interna, con la denominación de
Intervención general municipal, cuyas funciones y características básicas se regulan en el art.136 LBRL.
8. EL CONTROL DE LOS PRESUPUESTOS DE LOS ENTES INSTITUCIONALES Y DE LA SEGURIDAD SOCIAL

• Entes institucionales
Los Organismos autónomos dependen de un Ministerio al que corresponde la dirección estratégica, la evaluación y
el control de los resultados de su actividad, a través del órgano al que esté adscrito el Organismo.
Las Entidades públicas empresariales dependen de un Ministerio o un Organismo autónomo, correspondiendo las
anteriores funciones al órgano de adscripción del Ministerio u Organismo.
• Seguridad Social
El control interno del Presupuesto de la SS se llevará a cabo conforme a las normas aprobadas por el Gobierno a
propuesta conjunta de los Ministerios de Trabajo y Asuntos Sociales y de Economía y Hacienda.
El control externo se desarrolla por el TCu, debiendo la Intervención General de la SS remitir trimestralmente a las
Comisiones Presupuestarias del Congreso y del Senado información sobre la ejecución de los presupuestos de las
entidades que integran el Sistema de la SS.
pág. 101
9. EL TRIBUNAL DE CUENTAS EUROPEO

• Composición
Los miembros del Tribunal son nombrados por el Consejo, previa consulta al Parlamento Europeo, para un mandato
renovable de 6 años. Eligen a uno de los miembros como presidente por un periodo de 3 años (también renovable).
• Funciones
Tiene como funciones:
o Audita los ingresos y los gastos de la UE para verificar que la percepción, uso, rentabilidad y contabilidad de
los fondos son los correctos.
o Supervisa a cualquier persona u organización que maneje fondos de la UE, en particular mediante controles
puntuales en las instituciones de la UE (especialmente en la Comisión), los Estados miembros y los países
que reciben ayuda de la UE.
o Elabora conclusiones y recomendaciones dirigidas a la Comisión Europea y los Gobiernos nacionales en sus
informes de auditoría.
o Informa de sus sospechas de fraude, corrupción u otras actividades ilegales a la Oficina Europea de Lucha
contra el Fraude (OLAF).
o Elabora un informe anual para el Parlamento Europeo y el Consejo de la UE, que el Parlamento examina
antes de aprobar la gestión del presupuesto de la UE por parte de la Comisión.
o Facilita dictámenes periciales a los responsables políticos de la UE sobre cómo mejorar la gestión financiera y
la rendición de cuentas a los ciudadanos.
• Publica dictámenes sobre la legislación preparatoria que incidirá en la gestión financiera de la UE, así como
documentos de posición, estudios y publicaciones específicas sobre cuestiones relacionadas con las finanzas
públicas de la UE.
Para poder ser eficaz, el Tribunal debe ser independiente de las instituciones y organismos que audita. Por eso, goza
de plena libertad para decidir:
• Qué somete a auditoría

• Cómo lo hace
• Dónde y cuándo presenta sus conclusiones.
• Funcionamiento
El TCE lleva a cabo tres tipos de auditorías:

1. Auditorías financieras (en las que comprueba si las cuentas reflejan fielmente la situación financiera, los
resultados y los flujos de tesorería de un determinado ejercicio)
2. Auditorías de conformidad (en las que comprueba si las transacciones financieras se ajustan a la normativa)
3. Auditorías de resultados (en las que comprueba si la financiación de la UE ha alcanzado sus objetivos con el
menor número de recursos posible y de la manera más económica).
El Tribunal de Cuentas se divide en grupos de auditoría denominadas "salas", cuya tarea es elaborar informes y
dictámenes que pasan a ser oficiales cuando los aprueban los miembros del Tribunal.
pág. 102
LECCIÓN 15.- LOS PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES EN MATERIA TRIBUTARIA
1. LA JUSTICIA TRIBUTARIA. CONCEPTO
2. LOS PRINCIPIOS DE JUSTICIA TRIBUTARIA EN LA CONSTITUCIÓN Y EN LA LEGISLACIÓN ORDINARIA
3. EL PRINCIPIO DE CAPACIDAD ECONÓMICA
4. OTROS PRINCIPIOS
5. EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD. ALCANCE
Yo creo que este tema está en los del principio.
pág. 103

Apuntes 1 Parte

Cargado por

Información del documento

Título original

Derechos de autor

Formatos disponibles

Compartir este documento

Compartir o incrustar documentos

Opciones para compartir

¿Le pareció útil este documento?

¿Este contenido es inapropiado?

