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Biblioteca Sede OPS – Catalogación de la fuente

Organización Panamericana de la Salud


La Salud Pública en las Américas. Nuevos Conceptos, Análisis del Desempeño y Bases para la Acción
Washington, D.C.: OPS, © 2002.

Publicación Científica y Técnica No. 589

ISBN: 92 75 31589 2

I. Título II. Autor

1. SALUD PÚBLICA
2. RECTORIA DEL SECTOR SALUD
3. FUNCIONES ESENCIALES DE SALUD PÚBLICA (FESP)
4. FUERZA DE TRABAJO EN SALUD PÚBLICA
5. EVALUACIÓN DEL DESEMPEÑO DE LOS SERVICIOS DE SALUD
6. TÉCNICAS DE EVALUACIÓN

NLM WA30.O68sp 2002

Ilustración de la portada: Gustav Klimt, Hygieia. Detalle de la obra “Medicina”. Panel para el techo de la Sala Magna
de la Universidad de Viena, 1900–1907. Óleo sobre tela 430 x 300 cm., destruido en 1945 en el Castillo Immen-
dorf. Reproducida a partir del archivo fotográfico con el permiso de ARTOTHEK. Hermfeldstrasse 8 D-82362
Weilheim, Alemania.

© Organización Panamericana de la Salud, 2002

Las publicaciones de la Organización Panamericana de la Salud están acogidas a la protección prevista por las
disposiciones del Protocolo 2 de la Convención Universal de Derechos del Autor. Reservados todos los derechos.

Las denominaciones empleadas en esta publicación y la forma en que aparecen presentados los datos que con-
tiene no implican, por parte de la Secretaría de la Organización Panamericana de la Salud, juicio alguno sobre la
condición jurídica de países, territorios, ciudades o zonas, o de sus autoridades, ni respecto del trazado de sus fron-
teras o límites.

La mención de determinadas sociedades mercantiles o de nombres comerciales de ciertos productos no implica


que la Organización Panamericana de la Salud/Organización Mundial de la Salud los apruebe o recomiende con pre-
ferencia a otros análogos. Salvo error u omisión, las denominaciones de productos patentados llevan, en las publi-
caciones de la OPS, letra inicial mayúscula.

La Organización Panamericana de la Salud dará consideración muy favorable a las solicitudes de autorización
para reproducir o traducir, íntegramente o en parte, alguna de sus publicaciones. Las solicitudes y las peticiones de
información deberán dirigirse a la División de Desarrollo de Sistemas y Servicios de Salud, Organización Paname-
ricana de la Salud/Organización Mundial de la Salud, Washington D.C., Estados Unidos de América, que propor-
cionará la información más reciente sobre cambios introducidos, en la obra, planes de reedición, y reimpresiones y
traducciones ya disponibles.
Prefacio

Este libro representa la realización de que las personas gocen de esa “pose- Ahora vivimos tiempos diferentes.
un sueño: componer una obra sobre sión” que es universalmente valorada Todos nuestros países han experimen-
la salud pública en las Américas que por sobre todas las demás. tado transiciones sanitarias que han
fuese digna del centenario de la Orga- modificado su perfil epidemiológico.
nización Panamericana de la Salud Al ser esta una publicación conme- La naturaleza de la carga de morbi-
(OPS). Mi deseo no era que ese es- morativa de nuestro centenario, es lidad es distinta. Los datos revelan
fuerzo se plasmase en un documento propio y natural hacer un repaso, así claramente que los descubrimientos
que analizara los datos sobre las carac- sea breve, de nuestros orígenes y de la tecnológicos y su aplicación han de-
terísticas de la salud de los pueblos de salud pública en aquellos tiempos. sempeñado un papel protagónico en
América Latina y el Caribe, pues hay Habida cuenta de la naturaleza del el mejoramiento de los indicadores de
otras publicaciones que muestran mi- conocimiento científico que prevale- salud de las poblaciones. Hemos com-
nuciosamente la situación sanitaria y
cía hace cien años, era inevitable que probado el poder de la tecnología
las tendencias que están ocurriendo.
la inquietud principal fuesen las en- para prolongar la vida varios años, y el
Por consiguiente, me complace com-
fermedades infecciosas, de manera entusiasmo por la magia del impera-
probar que este libro refleja el con-
que el reconocimiento de que era po- tivo tecnológico para el beneficio in-
texto en el cual se percibe y se practica
sible controlarlas mediante la ingenie- dividual nos ha hecho perder de vista
la salud pública, y en él se expone el
grado en que se están cumpliendo las ría social y sanitaria, en el sentido más la diferencia entre individuos enfer-
funciones que son esenciales para pro- amplio, representó un gran adelanto. mos y poblaciones enfermas. El inte-
mover y preservar la salud colectiva. No había ninguna duda acerca de la rés por la salud colectiva se fue apa-
Ningún texto sobre la salud de las función del gobierno en el sentido de gando ante el fervor por la atención
personas es definitivo; en el mejor de modificar el ambiente con miras a individual, a medida que los milagros
los casos, puede ser uno de los arroyos mejorar la salud colectiva. Los datos de la investigación científica prome-
que nutren y enriquecen la corriente que la OPS recopilaba entonces esta- tían cada vez mayores bienes para la
principal de pensamiento acerca de ban relacionados con las enfermeda- vida y la salud individuales.
uno de los problemas más importan- des infecciosas y con la posibilidad de
tes de nuestro tiempo: cómo mejorar fundamentar las decisiones acerca de Hemos sido testigos de la preocupa-
la salud de nuestra gente, cómo lograr las medidas de cuarentena. ción creciente, en los países desarrolla-

