INICIO

DOCUMENTOS ACTUALIDAD

CAPACITACI N

NOTICIAS BYO

PAGINAS AMIGAS

REFORMA DE LAS PENSIONES, UNA ESTRATEGIA RIESGOSA: REFLEXIONES ACERCA DEL INFORME DEL BANCO MUNDIAL TITULADO ENVEJECIMIENTO SIN CRISIS Roger Beattie y Warren McGillivray Oficina Internacional del Trabajo y Asociacin Internacional de la Seguridad Social En este artculo se efecta un anlisis crtico de un informe sobre las pensiones recientemente publicado por el Banco Mundial, y se rebate la tesis de que tanto en el plano social como en el econmico los sistemas pblicos de pensiones han fracasado, a cuyo efecto se demuestra que muchas de las deficiencias identificadas por el Banco Mundial pueden adjudicarse en igual medida, o ms rotundamente, a los sistemas privados. Los autores del artculo afirman que la estrategia presentada en el informe, que preconiza el reemplazo del seguro social por regmenes de ahorro obligatorios, implicara un grado de riesgo inaceptable para los trabajadores y los pensionados y aumentara el costo de la proteccin de las personas de edad, y que, adems la transicin impondra una pesada carga a la actual generacin de trabajadores. En conclusin, estiman que un enfoque ms eficaz y menos destructivo del otorgamiento de la pensin de jubilacin consistira en concentrar los esfuerzos en las medidas destinadas a corregir los defectos de concepcin y las injusticias de los regmenes vigentes. El Banco Mundial ha publicado recientemente un importante informe de orientacin titulado Envejecimiento sin crisis: Polticas para la proteccin de los ancianos y la promocin del crecimiento (1), trabajo que representa un considerable esfuerzo de investigacin y que contiene abundantes datos y estadsticas sobre los regmenes de pensiones pblicos y privados. Constituye sin duda un importante anlisis de los cursos de accin por los que se puede optar para el otorgamiento de pensiones de seguridad social. Para quienes estn familiarizados con las actividades del Banco en Amrica latina y otras regiones, las propuestas que se formulan en este informe no son nuevas. No obstante, el hecho de que hoy se hayan publicado y se promocionen enrgicamente es significativo (2). Todo lo que hasta ahora se ha presentado, aqu y all, a los gobiernos nacionales, hoy se enuncia terminantemente. El informe es un valioso aporte para la reflexin sobre las cuestiones relacionadas con las pensiones, y en la actualidad tendra que ser objeto de un esclarecedor debate, particularmente en vista de las hiptesis econmicas y de la filosofa social que contiene. El mensaje poltico que el informe procura transmitir es que los regmenes pblicos de pensiones debieran limitarse al pago de modestas prestaciones uniformes y que habra que confiar el grueso de las pensiones de jubilacin obligatorias a los fondos de pensiones privados, de carcter comercial. Los regmenes pblicos pueden ser universales o

subordinados a examen de recursos, aunque se subraya expresamente el mayor costo de la primera solucin. El informe recomienda firmemente que las prestaciones ligadas a las ganancias se provean por intermedio de los regmenes de ahorro obligatorios, del tipo que se caracteriza por las cotizaciones definidas, a saber, aquel en el cual los beneficios dependen de la acumulacin de los aportes segn una tasa especificada y no existen garantas en cuanto al monto que se recibir en definitiva. En la medida que el informe se inclina por un modelo, se trata del sistema de pensiones hoy vigente en Chile, pas donde en el ao 1980 se decidi reemplazar los regmenes de pensiones del seguro social existentes por un sistema de ahorro obligatorio, gestionado por un organismo privado, en tanto el Estado provee a las personas de edad una prestacin de asistencia social, de cuanta muy baja, sobre la base de un examen de recursos. El informe aprueba tambin el sistema australiano, segn el cual la seguridad social otorga pensiones uniformes subordinadas a examen de medios. La estrategia del Banco gira en torno de dos hiptesis centrales. La primera es que un sistema de pensiones totalmente capitalizado acrecentar el ahorro global y conducir al aumento de las inversiones productivas y del crecimiento econmico. La segunda es que, merced a las ventajas de la competencia y de la independencia de intervenciones polticas, ser ms eficaz que un sistema pblico. El anlisis de los actuales sistemas de pensiones que se efecta en el informe. En su anlisis, el informe del Banco procura demostrar ante todo que los sistemas pblicos de pensiones han fracasado, tanto desde el punto de vista social como desde el econmico. Se afirma, entre otras cosas, que con frecuencia los sistemas pblicos no consiguen proteger a las prestaciones de la inflacin, que incitan a la jubilacin anticipada, pagan a los ricos prestaciones ms altas que a los pobres, aplican frmulas de prestacin excesivamente generosas y registran a menudo elevados costos administrativos. Se alega, en especial, que las personas cubiertas por los regmenes pblicos estn expuestas a un considerable grado de "riesgo poltico", por cuanto las prestaciones definidas que prevn los regmenes pblicos a menudo se revisan a la baja. Sin embargo, el informe pasa por alto el hecho de que se ha considerado que muchas de las crticas en contra de los regmenes pblicos pueden aplicarse con la misma contundencia, y en ciertos casos ms categricamente todava, a los privados. Por otro lado, existen muchos ejemplos de sistemas pblicos de pensiones, sobre todo en los pases industrializados, que han logrado eliminar o disminuir notablemente la pobreza de las personas de edad, pues han otorgado a los trabajadores un grado adecuado de reemplazo de los ingresos durante la vejez, ajustando las prestaciones en concordancia con los salarios o los precios, y funcionando muy eficientemente por cierto, con costos administrativos bien inferiores a los registrados en cualquier rgimen sujeto a la gestin privada. Efectos de los regmenes pblicos de pensiones sobre la economa

El informe sostiene que los regmenes pblicos de pensiones "ejercen importantes efectos sobre la mano de obra y su productividad, sobre la acumulacin de capital y su asignacin, sobre la aptitud de los gobiernos para financiar los bienes y servicios pblicos - y, por lo tanto, sobre el crecimiento de la economa" (pg. 120). En lo que respecta al mercado de trabajo, Atkinson, en un reciente examen de la seguridad social y los incentivos laborales(3), extrajo en conclusin que son relativamente pocas las situaciones en las que se ha establecido claramente un efecto de desincitacin, y que el nmero de efectos negativos identificados es relativamente pequeo. Seala tambin que la seguridad social puede ejercer un impacto positivo sobre el rendimiento econmico: la existencia de prestaciones de seguro social puede inducir a integrar la fuerza de trabajo formal a fin de adquirir derecho a los futuros beneficios, y las salvaguardias inherentes a tales regmenes pueden alentar a elegir carreras de mayor riesgo. El informe reconoce que en los pases industrializados, donde la oferta de trabajo es relativamente inelstica, en la prctica los trabajadores no slo soportan su parte de cotizaciones de seguridad social sino tambin la que corresponde a los empleadores, en la forma de salarios ms bajos. En ese caso, la imposicin de cotizaciones no reduce la produccin. Por supuesto que se trata de un resultado que no se garantiza en todas las circunstancias. Si la oferta de mano de obra es elstica y si en los mercados de la produccin hay escasa competencia, es posible que las cotizaciones de los empleadores se trasladen a los consumidores. En ciertas condiciones, tal vez los empleadores no puedan trasladar el costo de los impuestos sobre la nmina salarial a los trabajadores o consumidores. Entonces, dice el informe, "el resultado probable ser el desempleo, como est sucediendo hoy en Europa oriental" (pg. 122). En realidad no se ha podido establecer que los empleadores de Europa oriental no estn en posicin de trasladar el costo de los impuestos aplicados a la nmina: la proporcin excepcionalmente baja de los salarios en el ingreso nacional de estos pases sugiere que han conseguido hacerlo (4). Ms an; insinuar que el desempleo en Europa oriental es atribuible a las cotizaciones de seguridad social de los empleadores, es olvidar los otros acontecimientos que han tenido lugar en esa regin durante los ltimos aos. Se afirma en el informe que los regmenes pblicos de pensiones son responsables de la vasta declinacin de la oferta de trabajadores experimentados acarreada por la jubilacin anticipada, y se indica en su cuadro 8.1 un promedio de disminucin de 20,9 por ciento en las tasas de participacin laboral de los hombres de 55 a 64 aos, a lo largo del perodo 1986-1990, a comparacin de 1960-1966, en los pases de la OCDE. Si tenemos en cuenta la reestructuracin, la reduccin del tamao de las empresas y la reorganizacin tecnolgica acaecidas en muchos de esos pases, la cuestin de saber si la pensin de seguridad social induce a la jubilacin anticipada o facilita el involuntario retiro de la fuerza de trabajo es discutible (5). Dos ejemplos contradictorios sugieren que los regmenes pblicos de seguridad social no son la causa fundamental de la disminucin en gran escala de la oferta de trabajadores experimentados, resultante de la jubilacin anticipada.

