Conflictos ambientales y reforma ambiental en Chile / ARTCULOS GENERALES

Conflictos ambientales y reforma ambiental en Chile: una oportunidad desaprovechada de aprendizaje institucional sobre participacin ciudadana
Claudia Seplveda* y Alejandro Rojas**
* Programa de Doctorado en Geografa Humana, University of British Columbia, Canada. ** Faculty of Land and Food Systems, University of British Columbia, Canada.

esde la entrada en vigencia de la Ley de Bases del Medio Ambiente en 1994, fue evidente que los mecanismos de evaluacin de proyectos contemplados en el Sistema de Evaluacin de Impacto Ambiental (SEIA) seran insuficientes para canalizar la creciente conflictividad socioambiental y la consiguiente demanda por participacin en las decisiones ambientales. Numerosos conflictos de alta figuracin coparon la agenda de la segunda mitad de los 90 en torno a megaproyectos como la central Ralco de ENDESA en el Alto Bo-Bo, el proyecto forestal Trillium en Tierra del Fuego y la planta de celulosa de CELCO-ARAUCO en Valdivia. En todos estos casos la aprobacin de proyectos en el SEIA se impuso a costa de importantes vacos de legitimidad, en particular debido a que los pronunciamientos tcnicos desfavorables fueron revertidos por las Comisiones Regionales del Medio Ambiente (COREMAs) en respuesta al apoyo pblico entregado a los referidos proyectos por el entonces Presidente Eduardo Frei, para quien ninguna inversin deba detenerse por razones ambientales. Por su parte, los mecanismos de participacin ciudadana carecan de poder real de influencia debido a la orgnica decisional centrada en las COREMAs instancia poltica integrada por cargos designados, a excepcin de los Consejeros Regionales, elegidos por los partidos, un enclave no democrtico y no representativo de los intereses locales.
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Siguiendo estrategias a veces opuestas, y con notables diferencias de contexto social, las comunidades cuestionaron la instrumentalizacin de la participacin para justificar decisiones contrarias a sus intereses. Dos casos emblemticos fueron el conflicto en torno al ducto de CELCO-ARAUCO en Mehun y la disputa por la carretera urbana Costanera Norte, en Santiago. En el primero, los habitantes de Mehun se marginaron del SEIA declarando que la evaluacin ambiental era un mero blanqueo de una decisin ya tomada, mientras los residentes afectados por la Costanera Norte sealaron haber perdido la confianza en la participacin protegida del SEIA diseada para aprobar lo que el gobierno quiere, luego de un esforzado involucramiento en las instancias disponibles (Seplveda y Maringel 1998, Seplveda y Du Monceau, 1998). La misma conviccin domina an en comunidades en conflicto en torno al SEIA (Recuadro 1). Estos aprendizajes llevaron a proponer recomendaciones para potenciar la funcin preventiva de conflictos asociada a la participacin, a travs de medidas como anticipar la participacin a etapas clave del diseo de los proyectos en particular, a la evaluacin de alternativas de localizacin, ampliar el plazo de la participacin para incluir las modificaciones relevantes de los proyectos, transparentar los criterios de ponderacin de las observaciones ciudadanas y entregar

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Desde la entrada en vigencia de la Ley de Bases del Medio Ambiente en 1994, fue evidente que los mecanismos de evaluacin de proyectos contemplados en el Sistema de Evaluacin de Impacto Ambiental (SEIA) seran insuficientes para canalizar la creciente conflictividad socioambiental y la consiguiente demanda por participacin en las decisiones ambientales. La nueva institucionalidad ambiental de Chile aprobada al final del gobierno de Michelle Bachelet y que entr en vigencia a en junio de 2010 represent un avance sustantivo al elevar la jerarqua de los temas ambientales, profundizar las atribuciones de la entidad responsable de las polticas y normas, unificar y fortalecer los procedimientos de fiscalizacin y sancin, perfeccionar las exigencias tcnicas en materia de evaluacin ambiental e introducir una visin sinrgica de los impactos de las polticas y planes pblicos. No obstante ni los vacos en participacin ciudadana ni los riesgos de intervencin poltica del SEIA fueron resueltos por el nuevo diseo institucional, perpetuando as la crisis de legitimidad de las decisiones ambientales. En relacin con la democratizacin de las decisiones que involucran riesgos ambientales, tres son los principales desafos que permanecen pendientes: ampliar y elevar la jerarqua decisional de las instancias de participacin; mejorar la transparencia de las decisiones ambientales; y lograr mayor autonoma de las decisiones ambientales respecto a los intereses de los inversionistas. Palabras clave: Institucionalidad ambiental, participacin ciudadana, conflicto ambiental, Chile.