iii
dos, por el estado de sus iniciativas de este ha sido un valor crucial que ha es- absolutas. Es muy probable que habrá
salud pública, aun en medio de una tado en el meollo de una gran parte otros autores, en diferentes lugares,
verdadera plétora de adelantos científi- de la reforma sanitaria que en nues- que establecerán diferentes funciones
cos que tan buenos augurios anuncia- tros días ocupa la atención de casi esenciales para mejorar la salud pú-
ban para la salud individual. El estu- todos los gobiernos americanos. Pero blica. Pero lo que permanecerá es el
dio de la situación en los Estados en los movimientos de reforma que concepto en que se apoya la evalua-
Unidos mostró un sistema de salud buscaban la equidad en la prestación ción, los métodos aplicados y la fina-
pública en franco desorden, y la situa- de los servicios necesarios para pro- lidad básica y prosaica de proporcio-
ción solamente era un poco mejor en mover la salud y prevenir las enferme- nar una medida que sea útil para que
el Reino Unido. Atraído por la defini- dades, la atención se centró predomi- nuestros países puedan mejorar la
ción práctica de salud pública usada en nantemente en el individuo y hubo salud de sus ciudadanos.
el estudio británico —“es la ciencia y el una tendencia a descuidar la salud co-
arte de prevenir las enfermedades, pro- lectiva. En otras palabras, los esfuer- Resulta especialmente satisfactorio
longar la vida y promover la salud me- zos organizados de la sociedad no es- comprobar la atención que se ha pres-
diante los esfuerzos organizados de la taban dirigiéndose hacia la salud de la tado aquí a la adquisición de la infor-
sociedad”—, sentí la necesidad de ave- población. mación, a la función de la epidemio-
riguar si en nuestra Región podríamos logía consistente en establecer si las
discernir en verdad cuáles eran esos es- Por otra parte, para determinar cómo funciones se están cumpliendo y a la
fuerzos organizados de la sociedad y han de dirigirse estos esfuerzos, es evi- definición de los sistemas necesarios
cómo funcionaban. Rudolf Virchow es dente que debe haber alguna medida para medir cualquier cambio que ocu-
uno de mis personajes favoritos, y en de las funciones que el Estado debe rra. Precisamente, la epidemiología
sus escritos pueden encontrarse mu- desempeñar para promover la salud y constituye el puente entre la inquie-
chas de mis inquietudes actuales. En prevenir las enfermedades de toda la tud por el individuo y la inquietud
1848, sumamente preocupado por el población. Hemos postulado reitera- por la población. La OPS nació de la
estado de la salud pública, escribió: damente que la responsabilidad del necesidad de recopilar y difundir in-
Estado y la del gobierno no abarcan el formación, y a lo largo de su historia
“No basta con que el gobierno mismo ámbito, y en este libro se deja se ha ocupado en la obtención y el
proteja simplemente los medios en claro que no es el gobierno el que perfeccionamiento constantes de mé-
de subsistencia de sus ciudada- tiene la responsabilidad exclusiva de todos y sistemas para llevar a cabo ese
nos, es decir, que ayude a aque- cumplir todas esas funciones. Aunque mandato prístino. Ahora, al cum-
llos cuya capacidad de trabajo también debe quedar claro que algu- plirse el centenario de la OPS, esta
no es suficiente para ganarse la nas de ellas caen dentro de la esfera de publicación conmemorativa muestra
vida. El Estado debe hacer más las responsabilidades indelegables del que la prioridad para la población en
que eso. Debe ayudar a todos gobierno por ser éste el actor principal las Funciones Esenciales de Salud Pú-
a llevar una vida sana. Esto se dentro del Estado. blica es la provisión de información.
desprende sencillamente de la Esto ciertamente habla de una conti-
concepción del Estado como la El ejercicio de medición del grado en nuidad en los objetivos y propósitos.
unidad moral de todos los indi- que existen y se están cumpliendo las
viduos que lo componen, y de funciones esenciales de salud pública Esta obra de la OPS está concebida
la obligación de la solidaridad ha sido un proceso abierto y partici- principalmente para las Américas, pero
universal.” pativo, como corresponde a toda acti- sabemos que parte de esta información
vidad de esta naturaleza. La selección ha servido y servirá de base para la
En época más reciente, hemos visto de las funciones es el resultado de nu- práctica de otros organismos y en otras
que el llamamiento en favor de la so- merosas y reiteradas consultas, como partes del mundo. La difusión de cual-
lidaridad se ha transformado en el lla- corresponde a la premisa básica de quier punto de vista lo expone a uno a
mamiento en favor de la equidad; que en este campo no hay verdades mayores críticas, pero esto es saludable.

