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Hacia una OTAN sudamericana?

Brasil y un Consejo de Defensa Sudamericano


Susanne Gratius Investigadora Senior Programa de Paz y Seguridad, FRIDE
Sesenta aos despus de la entrada en vigor del Tratado Interamericano de Asistencia Recproca (TIAR), en 1948 en Ro de Janeiro, Brasil ha propuesto crear un Consejo de Defensa Sudamericano El Presidente Lula lanz esta propuesta el 4 de marzo de 2008, en plena crisis diplomtica entre Colombia y Ecuador. Aunque el conicto bilateral fue una mala noticia para una regin pacicada desde hace dcadas, el ataque de militares colombianos contra las FARC en territorio ecuatoriano tuvo un efecto positivo: reactiv la capacidad regional de resolver sus propios conictos. Por un lado, resucit al Grupo de Ro que facilit una reconciliacin entre las partes. Por el otro, el conicto reforz la necesidad de crear un rgano comn de defensa y seguridad sudamericano. Sudamrica se perla como un espacio geopoltico integrado en torno a Brasil y ms distante de EE.UU. Aunque su liderazgo es contestado por las aspiraciones de poder de Hugo Chvez, tanto el proceso de integracin sudamericano como la propuesta de crear un rgano comn de seguridad han surgido desde Brasil. Pese a las tendencias centrfugas en la regin, la salida negociada a la crisis entre Colombia y Ecuador, que concluy sin recurrir a la violencia, seal que ms de cuarenta aos de integracin y convivencia pacca no pasaron en vano. En este sentido, es importante que la Cumbre del Grupo de Ro rgano creado inicialmente por ocho pases sudamericanos, celebrada el 6 y 7 de marzo de 2008 en Santo Domingo, facilit un dilogo entre las partes para superar sus diferencias diplomticamente. Durante la XX Cumbre de la organizacin, el Presidente colombiano, lvaro Uribe, se disculp ante su homlogo Rafael Correa por haber violado la soberana territorial del pas vecino sin previo aviso. Su promesa de que estos hechos no se repetirn en el futuro fue recogida en la Declaracin nal del evento.1 La Cumbre del Grupo de Ro fortaleci a una organizacin que haba entrado en pleno declive, a la vez que renov la identidad latinoamericana y su capacidad de encontrar soluciones propias a conictos sin el beneplcito de Estados Unidos. En comparacin, la recurrencia a la OEA como tradicional foro de prevencin y resolucin de conictos tuvo un impacto menor. Su Resolucin,2 publicada un da antes de la Cumbre del Grupo de Ro, se limit a recordar el artculo 21 de su Carta, segn el cual la soberana nacional de un Estado es inviolable. Asimismo, decidi enviar (en una aeronave de Brasil)3 una misin a ambos pases.
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Anexo 2: Declaracin de los Jefes de Estado y de Gobierno de Grupo de Ro sobre los Acontecimientos recientes entre Ecuador y Colombia, 7 de marzo de 2008. 2 Organizacin de Estados Americanos (OEA), Resolucin CP/Res. 930 (1632/08), Washington DC, 5 de marzo de 2008. 3 Integrada por Jos Miguel Insulza y Embajadores de Argentina, Brasil, Panam y Per.

