Está en la página 1de 34

PROGRAMA DE FORTALECIMIENTO DEL CONGRESO

EJERCICIO: Encontrar y enunciar los objetivos de este Programa: desde (i) la


perspectiva de procesos internos del cliente del Congreso (los ciudadanos), (ii) la
perspectiva de procesos internos del Congreso, y (iii) la perspectiva de aprendizaje y
desarrollo del Congreso. La determinación de los objetivos desde la perspectiva financiera
es opcional.

ÍNDICE

RESUMEN EJECUTIVO 1

II. MARCO DE REFERENCIA ............................................................................................5

A. Marco conceptual del programa......................................................................5


B. Marco político económico ..............................................................................6
C. El Congreso de la República.............................................................................7
D. La función representativa ...............................................................................9
E. Las funciones legislativa y controladora .......................................................10
F. Los servicios parlamentarios.........................................................................13
G. Estrategia del Congreso..................................................................................14
H. Estrategia, experiencia del Banco y otros donantes ..........................................15
I. Coordinación con otras instituciones oficiales de desarrollo..........................16
J. Lecciones aprendidas y contribución del Banco............................................17

III. EL PROGRAMA ........................................................................................................19

A. Objetivos......................................................................................................19
B. Descripción ..................................................................................................19
1. Fortalecimiento de la función representativa ........................................19
2. Fortalecimiento de las funciones legislativa y controladora..................21
3. Fortalecimiento de la gestión institucional ..........................................24

IV. EJECUCIÓN DEL PROGRAMA .....................................................................................28

A. Organismo ejecutor y período de ejecución


¡Error! Marcador no definido.

V. VIABILIDAD Y RIESGOS ............................................................................................30

A. Viabilidad institucional del Programa ...........................................................30


B. Viabilidad financiera del Programa...............................................................30
C. Beneficios del Programa...............................................................................31
D. Riesgos.........................................................................................................31
SIGLAS Y ABREVIATURAS

AID Agencia Internacional para el Desarrollo


BID Banco InterAmericano de Desarrollo
CAJ Comisión Andina de Juristas
CESI Comité de Impacto Social y Ambiental
CIP Centro de Investigación Parlamentaria
CT Cooperación Técnica
FMI Fondo Monetario Internacional
MEF Ministerio de Economía y Finanzas
OC Capital Ordinario
ODPCs Oficinas Desconcentradas de Participación Ciudadana
ONG Organización No-Gubernamental
PEI Plan Estratégico Institucional
PIB Producto Interno Bruto
PNUD Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo
POAs Planes Operativos Anuales
PTI Reducción de Pobreza
RO Reglamento Operativo
SIGA Sistema Integrado de Gestión Administrativa
SIGEL Sistema Integrado de Gestión Legislativa
SIAF Sistema Integrado de Administración Financiera
UAP Unidad Administradora del Programa
USAID Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional
1

PROGRAMA DE FORTALECIMIENTO INSTITUCIONAL DEL CONGRESO DE LA REPÚBLICA

RESUMEN EJECUTIVO

Ejecutor Congreso de la República del Perú


Finaciadores Banco Interamericano de Desarrollo y Gobierno Peruano
Objetivos: El objetivo general del programa es apoyar el fortalecimiento
institucional del Congreso de la República, con el fin de consolidar su
función representativa; mejorar su capacidad para la preparación,
análisis y aprobación de proyectos de ley; fortalecer su rol
controlador y fiscalizador; y elevar la eficiencia y eficacia de la
gestión institucional.
Descripción: En la actualidad existen varias dificultades para que el Congreso
ejerza plenamente sus atribuciones y los congresistas reciban en
forma eficiente los servicios parlamentarios que requieren. La
función de representación se encuentra limitada por la la falta de
conocimiento sobre las funciones del Congreso y la todavía
insuficiente relación de los ciudadanos con el Congreso y sus
comisiones y aunque mejorado en los últimos tiempos el todavía
inadecuado respaldo que reciben los congresistas de los servicios
parlamentarios; la función legislativa se limitó en el pasado
gobierno prácticamente a tramitar sin debate apropiado las
iniciativas emanadas del Ejecutivo, y el Congreso no cuenta hoy
con la experticia que le permita practicar un necesario análisis de
la viabilidad, ni del costo e impacto económico y social de los
proyectos de ley; y no existe aún metodología ni personal técnico
legislativo capacitado en número adecuado, para realizar estas
tareas; y la función de control político y fiscalización fue
prácticamente abandonada en el pasado reciente; existe dificultad de
acceso oportuno a la información actualizada de los otros poderes;
insuficiencia en recursos humanos y financieros para realizar una
adecuada fiscalización; y conocimiento limitado por parte de los
legisladores en torno a la naturaleza y alcance de la fiscalización
parlamentaria. A su vez, los servicios parlamentarios, que son
fundamentales para apoyar a todas las funciones anteriores, se
caracteriza, aunque cada vez menos, por trámites y procedimientos
administrativos altamente burocratizados, sistemas gerenciales
inadecuados, sistemas informáticos con serios problemas de
conectividad, y necesidad de contar con mayor personal técnico.
Ante esta situación, el programa propuesto contiene tres
2
componentes: (i) fortalecimiento de la función representativa;
(ii) fortalecimiento de las funciones legislativa y controladora; y,
(iii) fortalecimiento de la gestión institucional. El diseño de estos
componentes se hizo buscando apoyar a las funciones permanentes
del Congreso mediante acciones consensuadas, descartando las
actividades de carácter más político y coyuntural.
El primer componente tiene como objetivo fortalecer la proyección
institucional del Congreso elevando los niveles de representatividad
y de confianza de la ciudadanía, a través del diseño e implantación
de propuestas orientadas a fortalecer: (i)) la comunicación del
Congreso con la sociedad; y, (ii). Complementar el trabajo que
viene realizando la Dirección de Participación Ciudadana en el
campo de la consolidación de la función de representación del
Congreso.
1.1 El objetivo del segundo componente es mejorar la calidad y
trámite de los proyectos de Ley y la capacidad controladora y
fiscalizadora de los congresisitas. Para ello se financiará el
establecimiento de un sistema de asesoría permanente, estable y de
alto nivel técnico a todos los congresistas, en condiciones de igualdad,
tanto en materia de legislación como de control e investigación. Por lo
tanto, se conformará un Sistema Integral de Asesoría e Información
Parlamentaria. Dicho Sistema estará conformado por: (i) la
biblioteca parlamentaria ya existente, que ofrece servicios de:
préstamo de acervos bibliotecarios y hemerográficos; integración y
mantenimiento de bases de datos de información, estadísticas e
indicadores; así como de referencia bibliográfica y de información
básica; y por (ii) un Centro de Investigación Parlamentaria (CIP),
creado por el Congreso y a ser reforzado por este programa, el cual
procesará y analizará la información para que sirva a los legisladores
en los procesos parlamentarios en cinco áreas temáticas, a saber: (i)
estudios económicos y de finanzas públicas; (ii) estudios sociales y
ambientales; (iii) estudios jurídicos y constitucionales; (iv)
información y base de datos; y (v) estudios internacionales.
El tercer componente tiene por objetivo el fortalecimiento de la
gestión administrativa y del soporte a los procesos legislativos del
Congreso de forma de garantizar un servicio de excelencia a los
parlamentarios en términos de oportunidad, calidad y costos. Para
ello el proyecto financiará la contratación de servicios de
consultoría así como la adquisición de bienes y servicios
relacionados con: (i) la mejora en los procesos y sistemas de
gestión administrativa; (ii) el rediseño y automatización de los
procesos legislativos; y (iii) la adquisición e implantación de
soluciones tecnológicas de soporte parlamentario.
Estrategia del El objetivo general de la estrategia del Banco en Perú es la
Banco en el país y reducción sostenida y sostenible de la pobreza. En este sentido,
sector: la mayoría de las acciones en el corto plazo tendrían que contribuir a:
(i) elevar la productividad y competitividad de la economía;
(ii) mejorar la eficiencia de la política social; y (iii) crear un
3
Estado moderno y eficiente, al servicio de la población. La
estrategia propuesta tiene en cuenta las ventajas comparativas
del Banco y la acción de otras instituciones y del gobierno.
Coordinación con El Congreso peruano, desde la promulgación de la Constitución de
otras instituciones 1993, ha estado recibiendo apoyos puntuales de la Agencia de los
oficiales de Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID) y del
desarrollo Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), en
las áreas de capacitación, gestión parlamentaria y un programa de
actividades externas de vigilancia ciudadana, a través de
Organizaciones No-Gubernamentales (ONGs). Asimismo, se han
apoyado actividades de difusión, consultas y talleres para la
promoción de algunas iniciativas legislativas. A su vez, ni el Banco
Mundial ni la Cooperación Andina de Fomento tienen proyectos en
el Perú relacionados con el Congreso de la República.

Beneficios: El programa, por el hecho de concentrar sus actividades en torno a las


funciones legislativas, de representación política, y de fiscalización y
control del Congreso de la República, así como del mejoramiento de
su capacidad gerencial y de análisis técnico, será beneficioso para la
consolidación democrática al fortalecer una de sus instituciones
básicas. El programa facilitará el conocimiento de la legislación
vigente, mejorará los soportes técnicos para la formulación de los
proyectos de ley y contribuirá en la discusión, aprobación y
seguimiento del Presupuesto General de la República.
El programa contribuirá a profesionalizar las comisiones legislativas, a
través del fortalecimiento de las secretarías técnicas que llevarán la
memoria institucional, y garantizará el nivel de información técnica
requerida, más allá del debate propiamente político. La introducción de
sistemas modernos de administración y gerencia elevará los niveles de
eficiencia y transparencia en el uso de los recursos del Congreso.
Por su parte, el programa contiene un elemento innovador que
permitirá elevar los niveles de representatividad ciudadana, así como
de confianza de la misma en la labor legislativa, como complemento
a la Dirección de Participación Ciudadana en la apertura de canales
de participación de la sociedad civil, de sistemas de canalización de la
información y en los aspectos de educación ciudadana propuestos.
En el mediano y largo plazo, el mejor funcionamiento de la
democracia y de sus instituciones, así como el logro de la seguridad y
previsibilidad jurídica, serán alicientes favorables para estimular la
actividad económica y comercial, en particular la inversión
económica tanto nacional como externa.
Riesgos: La ejecución del programa tiene dos riesgos importantes. El
primero sería que los nuevos procesos tanto legislativos como de
soporte (sistema integral de asesoría, entre otros) no fueran
asimilados y utilizados por los congresistas. Para evitar este riesgo,
el programa fue formulado en consulta directa con los
representantes, lo que permitió adaptar su diseño a las necesidades
4
expresadas y a la dinámica de los procesos parlamentarios. El
segundo riesgo sería que la ejecución del programa se politice, y
se buscara utilizar parte de sus recursos para fines políticos-
partidarios. Sin embargo, este riesgo se ve minimizado por la
aplicación de un Reglamento Operativo acordado, que fija
claramente y con detalle las condiciones y procedimientos a ser
utilizados en las diferentes operaciones, contrataciones, y
adquisiciones.
Otro riesgo consiste en la rotación anual de la Mesa Directiva, lo
que podría traducirse en cambios en las prioridades del proyecto y
sus actividades. Una forma de enfrentar este riesgo es fortalecer la
estabilidad de las unidades del servicio parlamentario sobre las que
se sustentará el desarrollo del proyecto.
Finalmente, la poca familiaridad con los procedimientos del Banco
puede traducirse en una demora y, por ello, se ha optado por
contar con un Reglamento Operativo y una Unidad
Administradora del Programa (UAP) que de apoyo administrativo
temporal.
5