iv
Quizás debamos repetir lo que John traído consigo un haz de varas medida han sido desarrollados por los
Graunt escribiera cuando presentó sus para ser azotado por cada equi- propios servidores públicos.
famosas tablas de mortalidad: vocación que cometa.”
Espero que el lector disfrute y ob-
“¿Cuánto he logrado demostrar Cualquier error que pueda presen- tenga provecho de esta publicación
las premisas? Corresponde ahora tarse, sin duda, no se encontrará en la conmemorativa del centenario de la Or-
al mundo juzgarlo. [. . .] Pues conceptualización de las funciones ganización Panamericana de la Salud.
heme aquí, cual torpe colegial que debe llevar a cabo la sociedad or-
que viene a rendir su lección ganizada para velar por la salud pú-
frente al mundo (ese maestro blica, ni en los métodos ideados para George A.O. Alleyne
quisquilloso e irritable) y se ha aplicar las herramientas que en buena Director

v
Índice

Prefacio iii

Índice vii

Reconocimientos ix

Carta de navegación xv

Parte I. La Iniciativa “La Salud Pública en las Américas” y su razón de ser 1


1. La Iniciativa “La Salud Pública en las Américas” y la necesidad de fortalecer su práctica en la Región 3
2. La función de rectoría en salud y el desarrollo institucional de la autoridad sanitaria 7

Parte II. Renovación conceptual de la salud pública 15


3. Orígenes y escenarios actuales 17
4. Fundamentos de renovación conceptual 35
5. Prácticas sociales y salud pública 49
6. Funciones esenciales de salud pública (FESP) 59
7. Marco de actuación para el mejoramiento de la práctica de la salud pública 73

vii
Parte III. Medición del desempeño de las funciones esenciales de salud pública 91
8. Lógica de la medición del desempeño de las FESP 93
9. Desarrollo del instrumento de medición 99
10. Proceso de medición 111
11. Resultados de la medición en la Región de las Américas 127
1. Análisis regional 127
2. Análisis subregionales 167
3. Conclusiones 233
12. Ejemplo de medición subnacional: Estados Unidos de América 239

Parte IV. De la medición a la acción 257


13. Fortalecimiento institucional para el desempeño de las FESP 259
14. Estimación de gastos y financiamiento de las FESP. Bases para su costeo y presupuestación 271
15. Desarrollo de la fuerza de trabajo en salud pública 297
16. Cooperación internacional para el mejoramiento de la práctica de la salud pública 321

