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9 Desarrollo del instrumento

de medición

El desarrollo de instrumentos para me- ferentes ejercicios en Bolivia, Colombia reunido en el año 2000 aprobaron por
dir el desempeño de las FESP supuso y Jamaica, en donde pudieron ser vali- unanimidad una resolución que, en lo
un complejo y largo proceso de colabo- dadas las variables y los procedimientos esencial, recomendó1 instar a los Esta-
ración y discusiones para arribar a la de- de medición, para finalmente aplicarlo dos Miembros a:
finición de las funciones cuyo desenvol- en Chile de manera integral en donde se
vimiento tendría que ser medido con probó el instrumento en forma com- 1) Que participaran en el ejercicio re-
elementos de deslinde y operacionaliza- pleta y se puso especial atención al ma- gional de medición del desempeño
ción, tal como fue concebido a través de nejo de los puntajes. de las funciones esenciales de la
la construcción de indicadores del de- salud pública, a fin de facilitar un
sempeño, las variables y las medidas que análisis del estado de la salud pública
servirían como sus verificadores. Para el 1. Definición de las FESP en las Américas; y
desarrollo de este instrumento se contó para la Región de las
con la colaboración de la Organización Américas 2) Que utilizaran la medición del de-
Panamericana de la Salud (OPS), el sempeño de las funciones esenciales
Centro para el Control y Prevención de A través de una acción participativa, las de la salud pública para mejorar el
Enfermedades (CDC) y el Centro Lati- FESP fueron definidas operativamente, ejercicio de la misma, desarrollar la
noamericano de Investigación en Siste- de acuerdo con el marco conceptual ex- infraestructura necesaria para tal
mas de Salud (CLAISS), quienes partie- puesto en el capítulo 6, como el con- efecto y fortalecer el papel rector de
ron de la experiencia desarrollada en los junto de acciones realizadas por la auto- la autoridad sanitaria en todos los ni-
Estados Unidos de América, a través del ridad sanitaria, tanto sustantivas como veles del Estado.
Proyecto Nacional de Medición de Es- de apoyo, que permitirán generar las
tándares y Desempeño de la Salud Pú- condiciones necesarias para una práctica
blica (NPHPSP). mejor de la salud pública. 1 Resolución CD42.R14. Funciones Esencia-
les de Salud Pública. 42o Consejo Directivo
Cabe señalar que en el proceso de apli- Por su parte, los ministros de salud asis- de la OPS. Washington, D.C.; 25 al 29 de
cación experimental se desarrollaron di- tentes al Consejo Directivo de la OPS septiembre de 2000.

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Asimismo, la XVI Reunión del Sector exhaustivo de análisis y reflexión colec- gión o bien una definición del mínimo
Salud de Centroamérica y de la Repú- tiva, como se describió en el capítulo 6. requerido para ejercer una función
blica Dominicana (RESSCAD) acordó Sin embargo, todas las definiciones es- según el juicio de un grupo de expertos.
apoyar la propuesta de efectuar la me- tán, obviamente, sujetas a mejoras y no La decisión a favor de estándares ópti-
dición de las FESP y de fortalecer la pretenden representar todos los puntos mos se consideró más adecuada siempre
rectoría de los ministerios de salud en de vista que existen acerca de este tema que, obviamente, se relacionaran con la
los países de la subregión como parte del en el mundo de la salud pública. situación general de la Región, ya que
proceso de cooperación técnica de la OPS esta definición del estándar identifica
y la OMS para el fortalecimiento institu- Sin perjuicio de esto último, se han rea- desviaciones de la situación actual con
cional y sectorial de la salud pública.2 lizado esfuerzos encaminados a reducir respecto a un punto óptimo, lo que es-
al mínimo las desviaciones y a recoger timula a la mejora continua, que es pre-
Para dar cumplimiento a los citados los aspectos más importantes expuestos cisamente lo que se quiere fomentar.
acuerdos de las autoridades sanitarias por expertos y actores vinculados a las
nacionales se procedió como una de las decisiones políticas sanitarias en cada Dada la heterogeneidad del ejercicio de
primeras actividades, a la elaboración de una de las ocasiones en que se ha con- las FESP en el contexto de la Región, los
un instrumento para hacer la medición tado con su opinión. Debe tenerse pre- estándares óptimos se definieron consi-
del desempeño de las FESP. Para ello, se sente que este instrumento constituye derando las mejores condiciones que
estableció una alianza de colaboración una primera labor de medición del de- puedan ser alcanzadas en todos los paí-
entre la Organización Panamericana de sempeño de la salud pública en los paí- ses de la Región dentro de unos plazos
la Salud (OPS), los Centros para el Con- ses de la Región de las Américas, tarea razonables, lo que implicó la necesidad
trol y la Prevención de Enfermedades que, sin duda, es mejorable en el futuro, de confiar en la opinión de los expertos
(CDC) y el Centro Latinoamericano de especialmente si los países mantienen la para determinar cuáles son esas condi-
Investigación en Sistemas de Salud apropiación y el perfeccionamiento del ciones. Aparte de este hecho, optar por
(CLAISS). instrumento. estos óptimos razonables pareció más
apropiado y congruente con el objetivo
A partir de estos antecedentes normati- de perfeccionar la infraestructura de los
vos, una de las decisiones más impor- 2. Definición de los servicios de salud pública en el plazo
tantes adoptadas en el curso del desa- estándares de desempeño más breve posible.
rrollo de la Iniciativa “La Salud Pública de las FESP
en las Américas”, relacionadas específi- A partir de la selección de las FESP, se
camente con el diseño del instrumento La información obtenida con los instru- procedió a determinar el estándar óp-
de medición, tuvo que ver con la nece- mentos de medición de este tipo que timo de su desempeño general capaz de
sidad de adoptar la definición de los in- aspiran a ayudar a la ASN a definir y facilitar, para el grupo evaluador, la ela-
dicadores y los estándares para la medi- evaluar con mayor eficacia la función de boración de ese objetivo para el desem-
ción del desempeño de las FESP que la salud pública en el sector de la salud peño previsto de cada función.
permitieran orientar el fortalecimiento debe mostrar una visión del objetivo
del ejercicio de la salud pública me- que se prevé alcanzar. A continuación la identificación y adju-
diante el refuerzo de las capacidades ins- dicación de prioridades de los indicado-
titucionales de la autoridad sanitaria. Así pues, del mismo modo que en otros res fue uno de los pasos más complejos
procesos de medición del desempeño, y difíciles en el diseño del instrumento.
La lista de las FESP que se definen en el hubo que optar entre estándares acepta- Los indicadores, utilizados como medi-
instrumento está basada en un proceso bles y óptimos. La definición de niveles das de resumen del desempeño de cada
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aceptables era difícil y necesariamente función, son el componente más im-
Acuerdo 14 de la XVI Reunión del Sector
Salud de Centroamérica y la República
arbitraria, pues suponía o bien la elec- portante del instrumento y determinan
Dominicana. Tegucigalpa, Honduras; 12–13 ción de un nivel comparable al prome- su calidad y su utilidad. En definitiva,
de septiembre de 2000. dio hipotético de la realidad de la Re- constituyen el corazón de la medición.