apoyo tcnico a las comunidades (Sabatini y Seplveda 1996; Sabatini, Seplveda y Villarroel 1996; Sabatini y Seplveda 1997; Seplveda 1999; Sabatini, Seplveda y Blanco 2000; Rojas, Sabatini y Seplveda 2003). QUiEBRE iNSTiTUCiONAL y RESONANCiA: EL CASO dEL RO CRUCES En 1998 la necesidad de mejorar las instituciones ambientales ingres en la agenda pblica. Pero solo el 2002, durante el mandato del Presidente Ricardo Lagos, se concret la primera reforma parcial enfocada en agilizar la aprobacin de las inversiones. Sin embargo, un inesperado quiebre institucional oblig, a fines del 2004, a una revisin ms profunda de la ley ambiental al cumplirse 10 aos de su vigencia, an durante el mandato del Presidente Lagos: el desastre del Santuario del Ro Cruces, en Valdivia. Este caso marc un hito por la resonancia que provoc. En ello confluyeron factores como la amplitud de la respuesta ciudadana pocas veces registrada en Chile ante riesgos ecolgicos, la persistente cobertura meditica, la carismtica figura de los cisnes de cuello negro y la identidad territorial de los valdivianos (Seplveda y Bettati 2005). Como efecto, se estableci un indito consenso sobre la necesidad de reformar la institucionalidad ambiental, que incluy a la clase poltica y los gremios productivos. Para el Presidente de la Corporacin Chilena de la Madera (CORMA), el caso CELCO- ARAUCO marc un antes y un despus en la gestin ambiental chilena debido a lo indito que una inversin de US$ 1.300 millones se paralizara por el impacto provocado al medio ambiente (El Mercurio 10 de junio 2005). Para otros dirigentes empresariales este conflicto inaugur un perodo de prdida de confianzas (de las empresas) con el resto de la sociedad, ahondado por la prdida de credibilidad de la institucionalidad ambiental (El Mercurio 10 de junio 2005). A su vez, el Secretario General de la Sociedad de Fomento Fabril (SOFOFA) afirm que si durante aos la autoridad consider innecesaria una reforma, fue el escndalo que caus la migracin de los cisnes de cuello negro (...) lo que en definitiva la gatill (El Mercurio 12 de junio 2008). Estas repercusiones encontraron refuerzo en las recomendaciones al desempeo ambiental de Chile elaboradas por la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico (OCDE), cuyo informe sealaba que Chile deba fortalecer y expandir considerablemente sus instituciones ambientales, proponiendo
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Since the coming into effect of the 1994 Environmental Framework Law, it has been quite apparent that the mechanisms for evaluating projects considered in the Environmental Impact Evaluation System (SEIA) were insufficient for channeling growing socio-environmental conflicts and the resulting demand for participation in environmental decision making. Chiles new environmental institutionality-approved at the end of the Michelle Bachelet Administration and put into effect in June of 2010- represented a notable advance in the prioritization of environmental issues, extending the powers of the regulatory agencies, unifying and strengthening enforcement procedures and sanctions, improving the technical capabilities for environmental evaluation, and introducing synergetic visions of the impacts of governmental plans and policies. Nevertheless, neither the gaps in citizen participation, nor the risks of political interventions in the proper functioning of the SEIA were adequately addressed by the new institutional designs, resulting in a perpetuation of the crisis of legitimacy regarding environmental decision making. With respect to the democratization of decisions involving environmental risks, there are three principal challenges that need to be addressed: widening and elevating the priority given to participation; improving the transparency of environmental decision making; and giving greater autonomy in decision making from the interests of the investors. Key words: environmental institutionality, citizen participation, environmental conflict, Chile.