Anexos 329
A. Instrumento de la medición del desempeño de las FESP 331
B. Ejemplo de informe nacional de medición 383

viii
Reconocimientos

La iniciativa “La Salud Pública en las Pública de los Centros para la Preven- las Américas que tuvieron algún tipo
Américas” ha sido una de las líneas ción y el Control de Enfermedades de involucramiento directo con los
estratégicas centrales de cooperación (CDC), del Departamento de Salud procesos de desarrollo conceptual y
técnica, auspiciadas por el Director de y Servicios Humanos de los Estados metodológico de aplicación de los
la Organización Panamericana de la Unidos de América, que ha sido de- instrumentos para medición del de-
Salud, el Dr. George A.O. Alleyne, en signado Centro Colaborador de la sempeño de las Funciones Esenciales
su segundo mandato comprendido OPS/OMS durante este proceso, y
de Salud Pública, de evaluación de los
entre febrero de 1999 y enero del que puso a la disposición del proyecto
resultados de los ejercicios nacionales
2003. El diseño y la coordinación ge- una parte importante del tiempo de
y de confección del presente libro en
neral de la Iniciativa ha sido responsa- varios de sus funcionarios, en especial
bilidad de la División de Desarrollo de Paul Halverson y “Wade” Joseph sus distintos aspectos. A continuación
de Sistemas y Servicios de Salud de la Hanna, así como los avances que se hace referencia a aquellas personas
OPS, a cargo del Dr. Daniel López- tenía en el desarrollo metodológico de que más contribuyeron a esta tarea,
Acuña. El Director Emérito de la Or- un instrumento para medir el desem- con el riesgo de que en el afán de ex-
ganización, el Dr. Carlyle Guerra de peño de las Funciones Esenciales de presar este reconocimiento escapen a
Macedo ha asesorado en forma per- Salud Pública. la memoria contribuciones que debe-
mamente el desarrollo de la iniciativa rían haber sido resaltadas.
en sus diferentes fases. El Centro Latinoamericano de Inves-
tigaciones en Servicios de Salud Este libro, que plasma los desarrollos
Los Coordinadores de los Programas (CLAISS), con sede en Chile, espe- de la Iniciativa hasta la fecha, es una
de Organización y Gestión de Siste- cialmente a través de Fernando obra colectiva. La elaboración de sus
mas y Servicios de Salud y de Desa- Muñoz y Soledad Ubilla, tuvo tam- diferentes partes y capítulos ha sido el
rrollo de Recursos Humanos, José bién una activa participación en la resultado de diversas aportaciones,
María Marín, José Luis Zeballos y puesta en marcha de la Iniciativa.
múltiples sesiones de trabajo y reitera-
Pedro Brito, gestionaron en distintos
Son muchas las personas que de una u das consultas y consensos. El interés
momentos las tareas de implementa-
otra forma contribuyeron a la evalua- compartido de los autores ha sido la
ción de la Iniciativa.
ción de las tareas de la Iniciativa que conformación de una síntesis que re-
Se ha contado con la activa coopera- se resumen en este libro. Sería muy fleje, con la mayor fidelidad posible,
ción de la División de Desarrollo e largo listar los nombres de más de dos una labor de producción interdiscipli-
Investigación de Sistemas de Salud mil trabajadores de la salud pública de naria y participativa.
ix
Coordinador General de la obra:
Daniel López-Acuña

Comité Editorial:
Carlyle Guerra de Macedo
Paul K. Halverson
“Wade” Joseph Hanna
Daniel López Acuña
José María Marín
Fernando Muñoz
Soledad Ubilla

Autores:
Las siguientes personas contribuyeron a la discusión y redacción
de los capítulos de la obra en sus distintas etapas:

Gisele Almeida Organización Mundial de la Salud “Wade” Joseph Hanna


Especialista en Sistemas Washington, D.C., Estados Unidos Deputy Director WHO
de Información para los Servicios de América Collaborating Center for Public
de Salud Health Practice
División de Desarrollo de Sistemas Susana De Lena Division of Health Systems
y Servicios de Salud Investigadora Development and Research
Organización Panamericana Universidad Nacional de la Plata Centers for Disease Control and
de la Salud Buenos Aires, Argentina Prevention
Washington, D.C., Estados Unidos Atlanta, Georgia, United States of
de América Angel Ginestar America
Docente
Felix Alvarado Instituto Universitario Fundación
Monica Isabel Larrieu
Gerente ISALUD
Consultora
Consultores Asociados Buenos Aires, Argentina
División de Desarrollo de Sistemas
Guatemala, Guatemala
y Servicios de Salud
Carlyle Guerra de Macedo
Organización Panamericana de la
Natalie Brevard Perry Director Emérito
Salud
Health Scientist Organización Panamericana
Washington, D.C., Estados Unidos
Division of Public Health Systems de la Salud
de América
Development and Research Brasilia, Brasil
Centers for Disease Control and
Prevention Paul K. Halverson Daniel López Acuña
Atlanta, Georgia, Estados Unidos Director Director
de América Division of Public Health Systems División de Desarrollo de Sistemas
Development and Research y Servicios de Salud
Pedro Brito Centers of Disease Control and Organización Panamericana
Coordinador Prevention de la Salud
Programa de Desarrollo de Recursos Atlanta, Georgia, United States of Washington, D.C., Estados Unidos
Humanos America de América

