Cmo valorar los proyectos de Estatuto Autonmico? Anlisis elaborado para promover modificaciones en los proyectos de estatutos autonmicos.

Para los sectores sindicales se hace imprescindible evaluar los proyectos de Estatuto Autonmico (PEA) a partir de una mirada desde los derechos humanos, es decir con un enfoque desde los derechos, como la garanta para la preservacin de sus conquistas sociales y el desarrollo de sus reivindicaciones en los nuevos contextos de un Estado Plurinacional y de afianzamiento de gobiernos autnomos de diferente nivel.

Bajo tal premisa corresponde considerar la forma en que los PEA reconocen los tratados internacionales sobre derechos humanos, en qu medida contribuyen a promover la importancia de las normas internacionales del trabajo, cmo se articulan las diferentes competencias en relacin a los regimenes laboral y de seguridad social y, finalmente si se ha avanzado en el reconocimiento de las organizaciones naturales de la sociedad.

Esquemticamente, por lo antedicho, la valoracin de los dos PEA puestos a consideracin de la poblacin cochabambina y sus instituciones, sern tratadas a partir de los acpites siguientes:

I. II. III.

El valor de los derechos humanos en el Estatuto Autonmico. La importancia del Derecho Internacional del Trabajo. La competencia exclusiva del gobierno nacional sobre los regmenes laboral y de seguridad social.

IV.

El adecuado reconocimiento de los derechos econmico sociales (conforme a los alcances constitucionales y de los derechos humanos.)

V.

El reconocimiento de las organizaciones naturales de la sociedad y de espacios efectivos de participacin.

I.

El valor de los derechos humanos en el Estatuto Autonmico.

Conforme al Artculo 13, Pargrafo IV, de la nueva C.P.E. Los derechos y deberes consagrados en esta Constitucin se interpretarn de conformidad con los Tratados internacionales de derechos humanos ratificados por Bolivia. 1

A su turno el Artculo 256 tambin de la nueva C.P.E., ampla tal premisa en sentido de que los tratados e instrumentos internacionales en materia de derechos humanos que hayan sido firmados, ratificados o a los que se hubiera adherido el Estado, que declaren derechos ms favorables a los contenidos en la Constitucin, se aplicarn de manera preferente sobre la propia Constitucin (pargrafo I)

El mismo artculo en su pargrafo II dispone que los derechos reconocidos en la Constitucin sern interpretados de acuerdo a los tratados internacionales de derechos humanos cuando stos prevean normas ms favorables.

Concordando con tales criterios el Artculo 410. de la C.P.E. dispone que el bloque de constitucionalidad est integrado por los Tratados y Convenios internacionales en materia de Derechos Humanos y las normas de Derecho Comunitario, de manera que ninguna norma y menos los PEA pueden ir contra la C.P.E. y el indicado bloque de control constitucional.

Finalmente, el mismo Artculo 410 de la C.P.E. establece una jerarqua o prelacin de aplicacin de las normas jurdicas, segn la cual debe respetarse el siguiente orden bsico: 1.- Constitucin Poltica del Estado 2.- Los tratados internacionales1 3.- Las leyes nacionales, los estatutos autonmicos, las cartas orgnicas y el resto de legislacin departamental, municipal e indgena 4.- Los decretos, reglamentos y dems resoluciones emanadas de los rganos ejecutivos correspondientes.

Por tanto los PEA deben sujetarse a todas estas consideraciones especiales en relacin a los derechos humanos, no pueden ignorarla y menos contener disposiciones contrarias a tales premisas constitucionales.

Del conjunto de tratados internacionales, aquellos que versan sobre derechos humanos pueden tener una aplicacin por encima de la C.P.E. cuando reconozcan mejores derechos que la norma constitucional.

Mucho ms cuando el Artculo 7 de la Ley Andrs Ibaez, en su pargrafo II, numeral 9. establece entre las finalidades de las Autonomas el Promover la participacin ciudadana y defender el ejercicio de los principios, valores, derechos y deberes reconocidos y consagrados en la Constitucin Poltica del Estado y la ley

Ahora bien, cmo honran los dos PEA tales premisas constitucionales contempladas a propsito de los derechos humanos y la finalidad de promover los derechos constitucionales contemplada en la ley marco de autonomas?