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De la determinación de los indicadores, interinstitucional encargado de la ela- un recuadro que contiene las prácti-
surgió la identificación de variables que boración del instrumento con diversos cas que identifican la labor propia de
debían medirse y la descripción de las grupos de profesionales y expertos en cada FESP y los indicadores, de tres a
mediciones y submediciones, en forma salud pública, proceso que tuvo su cul- cinco por función, cada uno de los
de preguntas, que permitían caracterizar minación formal en una reunión de la cuales consta de:
el desempeño de las funciones. Con el red de instituciones y expertos convo-
fin de ayudar a la objetividad de la me- cada por la OPS con esta finalidad.3 • Un estándar del indicador, que des-
dición, se incluyeron mediciones que, cribe el óptimo de cumplimiento
en la medida de lo posible, actúan como Posteriormente, el instrumento, que deseable.
verificadores del cumplimiento de un contiene los indicadores, variables y me-
desempeño adecuado. diciones para cada uno de los indicado- • Un conjunto de variables que iden-
res, fue validado en cuatro países de la tifican las características operativas
El objetivo de esta tarea es que, mediante Región: Bolivia, Colombia, Jamaica y del indicador que son objeto de
la respuesta del país a varias mediciones Chile. La validación se realizó con gru- medición y que se manifiesta en
y submediciones, se pueda obtener un pos de informantes clave que incluían a un porcentaje de cumplimiento en
perfil lo más completo posible del estado directivos de los diferentes niveles de la función de la respuesta dada a las
del ejercicio de la salud pública desde la autoridad sanitaria —central, interme- mediciones.
perspectiva nacional, en cuanto a estruc- dio y local—, investigadores y represen-
tura, capacidades institucionales, proce- tantes de asociaciones de salud pública • Un conjunto de mediciones y sub-
sos y resultados específicos. Cuando se o de otras instituciones vinculadas con mediciones que sirven de verificado-
evalúan los indicadores y sus variables, la salud pública. Esos ejercicios permi- res del desempeño de cada variable
mediante las mediciones, ha sido impor- tieron perfeccionar el instrumento de dentro de cada indicador, que admi-
tante tener en cuenta la fuente de infor- medición recogiendo la experiencia y la ten respuestas dicotómicas: afirma-
mación en la que se basa la respuesta. opinión de los participantes. tivas o negativas. Esta metodología
Esta información debe venir del conoci- está basada en la respuesta por con-
miento del grupo de entrevistados clave, 3. El instrumento de senso del grupo evaluador, o, en su
seleccionados para realizar esta evalua- medición de las FESP para caso, cuando las opiniones eran de
ción, así como de la existencia de fuentes la Región de las Américas importante controversia y no permi-
disponibles y fácilmente accesibles de in- tían llegar a un acuerdo, se sugería al
formación, tanto de datos cuantitativos El instrumento diseñado para la medi- país responder negativamente, con
como cualitativos. ción de las FESP en la Región (véase el el fin de facilitar un análisis poste-
Anexo I) tiene la estructura siguiente: rior más exhaustivo en cuanto a la
En último término, los indicadores identificación de desviaciones con
clave son capaces de relacionar los resul- • Una breve introducción que contiene respecto al nivel óptimo fijado.
tados con los procesos decisivos del sis- los fundamentos de la Iniciativa y las
tema. Así pues, la validez de los indica- características del instrumento. 3.1 Secciones del instrumento
dores permitirá asegurar la continuidad
de la vigencia del instrumento y mejo- • Las 11 funciones esenciales de la El instrumento se divide en 11 seccio-
rar en el futuro la garantía de calidad en salud pública, cada una con su corres- nes, una para cada función esencial de
el ejercicio de la salud pública. pondiente definición, presentadas en la salud pública, y cada función va en-
cabezada por una definición de un con-
Un primer borrador del instrumento, junto seleccionado de las capacidades
3 Reunión de consulta de expertos. Funcio-
que incluye la definición de las funcio- necesarias para ejercer dicha función, a
nes esenciales de la salud pública y medición
nes que deben ser medidas y la defini- del desempeño del ejercicio de la salud pú- partir de las cuales se construyen los in-
ción de los estándares óptimos de los in- blica. 9–10 de septiembre, 1999. Washing- dicadores y sus respectivas variables y
dicadores, fue compartido por el grupo ton, DC. mediciones.

