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  • CLC 2 Ecologia y Derecho Penal

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    Reflexión sobre los criterios de la protección penal del ambiente

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    ECOLOGIA Y DERECHO PENAL* José Luis de la Cuesta Profesor Titular de Derecho Penal. Universidad del Pais Vasco (Texto de mi intervencién en la mese redonda sobre «Delitos contra el ambiente y los Consumidorese celebrada en e! Curso de Verano «tuavos horizontes en Derecho Penal ¥ Cumminologia», organizado poral VAC-EK! San Sebastién, seatiembre 1984). Para un Inayor detale, con referencias de Derecho Comparado ver Ia segunda parte de mi {rabejo «Proteccion penal de la ordenacion del teritoro y del ambiente it. Xi, Ll, PANCP 1863)», Documentacién uridiea, nim. extraordinario sobre la PANCP 1983, vol. 2, 1983, pp. 165-214. INTRODUCCION: DELITOS CONTRA LA CALIDAD DE VIDA El Derecho penal liberal, nacido de la Revolucién y celoso guardién de los derechos y libertades burgueses, centré su funcién en el aseguramiento de los, intereses particulares de los ciudadanos y ordené asi sus normas en tomo a la vida, integridad, libertad, seguridad, honor y propiedad individuales, hasta el {tla de bionoe de eerSctor eocietario eetatal tuvo también como iva, la garantia de las condiciones de disfrute de aquellos bienestan preciosos para las clases poseedoras. Este enfoque, que todavia perdura hoy en sustancia, se mantuvo inalterado durante el siglo XiXy parte del XX. Cierto que, tras el advenimiento de la Revolu- ién industrial y el asentamiento y consolidacién del modo de produccién capita- lista, la progresiva sustitucién det Estado liberal por el social, que abandoné la neutralidad» del primero para intervenir incisivamente en el juego social, deter- mind alguna variacién en el mismo, pero los cambios afectaron sobre todo a la teoria de la pena que, de ser pura retribuci6n y restauracién del orden juridico, paso a desempefiar funciones de defensa social a través de las teorias de la prevencién especial. En cualquier caso, el proceso no se consolidé plenamente hasta la conversin de los Estados sociales on los llamados Estados de bienestar, para los que los poderes piiblicos han de esforzarse no ya en garantizar un espacio Ge libertad contractual, formal, a los ciudadanos, sino asimismo su bienestar material, fisico y econémico. Es en la lines ideolégica imperante en los Estado de bienestar donde tiene sentido que al ciudadano ly el Estado) traten de hacer reales y efectivos derechos como el derecho al trabajo, a la salud, al estudio... reconocidos si, explicita o implicitamente, por declaraciones internacionales y constitucionales, pero en un sentido, las mas de las veces, puramente programético, expresién de buenos deseos sin ninguna voluntad de realizacion verdadera. En el mismo orden de ‘cosas, no es de extrafiar que sea en el seno de los Estados de bienestar donde, ‘como resultado de preocupaciones vitales que paulatinamente van extendiéndo- Se 3 amplias capas sociales, se planteen nuevos «derechos»: a la informacién, at consumo, al ambiente...; derechos o intereses distintos de los tradicionales subje- {ivos, propios de un conjunta indeterminado, difuso, de sujetos pare cuya gerantio, ‘30 reciama, en ocasiones, la proteccién penal. Surge, de este moda, en Derecho Penal el problema de Ia tutela de los 279 dencminados uintereses difusos» (SGUBBI), de gran relevancia social por sy condicién de auténticas winstancias antagénicas de las posiciones econénicne [igidleas hoy dominavtes,volcadas en un contexto de aspiracion ala igusldecls libertad sustanciales- a fa afirmacién de un control sobre wl desarrolo dene, Zellvidados econémicas y sobre el elerccio del wpoder facticon 8 elias Conet™ Esta nueva categoria de intereses se dstingue claramente delos derechos suey, YOS por su contenido y sus titulares (de naturaleza no individual, de mace; oo) fomo por su modo de formacién, informal, que parte de la destruccion ec imagen dominante de la perfecta coincidencia entre intorés de la produces interés dele colectividad, De hecho, la misma emergencia de los intereses cfuces, 0 cuanto resultados de fuerzas sociales reales, pone de manifiesto la existence, de grandes quiebras entre el sistema productive y los intereses genereles, cure Superecién deviene imprescindible pars allanar el camino hacia la iguslacd ace