II. MARCO DE REFERENCIA

A. Marco conceptual del programa


2.1 Los procesos de consolidación de las democracias requieren del fortalecimiento
creciente y progresivo de las instituciones parlamentarias. En efecto, a mayores
niveles de eficacia y eficiencia en el ejercicio de las funciones parlamentarias,
corresponde un igualmente mayor reconocimiento social sobre la importancia del
papel del parlamento en el sistema político. En ese sentido, en el Perú el
fortalecimiento del Congreso de la República parte de una revisión profunda de la
forma en la que se ejercen las potestades consustanciales a los parlamentos en
democracia –legislar, controlar y representar intereses–, e implica, por tanto, un
ejercicio de ingeniería institucional dirigido a dotar al parlamento de los
instrumentos y recursos –de todo tipo– necesarios para desarrollar estos cometidos.
2.2 La representatividad parlamentaria es un concepto definido como relación
dinámica entre la autoridad elegida al parlamento y la comunidad. Su ejercicio es
transversal a todas las funciones parlamentarias y su objetivo es vincular al
representante con las demandas y exigencias de la comunidad. Debe ser ejercida
respetando el conjunto de pluralismos ideológicos, sociales, políticos, regionales o
territoriales que existen dentro del ámbito de ejecución del mandato que es
nacional, independientemente de la fórmula electoral utilizada. El representante no
es tan sólo un gestor de asuntos o problemas de una determinada circunscripción,
sino que expresa la representación establecida en el sistema electoral para
participar en las principales decisiones que afectan a la Nación.
2.3 El desafío del Congreso es articular los intereses particulares con los intereses de la
Nación como conjunto. El Congreso debe poseer las capacidades y mecanismos
necesarios para recoger y sintonizar las demandas de las fuerzas sociales que se
expresan en forma dinámica ante los poderes del Estado. Estas demandas deben de
ser conocidas, canalizadas, articuladas y procesadas por el Parlamento
oportunamente a fin de poder anticipar aquellas situaciones que pueden degenerar
en crisis y afectar la gobernabilidad. Si los mecanismos de participación ciudadana
están abiertos a la recepción y canalización de estas demandas, éstas serán
abordadas en calidad de propuestas, iniciativas o peticiones que ingresarán a un
debate racional acerca de su viabilidad, articulación y priorización. La
gobernabilidad presupone, entonces, un sistema de mecanismos efectivos de
participación y comunicación con los ciudadanos. Por tal motivo es fácil identificar
una interdependencia entre la función parlamentaria y la gobernabilidad, que gira
sobre el eje de la representatividad.
2.4 Una de las funciones capitales de los parlamentos democráticos consiste en
participar en los procesos de creación de los instrumentos rectores de la política
pública de sus respectivas naciones. Esta función, que se explica históricamente a
partir de la noción de representación política, comprende la capacidad de lograr
acuerdos entre las fuerzas sociales representadas sobre los temas de interés
nacional que se expresan en legislación de carácter abstracto y general. Uno de los
temas de mayor importancia dentro de esta capacidad es la determinación de las
contribuciones necesarias para hacer frente a las necesidades del Estado, la
definición de la magnitud y condiciones de los rubros específicos de gasto, así
6

como la evaluación de la eficacia de las erogaciones realizadas y su eficiencia para


el cumplimiento de fines específicos.
2.5 Finalmente, el control parlamentario es una de las formas como la sociedad
controla a los demás órganos del Estado para evitar que se desvíen de sus objetivos
institucionales. El objetivo final de los mecanismos de control parlamentario no es
la ejecución efectiva de sanciones políticas, sino el de informar a la ciudadanía
sobre la forma en que se ejerce el poder, ya que la difusión de la información
obtenida permitirá el verdadero control ciudadano en las elecciones.
B. Marco político económico
2.6 Después de casi cuatro años de estancamiento en los que la tasa de crecimiento
promedio fue inferior al 1%, la economía peruana empezó a recuperarse en el
último trimestre del 2001. Los incrementos registrados para el Producto Interno
Bruto (PIB) para el 2002 y siguiente años bordea o superan el 4%, y las
proyecciones hasta el 2007 se sitúan entre el 4 % y 5%. El programa económico
para ese período tiene como objetivo consolidar una estrategia de crecimiento con
un fuerte sesgo hacia el mercado externo y a consolidar las cuentas fiscales y la
reducción del riesgo país, como mecanismos adicionales en apoyo al proceso de
reactivación de la economía. La tasa de crecimiento esperada del PIB real en el
2004 es 4.2% y para el 2005 se proyecta un 4.5%. La meta para el déficit fiscal en
el 2005 es de sólo 1.0 % del PIB y de 0.7% en el 2006; en ambos periodos, tal
como se viene registrando desde el año 2003, mostrando resultados primarios del
Sector Público No Financiero positivos y crecientes. El sistema tributario sigue
afectado como consecuencia de algunos cambios efectuados que pretenden mejorar
la base tributaria buscando mantener en lo posible la neutralidad de los
instrumentos; se prevé que este proceso continúe por un lapso importante, dada la
complejidad e informalidad de la estructura productiva nacional
2.7 Para contribuir a la creación de un clima de confianza económica, las autoridades
llegaron a un acuerdo con el Fondo Monetario Internacional (FMI) para un
programa stand-by de dos años aprobado en febrero del 2002. Los objetivos de
mediano y largo plazo del programa se basan en la continuación de las reformas
estructurales, con énfasis en las privatizaciones, la reforma tributaria, la reforma
del sistema de pensiones y la necesidad de mantener los logros de las reformas
financiera y comercial de la década pasada.
2.8 Cómo respuesta a la crisis política ocurrida en el país desde el año 1992, la sociedad
peruana se ha propuesto llevar a cabo un proceso de consolidación del sistema
democrático, y de modernización y descentralización del Estado. Para ello se ha
abierto un debate nacional que abre espacios a profundos cambios en el orden
institucional que van, desde una redefinición y refuerzo de la institucionalidad
democrática a través de un proceso de reforma de la Constitución Política, hasta el
establecimiento de mayor transparencia y agilidad en las acciones del Estado en sus
relaciones con la ciudadanía y en la ejecución de políticas públicas. Este proceso se
manifiesta en la búsqueda de un fortalecimiento del sistema político democrático y de
mecanismos para su mejor funcionamiento.
2.9 En el marco de este debate ha surgido un importante consenso, entre los grupos
políticos con representación parlamentaria así como en la sociedad civil, que para
7

consolidar el sistema democrático, se deben emprender acciones tendientes a dar


mayor legitimidad a las instituciones que le dan base y orientar a la ciudadanía de
manera adecuada y con claridad sobre las funciones y objetivos de las mismas.
Simultáneamente, se deben adelantar acciones destinadas al fortalecimiento de dichas
instituciones, dentro del marco de una legislación apropiada y del establecimiento de
mecanismos que aseguren una práctica transparente.
2.10 En este contexto, el Congreso de la República juega un papel muy relevante tanto por
sus atribuciones de legislación y control, como por su función de representación. Dada
la conformación pluralista del actual Congreso, basada en la elección popular directa y
por nominación de los partidos políticos y por sus funciones de legislación y control,
éste se constituye en actor protagónico y en el espacio central para la conducción de
este debate político nacional.
2.11 Entre los legisladores se advierte una fuerte coincidencia acerca de la necesidad de
dotar al Congreso de mayor capacidad administrativa y de un mejor aparato técnico de
análisis y gestión legislativa, de modo que pueda cumplir a cabalidad su papel de
elemento imprescindible en el proceso democrático. Asimismo el gobierno y los
demás actores políticos coinciden en la importancia de abordar los temas relacionados
con el fortalecimiento y la modernización institucional del Congreso, tanto desde la
perspectiva de sus funciones básicas, como desde la óptica estrictamente técnica y
administrativa. El Banco, a su vez, es un convencido y activo impulsor del
fortalecimiento de la gobernabilidad democrática y de la sociedad civil.
C. El Congreso de la República
2.12 Según la Constitución peruana, el Poder Legislativo en el Perú reside en el Congreso,
el cual consta de Cámara Única para la cual son electos ciento veinte congresistas. El
Congreso se elige por un período de cinco años y sus atribuciones son las de:
(i) representar a los ciudadanos en el ejercicio del poder; (ii) “dar leyes y resoluciones
legislativas, así como interpretar, modificar o derogar las existentes”1; y (iii) controlar
el desempeño de los demás poderes y organismos del Estado. Se rige por la
Constitución, el Reglamento del Congreso y normas complementarias.
2.13 El Congreso cuenta con una Comisión Permanente que ejerce, entre otras atribuciones,
funciones legislativas delegadas durante los períodos de receso parlamentario. Hay dos
períodos ordinarios de sesiones (27 de julio al 15 de diciembre y 1º de marzo al 15 de
junio) y períodos de sesiones extraordinarias convocados según la legislación
correspondiente.
2.14 La estructura orgánica del Congreso distingue entre el ámbito de organización y
trabajo de los congresistas que se denomina “organización parlamentaria” y el de los
órganos de asesoría y apoyo administrativo que se denomina “servicio parlamentario”.
La organización parlamentaria tiene los siguientes órganos: Pleno; Consejo Directivo;
Junta de Portavoces; Presidencia; Mesa Directiva; Comisiones: 28 ordinarias,
relacionadas con temas económicos, políticos, sociales, jurídicos, étnicos y de género;
de investigación, para atender básicamente a denuncias de excesos de instituciones y
altos funcionarios públicos; y especiales; y los Grupos Parlamentarios. A su vez el
servicio parlamentario consta de: Oficialía Mayor, de la cual dependen la Dirección

1
Artículo 102, Constitución Política del Perú, 1993.
8

General Parlamentaria y la Dirección General de Administración y la Oficina de


Auditoria Interna.

Tabla I-1. La Organización Parlamentaria


El Pleno: es la máxima asamblea deliberativa del La Mesa Directiva: tiene a su cargo la
Congreso y lo integran todos los Congresistas. dirección administrativa del Congreso y de los
El Consejo Directivo: integrado por los miembros debates. Está compuesta por el Presidente y
de la Mesa Directiva y los representantes de los cinco Vicepresidentes.
Grupos Parlamentarios. Las Comisiones, que pueden ser ordinarias, de
La Junta de Portavoces: compuesta por la Mesa investigación y especiales.
Directiva y por un Portavoz por cada Grupo Los Grupos Parlamentarios: conjuntos de
Parlamentario, quienes tienen un voto proporcional Congresistas que comparten ideas o intereses
al número de miembros que componen su comunes o afines. Se constituyen con un
bancada. mínimo de seis Congresistas.
La Presidencia: representa al Congreso y preside
sus sesiones.