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A partir de esta definición, se establecen a favorecer conductas y ambientes 3) las capacidades institucionales para
los indicadores para cada función, los saludables” llevar a cabo los procesos;
que se usan para medir la infraestruc-
tura, las capacidades institucionales, los • FESP 5: indicador “Desarrollo, segui- 4) la infraestructura básica necesaria, y
procesos clave y los resultados implica- miento y evaluación de las políticas
dos, y el ejercicio descentralizado en el de salud pública”
5) las competencias delegadas a los ni-
desempeño de la misma. En general,
veles subnacionales para el ejercicio
todas las funciones comienzan con indi- Todas las funciones incluyen indicado-
descentralizado de la función.
cadores de resultados intermedios, tales res que miden la capacidad institucional
como: para el desempeño de las FESP, así
como indicadores destinados a medir el Es importante considerar que en ciertas
• FESP 1: indicador “Guías de segui- apoyo técnico a los niveles subnaciona- funciones no se consideraron algunos
miento y evaluación de la situación les, lo que permite evaluar las labores indicadores por no ser pertinentes para
de la salud” realizadas a favor de la descentralización el momento del estudio o correspondían
y que suelen ser los últimos indicadores a indicadores difíciles de identificar; y
• FESP 2: indicador “Sistema de vigi- de cada función. Algunos ejemplos de poco sensibles con respecto a las cinco
lancia para identificar los riesgos para indicadores orientados a evaluar la ca- áreas arriba indicadas; pero hay que
la salud pública” pacidad institucional son: tomar en cuenta que en todas las fun-
ciones se tuvo como criterio el hecho
• FESP 3: indicadores “Construcción de que se cubriera la medición de los
• FESP 5: indicadores “Desarrollo de la
de alianzas sectoriales y extrasectoria- siguientes aspectos: resultados y proce-
capacidad institucional de la gestión
les para la promoción de la salud” sos, capacidad institucional e infraestruc-
de la salud pública” y “Gestión de la
y “Reorientación de los servicios de tura, y, también, las competencias des-
cooperación internacional en materia
salud hacia la promoción” de salud pública” centralizadas.

• FESP 4: indicadores “Fortalecimiento Cada indicador tiene, a su vez, un pa-


• FESP 6: indicador “Conocimientos,
del poder de los ciudadanos en la trón modelo que describe con detalle
habilidades y mecanismos para revi-
adopción de decisiones en materia de los parámetros del desempeño óptimo
sar, perfeccionar y hacer cumplir el
salud pública” y “Fortalecimiento de de la función.
marco regulador”
la participación social en materia
de salud”
• FESP 7: indicador “Conocimientos, Por último, se han identificado las va-
habilidades y mecanismos para acer- riables que deben ser medidas para cada
A continuación se incorporan indicado-
car a la población los programas y los uno de los indicadores y se han dise-
res de algunos procesos considerados
decisivos para el buen desempeño de servicios de salud necesarios” ñado las mediciones y submediciones
cada función esencial, como son: en forma de preguntas que detallan aún
Como criterio general se establecieron, más las capacidades específicas descritas
• FESP 1: indicador “Evaluación de la para cada función, indicadores que cu- en el estándar específico para cada me-
calidad de la información” brían las cinco áreas que determinaban dición. Esas mediciones son las que en
el desempeño: definitiva dan cuenta del grado de desa-
• FESP 2: indicador “Capacidad de los rrollo o el nivel acercamiento al óptimo
laboratorios de salud pública” 1) los resultados del ejercicio de la fun- de desempeño idealmente esperado.
ción;
• FESP 3: indicador “Apoyo a las acti- Como se describió en los párrafos pre-
vidades de promoción, elaboración 2) los procesos principales para lograr vios y se ejemplifica a continuación, el
de normas e intervenciones dirigidas tales resultados; formato del instrumento es el siguiente:

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B. Indicador:
Figura 1 Formato del instrumento de medición del
desempeño
7.1 Seguimiento y evaluación del ac-
ceso a los servicios de salud necesarios
A. FUNCIÓN ESENCIAL
Estándar del indicador:
La ASN:
• Conduce el seguimiento y la evalua-
ción del acceso a los servicios de aten-
B. Indicador ción individual y de salud pública
de los habitantes de la jurisdicción, al
menos cada dos años.

• Realiza la evaluación en colaboración


C. Variable con los niveles subnacionales de la
salud pública, con los sistemas de pres-
tación de atención clínica y con otros
puntos de acceso al sistema de aten-
D. Medición ción de salud.