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Recuadro 1

Extracto del Documento sobre Participacin Ambiental elaborado por comunidades en conflicto con CELCO-ARAUCO
Las experiencias de participacin ciudadana en el marco de la Ley de Bases del Medio Ambiente generan un alto nivel de desconfianza hacia la verdadera funcin de tales mecanismos de participacin. Los mecanismos de participacin hoy existentes -en particular los que forman parte del Sistema de Evaluacin Ambiental (SEIA)- terminan desincentivando, neutralizando e incluso instrumentalizando la participacin de los habitantes y comunidades. La sola presencia de las comunidades en los eventos oficiales de participacin organizados por la Comisin Nacional del Medio Ambiente (CONAMA) o el mero envo de observaciones ciudadanas dentro del SEIA, son utilizados por las autoridades para validar sus resoluciones, an cuando los planteamientos ciudadanos no hayan sido considerados en la decisin final. Ello refleja un concepto formal y estrecho de la participacin, donde las contribuciones de los ciudadanos ocupan a priori un lugar marginal en la toma de decisiones, independientemente de su valor. La inexistencia de una instancia donde las comunidades puedan confrontar de manera sistemtica y pblica sus argumentos con el de los servicios pblicos, termina por legitimar las deficiencias de los estudios presentados por los proponentes, aumentando el sentimiento de arbitrariedad. Incluso cuando las comunidades accionaron administrativa o legalmente para impugnar con argumentos tcnicos, las resoluciones ambientales terminan topndose con barreras que impiden un debate serio. Considerando que las comunidades deben proveerse sus propios recursos y formarse tcnicamente, lo que implica una enorme inversin en tiempo y dinero, esta recepcin slo formal y discriminatoria sobre la validez de sus argumentos genera una alta frustracin y un gran resentimiento. La percepcin final de las comunidades es la de haber sido utilizadas para que su participacin en el SEIA legitimara socialmente tanto el proceso de evaluacin ambiental como las resoluciones finales sobre los proyectos, lo que genera una enorme desconfianza. A menos que tal desconfianza se supere, ser imposible revertir la falta de legitimidad social de la participacin ciudadana ambiental y de las decisiones e instituciones ambientales en general.

Extracto del texto: Sntesis de Conclusiones: Discusin crtica sobre participacin ciudadana ambiental en Chile. Documento elaborado por comunidades en conflicto con plantas de celulosa de la empresa CELCO-ARAUCO. Valdivia, 8 de octubre de 2007.

medidas como un sistema eficaz de ordenamiento territorial capaz de integrar los problemas ambientales en la planificacin del uso del suelo y un mecanismo formal de participacin en la planificacin local y regional del territorio (OCDE 2005). La resonancia del conflicto del Ro Cruces tambin se expres en los programas de los candidatos a la Presidencia del 2005. El programa de la Presidenta Michelle Bachelet dedic prrafos destacados a la participacin ambiental, sealando que se intensificara la participacin de las personas en el SEIA y en decisiones de ordenamiento territorial, ampliando el perodo de participacin en la evaluacin de EIA y asesorando a las comunidades (Programa de Gobierno Michelle Bachelet 2005). Ya siendo Presidenta, en marzo de 2007, Bachelet nombr a la primera Ministra del Medio Ambiente y le dio por misin redactar la ley que
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deba proponer los cambios institucionales largamente demandados. RESONANCiA y APRENdizAjE iNSTiTUCiONAL: EL CASO dE LA REfORMA AMBiENTAL EN ChiLE No obstante su relevancia histrica, el gobierno de Michelle Bachelet no dio a conocer pblicamente el proyecto de reforma ambiental y restringi las consultas a actores y expertos seleccionados discrecionalmente. Finalmente, el 3 de julio de 2008 el proyecto de ley que creaba el Ministerio del Medio Ambiente, la Superintendencia de Medio Ambiente y el Servicio de Evaluacin Ambiental fue enviado al Congreso. A travs del nuevo Ministerio se buscaba superar las dificultades del modelo coordinador transversal