En Suecia, durante los aos ochenta haba generosos mecanismos de poltica social destinados a facilitar la jubilacin anticipada, y sigui trabajando una proporcin de personas de 60 a 64 aos ms elevada que en Francia, Alemania o los Pases Bajos, lo cual se explica por la gran diferencia de situaciones y polticas relacionadas con el desempleo. En los Estados Unidos, donde el sistema de seguridad social ha restringido la jubilacin anticipada, se ha verificado un fuerte descenso de la participacin de los trabajadores de edad en la fuerza laboral; muchos han recibido pensiones de jubilacin de regmenes privados (ms que de los pblicos), pero una cantidad de ellos han carecido de un reemplazo de los ingresos hasta los 62 aos de edad, momento en que les fueron pagaderas reducidas prestaciones de seguridad social, cosa que subraya nuevamente la importancia de la desocupacin como factor incitativo. Cuando aborda el impacto de los planes pblicos de pensiones sobre el ahorro y el mercado de capitales, el informe reconoce (pg. 126) que los estudios empricos relativos a esta cuestin en los pases industrializados han arribado a conclusiones muy diferentes y que en los pases en desarrollo cualquier efecto negativo tiende a ser tenue. Se alega que a menudo los regmenes pblicos de pensiones no son viables, lo cual implica presumiblemente que imponen una carga excesiva a la economa. El informe hace frecuente referencia a la "factibilidad financiera" o a la "viabilidad", como si se tratara de conceptos cientficos objetivos. En la pgina 107, la figura 4.1 indica los gastos ocasionados por las pensiones pblicas y el porcentaje de la poblacin mayor de 60 aos: a) respecto del Reino Unido, durante el perodo comprendido entre 1910 y 1990, y b) en lo atinente a una muestra representativa de 92 pases, alrededor del ao 1990. Se dice que esto seala que hoy muchos pases en desarrollo gastan en las pensiones ms que los industrializados en una anloga etapa de crecimiento. (La eleccin del Reino Unido para representar a los "pases industriales" dara que pensar, puesto que sus pensiones pblicas se cuentan entre las ms bajas de la OCDE). Esto equivale a decir, tcitamente, que los pases en desarrollo gastan ms de lo que sus medios permiten. Significa que porque el Reino Unido toleraba que muchos de sus ancianos vivieran en la pobreza, otros pases no pueden lograr algo mejor en pocas ms esclarecidas? Es justificable correlacionar los gastos en concepto de pensiones y el porcentaje de la poblacin de 60 aos en adelante y extraer en conclusin que los pases que se encuentran arriba de la curva de regresin gastan demasiado? No es concebible que pases distintos puedan tener prioridades y valores diferentes? No hay ley econmica alguna que impida a las sociedades decidir que asignarn ms recursos a la seguridad en la vejez y menos a algn otro gasto. A fin de establecer que los regmenes pblicos de pensiones son insostenibles, el informe incluye estimaciones de la deuda implcita a raz de las pensiones pblicas, o sea, todo lo que se debe a los jubilados y a los trabajadores que han acumulado derechos a las pensiones de seguridad social. Se informa que, en los pases de la OCDE, esta deuda oscila entre 100 por ciento y ms de 200 por ciento del PBI, y que las actuales tasas de deduccin que pesan sobre la masa salarial distan de ser suficientes para pagarla. El informe pregunta en la pgina 140 "cmo pudieron estos pases meterse en un problema tan grande?". Si, de pronto, la deuda tuviera que pagarse, estaran ciertamente en problemas, pero no hay razn alguna para suponer que esa liquidacin sea necesaria. Los pases slo se hallarn

realmente en dificultades si, como sugiere el informe, los gobiernos deciden acabar con sus regmenes de reparto. "Riesgos polticos" de los regmenes pblicos El informe seala que, en los ltimos aos, muchos gobiernos han recortado, de una u otra forma, sus regmenes pblicos de pensiones. Se puede considerar imparcialmente que tales procedimientos constituyen "riesgos polticos", pero equivalen a un "repudio de los acuerdos previos" o a un cambio radical de las "reglas de juego"? Los ejemplos citados en las pginas 112-113 inducen a formular las siguientes observaciones:

En Alemania, Suecia, el Reino Unido y los Estados Unidos se ha subido la edad de jubilacin, pero en todos los casos se ha hecho muy gradualmente, a lo largo de perodos de hasta 30 o 40 aos, causando poco impacto, o ninguno, sobre los derechos en curso de adquisicin. Los Estados Unidos redujeron las prestaciones de los jubilados de ingresos altos, disponiendo en 1984 que fuera imponible el 50 por ciento de la pensin y elevando en 1994 la parte imponible a 85 por ciento; sin embargo, ms de 80 por ciento de las familias beneficiarias no han sido afectadas por una u otra de estas medidas, en modo alguno (6). En 1986, las prestaciones definidas del Japn se hicieron menos generosas. Se dispuso una disminucin sustancial de la tasa de acumulacin en el rgimen de pensiones de los asalariados, de 1 a 0,75 por ciento, pero esa medida no se aplic a todos los pensionados actuales, ni a ninguna persona que tuviera 60 o ms aos de edad en 1986. Slo se aplic plenamente en el caso de los trabajadores menores de 40 aos a la fecha de la reforma, y se crearon disposiciones transitorias que se iran cumpliendo en el curso de un perodo de 20 aos, destinadas a proceder slo gradualmente respecto de las personas pertenecientes al grupo de edad de 40-60 aos. En 1992, Islandia pas de una prestacin universal y uniforme a otra sujeta a examen de recursos, y millares de pensionados debieron soportar que sus prestaciones se redujeran o suprimieran.

En rigor, las reglas del rgimen cambiaron en Islandia, sin que se previeran medidas de transicin para los pensionados existentes o para las personas cercanas a la jubilacin. Un hecho significativo es que, en Islandia, a diferencia de otros ejemplos citados ms arriba, la prestacin no es contributiva. En el marco de un rgimen semejante, los derechos adquiridos no gozaban del gnero de proteccin normal en el seguro social. Sin embargo, el Banco Mundial recomienda precisamente las prestaciones uniformes financiadas por la va de la fiscalidad o sujetas a examen de recursos como modelo para los regmenes pblicos.