• Determina las causas y efectos de los


E.1 Submedición obstáculos de acceso, recogiendo an-
tecedentes de los afectados por ellos, e
E.2 Submedición identifica las mejores prácticas para
reducirlos y aumentar la igualdad en
el acceso a los servicios de atención de
A continuación se presenta un ejemplo tuaciones de la salud pública y a faci- salud.
que permite ver con mayor claridad lo litar la vinculación de grupos vulnera-
descrito anteriormente: bles a los servicios de salud, sin incluir • Utiliza los resultados de la evaluación
la financiación de esta atención. para la promoción del acceso equita-
A. Función esencial 7: tivo a los servicios de salud necesarios
• El seguimiento y la evaluación del ac- para toda la población del país.
Evaluación y promoción del acceso ceso a los servicios de salud necesarios
equitativo a los servicios de salud por medio de proveedores públicos o • Colabora con otros organismos para
necesarios privados, a través de un enfoque mul- asegurar el seguimiento del acceso a
tisectorial, multiétnico y multicultu- los servicios de salud de grupos de
Definición: ral que permita trabajar con diversos población que tienen una prestación
Esta función incluye: organismos e instituciones con el fin de servicios inferior a la necesaria
de resolver las desigualdades en la uti- para atender sus problemas de salud.
• La promoción de la igualdad en el ac- lización de los servicios.
ceso efectivo de todos los ciudadanos
C. Variable:
a los servicios de salud necesarios. • La estrecha colaboración con organis-
mos gubernamentales y no guberna- 7.1.1 La ASN conduce una evaluación
• El desarrollo de acciones dirigidas a mentales para facilitar el acceso equita- nacional del acceso a los servicios de salud
superar obstáculos de acceso a las ac- tivo a los servicios de salud necesarios. colectivos necesarios.

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D. Mediciones: Con el fin de hacer viable el proceso de está exenta de los problemas que deter-
medición, la opción elegida se concentró minan los contextos políticos e institu-
La evaluación:
en un conjunto reducido pero represen- cionales existentes en el momento de lle-
7.1.1.1 ¿Tiene indicadores para evaluar tativo de indicadores, que permitieran var a cabo esta medición, ni de las
el acceso? caracterizar adecuadamente el desem- características culturales relacionadas
peño de las 11 funciones esenciales, y con la evaluación del desempeño en ge-
7.1.1.2 ¿Se basa en la definición previa orientaran la intervención de un pro- neral de las tareas de gobierno. En este
de un conjunto de servicios de salud co- grama de fortalecimiento de la infraes- sentido, se pueden identificar desviacio-
lectivos que deben ser accesibles a toda tructura y de los procesos significativos nes derivadas de la selección del grupo
la población? para la salud pública, desde la perspec- evaluador, y es también perfectamente
tiva del papel que le corresponde a la posible que el nivel de éxito alcanzado
7.1.1.3 ¿Tiene información disponible ASN. En la selección de indicadores por un país —no las tendencias que se
de los niveles subnacionales con el fin de cada FESP, se incluyeron elementos muestran en el perfil global— difiera de-
de realizar una evaluación? de análisis que estuvieran significativa- pendiendo del momento en el que se rea-
mente vinculados a: lizó esta evaluación, ya sea al comienzo
7.1.1.4 ¿Se realiza en colaboración con del período de gobierno, cerca del final o
los niveles subnacionales y otras entida- iii) Resultados directos o procesos en mitad de la gestión gubernamental;
des distintas de la ASN? clave; así como también puede variar depen-
diendo de la mayor o menor amplitud y
E. Submediciones: iii) La capacidad institucional o la in- complementariedad de las perspectivas
fraestructura necesaria, y; de los participantes, que principalmente
Si es así, la evaluación:
son representantes de los niveles centra-
7.1.1.4.1 ¿Se realiza en colaboración iii) Grado de apoyo de los niveles sub- les de la ASN y, en mayor o menor
con los niveles intermedios? nacionales para el fortalecimiento grado, de los niveles subnacionales y de
descentralizado del ejercicio de cada algunos agentes externos a la ASN.
7.1.1.4.2 ¿Se realiza en colaboración FESP
con el nivel local? Como consecuencia, es importante es-
Asimismo se definió, para cada indica- tudiar los resultados obtenidos como
7.1.1.4.3 ¿Se realiza en colaboración dor, un subconjunto limitado de varia- una manifestación del conjunto de ca-
con otras entidades gubernamentales? bles que debían medirse y que también pacidades con que la salud pública
son representativas de su funciona- cuenta en la actualidad en los países
7.1.1.4.4 ¿Se realiza en colaboración miento, pero que en ningún caso dan afectados, construido a partir del con-
con otras entidades no gubernamentales? cuenta con detalle de todo lo que es senso del grupo de expertos seleccio-
necesario llevar a cabo para un buen nado por la autoridad sanitaria en el go-
3.2 Limitaciones del cumplimiento de los objetivos de salud bierno en el momento de realizarse la
instrumento pública. medición. Aunque estos resultados pu-
dieran diferir para un mismo país con
La tarea dirigida al desarrollo de un ins- Por otro lado, es importante tener en respecto a los resultados que se hubieran
trumento común de medición del de- cuenta las restricciones impuestas por la obtenido para un grupo distinto de ex-
sempeño de las FESP determina un metodología utilizada para la medición, pertos nacionales, lo cierto es que res-
conjunto de límites autoimpuestos para basada en la opinión consensuada de un ponden bastante fielmente a la realidad
el diseño y la selección de indicadores y grupo de expertos clave con suficiente nacional de la situación según lo reco-
variables que, al tratar de ser representa- representación de la realidad de la salud nocieron y manifestaron las autoridades
tivos de la labor de la ASN, no preten- pública nacional, que fueron selecciona- nacionales, y constituyen el mejor re-
den agotar toda la variedad de la fun- das por la ASN para participar en el pro- flejo de una autoevaluación con res-
ción y de las acciones de la ASN en ceso de evaluación. Sin embargo, la se- pecto al desempeño de las FESP, del
materia de salud pública. lección del grupo evaluador nacional no modo en que lo presentaron los minis-