Comentario, abril de 2008

La mediacin del Grupo de Ro junto a la renovada identidad regional acompaado por un distanciamiento de Washington que, al haber tomado posicin como aliado incondicional de Colombia, fue parte del conicto pero no de su solucin. Esta misma tendencia de identicar soluciones regionales se percibe tambin en la OEA que, despus de la eleccin del actual Secretario General y ex Canciller chileno Jos Miguel Insulza (que fue elegido con la oposicin de Washington) se ha sudamericanizado. Bajo la direccin de Insulza se ha fortalecido, a travs de un nuevo Departamento de Prevencin de Conictos y Misiones Especiales, el papel de mediacin de la OEA en conictos domsticos o interestatales. Pero, al mismo tiempo, la regionalizacin de una organizacin tradicionalmente dominada por los intereses de EE.UU. implica tambin una prdida de inuencia. As, el sistema interamericano articulado en torno a la OEA se ha visto debilitado tanto por los crecientes recelos de varios pases de la regin ante la actuacin de EE.UU. en el hemisferio, como por la retirada de Washington de gran parte de Amrica Latina. Esta tendencia al debilitamiento es todava ms acentuada en el sistema interamericano de defensa. El Tratado Interamericano (TIAR), rmado ms de sesenta aos atrs, es un acuerdo de ayuda mutua contra amenazas extrarregionales que carece de utilidad prctica y nunca ha sido actualizado. Lo mismo ocurre con el Pacto de Bogot, rmado en 1948 para identicar soluciones paccas a conictos en el hemisferio americano. Por esta razn, Mxico, el pas latinoamericano ms cercano a EE.UU., anunci en 2002 su salida del TIAR. Un ao despus, en octubre de 2003, se realiz en Mxico la Conferencia Especial de Seguridad Hemisfrica.4 Los dos principales logros de la reunin han sido consensuar un concepto multidimensional de seguridad incluyendo las nuevas amenazas (narcotrco, crimen organizado, desastres naturales y ecolgicos, etc.) y superar las divisiones provocadas por la intervencin en Irak. Sin embargo, no se lleg a modicar el TIAR ni tampoco a denir una nueva arquitectura del sistema interamericano de defensa que sigue siendo una tarea pendiente.5 Hoy, la Comisin de Seguridad Hemisfrica que opera en el seno de la OEA es el nico foro continental en materia de seguridad y defensa. Ante el escaso nivel de cooperacin hemisfrica, la coordinacin subregional en este mbito, tanto entre los Ministros de Defensa centroamericanos como, ms recientemente, entre los pases sudamericanos ha experimentado un auge sin precedentes. Es en este nuevo marco y el consecuente vaco de poder, que Brasil lanz la propuesta de crear un rgano comn sudamericano.

4 Una visin ms detallada de los desfos hemisfricos ofrece Joseph Tulchin, Ral Bentez Manaut, Rut Diamint (Eds.), El rompecabezas: conformando la seguridad hemisfrica en el siglo XXI, Bononiae Libris y Prometeo, Buenos Aires 2006. 5 Vase Juan Emilio Cheyre, Seguridad Hemisfrica: un desafo de integracin pendiente Foreign Affairs en espaol n 4, octubrediciembre de 2005.

Hacia una OTAN sudamericana? Brasil y un Consejo de Defensa Sudamericano

Susanne Gratius

Un Consejo de Defensa Sudamericano


En esta misma lnea de subregionalizar la cooperacin militar apunta la idea del Consejo de Defensa Sudamericano. Teniendo en cuenta la actual situacin de la regin y las lagunas existentes, un rgano de esta naturaleza podra cumpliar con varios objetivos y funciones: * Llenar un espacio en materia de defensa latinoamericana, puesto que no se ha creado ninguna organizacin regional ni tampoco es un rea de cooperacin efectiva6 pese a que formalmente la regin se ha constituido como zona de paz; * Servir de plataforma y legitimacin colectiva para la aspiracin de Brasil de convertirse en miembro permanente del Consejo de Seguridad de Naciones Unidas; * Crear un sistema de defensa sudamericano y, en el futuro, una especie de OTAN subregional con una estructura y capacidad militar propia; * Prevenir conictos en la regin por la ampliacin de medias de creacin de conanza y fortalecer el papel de mediacin regional en crisis sudamericanas; * Promover la cooperacin en equipos y armas y, en particular, ampliar el mercado regional para la industria blica de Brasil que es un importante exportadores de material militar; * Mejorar la seguridad de fronteras entre los doce pases y sobre todo en la region del Amazon como espacio difcil de controlar; * Luchar conjuntamente contra amenazas regionales como el narcotrco, el crimen organizado, el trco de armas y los desastres naturales y fomentar el intercambio de informacin militar; * Realizar ejercicios militares conjuntos y coordinar actividades en el seno de misiones regionales (OEA) o internacionales (ONU) de paz. Un importante precursor en este sentido es la coordinacin sudamericana en la misin de Estabilizacin en Hait bajo el comando militar de Brasil; * Reducir paulatinamente la inuencia militar de EE.UU. y sus bases en Sudamrica sin desaar abiertamente su hegemona. Esta lista coincide con los intereses de Brasil que, igual que los dems pases de la subregin, no forman parte de ninguna organizacin de defensa internacional. Sin embargo, la propuesta del Consejo de Defensa formulada por Brasil es otro ejemplo de su liderazgo ambivalente que oscila entre su proyecto global (o inters nacional) y su proyecto sudamericano (inters colectivo). Ello se reeja en el discurso que pronunci el Presidente Lula da Silva el 4 de marzo de 2008, cuando en la misma frase propuso crear el Consejo de Defensa Sudamericano y utilizarlo para justicar la representacin de Brasil en el Consejo de Seguridad. Es por esta ambigedad entre un liderazgo colectivo sudamericano y un liderazgo individual global que sus pases vecinos ven con recelos cualquier propuesta regional que formule Brasil.