Copyright:

Formatos disponibles

Apuntes 1 Parte

Cargado por

Copyright:

Formatos disponibles

DERECHO FINANCIERO Y TRIBUTARIO I

LECCIÓN 1.- EL DERECHO FINANCIERO. CONCEPTO Y CONTENIDO

2. EL OBJETO DEL DERECHO FINANCIERO

3. CONTENIDO DEL DERECHO FINANCIERO

4. AUTONOMÍA LEGISLATIVA Y AUTONOMÍA CIENTÍFICA

Lección 2.- Las fuentes del ordenamiento financiero (I)

ESQUEMA DE FUENTES FUENTES PRIMARIAS DE DERECHO INTERNO

FUENTES PRIMARIAS DE DERECHO INTERNACIONAL

1. LA CONSTITUCIÓN: SU CONSIDERACIÓN COMO NORMA JURÍDICA

De aquí concluimos que:

2. LA LEY: LEYES ORGÁNICAS Y LEYES ORDINARIAS. EL PRINCIPIO DE RESERVA DE LEY EN MATERIA

*PRINCIPIO DE RESERVA DE LEY* (importante)

CARACTERES Hay tres características importantes:

• La circunstancia que determina la obligación de pagar un tributo, es el HECHO IMPONIBLE.

3. LOS DECRETOS LEGISLATIVOS

o Deben evitar incurrir en casuismo.

4. LOS DECRETOS LEYES

El Tribunal Constitucional nunca participó de la primera posición doctrinal.

5. LOS TRATADOS INTERNACIONALES

6. FUENTES DEL DERECHO DE LA UNIÓN EUROPEA EN MATERIA FINANCIERA

Como consecuencia de la adhesión se produce el Derecho comunitario constituido por:

LECCIÓN 3.- LAS FUENTES DEL ORDENAMIENTO FINANCIERO (II)

1. LA POTESTAD REGLAMENTARIA. LÍMITES

La potestad legislativa se asienta en el poder legislativo, en el Parlamento, por el contrario, la potestad

• En primer lugar, el ejercicio de la potestad reglamentaria no puede manifestarse en la regulación de

2. TITULARES DE LA POTESTAD REGLAMENTARIA EN EL ORDENAMIENTO FINANCIERO ESPAÑOL

• PRIMER PASO: aprobación inicial de la ordenanza en el Pleno de la corporación por mayoría.

3. ORDENES. CIRCULARES INSTRUCCIONES.

5. LA CODIFICACIÓN EN DERECHO FINANCIERO.

Las vías para la creación de doctrina administrativa son:

LECCIÓN 4.- LOS PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES DE JUSTICIA EN EL

1. PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES DE JUSTICIA FINANCIERA. ENUMERACIÓN

a) Principio de capacidad económica o capacidad de pago

El TC ha señalado que el principio de capacidad económica cumple en nuestro ordenamiento constitucional

• Obtención de renta o ingresos, manifestación dinámica.

La CE proclama en su art. 1 junto a la libertad, la justicia y el pluralismo político, desarrollándolo posteriormente en

a) Eficiencia y economía en la programación y ejecución de ese gasto

b) Equidad en la asignación de los recursos públicos.

PRINCIPIO FORMAL: PRINCIPIO DE LEGALIDAD

i. concepto de prestación patrimonial de carácter público.

ii. elementos del tributo cubiertos por el principio de legalidad.

2. EL VALOR DE LOS PRINCIPIOS COMO NORMAS JURÍDICAS

En esta pregunta nos remitiremos a la pregunta 1 de la LECCIÓN 2.

INGRESOS PÚBLICOS (tributos) à artículo 31.1 CE

• Principio de capacidad económica o capacidad de pago.

GASTOS PÚBLICOS à artículo 31.2 CE

LECCIÓN 5.- INTRODUCCIÓN AL ESTUDIO DEL PODER FINANCIERO

1. EL CONCEPTO Y LA EVOLUCIÓN HISTÓRICA DEL PODER FINANCIERO

2. EL PODER FINANCIERO EN LA DOCTRINA ACTUAL

3. LA EXTENSIÓN Y LÍMITES DEL PODER FINANCIERO

4. EL PODER FINANCIERO Y LA INTEGRACIÓN EUROPEA

SUPRESIÓN DE FRONTERAS FISCALES

ARANCEL ADUANERO COMÚN

a) En el Derecho comunitario originario se le atribuye a la UE la potestad de establecer y crear recursos

En el Derecho comunitario originario se le atribuye a la UE la potestad de establecer y crear recursos tributarios

c) Normas de armonización fiscal que se plasman en el Derecho comunitario derivado, singularmente en

LECCIÓN 6.- EL PODER FINANCIERO EN ESPAÑA

El poder financiero es un conjunto de potestades que se proyectan en una doble dirección:

• Poder para legislar en materia de ingreso y gasto público.

a) ¿QUIÉNES SON LOS TITULARES DEL PODER FINANCIERO EN ESPAÑA?

b) ¿QUÉ INSTANCIAS CONTROLAN EL EJERCICIO DEL PODER FINANCIERO EN ESPAÑA?

2. EL PODER FINANCIERO DEL ESTADO

b) PARCELA REFERENTE A LOS INGRESOS PATRIMONIALES Y CREDITICIOS.

PRINCIPIO DE RESERVA DE LEY (importante)