Muchos argumentaran que las medidas adoptadas en los ltimos aos por los regmenes de seguro social, por ejemplo la elevacin gradual de la edad pensionable, son signos de que pueden adaptarse a las variables circunstancias. Si bien cabe considerar que estas medidas configuran riesgos polticos, tambin se las puede ver como maneras de asegurar la estabilidad de largo plazo, la solvencia y la supervivencia de los regmenes. Si nos atenemos a las crticas acerca del riesgo poltico de los regmenes pblicos, es irnico que en el informe se inste a los gobiernos a reformarlos a fin de disminuir los reclamos de los trabajadores y de los pensionados al sistema, y suprimirlos despus, a un menor costo para el Estado (pg. 264). El cinismo de esta recomendacin puede socavar gravemente los esfuerzos de los reformadores para persuadir a la poblacin de aceptar medidas tales como la elevacin de la edad pensionable como medio destinado a salvaguardar y mejorar los regmenes pblicos existentes. Aptitud para hacer frente a la evolucin demogrfica El informe dedica una significativa atencin a la evolucin demogrfica, que segn reconocen desde tiempo atrs las autoridades decisorias afectar a los sistemas de pensiones de todas las regiones del mundo en el curso de las prximas dcadas (7). En el caso de los regmenes de reparto, es evidente que el envejecimiento demogrfico requiere, o bien un incremento de las tasas de cotizacin, o bien un recorte de las prestaciones (el mtodo preferido consiste en subir progresivamente la edad pensionable). El Banco afirma que los regmenes de pensiones por capitalizacin pueden soportar la transicin demogrfica que se perfila en lo venidero. Decirlo es demasiado fcil. Porque, se trate de un sistema de pensiones por capitalizacin o por reparto, siendo iguales todas las dems cosas, el envejecimiento demogrfico significar tasas de dependencia ms altas: ms pensionados consumirn la produccin de menor nmero de trabajadores activos. En uno de los sistemas, la redistribucin a los pensionados se efecta por intermedio de los regmenes de seguridad social, mientras que, en el otro, se hace por va de las utilidades y del mecanismo del mercado de capitales. No se sabe con absoluta certeza si, en lo tocante a un nivel dado de beneficios, la carga que pese sobre la poblacin activa ser menor en un sistema que en el otro. Por lo dems, los regmenes pblicos tienen sobre los privados la clara ventaja de que el grado de financiacin puede variar con el tiempo. Por ejemplo, pueden acumularse reservas durante un perodo en que la carga demogrfica no es tan grande, a fin de ayudar al rgimen a sortear otro en cuyo transcurso se supone que esa presin ser ms fuerte. Financiamiento Por definicin, los regmenes de cotizaciones definidas estn totalmente capitalizados durante el perodo de acumulacin. El pasivo del rgimen es el monto de las cotizaciones acumuladas con respecto a cada participante. El valor actual de las pensiones que

eventualmente se adquirirn es igual a ese monto, puesto que las pensiones equivalen a los pagos peridicos que se obtendrn mediante las cotizaciones acumuladas. Los regmenes de prestaciones definidas pueden financiarse de muchas maneras, desde la plena capitalizacin hasta el reparto. El sistema de financiacin elegido no afecta al monto anual de los pagos de prestaciones; determina la forma en que los fondos se dejan de lado para pagar las prestaciones cuando venza el plazo. En el sistema de reparto, los recursos corrientes (cotizaciones) se emplean para financiar los egresos corrientes (pensiones y gastos de administracin). Si bien, en la prctica, casi nunca se aplica este procedimiento, un rgimen de pensiones de seguridad social de prestaciones definidas se podra financiar en base a una plena capitalizacin. En cambio, normalmente, los regmenes profesionales de prestaciones definidas se financian - o debieran financiarse - sobre bases que se aproximan a la plena capitalizacin. A diferencia de los regmenes de pensiones de seguridad social, el empleador que es el promotor de un rgimen profesional puede cesar sus actividades, y el alto nivel de capitalizacin garantiza a los trabajadores las prestaciones acumuladas que les ha prometido. Este financiamiento se logra determinando las cotizaciones anuales pagaderas al rgimen, en base a mtodos de costo actuariales que toman en cuenta los perodos contributivos que se supone cumplir cada trabajador y las pensiones o la media correspondiente al total de trabajadores cubiertos por el rgimen profesional. En los pases de la OCDE y de Europa central y oriental, en general los regmenes de pensiones de seguridad social que han alcanzado la madurez se financian mediante sistemas cercanos al mtodo de reparto. Los europeos, en particular, son contrarios a la obligacin de capitalizar las pensiones pblicas, debido a su experiencia pasada de perodos inflacionarios que entraaron una descapitalizacin de las reservas. En algunos pases de la OCDE y en muchos en vas de desarrollo, se aplican sistemas de financiamiento por capitalizacin parcial. Los regmenes que los adoptan constituyen reservas para las pensiones, de conformidad con una regla establecida en la legislacin pertinente. El nivel de reservas requerido se determina mediante evaluaciones actuariales del rgimen. Estas evaluaciones, que deben realizarse peridicamente, estiman las obligaciones del rgimen, la reserva que debe constituirse de acuerdo con la regla establecida, y las modificaciones de la tasa de cotizacin necesarias o previsibles. Las evaluaciones generan proyecciones demogrficas y financieras de la poblacin asegurada durante un prolongado perodo, sobre la base de mltiples factores, entre ellos las tasas de inters, mortalidad, inflacin, incrementos salariales y afiliacin al rgimen que se presume existirn en lo futuro. Los cambios necesarios para mantener el equilibrio del sistema financiero prescripto se fundan en los resultados de la evaluacin y de la comparacin con justiprecios anteriores. Estas evaluaciones indicaron en muchos pases la mutacin de las tasas de dependencia en la vejez, y condujeron a modificar los regmenes para mantener su viabilidad financiera. Se observa en el informe que "en los regmenes de prestaciones definidas el concepto de la plena capitalizacin es ambiguo" (pg. 87), a causa de las incertidumbres acerca de los factores mencionados en el prrafo precedente. Sin embargo, el informe incluye

evaluaciones de un rgimen de cotizaciones definidas donde deben estimarse los mismos factores (pg. 205). Las estimaciones respecto de un afiliado a un rgimen de cotizaciones definidas debieran hacerse sobre una base individual, no globalmente, como en la evaluacin actuarial de un rgimen de prestaciones definidas. Vicios de la redistribucin de ingresos en los regmenes pblicos El informe contiene numerosas referencias a la equidad actuarial. Se define a la equidad actuarial como el "mtodo destinado a fijar las primas de seguro con arreglo a los riesgos reales en juego". La expresin "equidad actuarial" no est absolutamente consagrada (y tampoco se sabe a qu se alude con "riesgos reales"); en consecuencia, no confiere implcitamente mrito alguno a un enfoque en particular. El concepto de equivalencia actuarial es ms preciso. Sobre la base de apropiadas hiptesis actuariales, es posible igualar a distintos montos o flujos de pagos. Por ejemplo, puede establecerse la equivalencia de una pensin pagadera a partir de los 65 aos de edad con una pensin inferior, pagadera a los 60 aos, igualando el valor actuarial de los pagos de pensin que comienzan a la edad de 65 aos con el valor de los pagos de pensin reducidos que se inician a los 60. Asimismo, una suma a tanto alzado puede convertirse en una serie de pagos peridicos actuarialmente equivalentes. Las hiptesis actuariales en cuestin incluyen las presentas tasas de inters y mortalidad del futuro y otros parmetros ligados a la anualidad (por ejemplo, reversiones, indexacin). Estas hiptesis se fundan en la experiencia que se aguarda de la categora de riesgos a la cual pertenece el individuo a cuyo respecto se efecta el clculo (pg. 86). En las operaciones de seguro comerciales existen normalmente varias clasificaciones de riesgos, que pueden fundarse en el sexo, la ocupacin, el estado de salud y otros factores que influyen en la asegurabilidad del individuo y que pueden evaluarse. En los regmenes de seguro social, todos los afiliados se asimilan normalmente a la misma categora de riesgos, con el propsito de calcular actuarialmente prestaciones equivalentes. Esta no es una simple manifestacin de solidaridad entre los participantes y de redistribucin (por ejemplo, entre sanos y enfermos), sino la admisin de que no es prctico clasificar a los afiliados de un rgimen de seguridad social en categoras de riesgos. Por lo normal, es posible aplicar hiptesis actuariales idnticas a las personas que reciben una pensin de seguro social. Sin embargo, esto no significa que cada persona tendr la misma experiencia que la prevista para el grupo. Si las pensiones son vitalicias - y deben serlo, para evitar la posibilidad de que los jubilados sobrevivan a ellas y se conviertan en cargas potenciales para el presupuesto del Estado - en un grupo de beneficiarios que comienzan a recibirlas a la misma edad, algunos morirn poco despus y las percibirn entonces durante un breve perodo, mientras que otros seguirn viviendo y recibirn pensiones por espacio de largo tiempo. En promedio, los miembros del grupo recibirn las pensiones durante un perodo aproximadamente igual a la expectativa de vida, a la edad en que se inici el pago de esos beneficios. As, si bien en promedio las pensiones son pagaderas a lo largo de la duracin de la expectativa de vida a la edad en que comienzan a