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tros de salud en los organismos directi- ASN en relación con las FESP. El ejerci- áreas de mayor debilidad, para apoyar
vos de la OPS. Más allá de la puntua- cio de medición y las iniciativas poste- así con la evidencia las políticas y los
ción específica obtenida para cada FESP riores de los países relacionadas con el planes de desarrollo de la salud pública
y para cada indicador, lo importante ha desarrollo de acciones dirigidas a superar en los contextos nacional y regional.
sido que las tendencias identificadas las principales áreas críticas encontradas,
dentro de las áreas críticas fueron signi- demuestran que estos objetivos se cum- Sin embargo, a pesar de lo afirmado an-
ficativas para cada país y, por tanto, ser- plieron plenamente. teriormente, la presentación del pano-
vían como base aceptable de los proce- rama del conjunto también permite a
sos destinados a su mejora. Los problemas anteriores podrían haber los responsables de adoptar decisiones
sido resueltos mediante la evaluación comparar su realidad con la de los otros
Por otro lado, el diseño del instrumento externa realizada por un mismo orga- países, así como definir áreas de colabo-
y la metodología de la evaluación no nismo evaluador en todos los países de ración para los mismos propósitos de
tienen la pretensión de ser definitivos, la Región de las Américas. Sin embargo, fortalecimiento de la salud pública en
ya que admiter la posibilidad de ajuste el valor de los procesos de autoevalua- los ámbitos de su responsabilidad.
o error en las respuestas específicas si se ción, especialmente en cuanto al com-
contrasta el resultado de la medición promiso de las autoridades nacionales 4. Análisis de los
con el juicio de otro observador o de un para el fortalecimiento de las áreas críti- resultados de la medición
arbitraje independiente. Las respuestas cas diagnosticadas, refuerza el diseño
reflejan la opinión de los participantes metodológico elegido. Para la representación y el análisis de los
respecto del ejercicio en que intervi- resultados de la medición, se estableció
nieron, por lo que otro lector de los re- Por otra parte, se ha optado por no ela- un sistema de puntuación que permi-
sultados, que crea conocer la realidad borar un indicador compuesto que abar- tiera cuantificar las respuestas cualitati-
nacional, podría diferir en su juicio res- que todas las FESP, dado que cada una vas de las mediciones y de las submedi-
pecto a esa opinión. de ellas tiene valor en sí misma y con- ciones. De forma complementaria, se
templa capacidades significativas para el desarrolló el criterio para su clasifica-
Sin embargo, más allá de las limitacio- desarrollo de la salud pública en los paí- ción como fortalezas o debilidades de
nes en cuanto a su validez, el instru- ses correspondientes, por lo que resulta- las puntuaciones obtenidas en los indi-
mento presenta un panorama de las ría poco adecuado calcular una puntua- cadores y, finalmente, para identificar
áreas críticas razonablemente creíble; si ción unificada de todas las FESP como las áreas de atención e intervención
bien es posible que las respuestas especí- manifestación de la realidad de la salud prioritarias en los procesos siguientes de
ficas varíen si se forma otro grupo de pública en su conjunto dentro de cada fortalecimiento de la capacidad institu-
participantes, es de esperar que las áreas país o en el total de la Región. cional con el fin de mejorar el desem-
críticas sigan siendo las mismas, lo cual peño de las FESP.
confirma la validez del diagnóstico inte- El hecho de que las puntuaciones alcan-
gral que se ofrece. zadas por cada país sean cualitativas y no 4.1 Puntuación de la medición
comparables cuantitativamente entre sí,
El interés del diseño del instrumento de debido a que dependen de una gran va- A continuación se describe la metodolo-
medición de las FESP, cuya metodología riedad de factores propios de la realidad gía que se ha utilizado para elaborar
es eminentemente cualitativa, apunta a del país previamente señalados, y por- el sistema de puntuación a partir de
construir una imagen sobre el estado de que se quiere estimular la cooperación las respuestas, y que constituye la base
las FESP dentro de cada país. La gran entre los distintos países para mejorar cuantitativa para el análisis de los resul-
ventaja de esta medición estriba precisa- el desempeño de la salud pública, es el tados en la medición.
mente en la capacidad que ella misma motivo por el que no se elabora una cla-
tiene para rescatar las peculiaridades de sificación de los países según su preocu- La puntuación de cada uno de los in-
cada uno de los países, así como en la pación mayor o menor por la salud pú- dicadores que forman parte de la me-
posibilidad de iniciar un análisis más blica. Por el contrario, la presentación dición de cada función se basa en la
profundo a partir del desempeño de la de los resultados aporta una visión de las puntuación obtenida en las distintas