2.15 La Mesa Directiva tiene un rol fundamental tanto en el proceso político como en el
administrativo del Congreso, ya que tiene a su cargo dirigir los debates que se realizan
en el Pleno, además de nombrar a los funcionarios de más alto nivel del Congreso, a
propuesta del Oficial Mayor, y autorizar la contratación de servicios, la realización de
concursos, y el nombramiento de profesionales técnicos y auxiliares. El Consejo
Directivo nombra al Oficial Mayor a propuesta del Presidente del Congreso.

2.16 La Oficialía Mayor es el máximo órgano del servicio parlamentario y su responsable,


el Oficial Mayor tiene, entre otras las siguientes funciones: (i) organizar y dirigir el
servicio parlamentario; (ii) preparar la agenda de las sesiones del Pleno, de la
Comisión Permanente y del Consejo Directivo y asistir al Presidente y a los miembros
de la Mesa en el desarrollo de las mismas; (iii) actuar como Secretario en las sesiones
de estas instancias y elaborar los proyectos de resolución o decreto adoptados en ellas;
(iv) elaborar el proyecto del Presupuesto anual y la Cuenta General del Congreso;
(v) supervisar la convocatoria y realizar licitaciones públicas; (vi) celebrar los
contratos requeridos para el funcionamiento de la organización parlamentaria y los
servicios; (vii) elaborar y proponer a la Mesa las normas administrativas, el cuadro de
personal, el monto y reajuste de las remuneraciones de todos los funcionarios del
Congreso y de los mismos congresistas; y (viii) proporcionar los servicios de
asesoramiento y apoyo logístico a los congresistas2.

2
Reglamento del Congreso de la República; Art.38.
9

Tabla I-2. Los Servicios Parlamentarios


La Oficialía Mayor: máximo órgano del servicio La Dirección General Parlamentaria:. Tiene
parlamentario, del cual dependen la Gerencia como responsabilidades: i) el trámite de las
General, la Dirección General Parlamentaria y 6 proposiciones parlamentarias; ii) la
órganos de línea. organización de la agenda del Pleno, de la
La Dirección General de Administarción: Tiene Comisión Permanente y del Consejo Directivo;
como responsabilidades: i) la administración de los iii) la organización y trámite de los asuntos del
recursos físicos, humanos y tecnológicos; ii)el despacho parlamentario; la supervisión del
control patrimonial; iii) la contabilidad; iv) la Diario de Debates; y iv) la redacción del Acta
ejecución presupuestal; v) la organización y el del Pleno y de la Comisión Permanente.
desarrollo de las licitaciones y los concursos
públicos de precios y méritos; y vi) la
administración y desarrollo de los sistemas de
información.

D. La función representativa

2.17 Según la Comisión Andina de Juristas, “el Parlamento peruano sufre una crisis de
representación, reflejada en una falta de credibilidad ciudadana. Este fenómeno
tiene una explicación multicausal donde destacan el poco arraigo histórico de esta
institución en el país, la débil y a veces inexistente vinculación de la institución con
la ciudadanía y la carencia de una estrategia de información que a la vez que
mantener informada a la opinión pública de los sucesos de la institución,
contribuya a educar al país en torno a su rol. A ello se añaden los problemas de la
crisis de los partidos políticos, la escasa presencia del Congreso en la solución de
los problemas nacionales en la década fujimorista y la falta de continuidad
democrática que tantas veces la ha afectado”3. Además, hay que referirse a los
hechos que sucedieron a partir del 5 de abril de 1992, cuando el Ejecutivo, con el
apoyo de la cúpula militar, disolvió el Congreso convocando a una constituyente
que promulgó una nueva Constitución en 19934. Ésta, en la práctica, terminó
restando atribuciones al Poder Legislativo5 y limitando su control sobre
determinados actos de gobierno. El Reglamento del Congreso fue modificado, con
el apoyo de la mayoría gobernante, a fin de permitir que los cargos de confianza
sólo fueran ocupados por personas afines al Ejecutivo y evitar la aprobación de
mociones que pudiesen haber significado acciones de control contra sus intereses.
2.18 En el caso peruano, los parlamentarios no tienen un deber formal que los
comprometa a implementar mecanismos de acceso a sus electores. Esto ha
incentivado que algunos congresistas permanezcan inmersos en las funciones
corporativas del Congreso durante gran parte de su periodo congresal, descuidando

3
Comisión Andina de Juristas, Parlamento y ciudadanía, problemas y alternativas, Pág.227, Lima, 2001.
La CAJ es una organización internacional privada sin fines de lucro, de acción regional, que brinda
servicios jurídicos de interés público para el fortalecimiento del Estado de Derecho.
4
La debilidad de la institución fue una de las razones que explican la relativa facilidad con que se logró
su disolución y la alta aprobación ciudadana a la medida. Según encuesta realizada por DATUM y
publicada en el diario El Comercio el 10 de abril de 1992 el 84% de la misma aprobó su disolución.
5
Entre otras funciones el Congreso perdió: la facultad de auto convocatoria a legislatura extraordinaria;
ratificación de embajadores, de los magistrados y fiscales de la Corte Suprema, y de los ascensos a altos
cargos de los militares; y la posibilidad de la doble discusión para aprobar proyectos de ley, debido a la
desaparición del Senado.
10

su relación con la comunidad hasta la llegada del tiempo de elecciones. Lo anterior


ha debilitado la relación de la sociedad civil con el trabajo del Congreso y sus
comisiones. Las estadísticas muestran que el Congreso ha tenido un bajo nivel de
aprobación entre 1993 y 2001), variando entre 20 y 50% y después del 2001 entre
el 12 y 20 %, y actualmente no supera un dígito. Según la Comisión Andina de
Juristas, “esta mala percepción no es nueva. Históricamente, las críticas al
Parlamento se refieren a los siguientes aspectos: se le percibe como un órgano
alejado de la problemática nacional y de los intereses de los electores; falta de
transparencia en la toma de decisiones y en el manejo de la institución; falta de
cultura parlamentaria en los representantes”6.
2.19 Adicionalmente, la débil situación de los partidos políticos ha conducido a que
prácticamente desaparezca la función intermediadora de éstos del proceso de
formación de las políticas públicas, favoreciendo que éstas se basen en los intereses
de los grupos que logran acceder a los canales de decisión y no en procesos
consensuados de la sociedad que mejoren los niveles de gobernabilidad. Estos
factores han contribuido a que importantes sectores de la población desconozcan
las principales funciones que le corresponde cumplir al Congreso, y se generen
expectativas que éste no puede resolver. Asimismo, hay escasez de procesos
legislativos que permitan incorporar explícitamente la participación de agentes de
la sociedad en la elaboración de las leyes que les competen. Esto es
particularmente importante en los debates de los anteproyectos que tratan temas
étnicos, de género y ambientales.

2.20 Debido a factores como la distancia, la cantidad de información y la falta de


mecanismos efectivos de interacción entre las autoridades electas y los
representados, el principal canal de información entre el Parlamento y la
Ciudadanía son los medios de comunicación existentes. En la gran mayoría de los
casos, los actos y decisiones del Parlamento sólo llegan hasta el ciudadano a través
de estos y muchas veces con juicios de valor añadidos que el ciudadano hace
suyos. En la medida que el Congreso carece de medios de comunicación propios y
de una política de interacción con los medios y muchos de éstos no han logrado
desarrollar capacidades que permitan analizar e interpretar la labor parlamentaria,
se está perdiendo una importante fuente de comunicación con la sociedad y la
oportunidad de mejorar la calidad del debate político.

E. Las funciones legislativa y controladora


2.21 La labor legislativa se limitó en el pasado reciente prácticamente a tramitar
iniciativas emanadas del Ejecutivo, sin posibilidades de mejorar la calidad de las
leyes mediante un debate riguroso y de mayor contenido técnico y conceptual. En
este sentido, no se cuenta con la experticia que permita practicar un adecuado
análisis de la viabilidad, ni del costo e impacto económico y social de los proyectos
de ley; y no existe metodología ni personal técnico legislativo capacitado en
número adecuado, para realizar estas tareas.

6
CAJ, op.cit. Págs. 29/32.
11

2.22 A la debilidad actual de los soportes para apoyar el proceso legislativo se suma la
complejidad y burocratización del mismo: son más de 14 pasos los que se
requieren para tramitar una iniciativa o un anteproyecto de ley7 antes de enviarlo al
Pleno y, al menos, 8 diferentes instancias involucradas. Algunas de éstas son
meramente administrativas y otras, como el Pleno de la Comisión en que se
localizó la iniciativa, son sustantivas y tienen autoridad para: aceptar totalmente el
pre dictamen8 (suponiendo que este fue positivo); hacerle modificaciones, pedir
más información, solicitar que el autor sustente el proyecto, o rechazar el pre
dictamen. Si aprobado, se formulan uno o más dictámenes que son enviados al
Consejo Directivo para que determine su puesta en la agenda del Pleno que, a su
vez, puede admitirlos o devolverlos a la Comisión. Muchos de los pasos son
hechos manualmente con poca utilización de medios electrónicos, y todos los
documentos circulan con copias impresas que son distribuidas a varios congresistas
y funcionarios personalmente. El proceso de formación de las leyes no involucra
per se mecanismos de consulta y discusión de sus contenidos fuera del Congreso,
dejando ésta tarea a la iniciativa de cada Comisión o congresista.
2.23 El Congreso carece de un sistema institucionalizado de asesoramiento e
información con permanencia en el tiempo. Esto se debe a:
a. La falta de un servicio profesional de carrera que garantice la continuidad en la
prestación de los servicios más allá de los cambios de legislatura, la
conservación de la memoria institucional y el apoyo técnico, profesional,
eficiente, eficaz e imparcial a los legisladores. El Reglamento Interno no prevé
procesos de selección e ingreso preestablecidos, objetivos y permanentes, ni
requisitos para desempeñarse como asesor, lo que ocasiona que los cuerpos de
asesoramiento estén integrados por un alto número de personal político y
designación directa. La planilla asignada a los Congresistas está integrada por
3 plazas de personal operativo (secretaria, auxiliar y supervisor de seguridad) y
dos asesores9.
b. El personal que el Congreso asigna a los grupos parlamentarios es equiparada
al cuerpo de apoyo de los despachos de congresistas y consta de 2 plazas de
personal operativo (1 secretaria y 1 auxiliar) y dos plazas de asesores10. Los
grupos parlamentarios no cuentan con apoyos distintos a los que le aporta el
Congreso ya que ni disponen de partidas presupuestarias propias ni los
partidos les otorgan apoyos técnicos.
c. Si bien es cierto que las comisiones cuentan con un staff de asesores, éstos son
elegidos directamente cada año por el presidente de ésta y por los grupos
parlamentarios en ella representados. Las comisiones tienen una plantilla
básica de 4 miembros11, de los cuales dos corresponden a personal operativo y,
7
Tienen iniciativa legislativa el Presidente de la República, los congresistas; en materia de su
competencia la tienen el Poder Judicial, el Consejo Nacional de la Magistratura, el Ministerio Público, la
Defensoría del Pueblo, el Jurado Nacional de Elecciones, las Regiones, los Municipios, los Colegios
Profesionales y los ciudadanos que representen al menos el 0.3% de los electores.
8
El pre dictamen es elaborado directamente por el Presidente de la Comisión correspondiente o por una
sub comisión nombrada para revisar la iniciativa.
9
El cuerpo de apoyo de cada despacho de congresista tiene un costo anual aproximado de (actualizar).
10
El cuerpo de apoyo de cada grupo parlamentario tiene un costo anual aproximado de (actualizar).
11
La plantilla básica cuesta aproximadamente US$108.000 anuales por cada comisión.
12