tancial constitucionalmente postulada (art. 9,1 Ce). La intervencién del Derecho Penal en este campo se presenta, con todo particularmente difcily muchas veces insatisfactoria. Acostumbrado 4 resccr oy contra ataques individuales frente a bienes juridicos individuales y siempre. + posterior e| Derecho Penal aparece poco ductily efectivo para latutela reduced Por sus moltiples filtres, que impiden un répido e incisivo rechazo de los compar, tamientos danosos y peligrosos, su frecuente impotencla frente a les actusclees {Eriminales de las personas uridices, le insuficiencia de las sanciones clésicas pars laprevencién y la satisfaccién de las victimes. conjunto de problemas quelle, 2 Postular se prescinda del mismo en favor de otras tamas del ordehamiorts juridico, vor. el Derecno Administrativo, menos exigentes, en principio, pare lo Imposicién y aplicacién de sus sanciones. a solucién dista mucho de ser satisfactoria. Si nos fijamos en el contenido de los sintereses difusos», no puede menos reconocerse la preocupacion por su tutela de los sectores més amplios de la poblacién, asi como la urgencis de Ia misma, y su atractivo para una Politica criminal igualitaria y progresista, deseoss de servit a la proteccién de aquellos bienes en cuya garantia se encuentran interesadas por igual las diversas capas sociales; de aqui que antola entidad de lec ataques a los que hoy se ven confrontados parezca imprescindible y conveniente, la intervencién, como ultima ratio, del Derecho Penal. Pues bien, dentro de los intereses difusos alcanzan gran relevancia la protec- Gi6n del ambiente (y a su lado, ~para algunos, en su seno- de la ordenacion del territorio o el urbanismo) y de ios consumidores, bienes especialmente necesita dos de proteccién en una sociedad que, basada en estrechos criterios productive, puremente cuantitativos, corre el riesgo de acabar destruyendo no s6lo a los sores humanos individualmente considerados, 0 os que el decorrullisino clego somete Permanentemente a considerables riesgos, sino los fundamentos biologicos mis mos de las especies. Su estrecha conexién con la calidad de vide individual social, para cuya consecucion devienen en factores decisivos, permitiria, por otro lado, agiupar a las conductas atentatorias de los mismos bajo ol titulo genérico udelitos contra la calidad de vida», titulo que, colocado a caballo entre los delitos econémicos y contra Ia seguridad colectiva, podria darles acogida en el futuro nuevo Cédigo Penal, 2, DELITOS CONTRA EL AMBIENTE ‘Le proteccién del ambiente no es algo nuevo. Por el contrario, son multiples las prohibiciones que hoy denominariamos ecolégicas que pueden encontrerse 280 en las fuentes medievales y modernas. Con todo, los atentados contra el ambien- te, cuya represion interesaba a las normas tuteladoras de la salud publica, no Constituian una verdadera delincuencia y no entraron, por ello, como figuras Gelictivas en los Cédigos Penales del XIX (volcados a la proteccién y defensa de Bienes eminentemente individuales), quedando relegados en cuanto a su control a émbito administrative, ave tanto desarrollo ha hallado en Espana enel campo Hoy esto no se considera correcto, sino que, tras las declaraciones de Consti- tuciones recientes (Grecia, Italia, Paises Bajos, Paises socialistas) en el sentido de la necesidad de que el Estado se preocupe de tutelar el ambiente, se extienden las opiniones que lo consideran un bien fundamental, al mismo nivel que la propi dad privada y publica o la vida, digno de ser amparado por el Derecho Penal. Ello ha encontrado su eco en la Resolucién de 1977 del Comité de Ministros del Consejo de Europa y el XIl Congreso de la Asociacién Internacional de Derecho Penal, celebrado en Hamburgo en 1978, defensores de la utilizacién de las sancio- nes penales coma instrumentos de ultima ratio en este campo, asi como en la propia Constitucién espariola de 1978, cuyo art. 45 declara: 1, «Todos tienen derecho a disfrutar de un medi damental, al mismo nivel que Ia propiedad privada y publica oa vida, digno de ser. ‘amparado por el Derecho Penal. Ello ha encontrado su eco en la Resolucién de 1977 del Comité de Ministros del Consejo de Europa y el Xil edio ambiente, apoyéndose en la indispensable solidaridad coletiva. 