x
Sandra Madrid División de Desarrollo de Sistemas Instituto Universitario Fundación
Médica Epidemióloga y Servicios de Salud Isalud
Departamento de Atención Primaria Organización Panamericana Buenos Aires, Argentina
Ministerio de Salud de la Salud
Santiago, Chile Washington, D.C., Estados Unidos Soledad Ubilla
de América Asesora
José María Marín División de Coordinación
Ana Cristina Pereiro
Coordinador (A partir de enero de Interministerial
Jefa de Gabinete de Asesores
2002) Presidencia
Ministerio de Salud
Programa de Organización y Gestión Santiago, Chile
Buenos Aires, Argentina
de Sistemas y Servicios de Salud
División de Desarrollo de Sistemas Manuel Enrique Vázquez Valdés
Matilde Pinto
y Servicios de Salud Asesora Regional en Anális Consultor
Organización Mundial de la Salud Económico de Salud División de Desarrollo de Sistemas
Washington, D.C., Estados Unidos División de Desarrollo de Sistemas y Servicios de Salud
de América y Servicios de Salud Organización Panamericana
Organización Panamericana de la Salud
Graciela Muñiz Saavedra de la Salud Washington, D.C., Estados Unidos
Consultora Washington, D.C., Estados Unidos de América
de América
División de Desarrollo de Sistemas
y Servicios de Salud Guillermo Williams
Magdalena Rathe Director de Calidad en Servicios de
Organización Panamericana
Directora Ejecutiva Salud
de la Salud
Fundación Plenitud Ministerio de Salud
Washington, D.C., Estados Unidos Santo Domingo, República
de América Buenos Aires, Argentina
Dominicana

Fernando Muñoz José Luis Zeballos


Horacio Rodríguez
Jefe Coordinador (1999–2001)
Docente
División de Rectoría y Regulación Programa de Organización y Gestión
Instituto Universitario Fundación
Sanitaria Isalud de Sistemas y Servicios de Salud
Ministerio de Salud Buenos Aires, Argentina División de Desarrollo de Sistemas
Santiago, Chile y Servicios de Salud
Arturo L.F. Schweiger Organización Panamericana
Monica Padilla Director de la Salud
Asesora Regional en Gerencia de Maestría Economía y Gestión Washington, D.C., Estados Unidos
Recursos Humanos de Salud de América

xi
Curador de las ediciones en inglés Revisión técnica de las Diagramación:
y en español: traducciones: Barton Matheson Willse &
Maria Teresa Gago Worthington – BMWW
Manuel Enrique Vázquez Valdés
Carrie Farmer Leroy Stirewalt & James Taylor
Consultor
Paola Morello Diagramadores
División de Desarrollo de Sistemas
Priscila Rivas Baltimore, Maryland,
y Servicios de Salud
Patricia Schroeder Estados Unidos de América
Organización Panamericana
Christiane West
de la Salud
Edwina Yen
Washington, D.C., Estados Unidos
de América

Revisión Editorial Técnica en Diseño de Portada: Traductores al inglés y al español:


español: Servicio de Traducciones
Chemi Montes Armenteros
Organización Panamericana
Roger Biosca Diseñador Gráfico
de la Salud
Editor y traductor de Naciones Falls Church, Virginia
Unidas Estados Unidos de América
Barcelona, España

Formateo y composición de texto:


María Esther Alva
Matilde Cresswell
Carol Lynn Fretwell
Tomás Gómez
Ana Gooch
Maritza Moreno