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variables. Esas variables tienen la posibi- presentación gráfica. La utilización del Aunque se reconoce que el mecanismo
lidad de oscilar entre unos valores de mismo programa informático en todos de puntuación no es todavía exacto en su
0,00 y 1,00, dado que se elaboran sobre los ejercicios de medición permitió que totalidad, resulta suficiente para identifi-
la base del valor medio de respuestas la recopilación de la información se car las fortalezas y debilidades del sis-
afirmativas que aparecen en las medi- hiciera de manera instantánea y utili- tema, así como para permitir el análisis
ciones y submediciones que se detallan zando los mismos criterios. de las FODA (fortalezas, oportunidades,
en su interior. debilidades y amenazas) del sistema de
Para esta primera medición en los países salud pública de los países correspon-
Las preguntas correspondientes a las de la Región de las Américas, se ha op- dientes, especialmente desde la perspec-
medidas y submedidas sólo tienen las tado por una modalidad de puntuación tiva de un proceso sistemático y conti-
alternativas de respuesta afirmativa y en la que todas las funciones, indicado- nuo de desarrollo. Por otra parte, la
negativa. Si la respuesta consensuada res, variables y medidas tienen el mismo utilización del instrumento en sucesivas
era “sí” se asignaba un valor de “1” a la peso relativo, aunque esto puede ser mediciones permitirá identificar la evo-
medición o submedición en cuestión; si modificado en el futuro. Esta decisión lución de las debilidades en la infraes-
la respuesta era “no” se asignaba un se basó en la dificultad para determinar tructura del sistema de salud pública y
valor de “0” en la pregunta correspon- a priori pesos relativos diferentes para permitirá orientar mejor las sucesivas in-
diente y, además, no se aceptaba en ellas cada función o para los diferentes indi- tervenciones recomendadas para el forta-
la respuesta parcial. Por esta razón, la cadores y variables, ya que resulta más lecimiento de la capacidad institucional.
forma en que se construye la respuesta lógico intentarlo desde la realidad de
colectiva para cada medida y submedida cada país, una vez realizada esta medi- 4.2 Identificación de las áreas
era una cuestión significativa. Como ción sin diferenciar el peso relativo de de intervención
orientación metodológica para este ejer- cada una de las preguntas.
cicio de medición, se propuso a los paí- Para la elaboración de planes de desarro-
ses que en caso de no lograrse una res- En primer lugar, el análisis de los resul- llo de la capacidad institucional de la au-
puesta de consenso de todo el grupo, al tados de cada país en que se efectúa la toridad sanitaria orientados a mejorar el
menos el 60% de los participantes de- medición lo ha realizado el equipo res- ejercicio de las FESP que son de su com-
berían estar a favor de la opción “sí” ponsable constituido para cada país y petencia, que es el objetivo inmediato
para que la respuesta colectiva a la pre- para ello ha contado con el apoyo de los de este ejercicio de medición del desem-
gunta fuera afirmativa. instrumentos de síntesis que se ponen a peño, se parte de dos premisas básicas:
disposición del país y que se adjuntan
La puntuación de cada indicador y sus en un anexo. a) Favorecer el desarrollo de la capaci-
variables se ha calculado según el por- dad institucional en materia de salud
centaje de las respuestas afirmativas a las Para la interpretación global del desem- pública, lo que implica un aborda-
mediciones y submediciones. Se asigna peño alcanzado por cada país, se pro- miento integral, mas que por medio
esta puntuación a cada indicador y, fi- puso la siguiente escala, que sirve de de intervenciones aisladas, de los
nalmente, se usa para calcular el prome- guía convencional: ámbitos específicos de cada función.
dio del nivel de desempeño de cada fun- Para tal finalidad se ha realizado una
ción de la salud pública. • 76 – 100% (0,76 a 1,0) integración de los indicadores de to-
Cuartil de desempeño óptimo das las funciones en las áreas estraté-
Para facilitar la medición, el instru- gicas de intervención.
mento se ha apoyado en un programa • 51 – 75% (0,51 a 0,75)
informático específico que permite el Cuartil de desempeño medio superior b) Las intervenciones para el desarrollo
cálculo directo de la puntuación final de institucional deben estar destinadas
cada variable en función de las respues- • 26 – 50% (0,26 a 0,50) a superar las deficiencias, haciendo
tas a las medidas y submedidas que la Cuartil de desempeño medio inferior uso, a su vez, de las fortalezas. Para
componen y, a partir de esto, facilita el clasificar el desempeño en los distin-
cálculo automático de la puntuación de • 0 – 25% (0,0 a 0,25) tos indicadores como fortalezas o de-
los indicadores y las funciones, y su re- Cuartil de desempeño mínimo bilidades, se requiere un valor de re-
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ferencia que deberá ser identificado FESP en los países correspondientes, sempeñada por la ASN en la salud
por cada país en los diferentes mo- tales como: pública. Por otro lado, este tipo de in-
mentos del proceso, en función del tervenciones es fundamentalmente de
nivel de desempeño y de las metas de • Articular la salud pública con las po- inversión, en su sentido más amplio, y
desarrollo. Los criterios fundamenta- líticas públicas a través de la defini- contemplan aspectos tales como:
les para establecer dicha línea de re- ción de los objetivos sanitarios, la
ferencia son, por un lado, que no se comprensión, el análisis, el fomento, • El fortalecimiento de la organización
acepten ni consoliden las deficiencias la contribución y la negociación de institucional.
diagnosticadas y, por otro, que repre- las políticas, así como de su traduc-
sente un desafío alcanzable y un estí- ción jurídico-normativa. • La potenciación de la capacidad de
mulo razonable en relación con la gerencia.
labor continua de mejora. • Facilitar el papel de la población no
sólo como objeto —la salud de la • El desarrollo de los recursos huma-
A partir de las características de los in- población— sino igualmente como nos.
dicadores utilizados para la medición sujeto actor de la salud pública —es
de las FESP en los cinco aspectos que decir, la salud para la población—, • La asignación y la organización del
determinan el nivel de desempeño, es que incluye el desarrollo y el fortale- presupuesto en función del desem-
decir, resultados, procesos, capacidades, cimiento de la promoción de la salud, peño de las FESP.
infraestructura y descentralización, fue de la construcción de entornos salu-
posible identificar tres grandes grupos dables y libres de riesgos o daños para • El fortalecimiento de la capacidad de
de indicadores que representan áreas es- la salud colectiva, y el desarrollo de la la infraestructura institucional.
tratégicas de intervención susceptibles ciudadanía y de la capacidad de parti-
de ser incluidas en los programas de for- cipación y de control social. • El desarrollo y la ampliación tecnoló-
talecimiento de la salud pública. Dichas gica de los sistemas de información,
áreas estratégicas son las siguientes: • Asegurar la garantía del acceso equita- gestión y operación.
tivo y de calidad a los servicios de salud
1) Área de intervención para el cum- necesarios para toda la población y me- 3) Área de intervención para el desa-
plimiento de resultados y procesos jorar la satisfacción de los usuarios. rrollo de competencias descentraliza-
clave, que es el componente fundamen- das, relacionadas con actuaciones dirigi-
tal mediante el que se manifiesta la labor • Promover y aprovechar el reconoci- das a transferir facultades, competencias,
de la autoridad sanitaria en materia de miento del carácter intersectorial y la capacidades y recursos a los niveles sub-
salud pública y, consecuentemente, elaboración de alianzas para mejorar nacionales, y a apoyarlos para fortalecer
debe ser el objeto central de las inter- los éxitos de la salud pública. el ejercicio descentralizado de la autori-
venciones para mejorar su desempeño. dad sanitaria en materia de salud pública,
Está relacionado con la eficacia, es decir 2) Área de intervención para el desa- de acuerdo con los requisitos de moder-
con los resultados, y también con la efi- rrollo de capacidades institucionales y nización del Estado y del sector de la
ciencia —o los procesos— con que se de infraestructura, entendidas como la salud. Esto requiere, principalmente, in-
realizan las funciones que competen a la suficiencia cualitativa y cuantitativa de tervenciones que apunten a la reorganiza-
autoridad sanitaria en materia de salud las capacidades humanas, tecnológicas, ción de la autoridad en combinación con
pública. Por tanto, una ejecución ade- de conocimientos y de recursos necesa- la política nacional de descentralización.
cuada de los procesos clave permitirá el rias para el desempeño óptimo de las
éxito en cuanto a resultados previstos de funciones que son competencias de la A continuación se presentan con detalle
la labor desempeñada por la ASN en autoridad sanitaria en materia de salud los indicadores seleccionados para cada
materia de salud pública. Para ello, este pública. La dotación adecuada y el de- área de intervención estratégica.
ámbito se concentra principalmente en sarrollo de tales capacidades y recursos
áreas críticas que requieren las interven- condicionan el cumplimiento de las Con el propósito de facilitar la consoli-
ciones y el seguimiento de tipo geren- funciones y la consecución de los resul- dación de los resultados de las distintas
cial para mejorar el desempeño de las tados previstos dentro de la labor de- evaluaciones en los países de la Región
107
Cuadro 1 Indicadores para cada FESP según el área de intervención estratégica