3. Para quienes violen Jo fispuesto en el apartado anterior, en los términos que la ley fie, se estableceran sanciones peneles 0, en su caso, administrativas, asi como la-obligacion de reparar el dafio causadon, A. Problematica general: La mera declaracién constitucional de la necesaria proteccién, también penal, del ambiente resuelve sélo la cuestion de politica penal de si el ambiente ha de ser ‘0 no objeto de las normas penales, esto es, bien juridico penalmente protegido, ‘que necesariamente habré de responderse afirmativamente en ef Derecho Positi Yo espanol, pero deja sin solucién un sinfin de interrogantes que ia proteccién det ambiente plantea y conviene resumir brevemente a continuacién, a) En primer lugar, deja sin responder la pregunta de qué se entiende por ambiente en el Derecho espanol, cuestién nada baladi que remite, en definitiva, a la definicion y limites del bien juridico protegido. Muchas son tas direcciones doctrinales mantenidas, desde la omnicomprensiva o totalizadora que identifica ‘ambiente y xentorno», hasta las mas restringidas que remiten al «medio ambiente haturaln, y en concreto, como objetos de proteccién, # los fundamentos de |a existencia animal y vegetal: los recursos naturales, tierra, agua y aire (y fuego) yde forma media, la misma fauna y flora. Este concepto restringido de ambiente es el ‘que més se adecua, en mi opini6n, al texto constitucional, que alude a la « Cidn racional de todos los recursos naturales» como contenido de la proteccién ambiental Precisamente esta ultima referencia, a la que se afaden los objetivos de defensa y restauracién del ambiente, permite entender en un sentido «moderada~ ‘mente antropocéntricor (RODRIGUEZ RAMOS) el concepto constitucional, que se erige asi en un bien orientado a la calidad de la vida, pero digno de proteccién, también, por si mismo, de manera que podria tacharse de inconstitucional «una 281 politica hipotetica que asegurara una éptima calidad de vide al precio de ia destruccién total o parcial de le naturalezan. b)_ Tampoce responde ei art. 46 de la Constitucién al medo en que debe tutelarse penalmente el ambiente y, en concreto, al modelo de proteccion (a través, dol Cédigo Penal o de leyes especiales) a seguir. Tres son, fundamentalmente, las ‘opciones en este campo de las lecislaciones de los paises pertenecientes ala CEE =proteccion por el Cédigo Penal (Alemania Federal); ~tutela mediante una ley general del ambiente provista de disposiciones penales (en esencia, Dinamarca} Y,-regulacién fragmentaria, con ocasidn de las diversasleyes sectoriales oa partir de necesidades coyunturales (resto de los paises). Si prescindimos de la Gitima de las soluciones, la menos aconsejable por los. riesgos que presenta de precipitacién e improvisacién y sus indeseables conse. cuencias desde el prisma sistematico, cualquiera de las soluciones (a las que puede afadirse la ley penal especial del ambiente} presente ventajas e inconve. nientes, lo que dificulta la eleccién. La inclusi6n de los delitos ecolégicos en el Cédigo Penal puede servir para realzar su importancia, la necesidad de su proteccién para la vida social, y para el mejor conocimiento de los mismos por la poblacién, al tiempo que exigiria la unificacién y armonizacién de un conjunto de disposiciones dispersas, lo que favoreceria su mas uniforme aplicacién. Ello no obstante, determinaria un aleja- miento fisico entre esas normas y las administrativas ~definidoras las mas de las veces de las conductas tipicas penalmente relevantes-,con los peligros inheren- tos cara a la interpretacién de fos tipos y de duplicidad de las sanciones penalesy administrativas, lo que se eludiria a través de le opcién por una ley general del ambiente provista de las correspondientes sanciones penales o, incluso mediante el expediente de las leyes sectoriales. Sin olvidar la rolatividad de los argumentos anteriores, entiendo, en todo caso, que fuera de los supuestos en que la superacién de la accesoriedad adminis trativa de los tipos penales devenga imposible dificulte sobremanera la interpre- tacién de los mismos, la solucién mas correcta es la inclusién de estos dalitos en el Cédigo Penal. De une lado, porque, pese alas indudables ventajas que conlleva, el lamentable estado de la legislacidn penal especial, abandonada por los legislado- res ya doctrina, con un arsenal de penas obsoletasiente provista de las correspon- dientes sanciones perales o, incluso mediante el expediente de las leyes sectoria- les. Sin olvidar fa relatividad de los argumentos anteriores, entiendo, en todo caso, que fuera de los supuestos en