División de Desarrollo de Sistemas y Servicios de Salud


Organización Panamericana de la Salud
Washington, D.C., Estados Unidos de América

xii
Grupo de Referencia: Mohammed Akhter, Celia Almeida, Monica Larrieu, Fernando Lavadenz,
Durante el desarrollo conceptual y Cristian Baeza, Louis E. Bernard, Pierre Elsie Le Franc, Marlo Libel, José María
metodológico de los instrumentos y el Buekens, Xinia Carvajal, Juan Antonio Marín, Paola Morello, Graciela Muniz
proceso de medición del desempeño Casas, Carlos Castillo-Salgado, Pedro Saavedra, Fernando Munoz, Anne
de las FESP, se contó con la participa- Crocco, Rochika Chaudhry, Enrique Roca, Ana Gabriela Ross, Luis Ruiz,
ción de la red de expertos que se lista Fefer, Luiz Gâlvao, Margaret Gilson, Patricia Schroeder, Debora Tajer, Clovis
a continuación. Este grupo fue con- Charles Godue, Rodrigo Guerrero, Knox Tigre, Soledad Ubilla, Hélène Valentín,
sultado esporádicamente, aportó ob- Hangley, Alberto Infante, Allen K. Jones, Manuel Enrique Vázquez Valdés, Bar-
servaciones y comentarios y formuló Sandra Land, Stephane Legros, Jorge rington Wint, Edwina Yen y José Luis
valiosas sugerencias: Orville Adams, Lemus, Alejandro Llanos-Cuenteas, Jay Zeballos.
Mohammed Akther, Celia Almeida, McAuliffe, Michael Malison, Glen Mays,
Edward Baker, Louis Bernard, Stephen Ray Nicola, Horst Otterstetter, José Ro- Además de las versiones en inglés y en
Blount, Charles Boelen, David Brand- mero Teruel, Mirta Roses Periago, Wil- español que aparecen en sendas edicio-
ling-Bennett, Jo Ivey Boufford, Paolo liam Savedoff, Alfredo Solari, Giorgio nes de este libro, los instrumentos para
Buss, Xinia Carvajal, Isabella Danell, Solimano, Gina Tambini, Barrigton la medición del desempeño están dis-
Margaret Gilson, Charles Griffin, Ro- Wint y Fernando Zacarías.
ponibles en portugués, francés y ho-
drigo Guerrero, Knox Hangley, Allen K.
landés. Especial mención debe hacerse
Jones, Deborah Jones, Bernardo Kins- Grupo de Apoyo a la medición del
al Instituto de Salud Pública de Qué-
berg, Elsie LeFranc, Setephan Legros, desempeño en los países
bec, por su colaboración en el desarro-
Jorge Lemus, Alejandro Llanos, Chris- La medición del desempeño de las
llo de la versión francesa y su apli-
topher Lovelace, Michael Malison, FESP estuvo precedida de tres talleres
cación en los países francófonos, así
Henry Migala, Daniel Miller, Ray Ni- subregionales, llevados a cabo en
como a las Representaciones de OPS
cola, Tom Novotny, José Rodríguez Do- Costa Rica, Argentina y Jamaica y de
en Brasil y Surinam por su trabajo en
mínguez, Marhuram Santoshan, Steve algunos talleres nacionales preparato-
Sapire, Pomeroy Sinnock, Olive Shi- rios. En ellos participaron puntos fo- la elaboración de la versión portuguesa
sana, Alfredo Solari, Giorgio Solimano, cales designados por las autoridades y holandesa, respectivamente.
Alan Steckler, Roberto Tapia, Mary Lou nacionales, funcionarios de la OPS del
Valdez y Barrington Wint. campo y de la sede, así como un grupo El ejercicio de medición no hubiera
de facilitadores que ayudaron poste- podido realizarse sin la colaboración
“La Iniciativa de la Salud Pública en las riormente a la aplicación del instru- decidida de los representantes de OPS
Américas” llevó a cabo en Septiembre mento en los países y territorios que en los países y los equipos técnicos y
de 1999, en la sede de la OPS, en Wash- participaron del ejercicio. El grupo de administrativos de las oficinas de país.
ington, D.C., una reunión de consulta facilitadores estuvo integrado por: No hubiese avanzado tampoco si no
de expertos para la validación de las de- hubiese existido, como lo hubo en los
finiciones de las Funciones Esenciales Isidro Avila Martínez, Charles Godue, 41 países y territorios que participa-
de Salud Pública y los componentes Deyanira González de León, Angela ron, una amplia colaboración de las
que las conforman. En ella participa- Gonzalez-Puche, Jackie Gernay, Marise autoridades nacionales y de los fun-
ron, además de los autores del libro, las Guay, Renato Gusmao, Knox Hangley, cionarios designados como puntos fo-
siguientes personas: Anabela Abreu, Margaret Hazelwood, Sandra Land, cales del ejercicio.