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representado por la Comisin Nacional del Medio Ambiente (CONAMA) fortaleciendo la autoridad y competencias de la nueva entidad responsable de las polticas y normas ambientales. Por su parte, la Superintendencia permitira resolver la incertidumbre normativa derivada de una fiscalizacin deficiente y criterios de sancin contradictorios por medio de instrumentos como un registro pblico de sanciones, incentivos al cumplimiento normativo y responsabilidad solidaria de los ejecutivos con las infracciones de las empresas. A su vez, se estandarizaron las sanciones y multas, que incluyeron desde medidas provisorias como sellado de equipos, clausura temporal y suspensin de permisos ambientales hasta la revocacin de la autorizacin ambiental. Estas medidas representan un notable avance institucional y un poderoso estmulo al cumplimiento normativo. Por su parte, la creacin del Servicio de Evaluacin Ambiental, a cargo del SEIA, buscaba simplificar los permisos ambientales y fortalecer el carcter tcnico de la evaluacin ambiental. Para ello se crearon los Comits Regionales de Evaluacin Ambiental en reemplazo de las COREMAs, integrados por los Secretarios Regionales Ministeriales con competencias ambientales y presididos por el representante regional del Ministerio de Medio Ambiente. La eliminacin de las COREMAs fue presentada como la mejor demostracin del propsito de mejorar la calidad tcnica de la evaluacin

ambiental y terminar con la crisis de legitimidad de las decisiones ambientales, ya que, en palabras de la Ministra, las COREMAs haban causando confusin, imprecisin y, en muchos casos, afectado la credibilidad del sistema debido a que politizan la toma de decisiones al estar integradas por cargos polticos como intendentes, gobernadores y consejeros regionales (El Mercurio 23 de junio 2008). Complementariamente, el proyecto de ley introdujo cambios relevantes en la evaluacin ambiental. Entre ellos destacan el aumento de las exigencias de calidad tcnica de los EIA y de las Declaraciones de Impacto Ambiental (DIA) al establecer como causal de su rechazo los vacos de informacin, y la prohibicin de fraccionar las inversiones para modificar sus condiciones de ingreso al SEIA. Tambin se estableci la caducidad de los permisos ambientales a los tres aos de otorgados. Finalmente, se introdujo la Evaluacin Ambiental Estratgica (EAE) de polticas y planes pblicos obligatoria para la planificacin territorial con el fin de prevenir los impactos ambientales adversos y acumulativos de tales decisiones. En cuanto a la participacin ciudadana, la reforma elaborada por el gobierno de Michele Bachelet propuso escasos avances. Los dos principales fueron ampliar en 30 das el plazo de participacin en caso de cambios sustantivos a los proyectos, y el acceso pblico a la