Cumplimiento de Desarrollo de Desarrollo de


resultados y capacidades e competencias
FESP procesos clave infraestructura descentralizadas

1. Seguimiento, evaluación 1.1 Guías de seguimiento y 1.3 Apoyo experto y 1.5 Asesoría y apoyo
y análisis de la situación evaluación del estado recursos para el técnico a los niveles
de salud de salud. seguimiento y la subnacionales de salud
evaluación del estado pública para el
1.2 Evaluación de la calidad de salud seguimiento, la
de la información evaluación y el análisis
1.4 Soporte tecnológico de la situación
para el seguimiento y
la evaluación del
estado de salud

2. Vigilancia de la salud 2.1 Sistemas de 2.2 Capacidad y 2.5 Asesoría y apoyo


pública, investigación y vigilancia para conocimientos en técnico a los niveles
control de riesgos y identificar amenazas epidemiología subnacionales de salud
daños en salud pública a la salud pública pública en cuestiones
2.3 Capacidad de los de vigilancia,
2.4. Capacidad de laboratorios de investigación y control
respuesta oportuna y salud pública de riesgos y daños
eficaz para el control
de problemas de salud
pública

3. Promoción de la salud 3.1 Apoyo a actividades de 3.5 Asesoría y apoyo


promoción de la salud, técnico a los niveles
elaboración de normas subnacionales para
e intervención a favor fortalecer las
de comportamientos y intervenciones sobre la
ambientes saludables promoción de la salud