por tanto, no puede considerárseles como personal de apoyo técnico en las


materias propias de su ámbito competencial. Cuentan desde el segundo
semestre de 2003 con el apoyo de los Secretarios Técnicos, que a la fecha son
13 para las 24 Comisiones Ordinarias que actualmente existen. Asimismo, en
algunas comisiones se contrata asesores externos por grupo parlamentario para
apoyar en el trámite de piezas legislativas específicas.
d. El Congreso cuenta con una biblioteca general que ofrece servicios tanto a
usuarios internos como a externos que incluyen las típicas funciones de acervo
y préstamo de material bibliográfico, además de servicios de investigación y
de procesamiento de información básica. Sin embargo, el acervo bibliográfico
de la biblioteca (90.000 títulos) es considerablemente inferior al tamaño
promedio de los acervos de una muestra de 19 parlamentos (627.380)12, es
decir, una proporción 7 veces mayor. Además, el número de bibliotecarios e
investigadores no satisface las demandas. La misma muestra arroja que para
cada 100 congresistas en los país incluidos existen 62 empleados en la
biblioteca, mientras que Perú cuanta con sólo 25 para atender a 120.
e. El Congreso estableció en noviembre de 2002 el Centro de Investigación
Parlamentaria (CIP), órgano dependiente de la Mesa Directiva del Congreso,
que tiene como misión institucional ser un instrumento de generación y
análisis de información al servicio de los congresistas, asesores y especialistas.
El CIP ofrece servicios de investigación, análisis e información para el debate
legislativo, promueve actividades de capacitación y opera en forma
permanente sistemas de información especializada a través del intranet y del
portal del Congreso. Actualmente los recursos del CIP se han visto seriamente
limitados y su equipo se ha reducido, contando actualmente con cuatro
investigadores, un técnico y una secretaria.
2.24 A pesar de contar con una relación aparentemente alta de 16 funcionarios por
congresista no existe en el Congreso personal permanente con capacidad de evaluar el
comportamiento global de la economía y asesorar sobre las directrices fiscales y
financieras. La aprobación del presupuesto, su seguimiento y evaluación, así como el
control en su ejecución por parte del Congreso, está restringida por factores que van
desde una limitada capacidad técnica que sustente sus propuestas (apoyo técnico,
información sistematizada insuficiente, capacidad de seguimiento de las acciones de
control y a la normatividad presupuestal), hasta un deficiente diseño de los procesos
parlamentarios que ni siquiera incorpora a las Comisiones Ordinarias en las
discusiones correspondientes a los sectores que ellas supervisan. El riesgo es un
divorcio entre las prioridades políticas que deben negociarse en el Congreso, los
resultados de las entidades, y la asignación de recursos.

12
La muestra excluye los parlamentos de Estados Unidos y Japón, por lo elevado de sus acervos
bibliográficos: 110 millones y 6.880.000 respectivamente. Fuente: Liahut Baldomar, Dulce Maria,
Características de los servicios de información en 21 congresos del mundo. México: Cámara de
Diputados, 2001.
13

2.25 Además de la poca experiencia acumulada en el ejercicio de la función de control y


fiscalización del Estado13, existe dificultad de acceso oportuno a la información
actualizada de los otros poderes; insuficiencia en recursos humanos y financieros
para realizar una adecuada fiscalización; y conocimiento limitado por parte de los
legisladores en torno a la naturaleza y alcance de la fiscalización parlamentaria.
2.26 Otro problema que se ha venido agravando, se refiere a la relación del Congreso con el
Poder Ejecutivo. No existe control, ni clasificación o seguimiento, del flujo de
solicitudes de información de los congresistas a los funcionarios del gobierno, lo que
genera una inmensa duplicidad de demandas y dificulta la aplicación de criterios para
su priorización. Incluso el Presidente del Consejo de Ministros ha solicitado,
recientemente, una “mora” al Congreso para contestar a las más de 18 mil solicitudes
pendientes.
F. Los servicios parlamentarios
2.27 El servicio parlamentario se caracteriza por trámites y procedimientos
administrativos altamente burocratizados, sistemas gerenciales inadecuados,
sistemas informáticos con serios problemas de conectividad, y necesidad de contar
con mayor personal administrativo calificado. Además de la extrema complejidad y
fragmentación de la organización del servicio parlamentario, con más de 70 unidades
entre direcciones, gerencias, oficinas y departamentos, resalta la cantidad de
normativas a que están sujetos todos sus procesos y la falta de sistemas administrativos
modernos en las áreas de recursos humanos, adquisiciones, finanzas y servicios
generales. Esto se refleja en servicios insuficientes, no oportunos y de baja calidad que
afectan a la compleja labor de los congresistas.
2.28 Actualmente existen alrededor de 1.950 funcionarios y servidores en el Congreso,
siendo 930 en el servicio parlamentario (área técnica y administrativa), y más de 1.000
en la organización parlamentaria (área política, que incluye el personal de congresistas
y comisiones). Sus contratos son similares a los del sector privado, lo que brinda
bastante flexibilidad a la gestión de los recursos humanos. Por otro lado, no existen
carreras estructuradas ni un estudio detallado y continuado de las necesidades reales de
personal por área y por perfil funcional. En este sentido, se requiere revisar las
políticas y normas para la selección y contratación de personal, tales como el manual
de funciones, la cantidad y descripción de puestos y perfiles funcionales, los planes de
capacitación, entre otros.
2.29 Las fragilidades en los sistemas de apoyo y gestión se hacen más evidentes debido a la
intensidad en que se han expandido las labores parlamentarias recientemente. Según el
Área de Trámites y Estadísticas del Congreso, el número promedio de proyectos de ley
recibidos al día pasó de 3 en 2001, a más de 10 entre enero y abril de 2002, lo que ha
generado una acumulación de más de 3.500 para su revisión; en los mismos períodos
los documentos en trámite pasaron de 134 al día a 216; y las fotocopias, solo como
detalle, de 57.000 a 84.000 al día.
2.30 En el área de tecnología de la información el Congreso tiene dos grandes temas:
Sistemas Administrativos; y Portal del Congreso e Intranet. Los sistemas
13
De 1980 a 1990 se nombraron 86 Comisiones de Investigación relacionadas con denuncias sobre
excesos del Poder Ejecutivo. Este número se reduce a 16 entre 1990 a 1995 y a 3 de 1995 a 2000.
CAJ op. cit. Pág. 141.
14

administrativos no abarcan a todas las necesidades de la institución y están


desactualizados y poco integrados, por otro lado el Portal del Congreso
(http://www.congreso.gob.pe) recibe un promedio de 72.500 visitas al mes y presenta
una buena estructura de acceso a la información y de interactividad con la sociedad14.
Existen alrededor de 1.500 micro computadoras en la institución para un total de
aproximadamente 2.000 funcionarios más los 120 congresistas, todos conectados a la
red interna, siendo 1.000 con acceso externo vía Internet. El nivel de aprovechamiento
de esta infraestructura informática todavía es bajo y requiere la implantación de nuevos
sistemas y equipos de conectividad, además de un plan de capacitación adecuado, que
pueda ampliar la utilización de los equipos existentes.
2.31 Otro tema específico es el de la seguridad en las dependencias del Congreso. Si bien la
entidad recibe más de 50.000 visitantes al mes, no existe un adecuado sistema de
identificación y control de acceso que pueda garantizar seguridad en la institución.
Ello, sin embargo, no debe descuidar la atención mejorada al visitante
G. Estrategia del Congreso
2.32 El 9 de abril de 2001 surge un nuevo parlamento resultado de la decisiva modificación
del sistema electoral, al instaurarse el Distrito Múltiple (representación parlamentaria
elegida en cada Departamento del país) frente al Distrito Único (representación elegida
a nivel nacional). Desde la instalación del Congreso el 28 de julio de 2001 ha habido
un cambio muy importante ya que la nueva representación mucho más directa, impone
una dinámica legislativa que combina el regionalismo con las decisiones de política
nacional. Este nuevo esquema ha atraído un significativo incremento de demandas
sociales y políticas que cambian muchos supuestos bajo los que funcionó el anterior
Congreso y hace aún más urgente la renovación y modernización institucional.
2.33 Para ello, los congresistas electos para el período parlamentario 2002-2006,
tomaron la decisión de implementar un “Plan Estratégico Institucional” que define
la Visión y Misión del Congreso, así como los objetivos de corto, mediano y largo
plazo para el desarrollo sostenido y continuo de la modernización parlamentaria.
Asimismo, solicitaron al Banco, con el aval del Poder Ejecutivo (Presidencia del
Consejo de Ministros y Ministerio de Economía y Finanzas), la preparación de la
presente operación. A su vez, la Mesa Directiva, del 2001 al 2003 instancia en la
que se encontraban representados la casi totalidad (97%) de los parlamentarios,
nombró una Comisión Técnica (actualmente desactivada) para la elaboración y
seguimiento del Plan, en la que participaron representantes de las diferentes
agrupaciones políticas, funcionarios del Congreso y asesores externos.
2.34 Dicha Comisión, en consulta con cerca de 220 personas, entre congresistas, asesores y
funcionarios, formuló el Plan Estratégico mencionado que considera seis
componentes: “(i) reconceptualización de funciones y procesos institucionales;
(ii) readecuación operacional de procesos internos, y de sus relaciones con otros
Poderes del Estado; (iii) servicios especializados de apoyo a las funciones
parlamentarias; (iv) capacidad de gestión administrativa; (v) nuevo marco normativo y
Reglamento del Congreso; y (vi) infraestructura informática”. Este plan ha sido