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informacin ambiental en manos tima recomendacin apuntaba a La nueva de organismos estatales. A su vez, suplir el vaco en ordenamiento institucionalidad ambiental de se incluy la denuncia ciudadana territorial al vincular la planificaChile naci con un dficit de de infracciones y la reclamacin de cin territorial que gracias a lo resoluciones del SEIA por cualquier legitimidad social que se pudo evitar propuesto por la Cmara podra afectado. No obstante, durante incluir participacin ambiental con una discusin abierta a los la tramitacin en la Cmara de resolutiva con las condiciones aprendizajes de los actores Diputados entre julio de 2008 de aprobacin de las inversiones y mayo de 2009 se introdujeron en el SEIA, en particular en lo sociales interesados en importantes mejoras en materia de referido a la localizacin de los aportar a su diseo. participacin. Entre ellas sobresalen proyectos. Otras indicaciones las instancias de participacin en ciudadanas apuntaron a mejorar la evaluacin de las DIA a peticin de los afectados la calidad de los EIA por medio de la certificacin de y la inclusin de participacin ambiental resolutiva los datos de lnea base, eliminar la dependencia entre en la EAE de polticas y planes pblicos. Esta ltima proponentes y consultoras a cargo de los EIA, y crear propuesta fue un avance sustantivo considerando la figura de responsabilidad funcionaria por daos que la participacin deliberativa y vinculante del tipo derivados de decisiones ambientales negligentes. contemplado en el ordenamiento territorial an no existe en Chile. Sin embargo, el gran inters que la reforma despert en su tramitacin en el Senado fue abruptamente inOtro aspecto destacable del texto emanado de la Cterrumpido por un acuerdo entre la Ministra de Medio mara fue la exigencia de basar la aprobacin o rechazo Ambiente, el Ministro de Hacienda y cinco senadores de los proyectos en las recomendaciones tcnicas de de la Comisin de Medio Ambiente, que garantiz el los servicios competentes. Se buscaba as reducir la respaldo de la derecha para una rpida aprobacin. discrecionalidad de autorizaciones que contravienen As, el 10 de noviembre de 2009 el Senado aprob un las recomendaciones tcnicas. No obstante, tambin nuevo texto, resultante del acuerdo, que suspendi la se agreg una clusula que faculta la aprobacin de discusin de las indicaciones ingresadas. Dicho texto proyectos en contra de lo recomendado tcnicamente, no slo impidi nuevos avances en participacin, sino siempre que las autoridades cuenten con informes que represent retrocesos en las mejoras logradas en favorables a tal aprobacin. la Cmara. Los principales fueron la eliminacin de la participacin resolutiva en la EAE y la reactivacin de REfORMA AMBiENTAL y las COREMAs, de las que adems fueron excluidos los PARTiCiPACiN Consejeros Regionales prontos a ser elegidos demoCiUdAdANA: UNA OPORTUNidAd crticamente. Tanto la reactivacin de las COREMAs dESAPROvEChAdA como su rediseo reforzaron los cuestionamientos sobre el control poltico centralista que ha afectado a En su ingreso al Senado, la reforma concit un indito las decisiones ambientales y su consiguiente crisis de inters expresado en 1.350 indicaciones propuestas legitimidad. por 16 senadores de todas las bancadas. Una proporcin significativa se origin en recomendaciones de Esta aprobacin fast track dej pendientes temas organizaciones sociales y ambientales que consiguieclave propuestos por los ciudadanos en indicaciones ron el patrocinio de algunos senadores para sortear ingresadas al Senado, como la negociacin incompatible la ausencia de instancias ciudadanas en el proceso entre proponentes y comunidades durante la evalualegislativo (Recuadro 2). cin ambiental, y la aplicacin del Convenio 169 de la Organizacin Internacional del Trabajo (OIT) en la En relacin a la participacin, las recomendaciones participacin de los pueblos indgenas. De esta forma, ciudadanas incluyeron las de entregar apoyo tcnico la nueva institucionalidad ambiental de Chile naci con a las comunidades durante la evaluacin ambiental, un dficit de legitimidad social que se pudo evitar con transparentar los criterios de ponderacin de las una discusin abierta a los aprendizajes de los actores observaciones ciudadanas y vincular la EAE de las sociales interesados en aportar a su diseo (Fundacin polticas pblicas con las resoluciones del SEIA. Esta lTerram 2009).