hacerse efectivas, un clculo equitativo dar el resultado de que algunos titulares las recibirn durante perodos breves, mientras que otros las percibirn durante perodos prolongados. Aunque en un rgimen de cotizaciones definidas es posible individualizar el monto de los aportes que se han acumulado en el curso del perodo contributivo de un trabajador, es imposible evitar la aplicacin de los principios de seguro cuando ese monto acumulado se convierte en una pensin vitalicia, a la fecha de la jubilacin. La pensin debe calcularse sobre la base de la presunta experiencia de un grupo (categora de riesgos), lo cual significa que un pensionado mancomuna el riesgo de la muerte prematura o de la longevidad con otros miembros del grupo. La redistribucin perversa del ingreso (o sea, de los pobres hacia los ricos) figura entre los cargos que el Banco hace a los regmenes pblicos de pensiones. En la medida que esto suceda, se debe principalmente a que los ricos tienden a vivir ms y, por consiguiente, a cobrar ms pensiones que los pobres. El informe no reconoce que tal cosa es inevitable en un rgimen que, por su naturaleza misma, sirve para proteger a las gentes del riesgo econmico de la longevidad. A este respecto, el hecho de que un rgimen sea pblico o privado no entraa probablemente diferencia alguna. El informe critica a los regmenes de seguro social porque suministran prestaciones que "no dependen actuarialmente de las cotizaciones" (pg. 114). Si bien, por lo habitual, tanto las cotizaciones como las prestaciones se ligan a las ganancias, es muy cierto que no se trata del vnculo directo que existe en un rgimen de cotizaciones definidas. Lo cual puede resultar ventajoso para las personas de bajos salarios, especialmente cuando en los niveles de ingresos inferiores se aplica una tasa de reemplazo ms elevada. No obstante, es verdad que la difundida prctica de fundar las prestaciones en las ganancias de los ltimos aos de la carrera laboral a menudo otorga una injusta ventaja a los trabajadores mejor remunerados, puesto que tienden a gozar de una mayor progresin de los salarios en el curso de sus carreras y a recibir los ms altos al momento de la jubilacin, o poco antes. Por otro lado, los trabajadores de bajos salarios, sobre todo los manuales, tienen a lo largo de su vida laboral perfiles de ganancias relativamente uniformes, y no es inusual que en las ocupaciones que exigen esfuerzos fsicos el estipendio decline en los ltimos aos que preceden a la jubilacin. Algunos regmenes de seguro social reconocen esta injusticia y calculan las pensiones sobre la base de las ganancias de toda la vida (reevaluadas en funcin del incremento del salario medio), y otros aumentan gradualmente el nmero de los salarios anuales que se toman en cuenta para el clculo de la pensin. Tambin en este caso existe un problema que no es propio de los regmenes pblicos de pensiones, y que puede resolverse sin abandonar en modo alguno la tcnica del seguro social. A fin de que un rgimen de pensiones no pierda su credibilidad y deje de ser aceptable, tiene que haber un eslabn entre cotizaciones y prestaciones. Ese eslabn no es necesariamente el equivalente actuarial que sera aplicable en un rgimen de cotizaciones definidas. Tampoco conviene juzgar a un rgimen de prestaciones definidas exclusivamente desde el punto de vista de la tasa de rendimiento de las cotizaciones, resultante del flujo de pagos de pensiones, y compararla con el rdito que habra obtenido una persona si hubiera tenido la posibilidad, las informaciones y el talento para invertir fructuosamente sus

cotizaciones en un mercado incierto y acaso poco eficaz. Esta comparacin pasa por alto los objetivos sociales de los regmenes de prestaciones definidas. El eslabn apropiado es ms bien un compromiso, en el marco del contrato intergeneracional implcito, entre estos objetivos y el nivel de cotizaciones y pensiones con relacin a los salarios. En un rgimen de prestaciones definidas financiado por reparto es inevitable que el vnculo entre cotizaciones y prestaciones sea dbil para la primera generacin, por cuanto los afiliados que se jubilen en los aos iniciales del rgimen recibirn sus pensiones con el beneficio de las disposiciones transitorias favorables. Si tales disposiciones no se hubieran establecido, el rgimen no funcionara plenamente durante una generacin, situacin que se aplica a los regmenes de cotizaciones definidas. Interesa a la sociedad que las personas de edad no dependan de la tutela del Estado y representen una carga para el presupuesto general, debido a la insuficiencia de las pensiones. En algunos puntos del informe se seala que la actual generacin de beneficiarios de pensiones de la seguridad social goza de privilegios indebidos. Es bueno recordar que si los jubilados afiliados a regmenes que alcanzaron la madurez han obtenido el beneficio de favorables condiciones de adquisicin de derechos, esta generacin, como las precedentes, pag la jubilacin de sus padres, en el marco de acuerdos informales. El Banco ve todo esto en trminos de un conflicto entre las generaciones: "los trabajadores cubiertos, de 30 a 50 aos de edad a la iniciacin del rgimen, siempre ganan, mientras que sus hijos y nietos pierden" (pg. 132). No cabe duda que la generacin inicial gana y recibe a cambio de sus cotizaciones una tasa de rendimiento mucho ms alta que cualquier generacin posterior, pero la segunda parte de la propuesta del Banco es errnea. En realidad, la que perdera sera la ltima generacin cubierta por el rgimen de reparto, porque pagara cotizaciones pero recibira pocas prestaciones, o ninguna. Los fundadores de los regmenes de reparto dispensaron escasa atencin a este "problema", porque no imaginaron que alguien propondra abolirlos una vez que estuviesen establecidos. Las propuestas del informe en materia de enfoques programticos: una estrategia de alto riesgo Las propuestas del informe en materia de enfoques programticos parecen implicar un alto grado de riesgo para todas las partes interesadas: los trabajadores y los pensionados, los empleadores, y, finalmente, sobre todo, los gobiernos que pueden ser inducidos a adoptarlos. Las cotizaciones definidas generan prestaciones inseguras El grado de riesgo ligado a los regmenes de ahorro obligatorio - por los que aboga el Banco, en calidad de segundo pilar de suministro de pensiones - propende a ser significativamente mayor que los "riesgos polticos" de los regmenes de seguro social. Los cotizantes asumen individualmente el riesgo de inversin, y las prestaciones que los asegurados recibirn finalmente de estos regmenes no han sido definidas en absoluto. Dependen enteramente del monto de los aportes de cada persona, de la tasa de rendimiento que logre el fondo, de la cantidad de dinero que se deduzca a ttulo de cargas y comisiones, y de las condiciones aplicadas cuando los ahorros acumulados se convierten en una renta