6 Francisco Rojas Aravena, El riesgo de la superposicin entre las polticas de defensa y seguridad, Nueva Sociedad n 213, enerofebrero de 2008, pp. 36-49.

Comentario, abril de 2008

De hecho, ante el tamao de Brasil y su superioridad militar, un Consejo de Defensa Sudamericano podra correr el riesgo de ser dominado por este pas. Pero desde el n de la dictadura militar, Brasil se ha convertido en una potencia benigna y cooperativa que, pese a su superioridad en materia de seguridad, est consciente de que no es ni pretende ser una potencia militar. Aunque gura entre los quince pases del mundo con mayor capacidad militar y el tamao de su fuerza armada es parecido al de Alemania, Brasil gasta menos de la mitad que la potencia germana en defensa. Ante la falta de recursos y las amenazas de seguridad comunes, Brasil apuesta por un sistema colectivo de defensa. De hecho, una fuerza militar sudamericana en su conjunto sera, en nmero de tropas, equivalente a Rusia y algo menor que EE.UU., mientras que su presupuesto sumado sera parecido al de potencias como Alemania o Japn. En esta ptica, un Consejo de Defensa Sudamericano podra ser un primer paso hacia una OTAN sudamericana o, mucho ms adelante, una fuerza armada sudamericana. Fuerza Militar Sudamericana (datos entre 2005 y 2007) Tamao FF.AA. Brasil* Chile Argentina Venezuela Colombia Per Ecuador Bolivia Uruguay Paraguay Total 300.000 86.000 71.000 100.000 255.000 110.000 59.000 32.000 24.000 19.000 1.056.000 Presupuesto (mio $) 24.400 5.200 4.300 4.000 3.300 829 91 130 371 53 42.674 % del PIB 2,60% 2,70% 1,30% 1,20% 3,40% 1,50% 2,80% 2% 1,60% 1%

Fuentes: European Defense Agency, CIA World Factbook, SIPRI Yearbooks * Brasil cuenta casi con el mismo nmero de tropas de Alemania, pero gasta la mitad.

Aunque todava hay que recorrer un largo camino hacia un sistema sudamericano de defensa, la propuesta de Brasil est estrechamente vinculada a los avances de integracin sudamericanos desde que los doce pases celebraron, en 2000 en Brasilia, su primera reunin Cumbre. Muestra de ello son la Unin de Naciones Suramericanas (UNASUR), la iniciativa de infraestructura IIRSA y, dentro de este marco, los dos polos norte y sur del proyecto: la Comunidad Andina y el MERCOSUR. Un rgano de defensa formara parte de este esquema de integracin.

Hacia una OTAN sudamericana? Brasil y un Consejo de Defensa Sudamericano

Susanne Gratius

Liderazgo compartido o competitivo?