El Primer PEA que data de un proceso iniciado en 2009 por la entonces Prefectura del Departamento, empieza bien en su prembulo cuando nos plantea dejar atrs el rgimen descentralizado para dar lugar al nacimiento de la Autonoma Departamental, entre otras cosas en un marco de respeto a la Constitucin Poltica del Estado y a los tratados internacionales en materia de derechos humanos, individuales y colectivos.

Pero, tal postulado lamentablemente no llega a traducirse en los articulados del proyecto en cuestin, en otras palabras en la redaccin misma de sus articulados no dan pruebas de una actitud consecuente como amerita el caso, y que pasamos a demostrar con la algunas citas que desatacan por ser las mas ilustrativas:

Artculo 10. Son sujetos de la autonoma departamental la totalidad de las personas, habitantes, residentes y estantes del territorio departamental,'sin distincin de sexo, color, edad, orientacin sexual,

Es decir solo individualidades, de manera que las expresiones colectivas de la poblacin no son tomadas en cuenta, o en palabras ms simples las colectividades urbanas y rurales, materializadas en la diversidad de organizaciones sociales y comunitarias (entre ellas las de naturaleza sindical), no resultan mencionadas expresamente como sujetos de la autonoma departamental.

Mnimamente debi mencionarse que Son sujetos de la autonoma departamental la totalidad de las personas individualmente y mediante sus formas propias de organizacin colectiva porque de otra forma se deja de considerar los derechos 3

colectivos tan ampliamente reconocidos por la constitucin y los tratados sobre derechos humanos.

Otro ejemplo ilustrativo:

Artculo 157. El Estatuto es la norma suprema del ordenamiento jurdico cochabambino y goza de primaca frente a cualquier otra disposicin normativa departamental. La aplicacin de normas jurdicas se regir en el Departamento por la siguiente jerarqua, de acuerdo a las competencias de la entidad territorial y la Autonoma Departamental: 1.- Constitucin Poltica del Estado. 2.- Leyes Nacionales. 3.- Estatuto de Autonoma Departamental. 4.- Leyes Departamentales. 5.- Decretos Reglamentarios. 6.- Resoluciones de Secretaras.

Toda una franca transgresin a lo dispuesto por el Art. 410 de la C.P.E., que privilegia a los tratados internacionales por encima de las leyes nacionales. Ms an a la afirmacin de que del conjunto de tratados internacionales los referidos a los derechos humanos forman parte del bloque de constitucionalidad y por ende en funcin de ellos debe interpretarse los derechos reconocidos por la propia C.P.E. y por las normas infra constitucionales.

Y desde luego esta distorsin de la jerarqua normativa prevista en la constitucin, adicionalmente, afecta a los sectores laborales, en la medida en que existen tratados internacionales que forman lo que se conoce como el Derecho Internacional del Trabajo, que quedan al margen de una de la finalidades las autonomas y que interesa a las organizaciones sindicales como es la de Promover derechos y deberes reconocidos y consagrados en la Constitucin Poltica del Estado y la ley (Ley Marco de de Autonomas)

II. El valor del Derecho Internacional del Trabajo.

Los derechos laborales reconocidos en tratados sobre derechos humanos, tales como el trabajo digno o el derecho de sindicalizacin, entre otros, tienen aplicacin preferente incluso llegado el caso por encima de la C.P.E.

Aquellos otros derechos laborales reconocidos en normas de la Organizacin Internacional del Trabajo (O.I.T.) como es el caso de la jornada mxima de trabajo, por la jerarqua normativa establecida en la propia constitucin, tienen aplicacin preferente por encima de las leyes nacionales y, en este caso, por encima de los PEA. Consiguientemente estos ltimos no pueden contener o dar lugar a disposiciones contrarias, as como en el presente caso, no pueden ignorarlas y menos hacer que las autoridades autonmicas y la poblacin que hace a su jurisdiccin ignoren los derechos laborales internacionalmente reconocidos.

Pasemos a realizar algunas ilustraciones de redacciones emblemticas que pierden precisamente el norte porque no se han nutrido una apreciacin lo suficiente amplia y profunda de los derechos humanos y laborales de carcter econmico y social.

Artculo 16. I. Los habitantes, residentes y estantes en el Departamento de Cochabamba poseen los siguientes derechos en salud y seguridad social:

Y a lo largo de catorce incisos, desde el Inc. a) hasta el inc. m) trata de de reflejar los alcances de estos dos derechos, o mejor dicho de algo que confunden como un solo derecho el derecho a la salud.