14
El Portal contiene informaciones generales sobre la institución y sus congresistas, agenda parlamentaria,
transparencia administrativa, consulta a leyes y proyectos, y la posibilidad de interacción a través del
Parlamento Virtual, con un promedio de 150 pedidos ciudadanos al mes.
15

discutido y evaluado favorablemente por el equipo de proyecto, y ha servido de base


para identificar las áreas de intervención del programa.
2.35 La Comisión Permanente del Congreso mediante Resolución Legislativa N° 020-
2001-CR del 15 de julio de 2002, aprobó el Plan Estratégico para el período
parlamentario 2002-2006. Dicho Plan encargó a la Comisión de Modernización de la
Gestión del Estado, una comisión ordinaria del Congreso, efectuar el seguimiento y
verificar el adecuado cumplimiento de lo dispuesto por el Plan Estratégico. Todos los
grupos parlamentarios han expresado su voluntad de apoyar la ejecución de las
actividades contempladas por el Plan, que recoge un amplio consenso entre los
miembros de la organización parlamentaria.
2.36 Con el objeto de aminorar el distanciamiento que caracteriza a la relación entre los
congresistas y sus electores a nivel nacional, el Congreso decidió hacia fines del 2001
conformar Oficinas Desconcentradas de Participación Ciudadana (ODPCs) en cada
uno de los 24 departamentos que tienen por finalidad difundir las actividades del
Congreso, facilitar el trabajo parlamentario de los Congresistas, promover el
conocimiento de las funciones del Congreso y la participación de la ciudadanía en
proyectos de leyes que afecten sus intereses, así como en la fiscalización y control de
la actuación de los demás poderes y de los Congresistas.
2.37 Estas ODPCs fueron desactivadas en el período legislativo que se inició el 2003. A
partir de este cambio y sin alterar sus objetivos el Congreso empezó a variar su
estrategia en relación con las actividades de participación ciudadana. Estos cambios
implicaron disminuir y, en algunos casos, dejar de lado las actividades presenciales
(foros, talleres, etc.) y sustituirlas por las virtuales a través de los instrumentos
proporcionados por el portal del Congreso y el Parlamento Virtual Peruano (PVP).
Más adelante, en el 2004, durante el ejercicio de la actual Mesa Directiva, estas
herramientas de comunicación con los ciudadanos se vieron reforzadas por un acuerdo
con la empresa Telefónica del Perú para que el Congreso cuente con una señal de TV
por cable que por ahora solo transmite las sesiones parlamentarias. El plan del
Congreso en este campo es mejorar la producción de los programas de TV y
oportunamente utilizar otros medios para colgar la señal del Congreso, ampliando los
contenidos del mensaje y haciendo crecer la audiencia para llegar a mayor cantidad de
ciudadanos. Esto se ve reforzado además por los convenios que el Congreso está
preparando con algunas Facultades de Comunicación de universidades peruanas.
H. Estrategia, experiencia del Banco y otros donantes
2.38 El objetivo general de la estrategia del Banco en Perú es la reducción sostenida
y sostenible de la pobreza. En este sentido, la mayoría de las acciones en el corto
plazo tendrían que contribuir a: (i) elevar la productividad y competitividad
de la economía; (ii) mejorar la eficiencia de la política social; y (iii) crear
un Estado moderno y eficiente, al servicio de la población. La estrategia
propuesta tiene en cuenta las ventajas comparativas del Banco y la acción
de otras instituciones y del gobierno.
2.39 El proyecto propuesto no es solo consistente con esta estrategia, como también
hace parte explícita de la misma al haber sido acordado con el Gobierno como
prioritario para el país, por cuanto apoya los esfuerzos de consolidación de la
democracia en el país, a través del mejoramiento de la calidad del producto legislativo
16

y una mejor comunicación entre el Congreso, la ciudadanía y los otros Poderes. En la


medida que el Congreso pueda brindar seguridad jurídica y funcionalidad legal al
Estado, será un catalizador de la inversión económica, tanto nacional como extranjera,
y podrá garantizar la continuidad del proceso democrático iniciado recientemente. En
este sentido, la operación es también consistente con el Marco de Referencia del
Banco para los Proyectos de Modernización del Estado y Fortalecimiento de la
Sociedad Civil (GN-1883-5).
2.40 El Banco ha aprobado préstamos y cooperaciones técnicas de fortalecimiento de
poderes legislativos en Brasil, Bolivia, Colombia, Ecuador, Venezuela, Perú, Costa
Rica, Guatemala, Panamá, República Dominicana, Honduras y Nicaragua. En todos
estos casos, los parlamentos han recibido ayuda en las áreas de fortalecimiento
institucional, modernización informática y apoyo documental.
2.41 La presente operación se inició como una respuesta del Banco a la solicitud de
apoyo por parte del gobierno a este amplio programa de reforma y es parte de un
esfuerzo mayor que incluye otros proyectos, como el recientemente aprobado de
Modernización y Descentralización del Estado (PE 0217). Esta operación incluye
actividades que complementan y consolidan algunos de los objetivos perseguidos
por el PE 0217 en lo que se refiere a la articulación entre los poderes legislativo y
ejecutivo y a la descentralización de la representación nacional.
2.42 En 1993 el Banco da un primer paso para apoyar al Poder Legislativo, a través de la
Cooperación Técnica (CT) no reembolsable ATN/JF-4346-PE, financiando la dotación
de equipamiento tecnológico (la mayoría todavía en operación), diversos sistemas y
bases de datos, el cableado estructurado actual de los cuatro edificios del Congreso, el
sistema de digitalización de imágenes (400.000 documentos digitalizados), entre otros
productos; sin embargo, no fueron desarrollados e implantados nuevos sistemas en el
área administrativa. A su vez, el mismo ambiente político prevaleciente en la época,
dificultó que algunas propuestas sustantivas previstas en la CT, como la consolidación
de un sistema de asesoría parlamentaria, pudieran concretarse. La CT concluyó su
ejecución en 1997 y sentó las bases para las actividades propuestas en la presente
operación, principalmente en infraestructura informática.
2.43 La actual realidad política del país presenta considerables diferencias con la de la
década pasada y abre una excepcional oportunidad para la puesta en marcha de un
programa que apoye el fortalecimiento institucional del Congreso. Esto se debe al
consenso existente, entre todas las agrupaciones políticas presentes, de la necesidad de
llevar a cabo reformas que permitan al Parlamento ejercer a plenitud sus
responsabilidades y consoliden la democracia en el país. Este consenso fue confirmado
por el equipo de proyecto en reuniones con todas las agrupaciones políticas que están
representadas en las cinco vicepresidencias.
I. Coordinación con otras instituciones oficiales de desarrollo
2.44 El Congreso peruano, desde la promulgación de la Constitución de 1993, ha estado
recibiendo apoyos puntuales de la Agencia de los Estados Unidos para el
Desarrollo Internacional (USAID) y del Programa de las Naciones Unidas para el
Desarrollo (PNUD), en las áreas de capacitación, gestión parlamentaria y un
programa de actividades externas de vigilancia ciudadana, a través de
Organizaciones No-Gubernamentales (ONGs). Asimismo, se han apoyado
17

actividades de difusión, consultas y talleres para la promoción de algunas


iniciativas legislativas. A su vez, ni el Banco Mundial ni la Cooperación Andina de
Fomento tienen proyectos en el Perú relacionados con el Congreso de la Republica.
J. Lecciones aprendidas y contribución del Banco
2.45 Numerosas experiencias muestran que proyectos de modernización del Estado han
fallado a la hora de considerar apropiadamente el entorno institucional y político.
La preparación de esta operación ha considerado estos factores, habiendo
incorporado en todas las etapas a las fuerzas políticas representadas en el
Congreso. En efecto, la conformación de la Comisión Técnica permanente y
estable con representantes de las fuerzas políticas y de las principales autoridades
administrativas, servirá como espacio para la negociación y obtención de acuerdos
sobre las actividades que tienen impacto en el quehacer político de los
representantes.
2.46 Las intervenciones limitadas a cambiar los elementos instrumentales o a fortalecer
simplemente capacidades técnico-organizativas, sin alterar la estructura de
incentivos que afectan a la voluntad de aplicar estos nuevos instrumentos o
capacidades, tienen por lo general un impacto muy reducido. Por ejemplo, de poco
sirve capacitar a los empleados públicos, si su estabilidad o profesionalidad no está
mínimamente garantizada. En este sentido, durante la preparación se puso mucho
énfasis en lograr acuerdos que garantizaran el cumplimiento de criterios
exclusivamente técnicos y profesionales para la selección, promoción y remoción
de los funcionarios que desempeñarán un rol sustantivo en el apoyo de las labores
legislativas y de control del Congreso.
2.47 El éxito de los programas y proyectos de modernización del Estado,
particularmente en el caso de los Parlamentos por sus niveles de politización,
requiere de una clara asunción y compromiso de las partes involucradas
(stakeholders). De hecho, la experiencia nos dice que los proyectos más exitosos
son aquellos surgidos de una ventana de oportunidad derivada de una situación de
crisis o de un cambio de gobierno y cuyo diseño ha sido claramente reconocido
como propio por el prestatario. Como se ha señalado, la preparación de esta
operación contó con la participación de los principales actores y surgió en el marco
de un proceso de transición política cuyo principal compromiso es consolidar las
instituciones de la democracia en el país.
2.48 Además de la aportación de lecciones aprendidas, otras contribuciones del Banco
durante la preparación de esta operación fueron:
a. Servir como catalizador de los intereses e incentivos de las diferentes
agrupaciones políticas por mejorar su labor y consolidar la institución,
promoviendo posiciones de consenso.
b. Los diagnósticos técnicos permitieron un mejor conocimiento tanto por parte
de los congresistas como de los funcionarios de las fortalezas y debilidades de
la entidad. Los talleres con expertos de otros parlamentos, a su vez,
permitieron generar imágenes objetivo respecto de experiencias exitosas tanto
para las funciones legislativas como las de control y fiscalización.
18

c. Lo anterior permitió consolidar propuestas técnicas que privilegian los


beneficios colectivos de los representantes, por encima de soluciones
individuales que no contribuyen mayormente a fortalecer la institucionalidad
del Congreso. Este es el caso de la propuesta del Sistema de Asesoría e
Información Parlamentaria, conformado sobre los principios de utilizar
criterios técnicos, objetivos y transparentes para la promoción, selección y
remoción del personal que presta servicios, igualdad de trato a todos los
partidos y representantes en la generación, análisis y difusión de la
información y el carácter aséptico de la misma, grados de autonomía
suficientes frente a variables políticas para proteger la calidad técnica del
trabajo y los intereses de la institución.
- 19 -

III. EL PROGRAMA

A. Objetivos
3.1 El objetivo general del programa es apoyar el fortalecimiento institucional del
Congreso de la República, con el fin de consolidar su función representativa; mejorar
su capacidad para la preparación, análisis y aprobación de proyectos de ley; fortalecer
su rol controlador y fiscalizador; y elevar la eficiencia y eficacia de la gestión
institucional.
B. Descripción
3.2 La operación consta de tres componentes: (i) fortalecimiento de la función
representativa; (ii) fortalecimiento de las funciones legislativa y controladora; y, (iii)
fortalecimiento de la gestión institucional. Con base en la experiencia del Banco, uno
de los principales criterios adoptados en el proceso de identificación de las actividades
que se financiarían, fue el de apoyar a las funciones permanentes del Congreso
mediante acciones consensuadas, descartando las actividades de carácter más político
y coyuntural.
1. Fortalecimiento de la función representativa
3.3 Tiene como objetivo fortalecer la proyección institucional del Congreso elevando los
niveles de representatividad y de confianza de la ciudadanía, a través de la
implantación de instrumentos orientados a fortalecerla comunicación del
Congreso con la sociedad haciendo énfasis en los aspectos pedagógicos e
informativos que éste comporta.

a. El componente de consolidación de la función representativa tiene como


objetivo fortalecer la proyección institucional del Congreso de la República, a
través del mejoramiento y la creación de vías de comunicación entre el
Parlamento, los congresistas, la ciudadanía y la sociedad civil. La inversión a
realizar por medio del presente préstamo está orientada a completar y reforzar
lo que se viene realizando como apoyo a la función de representación.