que | \rativa de los tipos penales devenga imposible y dificulte sobremanera la interpre- tacién de los mismos, la solucién més correcta es la inclusién de estos delitosen el Cédigo Penal. De una lado, porque, pese alas indudables ventajas que conlleva, lamentable estado de la legistacién penal especial, abandonada por los legisiado: fes y le doctrina, con un arsenal de penas obsoletas y sin actualizar, impulsa @ evitar en lo posible este expediente en materias de importacia en tanto en cuanto no cambie el estado de cosas actual. Pero, sobre todo, es la conveniencia de una ‘ equiparacion, también formal, de los diversos bienes juridicos protegides por el Derecho lo que aconseja su inclusién en el Cédigo Penal, contra la tendencia observada de «especializacion» de ciertas ramas del Derecho Punitive: Derecho Penal econ6mico, Derecho Penal del menor, Derecho Penal antiterrorista... Dere- cho Penal del ambiente. Puestos @ examinar el lugar que corresponderia a estos delitos en el Cédigo Penal, pienso que para evitar un antropocentrismo excesivo deberian independi- 282 miento descrito. Tampoco resulta aconsejable el abuso de terminologia técnica procedente de otras ramas del Derecho. 3, Como indica RODRIGUEZ RAMOS, el tipo bésico debe ser uno de peligro pare el ambiente. Los puros delitos de desobediencia y de peligro abstracto 283, deberian transformarse en delitos de aptitud para la produccién de un dafio, o mejor, en los que TORIO ha denominado udelitos de peligro hipotéticon, compren, sivos por tanto de un desvalor real de accién (aptitud de |a conduc‘a «in generen, para Ia puesta en peligro det ambiente) y un desvalor potencial de resulado, constituido por la potencialidad de produccién de un resultado de peligro,” 4. La lesién del ambiente 0 61 peligro afiedide pare otros bones juridicos servirin de fundamento a las cualificaciones, 5. Ha de castigarse la comisién dolosa y culposa de estos delitos. 6. El problema de las personas juridicas exige la articulacién de medios dirigidos a crear en las empresas o entidades mecanismos de evitacién de la actuacidn delictiva, ademés, claro esté, de la busqueda y sancién de la persona realmerte responsable, a resolver a través de las reglas del actuar en nombre de otro. 7. También os funcionarios piblcos, partcipes en los delitos ecolégicos merecen una referencia con especialidades penologicas. 8. Las penas pecunlarias han de atender, dentro del marce adecuado en raz6n dela graveded de la conduct, l patrimonio de las personas sancionades dde modo que no sean computables come puros costes de produccién, No debe prescindise dela pena privativa de libertad como respuesta 9 estas Conducts puri. 9._ Enel eampo de las medidas a aplicara entidades y personas jurdicas se recomiendan las denominadas «multes en efectivon (COFFEE), consistentes en obliger a la emprese a la emision de Un determinado nimero de aeciones que queden en poder del Estado, al menos durante clorto tiempo, permitionds une ‘mervencion decisiva de la Administracién en su funcionamiento 10. De particular intorés en este campo parecon las propuestas del Consejo de Europa de introduccion como sanci6n o, al menos, como consecJencia acceso. ria, de fa reductio in prstinum y la publicidad de la conden. 11._ Especial atencién merecen, por ditimo, los problemas de la reparacién de los danos ecologicos, ef establocimiento de dleposiciones especticas que tviten d bis in idem administrativo y penel, asi como el émbito espacial de latey penal. Convene tener prosente respecto de éste titimo, que el sticuio 19 del Proyecto de la Comision de Derecho Internacional sobre responsabilidad de los Estados califica como acrimen internacional», entre otros, os hechos internacio- nales censtitutivos de «violacin grave de una obligacién internacional de impor- {ancia esencial pare la salvaguarda y proteccion del medio humanc, como las que prohiben fa contaminacion masive dela stméstera y de los mares. bisicas procede acudir a la legislacién espafiola en vigor para contemplar, siquiera brevemente, cual ha sido el cai seguido por el legislador penal en el desarrollo del articulo 45.3 de la Constitucién. ‘Tres son las etapas fundamentales a este objeto: en primer lugar, el Proyecto de Cédigo Penal de 1980; e! dictado del nuevo articula 347 bis del Cédigo vigente, a continuacién: y, por ultimo, la linea adoptada por la Propuesta de Anteproyecto de nuevo Cédigo Penal de 1983. a). Encuanto al Proyecto de Cédigo Penal do 1980se refiere, sus articulos 323 Iuidos en el capitulo I, «De los delitos contra la salud publica», Titulo Vil, 32! 