xiii
Carta de navegación

Por medio de estas notas iniciales se proceden de otros campos de actua- distintos procesos e instrumentos que
busca dar al lector algunas sugerencias ción, o de otras disciplinas, cuyo vín- hagan posible transitar de la medición
de como “navegar” por este libro. Ello culo con el quehacer de la salud pu- hacia la acción, del diagnóstico de for-
obedece a que hay distintas puertas blica es menos directo. talezas y debilidades, al mejoramiento
de entrada a una construcción de va- de la práctica de la salud pública, con-
rias partes modulares, concebidas en En todo caso el hilo conductor de esta centrando los esfuerzos en el desarro-
forma complementaria, pero que no obra, el “leit motiv” del libro, es la llo institucional y el fortalecimiento
necesariamente tienen que ser recorri- construcción de un eje que abarca: de la infraestructura en salud pública
das de manera lineal. De hecho, cada primero, una reflexión que nos per- (Parte IV).
parte y cada capítulo se presta a ini- mita concebir con la suficiente fres-
ciar la lectura de unidades claramente cura y con el suficiente poder de reso- La Parte I nos brinda dos puertas o
diferenciadas que pueden permitir al lución, tanto conceptualmente como vías de ingreso que son particular-
interesado su análisis independiente desde la perspectiva analítica de las mente importantes para el sentido de
cuya suma e interconexión contribu- responsabilidades de lo público estatal la obra. Esas puertas de entrada están
yen a la construcción espacial del plan- y no estatal, la práctica actual en salud constituidas por dos capítulos, uno
teamiento integral de la obra. pública en la Región de las Américas que se ocupa de la Iniciativa “La Sa-
(Partes I y II); segundo, una posibili- lud Pública en las Américas” y otro
Quienes provienen del campo de la dad de traducir ese marco conceptual que aborda el fortalecimiento de la
salud pública, tanto del ámbito acadé- en definiciones operativas, con alto función de rectoría en salud por parte
mico como de la práctica —referida a sentido pragmático, que han hecho de la autoridad sanitaria. Ambos ofre-
la dirección, la gestión y la operación posible medir el desempeño de las cen dimensiones complementarias
sanitaria—, seguramente reconocerán Funciones Esenciales de Salud Pú- que tienen un punto de encuentro.
múltiples señales que les permitirán blica (FESP), propias de la autoridad Ese espacio de intersección es justa-
entrar de inmediato a algunos aparta- sanitaria, en todos los países de Amé- mente el ejercicio de las Funciones
dos. En cambio ello demandará reco- rica Latina y el Caribe (Parte III); y Esenciales de Salud Pública por parte
rridos más detenidos a los lectores que tercero, la formulación y discusión de de la autoridad sanitaria. Se hubiese