Los principales obstculos al que se enfrenta el futuro Consejo son, por un lado, su instrumentalizacin para los nes nacionales de Brasil y, por el otro, las diferentes visiones de Brasil y Venezuela en materia de seguridad y defensa. Ante las divergencias entre ambos, es dudoso que un Consejo comn de Defensa, de haber existido, hubiera podido presentar una propuesta consensuada para resolver el conicto entre Colombia y Ecuador. Ms all de la condena de violar la soberana territorial, las posiciones de Brasil y Venezuela no coinciden: mientras que Hugo Chvez apoya la posicin de Ecuador y desafa la poltica de Colombia por sus vnculos con la FARC, Brasilia ha preferido desde siempre la neutralidad ante el conicto interno colombiano y sus relaciones con Ecuador, con el que no comparte fronteras, son distantes. Con antelacin a la propuesta brasilea hubo varios intentos separados desde Brasilia y Caracas de avanzar en materia de seguridad y defensa sudamericana. En 2003, el Presidente Hugo Chvez propuso crear la Organizacin del Tratado del Atlntico Sur (OTAS), una especie de OTAN sudamericano. En aquel entonces, la iniciativa no prosper. Ahora, cinco aos despus, Chvez y Lula quieren promover conjuntamente el Consejo de Defensa Sudamericano. Sin embargo, pese a la supuesta armona entre ambos lderes, sus proyectos son diferentes. Mientras que la retrica anti-imperialista y marcar distancias con EE.UU. es la principal motivacin de Venezuela para crear un rgano sudamericano de defensa, la inclusin de Brasil en el Consejo de Seguridad de Naciones Unidas sigue siendo el principal objetivo del Gobierno de Lula. Estas diferencias entre Brasil como lder natural sudamericano y Venezuela como autoproclamado lder ideolgico ensombrecen las perspectivas de crear un Consejo de Defensa Sudamericano, no como una institucin ms en el complejo entramado de instituciones de integracin, sino como un rgano ecaz y prctico para prevenir y resolver conictos en la regin y promover la cooperacin interestatal en esta materia. Esta vez, la creacin de un rgano comn de defensa depende de la habilidad de Brasil de ganar adeptos para su propuesta y evitar la impresin de que slo lo quiere utilizar para su propia proyeccin global. Los prximos meses indicarn si es posible avanzar. El Ministro de Defensa de Brasil, Nelson Jobim, tiene previsto realizar una gira por todos los pases sudamericanos. Previo a ello, Brasil se asegur, durante la visita de la Secretaria de Estado, Condoleezza Rice, a Brasil y un posterior viaje del Ministro a Washington, la aprobacin de EE.UU. La propuesta fue tambin negociada con su ms cercano socio Argentina, con Chile y respaldada por Chvez que se reuni el 20 de marzo de 2008 con Lula. Los desafos de seguridad a los que se afronta Sudamrica son de orden interno y de difcil solucin nacional. Tal y como ha puesto de maniesto el reciente conicto entre Colombia y Ecuador, la guerrilla igual que el narcotrco o el crimen organizado son problemas compartidos que requieren una estrecha cooperacin interestatal y, preferentemente, un marco multilateral de actuacin. El Consejo de Defensa Sudamericano podra ser un primer paso para consolidar la regin como zona de paz y concederle un mayor protagonismo internacional. Sin duda, su creacin fortalecera el incipiente sistema sudamericano y debilitara an ms el sistema hemisfrico. Ms all de los intereses nacionales de Brasil es en esta ptica que habra que considerar la creacin del Consejo de Seguridad Sudamericano.

Comentario, abril de 2008

Esta propuesta reeja ante todo el creciente papel de compromiso sudamericano que asume Brasil, el principal socio de la UE en la regin. Frente a la Cumbre que celebrarn la UE, Amrica Latina y el Caribe el prximo mes de mayo de 2008 en Lima, esta iniciativa de avanzar en un sistema sudamericano de defensa en torno a Brasil es otra seal ms para una creciente divisin de intereses entre el espacio sudamericano y el resto de la regin.

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