284 «Delitos contra la seguridad colectiva», se ocupaban de esta materia de manera bastante insatisfactoria, No se daba autonomia al bien juridico ambiente, plan- pardose muchas dudas en cuanto al objeto de proteccidn, se olvidaban importan. Tea Galificaciones por el resultado e importantes factores contaminentes, no se SErcionaba la comision calposa y se hacian discriminaciones dificiles de com= Stender, sancionéndose conductes més leves, como la actuacién clandestine o el Preniongmiente sin autorizacion, al tiempo que se olvidaban otros més graves. Gosobediencies a prohibic ones, revocaciones de licencia...; todo ello por noaludir Sesono mencién Ge los funcionarios y otras cuestiones de menor importancia. b) Abandonado el Proyecto de 1980, el 25 de junio de 1983 se promulgé la Reforma urgente y parcial del Cédigo Penal, muy inspirada en algunos aspectos Bel texto de 1980 y que efecta a la prohibicién del ambiente en dos maneras: en primer lugar, al alterar ei encabezamiento de le seccion 2." del Capitulo I, Titulo V Pal Codigo Penal, que ahora se titula «Delitos contra la salud publica y el medio Gmbienten; y, en segundo término, a través del nuevo articulo 347 bis. Dispone el art. 347 bis del Cédigo Penal: ‘Seré castigado con la pena de arresto mayor y multa de 50.000 2 1.000.000 de pesetas el ‘que, comtraviniondo las leyero reglamentos protectores del medio ambiente, provocare o Au Gro directa o indirectarmente emisiones o vertidos de cualquier clase ena atmostero, el Suelo 0 las aguas terrestres o maritimas, que pongan en peligro grave la salud de i Safsonas © puedan perludkar gravemente les condiciones de Ie vide snimal, bosques, PEpacios naturales o\plantacones dtiles. ‘Se impondeé la pena superior en grado sila industria funcionare clandestinamente, sin haber obtenicole preceptiva sutorizacion o aprobacion administrativa de susinstalaciones 0 an cere desobesecico los Ordenes expretas de [a autoridad administratva de correcci6n BeRapensién de las actividedes contaminantes, o se hubiere aportado informacién falsa Scbrelics aspectos ambientaies dela misma. se hubiere obstacullzedo la actividad inspecto- fa de la Administracin. ‘También se impondré la pena superior en grado silos actos enteriormente descritos originaren un riesgo de deteriora irreversible o catastrofico, En todos los casos prevstos en este articulo pod acordarse Ia clausura temporal o definitive del establecimierto, pudiendo el Tribunal porponer @ Ia Administracion que Setonige Ia intervenscion de la empresa para salvaguardarlos derechos de los trabajadores. ‘Sibien de una lectura precipitada de a reforms pudiera pensarse en su mayor adecuacion a las directricas anteriormente descritas que el Proyecto de Ley Orgé- ica de C&digo Penal de 1980 (se reconace al medio ambiente como bien juridico, de manera expresa y el tipo Basico se construye, en principio, como delito de peligro, pe), un andlisis mas detenido del mismo pone de manifiesto su impertec- clon. Sin poder entrar en un estudio completo, es de sefialar que, junto alo insatis- factorio que resulta la incorporacién al mismo titulo de los delitos contra ta salud publica y los delitos contra el ambiente, muchas son las dudas que suscita el bien Juridieo realmente protegido por el nuevo precepto. Més que referirse al ambiente fen sentido estricto, cabe sensar qu dele vida animal, bosques, espacios naturales o plantaciones ittles o pr Sibien en esta pluralidadde elementos podrian estar comprendidos el aire, agua y Suelo, no es menos cierto que en ningun caso se alude a la utilizacién racional de {os recursos naturales, como exigitiael art. 45,3 de la Constitucion que aparece ast, ‘desde un principio muy insuficiente y confusamente desarrollado. La inseguridad respacto al bien uridico realmente tutelado se ve agravada por la defectuosa técnica seguida de equiparaci6n tipica y a efectos de penas de un 285 olito de peligro concreto pare la salud de las personas con otro més bien abstrac. 10, de aptitud para la produccién de un dafio grave a ias condiciones de la vieg ~nimal, bosques, espacios naturales o plantaciones utiles. En este sentido, nuts fa sido mas correcto y preferible la construccién del tipo bisico sobre el tipe ne

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