xv
podido iniciar la primera parte por mundo actual y para su práctica más dades sanitarias. Finalmente en el Ca-
cualquiera de los dos capítulos por completa y eficaz, con la finalidad de pítulo siete se da paso al marco de ac-
que tienen confluencias y desemboca- intentar hacerla más consistente y tuación cuya finalidad es identificar
duras mutuas y había elementos que comprensible, al mismo tiempo que los elementos necesarios para la opera-
sustentaban ambas opciones. Tras se estimula la reflexión y el debate cionalización de los conceptos y com-
múltiples reflexiones y deliberaciones sobre la materia, lo que deja el tema pletar así el puente entre la teoría y
el grupo de autores optó por comen- abierto para futuros planteamientos. la práctica. Se busca así establecer un
zar por la argumentación que permite Así, en el capítulo tres se ofrece un re- vínculo con las propuestas y acciones
identificar la razón de ser que plantea sumen selectivo sobre la salud y la que se presentan en las Partes III y IV.
como asunto fundamental la necesi- salud pública en la historia identifi-
dad de fortalecer la práctica de la cando los factores básicos que han de- En la Parte III se presentan las bases
salud pública en la Región y, subse- terminado su evolución. Se identifi- para la medición del desempeño de las
cuentemente, abordar el desafío con- can los principales retos y la necesidad FESP, y el resultado de su aplicación
comitante de reforzar la función de de reconsiderar sus bases conceptuales en 41 países y territorios de América
rectoría de la autoridad sanitaria en para reorientar su práctica y se con- Latina y el Caribe, exponiéndose una
sus distintos niveles —nacional, sub- cluye con una recapitulación de las herramienta de especial valor para un
nacional y local—, entre cuyas res- principales iniciativas que han prece- ejercicio de autoevaluación que per-
ponsabilidades sustanciales está el cum- dido a la actual. mita a la Autoridad Sanitaria Nacio-
plimiento de las FESP. nal, identificar las fortalezas y debili-
En el capítulo cuatro, al tiempo que dades existentes para el ejercicio de las
La Parte II se ocupa de la renovación se revisan sus elementos centrales, sus FESP como parte de la función rec-
conceptual de la salud pública. A lo objetivos, sus actores y los elementos tora que le es propia. Permite, asi-
largo de sus capítulos aborda la trama distintivos de su promoción y su prác- mismo, la utilización de criterios obje-
compleja y diversa donde nace, de la tica en los sistemas de salud; se trata tivos para la adopción de decisiones
cual se nutre y en la cual se desarrolla de considerar a la salud pública como que conduzcan hacia el mejoramiento
este campo de acción. Esta parte es salud de la población, compuesta por de la práctica de la salud pública y
fundamental para la comprensión del bienes de naturaleza fundamental- ubica el ejercicio, en el contexto más
sentido histórico de la salud pública mente pública, y como una responsabi- amplio de la evaluación del desem-
por parte de aquellos que provienen lidad de la sociedad y del Estado que peño de los sistemas de salud, bus-
de otros campos y disciplinas, pero está a su servicio. En el capítulo cinco se cando acercar la medición a los ele-
también para los sanitaristas y otros profundiza en el concepto de prácticas mentos de estructura, de procesos y de
profesionales de la salud ya que les sociales y su relación con la salud pú- resultados, de manera que se pueda in-
permitirá comprender, en mayor me- blica, enfatizándose en el gran potencial cidir en la toma de decisiones geren-
dida, la importancia de la renovación que presenta su aprovechamiento para ciales y en la asignación de recursos.
conceptual de este campo, la relación una práctica integral, incluyente y sos-
entre prácticas sociales y salud pública, tenible de la salud pública. Finalmente, la Parte IV plantea algu-
y la procedencia y pertinencia del con- nas rutas que han de recorrerse a par-
cepto y las categorías de las FESP. En el capítulo seis se subraya la im- tir de los conocimientos que aporta
portancia de su actualización teórica, esta herramienta. Deja una puerta
Por esta razón, en cada capítulo de la vinculándola con el ejercicio práctico, abierta a la posibilidad de desarrollar
parte II, el concepto de salud pública a través de la introducción del con- nuevos procesos e instrumentos para
adquiere una importancia creciente cepto operativo de las 11 Funciones los desafíos que emergen de este ejer-
que intenta transitar de la teoría a la Esenciales de Salud Pública, como una cicio de medición del desempeño: la
práctica buscando insistentemente su fórmula explícita y precisa de las atri- necesidad de dar mayor atención al
conexión; por ello, hay una presenta- buciones fundamentales que deben de desarrollo institucional de la autori-
ción de los elementos conceptuales mantenerse bajo la responsabilidad del dad sanitaria y a la mejora de la infra-
esenciales para su entendimiento en el Estado y, especialmente, de las autori- estructura de salud pública, la impor-

xvi
tancia de avanzar en el conocimiento nizar la historia, la evolución institu- también dejar espacios abiertos que
sobre el financiamiento, el gasto el cional, la experiencia y las diferentes nos inviten a continuar explorando
costeo y la presupuestación de las visiones de la salud pública que han todo lo que aun queda por descifrar,
FESP; el imperativo y el valor estraté- estado presentes en el continente. Ha conocer, medir y transformar.
gico que contiene el hecho de impul- realizado una amplia consulta con
sar de manera decisiva e irreversible el expertos de la Región a lo largo de El corolario fundamental que de todo
desarrollo de la fuerza de trabajo en su desarrollo y ha hecho las adaptacio- ello se ha desprendido es el de seguir
salud pública y las posibilidades que nes necesarias para responder a las pe- navegando por los nuevos y viejos es-
ofrece la cooperación internacional en culiaridades de los distintos países cenarios que se abren en torno a este
todos estos ámbitos. miembros. No solo se ha propuesto tema apasionante y crucial, con miras
realizar un análisis sistemático del de- a construir más y mejores bases para
El carácter de esta obra de autoría co- sempeño de las FESP y con ello con- el desarrollo sanitario de nuestras so-
lectiva ha sido desde su gestación in- cluir la tarea encomendada por los ciedades y para la consolidación de la
cluyente y plural. Ha buscado armo- cuerpos directivos de la OPS, sino seguridad humana de nuestros países.

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