anual. Las personas cubiertas por regmenes semejantes se enfrentan a una enorme incertidumbre acerca de los ingresos de que dispondrn durante la jubilacin. Este punto ha sido bien ilustrado por la respuesta de Bustos Castillo(8) a Gillion y Bonilla (9); mientras que estos ltimos haban estimado que, en Chile, la pensin de vejez inicial equivaldra a 44 por ciento del salario final (en el supuesto de que la tasa de rendimiento real fuese de 3 por ciento), el primero calcul que la pensin representara 112 o 234 por ciento del salario final (segn la hiptesis de una tasa de rendimiento de 5 o 7 por ciento). Bustos Castillo admite que la tasa de 3 por ciento "probablemente puede considerarse normal en otros pases", pero cree que en Chile la tasa de rendimiento de largo plazo se situar entre 5,5 y 6,5 por ciento. Desde luego que se trata de promedios: por mala suerte o incompetencia, es posible que algunos fondos obtengan rendimientos inferiores al promedio. En consecuencia, en algunas circunstancias los regmenes de ahorro obligatorio pueden traer como resultado tasas de reemplazo muy excesivas y, en otras, bajsimas pensiones. Por esta razn, no pueden satisfacer por s solos el Convenio de seguridad de la OIT (Normas mnimas), del ao 1952 (No. 102). Se afirma en el informe que en un sistema de ahorro obligatorio no habr presiones polticas para suplementar las pensiones con fondos pblicos. Sin embargo, no es seguro que eso sucedera si el nivel general de las pensiones resultantes del plan (junto con cualquier prestacin pblica) se considerar inadecuado. En lugar de constituir un defecto de concepcin o un rasgo de ineficacia, el hecho de que un rgimen de prestaciones definidas deba ser modificado peridicamente para tomar en cuenta las realidades socioeconmicas que emerjan es reconocer la naturaleza dinmica de las necesidades sociales y la capacidad nacional para proveer una seguridad del ingreso a las personas de edad. Las enmiendas que se introduzcan en un rgimen de prestaciones definidas se fundarn en un consenso nacional que tiene en cuenta el cambio de las circunstancias. Si bien ste crea inseguridades, una solucin democrticamente adoptada conducir a modificaciones aceptables para la sociedad. Esta solucin es preferible para un trabajador individual que asume riesgos sobre los cuales tiene escaso control o ninguno, y cuyas consecuencias tal vez ni siquiera entienda. En un rgimen de cotizaciones definidas, convertir a pensin los aportes acumulados a la fecha de la jubilacin crea problemas. El nivel de la renta vitalicia ser bajo, si en el momento de adquirirla la tasa de inters vigente en el mercado es exigua. Los mercados de pensiones capitalizadas distan de ser perfectos, porque los aseguradores poseen informacin incompleta sobre la expectativa de vida y, por consiguiente, los mrgenes tienden a ser elevados. Los clientes tienen poco conocimiento o escasa experiencia acerca de la adquisicin de una renta vitalicia y pueden ser fcilmente conducidos a conclusiones errneas por los vendedores, que obtienen grandes comisiones y, por lo tanto, estn motivados para efectuar la operacin, ya sea en inters del cliente o no. En la ausencia de tasas obligatorias y unisexuales (que aparte de los Estados Unidos existen en pocos pases), siendo iguales todas las dems cosas, una mujer recibir una renta vitalicia inferior a la de un hombre que haya acumulado la misma cantidad de ahorro, puesto que las mujeres tienen una expectativa de vida mucho ms larga. El informe propone soluciones parciales para algunos de estos problemas, pero, disminuyendo un tipo de riesgo, tiende a crear otro. Paradjicamente, llega incluso a insinuar que el rgimen pblico quiz debiera asumir la

responsabilidad de los pensionados que viven ms aos que el promedio previsto (pg. 331). La capacidad de los aseguradores para suministrar rentas vitalicias a prueba de la inflacin depende tambin, en amplia medida, de que el Estado emita bonos indexados. Inversiones En los pases en desarrollo, se han adoptado los sistemas de capitalizacin parcial para la mayora de los regmenes de pensiones de prestacin definida (pg. 110). El hecho de fijar una tasa de cotizacin ms alta que la de reparto ha surtido el saludable efecto de sealar a los afiliados, en los aos iniciales del rgimen, que existe un costo real, y que ese costo aumentar en el futuro. La tasa de cotizacin ms elevada ha creado reservas, que pueden utilizarse en proyectos de desarrollo. Se puede fijar a la tasa de cotizacin un nivel que permita que las reservas as creadas sean absorbidas por el mercado nacional de capitales. Esa libertad no es posible en un rgimen de cotizaciones definidas, donde debe fijarse un nivel de cotizacin que, segn las previsiones, producir un beneficio razonable; de ah que, de ese modo, el nivel de reservas se determina automticamente. La flexibilidad de un sistema de capitalizacin parcial de un rgimen de prestaciones definidas permite tomar en cuenta la capacidad de los mercados financieros y de la economa nacionales para absorber inversiones. El mero hecho de poseer recursos para invertir no significa que se hallarn intermediarios apropiados, o proyectos convenientes que requieran fondos. En la mayora de los pases en desarrollo, los mercados financieros an son rudimentarios y, como seala el informe, es necesario establecer mecanismos reguladores. Puede ser tentador invertir en el extranjero, pero en muchos pases la liberalizacin de la reglamentacin conducira a la huida de capitales. Hay que admitir que, en varios casos, cuando los sistemas de pensiones han acumulado ingentes reservas, el gobierno las ha absorbido, ya sea por mandato o desfalco, con las desastrosas consecuencias que documentan ampliamente en el informe. Una virtud innegable del rgimen de reparto es que impide que los gobiernos den rienda suelta a ese comportamiento. Los cambios en la oferta y la demanda de ahorros influirn en la tasa de rendimiento real. El informe supone que un sistema de ahorro obligatorio, con una tasa de cotizacin de aproximadamente 10 por ciento, generar un considerable caudal de ahorro suplementario. Esto propender a ejercer un efecto significativo sobre las tasas de rendimiento, especialmente en aquellos casos en que el rgimen cubre a un gran porcentaje de la poblacin (por ejemplo, en los pases industrializados) o en que el mercado de capitales es estrecho (como sucede en casi todos los pases en desarrollo y tambin en los que se encuentran en vas de transicin hacia una economa de mercado). Existe un riesgo real de saturacin del mercado interno de capitales. Si los fondos de pensiones invierten en bienes forneos, los mercados de capitales internacionales tambin pueden llegar a la saturacin, lo cual conducir a un brusco descenso de la tasa de rendimiento. En las pginas 210 y 211 se reconoce este problema, pero se descarta como algo que slo puede suceder "muy a la larga". El informe sostiene que los regmenes capitalizados pueden resistir la transicin demogrfica. No obstante, esos sistemas enfrentan el peligro de que como resultado de la

evolucin demogrfica, la tasa de rendimiento del capital decline: por ejemplo, cuando disminuye la proporcin de la poblacin en edad de trabajar, el poder de negociacin de los trabajadores bien puede ser mayor. Esto no afectar al equilibrio financiero de un rgimen de cotizaciones definidas. Sencillamente, la situacin de los pensionados empeorar y, en la medida en que el Estado ofrezca alguna garanta mnima, exigir un sustancial incremento del gasto pblico. El riesgo de inflacin Dice el informe que "el predominio de un pilar pblico aumenta el riesgo para las personas de edad" (pg. 236), y apela a este argumento en apoyo de su propuesta de regmenes de ahorro capitalizados y gestionados por entidades privadas. Por intuicin, la idea de repartir el riesgo entre diferentes sistemas de pensiones tal vez resulte atrayente. Sin embargo, parece seducir menos cuando en la frase siguiente se declara que "los fracasos ms comunes se producen con el avance de la inflacin", por cuanto es bien sabido que en coyunturas altamente inflacionarias es tpico que los regmenes capitalizados se desenvuelvan en peores condiciones que los de reparto. No obstante, el informe recomienda transferir a los trabajadores activos y a los pensionados precisamente este riesgo de inflacin. Gestin pblica o privada? En apoyo de la gestin privada de los fondos de pensiones, el informe observa que eliminando las deficiencias de informacin, los participantes de un sistema que ofrece una amplia seleccin de organismos gestores tienen la posibilidad de efectuar una prudente opcin a fin de elevar al mximo las expectativas de rendimiento de sus aportes a un rgimen de cotizaciones definidas. Pero, en otro pasaje, el informe destaca la miopa de los afiliados de un rgimen de pensiones. Por s solo, el acceso a la informacin no garantiza que los afiliados harn su eleccin con pleno conocimiento de causa. Las opciones son complicadas, y el resultado de las inversiones pasadas no constituye una gua certera para el futuro. Muchos organismos de inversin de fondos de la seguridad social compiten entre s, no slo por un mejor desempeo sino tambin para conquistar clientes. Segn se manifiesta en el informe, y por lo que indicaran ciertos testimonios recientes y anecdticos del Reino Unido sobre la venta de pensiones personales, los cotizantes potenciales deben ser protegidos. Es de sealar que tanto en el Reino Unido como en los Estados Unidos, alrededor de 35 por ciento de las cotizaciones a los regmenes de pensiones personales gestionados comercialmente se destina a los costos administrativos y a los beneficios, en lugar de financiar las pensiones futuras (10). En mercados de seguros ms reducidos y menos competitivos, esta cifra no ser ms alta todava? En una encuesta sobre los sistemas de cotizacin voluntaria complementaria (AVC) en el Reino Unido, realizada en los ltimos tiempos por R. Watson and Sons; se obtuvieron otros datos respecto de los costos administrativos (11). El promedio de reduccin del rendimiento con motivo de las cargas (sin incluir a las comisiones) fue de 5,2 por ciento al ao, para las cajas con fines de lucro. El clculo se fund en una cotizacin fija de 20 L (32 U$S) mensuales, durante un perodo de seis aos. Si bien los AVC no son la misma cosa que las cuentas de pensin personales que