3.2 Desarrollo de alianzas


sectoriales y
extrasectoriales

3.3 Planificación y
coordinación nacional
de estrategias de
información, educación
y comunicación social
para fomentar la salud

3.4 Reorientación de los


servicios hacia la
promoción

4. Participación de los 4.1 Fortalecimiento 4.3 Asesoría y apoyo


ciudadanos en la salud del poder de los técnico a los niveles
ciudadanos en las subnacionales
decisiones en materia para fortalecer la
de salud pública participación social
en la salud
4.2 Fortalecimiento de la
participación social en
la salud

108
Cuadro 1 (continuación)

Cumplimiento de Desarrollo de Desarrollo de


resultados y capacidades e competencias
FESP procesos clave infraestructura descentralizadas

5. Desarrollo de políticas 5.1 Definición nacional y 5.3 Desarrollo de la 5.5 Asesoría y apoyo
y de la capacidad subnacional de los capacidad institucional técnico a los niveles
institucional de planifi- objetivos en materia de de gestión de sistemas subnacionales en el
cación y gestión en salud pública de salud pública desarrollo de políticas y
materia de salud pública de la planificación y
5.2 Desarrollo, seguimiento 5.4 Gestión de la gestión de la salud
y evaluación de las cooperación pública
políticas de salud internacional en la
pública salud pública

6. Fortalecimiento de la 6.1 Revisión periódica, 6.3 Conocimientos, 6.4 Asesoría y apoyo


capacidad institucional evaluación y aptitudes y técnico a los niveles
de reglamentación y modificación del mecanismos para subnacionales de
fiscalización en materia marco regulador revisar, perfeccionar y salud pública para
de salud pública hacer cumplir el marco la generación y
6.2 Hacer cumplir la regulador fiscalización de leyes
normativa en materia y reglamentos
de salud

7. Evaluación y promoción 7.1 Evaluación del acceso a 7.2 Conocimientos, 7.4 Asesoría y apoyo
del acceso equitativo a los servicios necesarios aptitudes y técnico a los niveles
los servicios de salud mecanismos para subnacionales de salud
7.3 Fomento y actuación
necesarios acercar los programas pública en la
para mejorar el acceso y servicios de salud a promoción del acceso
a los servicios la población equitativo a los
necesarios servicios de salud

8. Desarrollo de los 8.2 Mejora de la calidad 8.1 Características del 8.5 Asesoría y apoyo
recursos humanos y del personal personal que trabaja técnico a los niveles
de la formación en en la salud pública subnacionales para el
8.4 Perfeccionamiento de
salud pública desarrollo de los
los recursos humanos 8.3 Educación continua y recursos humanos
destinados a la cesión de postgrado en salud
de servicios apropiados pública
a las características
socioculturales de los
usuarios

9. Garantía y mejoramiento 9.1 Definición de 9.3 Sistemas de 9.4 Asesoría y apoyo


de la calidad de los estándares y evaluación gestión tecnológica técnico a los niveles
servicios de salud para el mejoramiento y evaluación de subnacionales de salud
individuales y colectivos de la calidad de los tecnologías en materia con el fin de asegurar la
servicios individuales y de salud para apoyar calidad de los servicios
colectivos la adopción de
decisiones en salud
9.2 Mejora de la pública
satisfacción de los
usuarios con respecto
a los servicios

(continuación)

109
Cuadro 1 (continuación)

Cumplimiento de Desarrollo de Desarrollo de


resultados y capacidades e competencias
FESP procesos clave infraestructura descentralizadas

10. Investigación en materia 10.1 Desarrollo del 10.2 Desarrollo de la 10.3 Asesoría y apoyo
de salud pública programa de capacidad institucional técnico a la
investigación en de investigación investigación en los
11. Reducción del impacto materia de salud niveles subnacionales
de las emergencias y los pública de salud pública
desastres en la salud
11.1 Gestión de la reducción 11.4 Asesoría y apoyo
del impacto de las técnico a los niveles
emergencias y los subnacionales con
desastres el fin de conseguir la
reducción del impacto
11.2 Desarrollo de normas de las emergencias y
y alineamientos que los desastres en la
apoyen la reducción salud
del impacto de las
emergencias y los
desastres en la salud

11.3 Coordinación y alianzas


con otros organismos e
instituciones

de las Américas y con el fin de facilitar dicadores queden clasificados como de- interés. Debemos recordar que este ejer-
la formulación de un plan de actuación bilidades que deben ser superadas. Hay cicio tiene como principal propósito a
regional, se ha efectuado la clasificación que tomar en cuenta que a pesar del uso la autoevaluación, por lo tanto, cada
de fortalezas y debilidades a partir de las uniforme de este criterio para la evalua- país puede dirigir los esfuerzos naciona-
mediciones obtenidas en estas primeras ción regional, puede ser posible que las les con distinto énfasis, de acuerdo a su
aplicaciones, estableciendo como valor autoridades nacionales determinen un particular propósito hacia la mejora del
de referencia convencional el promedio nivel de referencia diferente, y puedan desempeño de las FESP.
de los resultados globales en las 11 fun- ser más o menos exigentes en algunas
ciones; de forma que la mitad de los in- valoraciones específicas de acuerdo a su

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