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Recuadro 2

Indicaciones ciudadanas a la reforma ambiental

Entre las recomendaciones a la reforma ambiental generadas localmente, destacan las propuestas de comunidades, organizaciones ciudadanas, gremios y acadmicos de las regiones de Los Ros y La Araucana, elaboradas a travs talleres realizados entre noviembre de 2007 y septiembre de 2009. Tales recomendaciones fueron convertidas en indicaciones legales al texto de la reforma e ingresadas a la discusin en el Senado con el patrocinio del Senador Jos Antonio Gmez. De las indicaciones as generadas destacan las siguientes: a) Sobre participacin ciudadana: Definir legalmente los mecanismos y enfoques de participacin ciudadana ambiental, haciendo referencia a sus niveles informativo, consultivo y resolutivo. Vincular la participacin resolutiva de la Evaluacin Ambiental Estratgica (EAE) con las resoluciones del SEIA, en particular respecto a la localizacin de proyectos en reas con proteccin oficial, prioritarias para la conservacin y territorios indgenas. Transparentar los criterios de ponderacin de las observaciones ciudadanas en el SEIA, creando instancias para que los servicios respondan a ellas de forma pblica. Crear instancias de participacin consultivas asociadas a las Comisiones Regionales de Evaluacin Ambiental, integradas por representantes locales con facultades de fiscalizacin social de la evaluacin ambiental. Establecer mecanismos para garantizar que la ciudadana cuente con los recursos necesarios para una participacin efectiva, informada y tcnicamente asistida. En el caso de los pueblos indgenas, la participacin de la comunidad en los procesos de evaluacin de impacto ambiental deber tener presente las obligaciones que el Convenio N 169 de la Organizacin Internacional del Trabajo (OIT) sobre pueblos indgenas y tribales en pases independientes, ratificado por Chile, establecen en sus artculos 6 N 1 y 2 y 15 N 2 en relacin a la consulta. b) Mejorar la calidad tcnica de la evaluacin ambiental Implementar un procedimiento competitivo y transparente de adjudicacin de los Estudios y Declaraciones de Impacto Ambiental (EIA y DIA) a travs de ampliar el registro pblico de consultoras acreditadas contenido en la propuesta de ley, a fin de terminar con la vinculacin contractual entre tales consultoras y proponentes. Implementar estndares de calidad de los EIA y mecanismos para la certificacin de los datos y antecedentes que conforman las respectivas lneas base, facultando a la Superintendencia para vigilar la veracidad de los datos entregados. c) Regular la responsabilidad funcionaria en la evaluacin ambiental Establecer la figura de responsabilidad administrativa de los funcionarios directivos que integran las Comisiones de Evaluacin Ambiental cuando ocurran efectos, daos o riesgos negativos derivados de permisos entregados por dichas autoridades. d) Regulacin de la negociacin incompatible Prohibir los contratos entre empresas y afectados para el pago de compensaciones, y todas las prcticas asociadas, destinadas a obtener la aprobacin ciudadana de un proyecto antes de concluido el perodo de participacin ciudadana contemplado en el SEIA. Establecer sanciones para quienes realicen o promuevan prcticas de negociacin incompatible.

Extracto del texto: Recomendaciones Ciudadanas a la Reforma Ambiental de Chile. Valdivia-Temuco. 23 de septiembre 2009.

CRiSiS dE LEGiTiMidAd y dESAfOS dE LA PARTiCiPACiN AMBiENTAL EN ChiLE Considerada globalmente, la nueva institucionalidad ambiental de Chile aprobada finalmente por el Congreso en enero de 2010 y en vigencia desde junio de 2010, bajo la presidencia de Sebastin Piera- repre-

sent un avance sustantivo al elevar la jerarqua de los temas ambientales, profundizar las atribuciones de la entidad responsable de las polticas y normas, unificar y fortalecer los procedimientos de fiscalizacin y sancin, perfeccionar las exigencias tcnicas en materia de evaluacin ambiental e introducir una visin sinrgica de los impactos de las polticas y planes pblicos. No obstante ni los vacos en participacin ciudadana ni los
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riesgos de intervencin poltica del SEIA fueron resueltos por el nuevo diseo institucional, perpetuando as la crisis de legitimidad de las decisiones ambientales. Ms an, como qued demostrado con la indita salida impuesta por el Presidente Piera ante la masiva protesta social en torno a la aprobacin de la termoelctrica Barrancones, en agosto de 2010 quien sin rechazar el proyecto vet su localizacin, la intervencin poltica del SEIA puede cobrar ribetes inesperados. Esta vez la COREMA no fue forzada a aprobar un proyecto que no contaba con una evaluacin tcnica y social favorable, como ocurri tantas veces en los gobiernos anteriores. Sino que, por el contrario, tal aprobacin de la COREMA fue anulada por la imposicin ad-hoc de un nuevo criterio de poltica, en este caso la prioridad dada al valor ecolgico de un rea. Si bien esta vez la intervencin presidencial jug a favor de los intereses ambientales, el episodio muestra que como bien apuntaron las autoridades al justificar dicha intervencin graves vacos institucionales como la ausencia de mecanismos de ordenacin del territorio seguirn provocando nuevas crisis de legitimidad de las decisiones ambientales y consiguientes estallidos de conflictividad socioambiental, as como lo hicieron en las ltimas dos dcadas. En relacin con la democratizacin de las decisiones que involucran riesgos ambientales, tres son los principales desafos que permanecen pendientes. En primer lugar, ampliar y elevar la jerarqua decisional
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Como qued demostrado con la indita salida impuesta por el Presidente Piera ante la masiva protesta social en torno a la aprobacin de la termoelctrica Barrancones, en agosto de 2010, la intervencin poltica del SEiA puede cobrar ribetes inesperados.