se utilizan en los regmenes de seguridad social privatizados, tanto unos como otros suministran prestaciones de jubilacin sobre la base de cotizaciones regulares. As, pues, Spencer extrae en conclusin que "en el Reino Unido, que tiene uno de los mercados ms competitivos para la inversin de pensiones personales, un AVC normal, con fines de lucro, tendra que ganar ms de 5,2 por ciento, simplemente para mantenerse a la par". El informe del Banco Mundial dice sobre el particular: "en principio, la competencia entre los gestores debiera hacer innecesaria la reglamentacin de los honorarios y comisiones" (pg. 223). Sin embargo, se agrega a continuacin que, por el hecho de que el sistema ser obligatorio y porque las economas de escala en la industria de las pensiones pueden conducir a una concentracin, las compaas tal vez terminen cobrando ms que lo que haran en un sistema competitivo puramente voluntario. El informe se inclina por el criterio de que, como los regmenes obligatorios de ahorro personal son probablemente ms concentrados que los regmenes profesionales (vale decir, que es menor el nmero de gestores), obtendrn el beneficio de economas de escala ms considerables. Esta proposicin es discutible: los primeros tendrn que conquistar y afiliar a los clientes, uno por uno, con todos los costos de comercializacin que esto implica, y debern tratar de retenerlos a medida que pasan de un empleador a otro; en cambio, los ltimos poseen habitualmente una clientela cautiva, automticamente cubierta por el rgimen a ttulo de sus condiciones de empleo, y compuesta totalmente por empleados de una misma empresa o grupo de empresas. Las bajas tasas de adhesin en el sistema chileno (vase, ms adelante, la parte titulada "Riesgos especiales para los trabajadores de bajos salarios") reflejan los problemas administrativos acarreados por el intento de controlar el pago de las cotizaciones a varias instituciones gestoras. Tan pronto como las condiciones lo permiten descentralizar y privatizar la funcin de inversiones es la nica solucin para colocar ms eficazmente los fondos de seguridad social? El hecho de extender la privatizacin a mltiples organismos inversores elimina las economas de escala, acarrea gastos de comercializacin, complica la gestin de los regmenes y crea inseguridad. El desempeo de algunos fondos nacionales de previsin que tienen cierta independencia en materia de inversiones, como los de Fiji y Malasia, indica que la gestin pblica por intermedio de una entidad centralizada puede resultar satisfactoria. La cuestin de saber si la descentralizacin y la privatizacin son necesarias depende de que el gobierno est dispuesto o no a ceder el control de la inversin de los fondos de seguridad social a gestores profesionalmente preparados para esas funciones, que pertenezcan a la institucin nacional de seguridad social. Lo cual no quiere decir, en modo alguno, que se dejaran de efectuar inversiones en valores del Estado. (En Chile, en 1991, 38 por ciento de las inversiones de las AFP - administradoras de fondos de pensiones privadas - se haban colocado en valores del Estado (pg. 212)). Sin embargo, esto significara que las colocaciones en dichos valores se realizaron a discrecin de la institucin inversora y no nicamente por directivas del gobierno. Dado el caudal de activos financieros nacionales de que dispone normalmente un rgimen de pensiones de seguridad social por capitalizacin, es improbable que una gestin centralizada de las inversiones pueda estar alguna vez enteramente libre de la influencia o del control del Estado, pues la poltica fiscal y monetaria del gobierno podra desbaratarse

por las actividades inversionistas del rgimen. Este control gubernamental sera ms difcil sobre las instituciones de inversin privadas y descentralizadas, pero cuesta creer que en una coyuntura financiera adversa el gobierno no hallara un mtodo para vigilar las inversiones de estas entidades. Problemas de reglamentacin de los fondos de pensiones privados Si la legislacin confa la tarea de proveer el seguro de pensiones obligatorio a entidades privadas con fines de lucro, es de vital importancia que exista un fuerte organismo de supervisin, capaz y dispuesto a reglamentar sus operaciones. En la mayora de los pases, las excelsas calificaciones que se requieren para integrar estos organismos son muy difciles de encontrar, sobre todo en el mundo en desarrollo. El riesgo de que los encargados de la reglamentacin sean corrompidos por los que estn sujetos a su accionar es inmenso, en particular porque los funcionarios del organismo supervisor poseen precisamente conocimientos y calificaciones por los que los fondos de pensiones estn dispuestos a pagar altsimos salarios. Existe, en consecuencia, un gran riesgo de que la reglamentacin resulte ineficaz, salvo que haya una amplia oferta de las calificaciones necesarias, un cdigo de conducta profesional sumamente meticuloso que rija la funcin pblica y estrictas salvaguardias jurdicas para impedir los conflictos de intereses. Es dudoso que tales condiciones puedan reunirse pronto en muchos pases, especialmente en aquellos que el Banco critica por la corrupta e incompetente administracin de la seguridad social. Si la reglamentacin es inadecuada, los pensionados y los trabajadores estaran expuestos a peligros ms serios. El riesgo que correra el Estado mismo tambin podra ser considerable. En definitiva, cualquier garanta de una pensin mnima financiada por el Estado puede costar muchsimo ms que lo esperado, si la reglamentacin de los regmenes privados obligatorios es deficiente. Aparte, es posible que por las presiones polticas - o hasta por imposicin legal - el Estado se vea obligado a indemnizar a las personas que sufran prdidas como consecuencia de una mala reglamentacin de los regmenes. Garantas del Estado Si reconoce los riesgos que implican los regmenes de cotizaciones definidas, el Estado puede otorgar ciertas garantas. Por ejemplo, en Chile las personas de edad que no estn cubiertas por el rgimen de ahorro obligatorio pueden recibir una prestacin de asistencia social, igual a aproximadamente 12 por ciento del salario medio (desde la dcada de 1970 se ha cuadriplicado el nmero de ancianos que reciben asistencia social, pero actualmente una cuota estatutaria impide que en un momento u otro se socorra a ms de 300.000). Las personas de edad que han cotizado al rgimen durante no menos de 20 aos adquieren derecho a una garanta de pensin mnima, equivalente a 22-25 por ciento del salario medio. En Chile, el Estado brinda otras dos garantas: una limita la medida en que la tasa de rendimiento suministrada por un fondo de pensiones (AFP) puede descender por debajo de la correspondiente a las AFP en general; la otra garantiza parcialmente el pago de rentas vitalicias si quiebra la compaa de seguros (se garantiza 100 por ciento de la pensin mnima, ms 75 por ciento del resto de la prestacin, hasta un tope especificado). Ninguna de estas garantas se aproxima al nivel de prestaciones que sera dable esperar de un modesto rgimen de seguro social.