La Dirección de Participación Ciudadana es la encargada por el Congreso de


desarrollar los mecanismos y facilitar la comunicación de los ciudadanos con
la institución y los congresistas, como un medio de mantener vigente y
fortalecida la función de representación. A este efecto, ha implementado una
serie de herramientas, principalmente virtuales, como el Parlamento Virtual
Peruano, instrumento de participación interactivo a través del cual los
ciudadanos de todo el país pueden hacer llegar sus pedidos, denuncias,
opiniones legislativas o participar en el debate de los proyectos de ley.
b. Para que esta participación sea calificada, se da mucha atención a la
información que se brinda al ciudadano interesado. Así, además del Portal del
Congreso, uno de los más completos entre los Parlamentos de la región,
dispone del boletín virtual el “PVP...informa” que llega diariamente a los
correos de los suscriptores interesados en conocer la marcha del Congreso con:
proyectos de ley ingresados y acceso al conjunto de los proyectos en discusión,
- 20 -

agendas y actas de las distintas instancias del Congreso, dictámenes de los


proyectos de ley antes de su discusión en el Pleno, proyectos de ley aprobados
y Foros Legislativos Virtuales. Por otro lado, se busca mantener la relación
con los ciudadanos con los que se ha tomado contacto, haciéndoles llegar un
boletín virtual semanal, “Participación Ciudadana”, con comentarios que
explican el suceso semanal más importante en el Congreso y en las actividades
de Participación Ciudadana, además de lecturas que contribuyen a elevar la
cultura cívica e informan de los servicios que el Congreso pone a disposición
de los ciudadanos.
c. Una línea de acción complementaria es la capacitación ciudadana, para lo
cual se dispone de 5 cursos a distancia agrupados en tres módulos temáticos:
Democracia, Parlamento y Participación. Se completa este servicio con la
posibilidad de acceder a lecturas e informes relacionados con los módulos
temáticos.El sistema desarrollado de participación-información-capacitación,
se ha apoyado en las modernas tecnologías de la información y gira en torno al
acceso a Internet. Esta es su fortaleza y, simultáneamente, su debilidad.
Fortaleza, en tanto que su rápida difusión, especialmente en el Perú, asegura un
creciente acceso de ciudadanos de todo el país, especialmente jóvenes, para
quienes esta tecnología es una herramienta de uso cotidiano; apreciación que
nuestra experiencia de rápido incremento en el número de ciudadanos
atendidos, confirma. Pero también debilidad, por cuanto su empleo aún está
restringido a una minoría, tanto por el costo que representa acceder a Internet
cuanto porque importantes sectores de la población, especialmente mayores,
no ha logrado familiarizarse aún con la computadora.

d. Esta realidad ha hecho que se busque alternativas que complementen el


esfuerzo que se viene realizando, buscando extender la cobertura de su
influencia a sectores a los que se llega poco o simplemente no se llega. Luego
de plantear internamente diferentes alternativas, y experimentar alguna, se ha
concluido que el complemento más económico, de mayor cobertura y
sostenibilidad, que se presta para difundir mensajes a distintos públicos
objetivo, todos confluentes en el objetivo de fortalecer la proyección
institucional, es el desarrollo de una productora de televisión. El primer paso
ha sido la suscripción de un convenio con Telefónica del Perú que nos da
acceso a la señal de cable Canal 95. Dicho convenio nos da la propiedad de los
contenidos y la posibilidad de trasmitirlos, integra o parcialmente, por otros
canales de cable o de señal abierta de Lima o provincias. El hecho de estar en
el centro de la noticia política y de tener un contacto privilegiado con los
principales actores de la misma hace que las producciones, si están bien
hechas, puedan tener una demanda que exceda el limitado alcance del Canal de
cable obtenido, mediante el establecimiento de una red de convenios a nivel
nacional con la la Red Nacional de TV del Estado (incluye Plan Huascarán),
con Canal 7 (del Estado), así como con canales de provincias y con otros
canales de cable así como de UHF.

e. Refuerza esta posibilidad el interés de distintas Facultades de Comunicación


de importantes universidades de suscribir convenios para que sus alumnos
- 21 -

practiquen en el canal del Congreso. Estas prácticas consistirían en reportajes y


desarrollo de programas, empleando los equipos e islas de edición de las
universidades. Esto potencia las posibilidades de una inversión reducida, como
la que plantea hacer el Congreso, para tener un cierto margen de gestión
autónoma.

f. Las posibilidades de programas informativos (sobre aspectos legislativos, de


legislación y de Control Político, así como noticieros); de programas de debate
político; de programas de capacitación cívica y de difusión de las leyes que
más inciden en el desarrollo de la vida política del país; de programas de
participación ciudadana y de programas institucionales, dan una gama de
posibilidades que permiten hacer una programación especializada en lo
político-parlamentario, pero variada y dirigida a diferentes segmentos de
ciudadanos. Para ello se ha previsto utilizar el canal de televisión para que
transmita el acontecer parlamentario en sus aspectos legislativos
especialmente, complementado con contenidos sobre la función de
representación es su aspecto comunicacional entre los representantes y sus
electores; en el análisis y debate de los temas de la agenda legislativa (función
legislación-representación) y en el ejercicio de los derechos de información,
capacitación y atención al ciudadano. . En el proyecto es de gran importancia
incorporar la experiencia acumulada en los tres últimos años por el
Micronoticiero del Congreso, productor de informativos cortos del Parlamento
Nacional, para la televisión. Así, la constitución de una productora de TV en el
Congreso tendría no sólo la salida hacia el Canal 7 de propiedad del Estado,
como actualmente, sino a través del Canal de cable 95 (la señal del Congreso),
y se refuerza la posibilidad de ofrecer toda o parte de la programación a otros
canales de señal abierta, de cable o UHF, a nivel nacional.
g. El Programa financiará parcialmente los equipos que hagan falta para la
operación de las transmisiones en vivo, ya sea de las sesiones del Congreso,
audiencias públicas legislativas, foros y talleres, como de los programas
producidos para informar a través de noticieros, debates y sobre distintos
aspectos del Congreso y su historia, de modo que la institución cobre un mayor
valor ante los ojos del ciudadano, tanto por su presente cuanto por su pasado y
la significación que ha tenido en la forja de la nacionalidad. Asimismo,
financiará parcialmente la producción misma de los programas que se
ejecutarán con recursos propios del Congreso y la participación de terceros a
través de convenios descritos en el párrafo e precedente.

b. 2. Fortalecimiento de las funciones legislativa y controladora


3.4 Su objetivo es mejorar la calidad y el trámite de los proyectos de ley y la capacidad
controladora y fiscalizadora de los congresistas. Se inserta en un esfuerzo que viene
efectuando el Congreso de perfeccionar su normatividad y que debe traducirse en : (i)
la racionalización de las funciones y el rediseño de procesos generales de trabajo
correspondientes a los trámites de los proyectos de ley; (ii) una metodología de
formulación, priorización, ejecución y seguimiento de la agenda legislativa; (iii) la
formulación de propuestas para la reorganización de las Comisiones Ordinarias,
- 22 -

considerando el reforzamiento en su interior, de las secretarías técnicas permanentes


establecidas en el 2003 para que apoyen y den seguimiento a su labor legislativa,
incluyendo, según el caso, aspectos ambientales, y sirvan como memoria institucional
de las mismas; (iv) el diseño de metodologías y servicios de soporte técnico, así como
la estandarización de los procedimientos de trabajo para mejorar el funcionamiento de
las comisiones investigadoras; y, (v) las reglas internas para llevar a cabo los debates.
3.5 El Programa financiará la preparación y ejecución de un programa de capacitación
permanente a asesores y funcionarios considerando, entre otros temas, el análisis y
adopción de buenas prácticas de otros Congresos y organismos en materia de control
político y fiscalización, incluyendo pasantías basadas en criterios claramente
establecidos.
3.6 En la medida que muchas de las propuestas legislativas tienen su origen en los demás
poderes, particularmente en el Ejecutivo, y se carece de la necesaria articulación y
consulta entre ellos, se requiere conformar sistemas de enlace de carácter estable que
promuevan esta sinergia, eviten duplicidades, y den mayor sostén técnico y político a
la formulación de los ante proyectos de ley.
3.7 El componente financiará el establecimiento de un Sistema Integral de Asesoría e
Información Parlamentaria-SIAIP, que atienda a todos los congresistas y sea no
partidista15. Dicho Sistema estará integrado por los siguientes órganos:
a. La biblioteca parlamentaria, ya existente, que presta servicios de préstamo
de acervos bibliotecarios y hemerográficos; de integración y mantenimiento de
bases de datos de información, estadísticas e indicadores, así como de
referencia bibliográfica y de información básica no procesada, a los usuarios.
b. Un Centro de Investigación Parlamentaria (CIP), ya existente, creado por
el Congreso en noviembre de 2002 y que será reforzado por este programa, el
cual organiza, procesa y analiza información relevante para los procesos
parlamentarios (estudios comparados, históricos, de antecedentes, etc.), y tiene
a su cargo la realización de investigaciones de largo plazo. Para cumplir estas
funciones el CIP utilizalas bases de datos y otras fuentes informativas públicas
y privadas que le sean accesibles y cuya implementación podrá ser financiada
inicialmente por el programa, así como los sistemas de información y soporte
que se implementen en el marco de del componente Fortalecimiento de la
Gestión Institucional. El CIP se encuentra actualmente en funcionamiento y
será reforzado de acuerdo con lo establecido en el presente contrato y el

15
Los cuerpos de apoyo técnico no partidista han mostrado ser un mecanismos eficaz,
fundamentalmente en contextos de escasez. Estas experiencias muestran que es más eficiente destinar
recursos del parlamento a fortalecer las capacidades institucionales, que asignarlos a cuerpos de asesoría
vinculados, de forma excluyente, a órganos o grupos políticos en lo particular. Mientras que en el
primero de los escenarios los mismos recursos pueden traer beneficios a un mayor número de usuarios -
en tanto que suponen la prestación del mismo servicio a todos- en el segundo de los escenarios la
utilización por parte de unos excluye al resto. Los recursos generarían, en consecuencia, beneficios
diferenciados, lo cual no se justifica tratándose de recursos de procedencia pública. Pues bien, la idea
que subyace a los órganos de apoyo parlamentario no partidista es que la institución en general, los
órganos y grupos que la componen, se beneficien de los mismos recursos y evitar así la necesidad de
reproducir cuerpos de asesoría iguales para cada uno de los posibles usuarios. Para tal fin, es preciso que
el servicio que estos cuerpos prestan tenga como principios rectores la objetividad, imparcialidad, rigor
científico y oportunidad.
- 23 -