de las instancias de participacin. Entre las modalidades que surgen como posibles referentes adems del ordenamiento territorial ya mencionado estn los jurados o paneles ciudadanos para el diseo y evaluacin de polticas ambientales, que existen en pases como Alemania y Espaa. Sus integrantes, elegidos aleatoriamente, tienen la misin de deliberar en cuanto representantes ciudadanos y asumiendo la responsabilidad plena sobre sus decisiones. Donde se ha aplicado este ejercicio ha contribuido a fortalecer la calidad tcnica y poltica de la participacin ciudadana en las materias ambientales. En segundo lugar, es clave mejorar la transparencia de las decisiones ambientales. Hasta ahora, la evaluacin ambiental ha operado sin transparencia respecto a los criterios y argumentos de los servicios pblicos involucrados en la aprobacin ambiental de proyectos. Ms an, no han sido infrecuentes los cambios en los pronunciamientos tcnicos de los servicios pblicos,

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como efecto de presiones en favor de las inversiones. La reforma mejora parcialmente esta situacin al exigir que la resolucin final se fundamente en las recomendaciones tcnicas de los servicios competentes, obligndolos al mismo tiempo a responder las observaciones ciudadanas con anterioridad a dicho pronunciamiento final. Sin embargo, la reforma considera la opcin de que la decisin final contravenga las recomendaciones tcnicas, siempre que las COREMAs puedan exhibir un informe que respalde tal decisin. Adems, la reforma no contempla instancias donde los argumentos y criterios de los servicios competentes sean confrontados de forma pblica y sistemtica con los de los ciudadanos. Una instancia de esta naturaleza contribuira significativamente a la legitimidad de las decisiones ambientales. En tercer lugar, se requiere mayor autonoma de las decisiones ambientales respecto a los intereses de los inversionistas. Dos medidas clave para ello son la redistribucin del peso de la prueba en situaciones de dao ambiental y la separacin de poderes entre productores y evaluadores del riesgo. Respecto de la primera, es posible introducir innovaciones en el diseo o implementacin del nuevo Tribunal Ambiental creado en conjunto con la reforma para que en situaciones de evidente dao sobre ecosistemas o la salud humana sean los sospechosos de generar los riesgos quienes deban demostrar su grado de responsabilidad, en vez de que el peso de los argumentos caiga sobre los afectados, como ocurre actualmente. En relacin a la segunda medida, el nuevo registro de consultoras de evaluacin ambiental que contempla la reforma podra operar como un sistema de licitacin abierta para el desarrollo de los Estudios de Impacto Ambiental (EIA), tal como los ciudadanos recomendaron (Recuadro 2). Con ello se rompera la dependencia contractual entre proponentes y consultoras, favoreciendo la calidad tanto de los EIA como de las decisiones ambientales. Esta innovacin permanece pendiente. Medidas en favor de la democratizacin institucional de las decisiones en torno al riesgo, como las descritas, ofrecen espacios para capitalizar socialmente los aprendizajes de los ciudadanos y comunidades locales que, habiendo experimentado situaciones de conflicto ambiental, estn dispuestos a asumir la responsabilidad de participar en la definicin de las condiciones ambientales y los niveles de riesgo para sus territorios. Estas innovaciones encuentran un potente complemento en los enfoques de resolucin adaptativa de conflictos ambientales, orientados a promover procesos locales de

adaptacin a travs de la innovacin en el diseo de las polticas y regulaciones pblicas. Ello no solo permitira abordar las causas de fondo de la actual conflictividad socioambiental en Chile, sino que contribuira a una mayor legitimidad social de la gestin pblica ambiental, favoreciendo un aprendizaje institucional continuo.

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Conflictos ambientales y reforma ambiental en Chile / ARTCULOS GENERALES

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