Se admite en el informe que, en gran parte de los pases, una pensin mnima de 22 a 25 por ciento del salario medio es inferior al umbral de pobreza, y que la asistencia social de 12 por ciento no llega al nivel de subsistencia. Agrega que se podra garantizar una pensin mnima ms elevada a los trabajadores que han cotizado durante un nmero mayor de aos, por ejemplo igual a 12 por ciento del salario medio, ms 0,5 por ciento por cada ao de empleo contributivo, lo cual garantizara una prestacin de 22 o 34,5 por ciento al cabo, respectivamente, de 20 y 45 aos de empleo. Estas garantas tambin seran muy modestas y probablemente no acataran las normas mnimas de la OIT. Adems, es obvio que una garanta ligada a los aos de servicios ser, o bien inferior al nivel de pobreza para los trabajadores que slo pueden acreditar pocos aos, o bien muy superior a ese nivel para los que tienen largo tiempo de servicios, y, desde luego, en nada ayudara a los que no reunieran los suficientes. Para que una garanta de pensin mnima sea factible desde el punto de vista administrativo, es esencial permitir que cada trabajador tenga una sola cuenta de pensin personal. No obstante, en la pgina 220 del informe, se califica a esta regla de "sumamente restrictiva y controvertida", porque los trabajadores no pueden repartir el riesgo entre diversos gestores. As, pues, si como sugiere el informe los gobiernos deben dar muestras de mayor flexibilidad, las mltiples cuentas resultantes bien podran traer como consecuencia la inoperancia de cualquier disposicin de garanta de una pensin mnima. Riesgos especiales para los trabajadores de bajos salarios Si se trata de trabajadores de bajos salarios, el riesgo de una inadecuada tasa de reemplazo es mucho ms grande. La experiencia de Chile lo demuestra ampliamente, ya que en ese pas la proporcin de miembros que cotizan con regularidad al fondo es de 45-55 por ciento, en las entidades destinadas a los trabajadores de bajos salarios, a comparacin de 80-90 por ciento en las constituidas por adherentes mejor remunerados (12). Por aadidura, las cargas y comisiones tienden a pesar mucho ms sobre los trabajadores de bajos salarios, porque a menudo incluyen un elemento de tasa uniforme o una cuanta mnima. El riesgo de recibir finalmente una pensin muy magra no afecta solamente a los trabajadores pobres sino tambin al Estado, que con toda probabilidad tendr que suministrar asistencia social a muchos de ellos cuando lleguen a la ancianidad. Hace poco tiempo, algunos economistas latinoamericanos sostuvieron que un defecto fundamental del sistema de pensiones chileno es el hecho de que el Estado provee una garanta de pensin mnima. A su juicio, los trabajadores de bajos salarios, dedicados a ocupaciones precarias, prefieren recurrir a la garanta del Estado en lugar de cotizar a su cuenta de ahorro obligatorio, en particular porque la pensin personal que adquieren puede resultar nfima en todos los casos: No cabe duda que la alta tasa de incumplimiento de los trabajadores de bajos salarios corrobora hasta cierto punto esa opinin, aunque es difcil decir si obrando as adoptan un comportamiento econmico racional o simplemente un cortsimo horizonte de tiempo. Cules son las implicancias polticas de este argumento? Quienes lo proponen pueden decir que el Estado no debe suministrar garanta alguna, o que debe imponer condiciones ms estrictas para restarle atractivo. Sin embargo, los ms

inclinados hacia lo social, pueden extraer en conclusin que es preciso reestructurar el sistema de seguridad social a fin de conseguir una tasa de acatamiento ms elevada. La doble carga impuesta a la generacin de transicin El proceso de transicin de un sistema de reparto a otro de capitalizacin da origen a una serie de problemas y riesgos particularmente difciles de solucionar. Durante varios decenios, la generacin de activos ser llamada a financiar sus propias pensiones (capitalizadas) y a sostener al mismo tiempo a los miembros de la generacin de sus mayores, que tienen derechos adquiridos en el marco del antiguo rgimen de reparto. Trabajadores y empleadores soportarn esta doble carga en la forma, sea de cotizaciones ms altas, sea de un incremento de la tributacin. Otra opcin es que los gobiernos cercenen diversas erogaciones pblicas para financiar la transicin, pero se necesitan montos tan cuantiosos que es sumamente improbable podar lo suficiente sin privar a la comunidad de servicios esenciales. Desde luego que los gobiernos pueden recurrir a los prstamos, pero el pago de las deudas siempre recae sobre los contribuyentes. Otra propuesta consiste en utilizar el producto de la privatizacin de los activos del Estado para financiar la transicin hacia un sistema de pensiones capitalizadas. Por desgracia, en los pases donde esta idea se ha examinado detenidamente, ha resultado que el valor de los activos vendibles del Estado es mucho menor que los montos necesarios para respetar los actuales compromisos previsionales. Aumento de los riesgos polticos si los regmenes pblicos pasan a ser no contributivos Los derechos a pensin adquiridos en los regmenes pblicos financiados por la va impositiva - vale decir, el tipo de rgimen por el que se aboga en el informe - gozan de una seguridad significativamente menor que los de carcter contributivo. Como los fundadores del sistema de seguridad social de los Estados Unidos haban resuelto que los gobiernos futuros no destruiran despus lo que ellos haban construido, insistieron en que se lo financiara mediante cotizaciones. Si bien los economistas no asignan gran importancia a la distincin entre impuestos y cotizaciones, los polticos y la poblacin en general saben ms: las cotizaciones implican un derecho a las prestaciones. El riesgo principal de los regmenes financiados con los impuestos es que se pueden implantar exmenes de medios o de ingresos, a fin de hacer economas o de dirigir los recursos a las personas ms necesitadas. Existe adems el peligro bastante grande de que los gobiernos limiten el tenor de los ajustes en las prestaciones, para ayudar a resolver problemas econmicos generales o liberar recursos y afectarlos a otros gastos pblicos que consideran ms importantes. Por ltimo, una vez que gran parte de los beneficiarios hayan recibido de los regmenes privados la proporcin mayor de sus ingresos jubilatorios, la oposicin poltica al recorte de las pensiones pblicas ser mucho menor. Los pensionados ms pobres, total o principalmente dependientes del rgimen pblico, quedarn ms aislados, y la mayora de los que estn en situacin acomodada tendrn sin duda sumo inters en disminuir su carga fiscal y no en defender el nivel de las pensiones pblicas. Ahorro, inversiones y crecimiento

En vista de los riesgos que hemos identificado, la estrategia recomendada en el informe respecto de las pensiones no puede justificarse por razones de poltica social. En realidad, hay que buscar la motivacin en otra parte: se espera que introduciendo un sistema de ahorro obligatorio, en lugar de un rgimen pblico por reparto, se elevar la tasa global de ahorro, que los nuevos montos acumulados se utilizarn para financiar inversiones productivas y que stas impulsarn el crecimiento econmico, que al cobrar mayor volumen beneficiar a todo el mundo, e inclusive a los pensionados. El interrogante de saber si este agradable panorama es realista o no espera respuesta. Por ejemplo, estamos lejos de tener la certeza de que el ahorro global aumentar. En el caso de Chile, donde el rgimen de ahorro era obligatorio y la tasa mnima de cotizacin, bastante alta, era igual a 10 por ciento de las ganancias, eso no sucedi; la tasa de ahorro, de 21 por ciento del PBI en 1980, se sumergi considerablemente a principios de la dcada y se mantuvo en un nivel de 20 por ciento durante 1989 (13). Por otro lado, no se puede dar por sentado que los empresarios estn dispuestos a aumentar las inversiones productivas en el pas, y que simplemente se los ha impedido la escasez de fondos. Bien puede ser que la demanda del consumidor interno no sea suficiente para atraer inversionistas y que un nuevo rgimen de ahorro obligatorio deprima an ms los mercados. Otra de las metas del informe es promover el desarrollo de los mercados burstiles del tercer mundo. Sin embargo, Stiglitz ha sostenido que los pases menos desarrollados no deben poner la mira en imitar a los mercados de capitales de los ms avanzados, y deben adaptarse a la realidad de que muy probablemente, aunque no en forma inevitable, sus mercados de capitales internos funcionarn deficientemente (14). Este autor afirma que, para procurarse fondos, las empresas activas en las economas de estos pases tendrn que depender marcadamente de los prstamos bancarios, ms que de los mercados de valores. En un estudio ms reciente, Singh llega a la conclusin anloga de que, en la medida que los pases en desarrollo tengan verdaderamente la posibilidad de elegir, debieran inclinarse por impulsar los sistemas financieros fundados en la banca, en lugar de crear y fomentar mercados de valores (15), Singh hace referencia no slo a las condiciones especiales de los pases en desarrollo, sino tambin al debate lanzado en los Estados Unidos y el Reino Unido sobre el pernicioso papel de sus mercados burstiles en relacin con su competitividad frente a Alemania y el Japn, donde los mercados de acciones siempre han tenido un protagonismo mucho menos importante. Dentro de los lmites de este artculo no es posible ahondar en tales cuestiones, pero deben ser cuidadosamente consideradas, por cuanto lo que est en juego es la seguridad de los trabajadores y de sus familiares a cargo durante la jubilacin. Adems, las autoridades decisorias deben formularse una pregunta ms general: es realista esperar que un sistema de pensiones no slo provea la seguridad de la jubilacin sino que resuelva al mismo tiempo los problemas de la sub-inversin y del bajo crecimiento econmico? El camino hacia adelante La finalidad de este artculo no es defender las disposiciones de los regmenes de pensiones de seguridad social en vigencia. En el informe se documentan graves defectos de concepcin y las ineficacias de muchos programas, al par que se describen la evolucin demogrfica y la madurez alcanzada por los regmenes. Hace tiempo que se reconocen los