Reglamento Operativo del mismo. Mientras se potencia el servicio de la


Biblioteca, la existente área de información del CIP hará sus veces en lo que se
refiere a la obtención de fuente externa de la información que sea necesaria.
En las áreas anteriormente descritas se desarrollarán estudios e investigaciones
orientadas a la acción, que enriquezcan el trabajo parlamentario, apoyen a las
comisiones en la preparación de sus anteproyectos y dictámenes, y en la
revisión de los enviados por otros organismos, agencias o ciudadanos, y den
soporte técnico a las demás instancias de la organización parlamentaria.
c. Integran funcionalmente también el SIAIP las secretarías técnicas y asesores
de las Comisiones, encargados de brindar apoyo especializado a las
Comisiones Ordinarias en materia de procedimientos y hermenéutica
parlamentaria, efectuar el seguimiento del desarrollo de las actividades de las
comisiones y proporcionar soporte especializado para la formulación de
dictámenes y el trámite de informes e iniciativas legislativas..
3.8 Cabe resaltar que el diseño institucional del órgano técnico de asesoría busca
asegurar que éste responda a los criterios de objetividad e imparcialidad, y esté al
servicio de todos los legisladores, independientemente de su filiación partidaria, así
como blindarlo de los vaivenes políticos propios de la institución. Tomando como
base el objeto del CIP, este cuerpo de apoyo técnico realizará las siguientes
funciones: (i) recabar, ordenar, sistematizar y poner a disposición de los usuarios
acervos bibliográficos, hemerográficos y documentales; (ii) proporcionar servicios
especializados de información, análisis e investigación a los órganos de dirección
del Congreso, comisiones, comités, grupos parlamentarios y congresistas;
(iii) atender las solicitudes de información y consultas, así como brindar asesoría a
legisladores y a sus respectivos cuerpos de apoyo; (iv) poner al alcance de todos
los legisladores los productos generados, tales como informes, boletines y
documentos de investigación; (v) impartir cursos, seminarios y talleres para los
legisladores y el personal técnico del Congreso; (vi) mantener una base integral de
datos que recoja tanto información externa vinculada con las funciones
parlamentarias como la que el mismo sistema genere; y (vii) definir los estudios
que podrían ser formulados por otras instituciones y los términos de referencia para
los mismos.
3.9 El CIP es un órgano técnico del Servicio Parlamentario, cuyo Consejo Directivo
está conformado por la Mesa Directiva, su trabajo está bajo la supervisión del
Oficial Mayor. Está dividido actualmente en cinco áreas temáticas, a saber: (i)
estudios económicos; (ii) estudios sociales; (iii) estudios jurídicos; (iv) información
y base de datos; y (v) ambiente y ecología. Durante la ejecución de este programa
se pretende añadir las áreas de: (i) finanzas públicas; y (ii) estudios internacionales.
Se prevé que en transcurso del presente programa se implementen las siguientes
áreas temáticas: (a) asuntos económicos y finanzas públicas; (b) temas sociales y
ambientales; (c) asuntos jurídicos y constitucionales;y (d) análisis internacional;
además un área de información, soporte informáticoy base de datos. _ En ellas se
desarrollarían estudios e investigaciones, que enriquezcan el trabajo parlamentario,
apoyen a las comisiones en la preparación de sus anteproyectos y en la revisión de
los enviados por otras agencias o ciudadanos, y den soporte técnico a las demás
instancias de la organización parlamentaria.
- 24 -

3.10 En particular, el área de economía y finanzas públicas tiene por objeto coadyuvar
en el ejercicio de las funciones legislativas y de control de las comisiones, comités,
grupos parlamentarios y congresistas en materia económica, así como contribuir en
la discusión, aprobación y seguimiento del Presupuesto General de la República.
Para ello realizará las siguientes funciones: (i) analizar la información, que en
materia de finanzas públicas y economía, envía periódicamente el Ejecutivo;
(ii) elaborar análisis, proyecciones y cálculos en materia económica y sobre
ingresos, gastos y deuda pública que le requieran las comisiones en general, así
como los grupos parlamentarios y los legisladores; (iii) evaluar el contenido e
impacto económico y fiscal de los anteproyectos de ley, así como los costos y
beneficios subyacentes a los mismos; (iv) proporcionar a las comisiones, grupos
parlamentarios y legisladores la información que requieran para el ejercicio de sus
funciones de aprobación y control sobre los ingresos y gastos públicos; (v) recabar
y organizar la información de carácter económico procedente de organismos
públicos y privados, con el fin de hacerla accesible al Congreso y a sus órganos
internos; (vi) asesorar a las comisiones y legisladores en la formulación de
solicitudes de información a las dependencias y entidades públicas, con el fin de
mejorar los datos requeridos, y (vii) verificar que las agencias gubernamentales y
demás entes públicos observen la normatividad presupuestal, especialmente en lo
relativo al cumplimiento de sus obligaciones de proporcionar información
periódica al Congreso.
3.11 El ingreso al CIP del personal nuevo previsto en el programa y financiado por el
préstamo se realizará mediante concursos abiertos, cuyas bases estarán establecidas
en el Reglamento Operativo. Los procesos para la selección, promoción y
remoción, se harán conforme a un programa institucional compuesto por planes de
capacitación y evaluación permanentes, de acuerdo a la normatividad vigente de la
administración pública. Dichos planes de capacitación y evaluación incluirán al
actual personal del CIP así como al personal nuevo. En el caso del Director del
CIP, en tanto asumirá también la conducción del SIAIP, su selección se hará por
concurso y la aprobación de su nombramiento como su remoción, será realizada
conforme a lo establecido en el Reglamento Operativo del Programa,
3.12 El programa financiará las consultorías que se requieran para consolidar el CIP, los
procesos de selección de personal, la dotación de equipo y mobiliario, la creación y
acceso a bases de datos y otras fuentes de información, y el fortalecimiento del
acervo bibliotecario, entre otras actividades. Asimismo, podrá financiar en forma
decreciente los honorarios del personal que haya pasado por las pruebas de
selección, de modo tal que el Congreso haya culminado su incorporación a sus
planillas al finalizar el programa. Al inicio de estas actividades se contratará una
consultoría para establecer la línea de base, para los indicadores de medición de
impacto del funcionamiento del Sistema de Asesoría – SIAIP y para formular el
diseño de su organización y funcionamiento en el marco de los objetivos del
presente contrato.
3 Fortalecimiento de la gestión institucional
3.13 Este componente tiene por objetivo el mejoramiento de la gestión administrativa y
del soporte a los procesos legislativos del Congreso de forma de garantizar un
servicio de excelencia a los parlamentarios en términos de oportunidad, calidad y
- 25 -

costos. Por lo tanto el proyecto financiará la contratación de servicios de


consultoría así como la adquisición de bienes y servicios relacionados con: (i) la
mejora en los procesos y sistemas de gestión administrativa, (ii)el rediseño y
automatización de los procesos legislativos; y (iii) la adquisición e implantación
de soluciones tecnológicas de soporte parlamentario.
3.14 Fortalecimiento institucional. El programa también apoyará a la gerencia del
componente como un todo, bajo la contratación de un técnico de apoyo. Asimismo
se financiará el análisis de las necesidades de recursos humanos de la entidad y el
diseño de un nuevo cuadro de puestos, plazas, y perfiles profesionales; así como
los requisitos para la implantación de una carrera en la institución. También se
financiará la elaboración e implantación de un Plan de Capacitación para los
funcionarios de la Dirección General de Administración, con especial énfasis a los
funcionarios de línea.
3.15 Procesos y sistemas de gestión administrativa. Para la mejora en los procesos y
sistemas de gestión administrativa el programa financiará el rediseño,
simplificación y automatización de los procesos administrativos internos en
general. En este sentido, el Congreso ha iniciado la adquisición, adecuación e
implantación de un Sistema Integrado de Gestión Administrativa (SIGA), que
incluirá las funciones de logística de bienes y servicios, control patrimonial,
contabilidad, tesorería, planeamiento y presupuesto, y recursos humanos y
planillas. La estrategia de adquisición del SIGA y su proceso de implantación
deberá incluir el desarrollo de una interfaz con el sistema integrado de
administración financiera (SIAF) provisto por el Ministerio de Economía y
Finanzas (MEF).
3.16 Además de los procesos administrativos y de soporte general, el programa también
apoyará la revisión y actualización de procesos de trabajo específicos, tales como
el de control del acceso a los edificios de la entidad sin descuidar la atención
mejorada al visitante. En este sentido establecerá un único procedimiento para el
control de acceso a las oficinas del Congreso, sostenido por un sistema específico
que pueda realizar el registro de los visitantes.
3.17 El rediseño y automatización de los procesos legislativos. Incluye la revisión de
procesos legislativos y el diseño funcional del nuevo Sistema Integrado de Gestión
Legislativa (SIGEL) y su implantación, que incorporará las siguientes funciones:
(i) Módulo de gestión lesgislativa para el Presidente y Vice-Presidentes de la Mesa
Directiva; (ii) Análisis de Costo-Beneficio de los Proyectos de Ley; (iii)
Integración de la Agenda Legislativa del Pleno y la Agenda Personal de los
Congresistas; (iv) Trámite Documentario; y (v) Manejo de la Relación con los
Ciudadanos.
3.18 Para que las actividades de revisión de procesos legislativos de la entidad sean
continuados y sostenibles, el programa también financiará la adquisición de
licencias y la implantación de herramientas de Workflow y Content Management
(gestión de contenido). La utilización de Workflow permitirá el desarrollo de
aplicaciones tales como trámite documentario y otros orientados a la minimización
del uso de papeles, con la integración en una plataforma única de la totalidad de los
procesos que se desarrollan dentro del Congreso. La gestión de contenido (Content
Management) permitirá modernizar e integrar en una sola plataforma las
- 26 -

aplicaciones existentes de manejo de imágenes, documentos y video en demanda, y


crear un repositorio único para almacenar la información digitalizada que soporte a
los procesos del Congreso. La implantación de estas nuevas herramientas incluirá
la capacitación necesaria de funcionarios de la entidad en su operación, soporte y
mantenimiento; de forma de garantizar la sostenibilidad de su utilización.
3.19 Soluciones tecnológicas de soporte parlamentario. Para el desarrollo e implantación
de sistemas y herramientas de soporte parlamentario se financiarán actividades
relacionadas con: (i) sistema de comunicaciones entre el Congreso y el Poder
Ejecutivo, (ii) optimización del Portal y la Intranet del Congreso, (iii) modernización
del sistema de video del Pleno, (iv) sistema de video conferencia, (v) renovación de la
infraestructura informática, (vi) mejora en los sistemas de comunicaciones de voz y
datos, (vii) fortalecimiento de la seguridad integral de la información,
(viii) implantación de firmas y certificados digitales, y (ix) sistemas de votación
electrónica. Para automatizar y mejorar la calidad de las comunicaciones entre el
Congreso y el Poder Ejecutivo se financiará el diseño e implantación de un sistema
basado en un concepto de puerta única, que permita disminuir la duplicidad de
solicitudes de información y de opinión de los congresistas al Poder Ejecutivo, así
como lograr una gestión más integrada con la agenda legislativa en ejecución. Este
sistema también considerará la necesidad de enlace con otras instituciones (extranet)
que permita la integración funcional con el SIGEL.
3.20 Para la optimización del Portal y la Intranet del Congreso se financiará actividades
de revisión del marco de organización de la información, hacia un modelo más
directo y amigable, tanto en lo que se refiere a la plataforma de operación como a
la funcionalidad de las aplicaciones.
3.21 Para la modernización del sistema de video del Pleno está previsto el cambio
tecnológico de una plataforma analógica VHS hacia un sistema totalmente digital.
Para tanto se financiará servicios de análisis, diseño y programación del nuevo
modelo; y la adquisición de cámaras digitales que serán conectadas a un nuevo
servidor para el manejo de imágenes; conformando así un circuito cerrado de
televisión que permitirá grabar, almacenar y disponer de las imágenes en CD´s de
todas las sesiones del Pleno. En este proceso también están previstas actividades de
capacitación.
3.22 Para el sistema de video conferencia se financiará la adquisición e implantación de
un software comercial específico, que permitirá al Congreso conectarse con las
oficinas desconcentradas previstas en el componente uno de consolidación de la
función representativa.
3.23 La adquisición de nuevas computadoras personales para la renovación de la
infraestructura informática, sigue lo previsto en el plan oficial de la institución para
el periodo 2003-2005 y permitirá el reemplazo de los equipos ya obsoletos.
3.24 La mejora en los sistemas de comunicaciones de voz y datos permitirá al Congreso
utilizar una red contratada con tarifa plana que soporte el tráfico de audio,
imágenes y datos en IP discado, lo que incrementará las comunicaciones con las
oficinas regionales y reducirá los costos de telefonía en general. También se
financiará la adquisición de equipos de conectividad para la optimización de la red
interna de comunicaciones entre los edificios del Congreso.
- 27 -