dos fenmenos mencionados en ltimo trmino, y desde principios de la dcada de 1980 los regmenes han tomado medidas destinadas a encarar sus consecuencias (por ejemplo, en el Japn, el Reino Unido, los Estados Unidos y el Canad). Hoy, la reforma de las pensiones figura en el orden del da de muchos pases, y seguir inscripta durante largo tiempo. Los defectos de concepcin deben corregirse, y el informe prestar gran servicio si la atencin que dirige a estas falencias se traduce en accin en los regmenes nacionales. Lo que hemos querido destacar es que la solucin a la "crisis" que el informe afirma haber identificado, en particular la ereccin de un segundo pilar asentado sobre regmenes de cotizacin definida, no provee una garanta mayor de prestaciones de pensin y encierra, en realidad, un riesgo potencial ms grande que el de un rgimen de prestaciones definidas, bien concebido y gestionado. En todo caso, como seala el informe, en muchos pases la solucin de las cotizaciones definidas sera impracticable, dada la ausencia de mercados de capitales desarrollados y de una capacidad para fundar eficaces instituciones de regulacin. Es de lamentar que la cuestin de la reforma de las pensiones se haya mezclado con el debate ms amplio sobre la privatizacin y el papel del Estado. Aplicar a la poltica social principios relacionados con la actividad econmica general, no conduce necesariamente a un esclarecimiento de las cosas. Y adems, se pasa por alto la experiencia de muchos pases del mundo, de avanzado desarrollo econmico, que durante largos aos han tenido en funcionamiento regmenes de pensiones de seguro social y an los conservan. As como la medicin del efecto que el financiamiento de las obligaciones de seguridad social ejerce sobre el ahorro y la competitividad no es concluyente, tampoco lo es la evaluacin del impacto de la seguridad social sobre el mantenimiento de la paz y la armona sociales. Desde la Segunda Guerra Mundial, la mayora de los pases industrializados de Occidente han presenciado un perodo de gran expansin econmica, enormes cambios tecnolgicos y, recientemente, un descenso de las tasas de crecimiento, acompaado de tasas de desempleo persistentemente elevadas y sin precedentes desde los aos treinta. En el curso de dicho perodo, el tejido social de esos pases se ha mantenido intacto. Intuitivamente, y segn ciertos ndices, la panoplia de medidas de seguridad social, incluidas las pensiones, ha significado una contribucin positiva para la constitucin poltica nacional. Una reestructuracin radical, o un rechazo de los principios en los que se ha fundado a los regmenes actuales, crear incertidumbre. No se tiene la absoluta seguridad de que las propuestas del informe en lo que concierne a las pensiones redundarn en prestaciones adecuadas y aceptables, o que sern viables desde los puntos de vista tcnico y administrativo. Un enfoque ms certero y menos propenso a dislocar el suministro de pensiones de jubilacin consistira en centrar los esfuerzos en las medidas destinadas a corregir los defectos de concepcin y las injusticias de los regmenes en vigencia. Los pases que intenten modificar sus regmenes de pensiones tendrn que hacer todo lo posible por evitar las trampas de las que se dan ejemplos en el informe. Esto significar adoptar las decisiones polticas slo despus de analizar y entender cabalmente las consecuencias financieras de largo alcance. A este respecto, es esencial considerar no slo las pensiones sino la proteccin social en su conjunto (16). Tambin significar dedicar

mucha ms atencin que en el pasado a las cuestiones de direccin. En este artculo hemos subrayado que muchas de las falencias de los sistemas de pensiones existentes poco tienen que ver con el hecho de que sean pblicos o privados. Sin embargo, dependen en gran medida de la calidad de la direccin, que gobierna todo, desde la coherencia de la toma de decisiones, por intermedio de una buena gestin y de slidas polticas de inversin, hasta la eficiente recaudacin de las cotizaciones y el pago puntual de las prestaciones. La reforma de las pensiones de seguridad social es un problema nacional. Las partes que intervienen en los asuntos de la seguridad social en cada pas - trabajadores, empleadores, gobiernos, pensionados y otros beneficiarios - deben evaluar las orientaciones aconsejadas y tratar de establecer, por su propia cuenta, un consenso que permita adoptar un programa eficaz y aceptable en el plano nacional.
Notas 1.- Nueva York, Oxford University Press, 1994. 2.- Antes de la publicacin del informe, en Madrid durante el mes de octubre de 1994, el Banco y el Fondo Monetario Internacional organizaron una reunin en agosto de 1994, con el fin de presentar las ideas contenidas en ese documento a los funcionarios de 39 pases. Vase "La rforme des rgimes publics de retraite", en FMI Bulletin, 3 de octubre de 1994. 3.- A.B. Atkinson y G.V. Mogensen (comps.), Welfare and woork incentives: A North European perspective. Oxford, Clarendon Press, 1993. 4.- Vase Michael Cichon, "Financing social protection in Central and Eastern Europe: Safeguarding political and economic change", en Restructuring social security in Central and Eastern Europe: A guide to recent developments, policy issues and options. Ginebra, AISS, 1994. 5.- Martin Kohli y otros (comps.). Time for retirement: Comparative studies of early exit from the labour force. Cambridge, Cambridge University Press. 1991. 6.- David Pattison, "Taxation of social security benefits under the new income provisions: Distributional estimates for 1994", en Social Security Bulletin, verano de 1994. 7.- Este tema se examina en detalle en From pyramid to pillar: Population change and social security in Europe. Ginebra, OIT 1989. 8.- Ral Bustos Castillo, "Analysis of a national private pension scheme: The case of Chile - Comments", en International Labour Review, Vol 132, 1993, No. 3. 9.- Colin Gillion y Alejandro Bonilla, "Analysis of a national private pension scheme: The case of Chile", en International Labour Review, Vol. 131, 1992, No. 2. 10.- En lo que respecta a los Estados Unidos, vase Private pensions and public policy (Paris, OCDE, 1992). Para el Reino Unido, la misma cifra ha sido citada oralmente por personal del Departamento de Seguridad Social y del Departamento Actuarial del Gobierno. 11.- Citado en Bruce Spencer, "Are the cracks beginning to show?, en IBIS Review, septiembre de 1994.

12.- Nicholas Barr (comp.). Labour markets and social policy in Central and Eastern Europe: The transition and beyond, publicado por el Banco Mundial y la London School of Economics and Political Science (Oxford, Oxford University Press, 1944): captulo 9, "Income transfers: social insurance", por Nicholas Barr, pg. 212. 13.- Ibid., pg 213. 14.- Joseph E. Stiglitz. "Financial markets and development", en Oxford Review of Economic Policy, Vol. 5, No. 4, invierno de 1989. 15.- Ajit Singh. "The stock-market and economic development: Should developing countries encourage stockmarkets?", en UNCTAD Review, No. 4, 1993. 16.- Sobre el particular, vase Social protection expenditure in Slovakia: Results of a quantitative analysis (Report to the Government of the Slovak Republic) (Ginebra, OIT, 1994) que contiene un modelo de presupuesto social recientemente elaborado por la OIT.