3.25 Las actividades previstas para el incremento de la seguridad de la información


incluyen la implantación de mecanismos de protección de intrusos a la red del
Congreso complementado con la implantación de una arquitectura de redundancia
de discos que permita disponer de la información las 24 horas al día y garantice la
seguridad de los datos con back-up de respaldo y plan de contingencia.
3.26 La implantación de firmas y certificados digitales permitirá la autenticación y
administración de las claves públicas o privadas que se utilizarán para el acceso a
la red interna y servicios específicos, así como para la comunicación que se realice
con otros organismos públicos.
3.27 La actualización del sistema de votación electrónica deberá posibilitar la
identificación del congresista, en un proceso no asociado a un lugar fijo en el Pleno
o en las Comisiones, pero sí a la persona que se debe identificar y certificar.
- 28 -

IV. EJECUCIÓN DEL PROGRAMA

A. Organismo ejecutor y plazo de ejecución


4.1 El Organismo Ejecutor será el Congreso de la República,a través de la Oficialía
Mayor que es responsable de ejecutar, por encargo de la Mesa Directiva, en el
ámbito de su competencia. Su carácter estable y permanente evitará que los cambios
anuales que se realizan en la Mesa Directiva afecten el desarrollo y la continuidad del
mismo.
4.2 Además de la Oficialía Mayor, las oficinas de línea co-responsables de la ejecución de
las actividades previstas en los tres componentes son: la Dirección General
Parlamentaria, la Dirección de Participación Ciudadana, el Centro de Información
Parlamentaria, la Biblioteca del Congreso, la Dirección General de Administración y
el Director de Tecnologías de Información. Con recursos del préstamo se conformará
el Sistema Integral de Asesoría e Información Parlamentaria. El personal de este
Sistema será el que actualmente labora en el Centro de Investigación Parlamentaria, la
Biblioteca, más los asesores de las Comisiones y los profesionales que se incorporen
con recursos del programa. Todos los nuevos funcionarios del Sistema que sean
contratados con los fondos del préstamo y que tengan funciones técnicas
especializadas deberán ser contratados bajo los procedimientos mencionados en el
Reglamento Operativo16.
4.3 Con relación al Centro de Investigación Parlamentaria (CIP) cabe resaltar que, por
acuerdo de la Mesa Directiva del Congreso, se conformó el Consejo Directivo del CIP
con la participación de congresistas representantes de las diferentes bancadas
parlamentarias. El Consejo representa a la Mesa en la conducción multipartidista del
CIP y es responsable de su dirección estratégica y de su supervisión. En este sentido, el
CIP depende funcionalmente de este Consejo y administrativamente de la Oficialía
Mayor.
Figura III-1

16
Los detalles de la conformación, composición y funcionamiento del Sistema se encuentran en el
Programa Operativo correspondiente y en el Reglamento.
- 29 -

4.4 El programa se ejecutará y administrará con base en Planes Operativos Anuales


(POAs) y un Reglamento Operativo (RO) en el que se establecerán las funciones y
responsabilidades de cada área a cargo de los componentes y actividades del proyecto.
Dicho Reglamento será aprobado por la Mesa Directiva del Congreso. Su
modificación requerirá del acuerdo formal de las partes. Los borradores de estos
documentos ya fueron elaborados17. Asimismo definirá, entre otros aspectos, las
condiciones que deberán cumplir y los procedimientos que deberán ser seguidos para
la contratación de personal con recursos del Banco, así como para la adquisición de
bienes y servicios. Los POAs y el plan de adquisiciones serán aprobados por la Mesa
Directiva a propuesta del Oficial Mayor antes de ser presentados al Banco.
4.5 El plazo para comprometer los recursos del préstamo será de seis años y el de
desembolsos de cuatro años y medio, a partir de la fecha de entrada en vigencia del
contrato. Este plazo se estima suficiente para la realización de las actividades
previstas de asistencia técnica y para la licitación y contratación de las obras y
ejecución de las mismas.

17
Plan Operativo para la Conformación del Sistema Integral de Asesoría e Información Parlamentaria;
Plan Operativo para la Implantación de Sistemas de Apoyo Tecnológico para la gestión interna del
Congreso; y Reglamento Operativo del programa.
- 30 -

V. VIABILIDAD Y RIESGOS

A. Viabilidad institucional del Programa


5.1 La totalidad de las bancadas políticas del Congreso de la República, representadas
a través de sus cinco vicepresidencias, como se ha mencionado, mantienen un alto
compromiso y consenso con las actividades del programa en la forma como está
diseñado. Se cuenta con un alto sentido de pertenencia por parte de todos los
involucrados en la ejecución del programa, cuyo diseño ha sido altamente
participativo.
5.2 Por su parte, el Congreso de la República goza de independencia respecto a los
demás poderes del Estado, lo cual está garantizado constitucionalmente y posee
amplias facultades para dictar su propia normativa interna y organizar su trabajo.
La implantación de los cambios organizativos y de gestión derivados de la
ejecución del programa, requerirá cambios tan sólo en el Reglamento Interno del
Congreso y no se prevén otras modificaciones legislativas.
5.3 El programa dotará al Congreso de la República de una mayor capacidad
administrativa y de un mejor aparato técnico de análisis y gestión legislativa. Por
su parte, se prevé fortalecer su proyección institucional, a fin de elevar su niveles
de representatividad y confianza ciudadana.
B. Viabilidad financiera del Programa
5.4 El presupuesto del 2004 del Congreso de la República fue de 315 millones de
soles. Tanto el Poder Ejecutivo como el Congreso de la República asignan una alta
prioridad al programa, lo que otorga las bases institucionales y permite asegurar los
recursos suficientes para su ejecución. Los recursos que aportará el Congreso para
viabilizar el funcionamiento del Sistema Integral de Asesoría e Información
Parlamentaria mencionado en el segundo componente, a partir de la finalización de
la ejecución del programa, representarán cerca del 2% de su presupuesto. Sin
embargo, la mayor parte de estos recursos ya son gastos recurrentes de la
institución (remuneraciones del personal de la biblioteca y de las asesorías a
comisiones) y las nuevas contrataciones, realizadas con recursos del préstamo,
tendrán un impacto gradual que estará distribuido a lo largo de la ejecución del
programa y su financiamiento constituye un compromiso tanto del Gobierno como
del Congreso de la República.
5.5 La mejoría en la eficiencia y eficacia de varios de los servicios administrativos
tendrá un impacto previsto en la reducción de sus costos de cerca de 15%, lo que
también fortalecerá la sostenibilidad financiera del programa, una vez finalizados
los desembolsos.
5.6 Todas las actividades que se mantendrán como gastos vigentes después de
terminado el programa –cursos de capacitación y sistema de asesoría e información
parlamentaria, por ejemplo– serán financiadas de forma decreciente con recursos
del Banco de forma a facilitar su inclusión gradual en el presupuesto del Congreso.
- 31 -

C. Beneficios del Programa


5.7 El programa, por el hecho de concentrar sus actividades en torno a las funciones
legislativas, de representación política, y de fiscalización y control del Congreso de
la República, así como del mejoramiento de su capacidad gerencial y de análisis
técnico, será beneficioso para la consolidación democrática al fortalecer una de sus
instituciones básicas. El programa facilitará el conocimiento de la legislación
vigente, mejorará los soportes técnicos para la formulación de los proyectos de ley,
asimismo, contribuirá en la discusión, aprobación y seguimiento del Presupuesto
General de la República, a través de la creación del Sistema Integral de Asesoría e
Información Parlamentaria. El programa fortalecerá la capacidad técnica del
Congreso en sus funciones de fiscalización y control.
5.8 El programa contribuirá en profesionalizar las comisiones legislativas, a través de
la consolidación de las secretarías técnicas que llevarán la memoria institucional
de cada temática encargada por comisión y garantizará el nivel de información
técnica requerida, más allá del debate propiamente político. La introducción de
sistemas modernos de administración y gerencia deberá elevar los niveles de
eficiencia y transparencia en el uso de los recursos del Congreso.
5.9 Por su parte, el programa contiene un elemento innovador que permitirá elevar los
niveles de información ciudadana, así como de confianza de la misma en la labor
legislativa, mediante la apertura de canales de comunicación hacia la sociedad
civil en los aspectos de educación ciudadana propuestos, complementando los
mecanismos interactivos actuales.
5.10 En el mediano y largo plazo, el mejor funcionamiento de la democracia y de sus
instituciones, así como el logro de la seguridad y previsibilidad jurídica, serán
alicientes favorables para estimular la actividad económica y comercial, en
particular la inversión económica tanto nacional como externa.
D. Riesgos
5.11 La ejecución del programa tiene dos riesgos importantes. El primero sería que los
resultados de los nuevos procesos tanto legislativos como de soporte (sistema
integral de asesoría, entre otros) no fueran asimilados y utilizados por los
congresistas. Para ello, el programa fue formulado en consulta directa con los
representantes, lo que permitió adaptar sus productos a las necesidades expresadas
y a la dinámica de los procesos parlamentarios. El segundo riesgo sería que la
ejecución del programa se politice, y se buscara utilizar parte de sus recursos para
fines políticos-partidarios. Sin embargo, esto se ve minimizado por la aplicación de
un Reglamento Operativo acordado, que fija claramente y con detalle las
condiciones y procedimientos a ser utilizados en las diferentes operaciones,
contrataciones, y adquisiciones.
5.12 Otro riesgo consiste en la rotación anual de la Mesa Directiva, lo que podría
traducirse en cambios en las prioridades del proyecto y sus actividades. Este riesgo
se verá minimizado en la medida que se fortalezca la estabilidad institucional de las
unidades que tendrán a cargo el desarrollo del Programa, que permanecerán
vigentes a lo largo de la ejecución del programa. Esto permite vislumbrar el
mantenimiento de los consensos y compromisos políticos adquiridos durante el
diseño de la operación.
- 32 -

5.13 Finalmente, la poca familiaridad con los procedimientos del Banco puede
traducirse en una demora y, por ello, se ha optado por contar con un Reglamento
Operativo que facilite la ejecución y una Unidad Administradora del Programa
(UAP), con un perfil acordado con el Banco. Asimismo, se prevé que el proyecto
requerirá intenso apoyo del Banco, por lo que se ha considerado necesario realizar
evaluaciones anuales enfocadas a la revisión de las metas indicativas.