Hubiera resultado de gran utilidad el que cumpliendo la finalidad de promover los derechos constitucionales se tome en cuenta que se entiende por derecho a la seguridad social, cuando nuestra Ley Fundamental la precisa en sus mltiples aspectos en su artculo 45 y del cual, tambin solo para ilustrar su amplio contenido citemos su pargrafo III. El rgimen de seguridad social cubre atencin por enfermedad, epidemias y enfermedades catastrficas; maternidad y paternidad; riesgos profesionales, laborales y riesgos por labores de campo; discapacidad y necesidades especiales; desempleo y prdida de empleo; orfandad, invalidez, viudez, vejez y muerte; vivienda, asignaciones familiares y otras previsiones sociales. 5

Ahora volviendo trascendencia de los derechos humanos y a la importancia de las normas internacionales del trabajo, hubiera resultado de gran utilidad el que se tome en cuenta que existen las siguientes normas internacionales en torno a las cuales el Estado boliviano es garante de su cumplimiento: 1. La Declaracin Americana de Derechos y Deberes del Hombre (1948, Art. XVI), por la Declaracin Universal de los Derechos Humanos (1948, Arts. 22 y 25) y por el Protocolo Adicional a la Convencin Americana sobre DD.HH. San Salvador (1988, Art. 9). que forma totalmente diferenciada al derecho a la salud, reconocen a la Seguridad Social como un derecho humano fundamental,

2. Los convenios de la Organizacin Internacional del Trabajo (OIT) N 102 Sobre la seguridad social (1952), N 118 Sobre la igualdad de trato en materia de seguridad social (1962), N 121 Sobre las prestaciones en caso de accidentes del trabajo y enfermedades profesionales (1964), N 128 Sobre las prestaciones de invalidez, vejez y sobrevivientes (1967) y 130 Sobre asistencia mdica y prestaciones monetarias de enfermedad (1969); convenios ratificados por el pas a travs de la Ley 2120 de 11 de septiembre de 2000, Constituyen todo un andamiaje legal que robustecen a la seguridad social como un derecho especfico, concomitante al derecho a la salud, pero que no son un solo derecho sino dos claramente diferenciados.

Ahora bien con la errnea jerarqua normativa que se plantea en el PEA en su Art. 157, se estara incitando a ignorar los alcances al derecho a la seguridad social. Se estara indicando a las autoridades del gobierno departamental a que no tienen porque percatarse que existen normas internacionales de obligatorio cumplimiento sobre esta temtica que hemos tomado como ejemplo.

III. La competencia exclusiva del gobierno nacional sobre los regmenes laboral y de seguridad social.

De acuerdo al Artculo 298 de la C.P.E. (Pargrafo II y numerales 16 y 31) el rgimen de seguridad social y las polticas y rgimen laboral constituyen competencias

exclusivas del gobierno nacional. Su legislacin, reglamentacin y ejecucin corresponden al gobierno central.

Consiguientemente ningn PEA puede tomar iniciativa alguna al respecto en tanto el propio gobierno central no decida transferir o delegar sus facultades reglamentaria y ejecutiva en materia de seguridad social a favor de los gobiernos autnomos para efectos de su reglamentacin y ejecucin local como nos plantea el Art. 16, pargrafo II del PEA que analizamos a travs del siguiente texto:

En concordancia con las leyes nacionales se reglamentar y establecer las condiciones para la implementacin de un sistema de seguro social para las y los trabajadores menores de 18 aos que desarrollen actividades por cuenta propia.

No cabe duda que se trata de una buena intencin pero requiere de autorizacin previa del ente estatal central que el titular de tal competencia. Adems por la confusin presentada entre los derechos a la salud y a la seguridad social, que el pargrafo I de este artculo los trata como si fueran lo mismo, para que las organizaciones sindicales se inclinen a favor de solicitar tal delegacin de competencias, se hace imprescindible saber y hablar con propiedad de que prestaciones de la seguridad social a favor de los menores trabajadores por cuenta propia se est hablando.

VI. Adecuado reconocimiento de los derechos econmico sociales.

El reconocimiento de los diferentes derechos econmicos y sociales insertos en los articulados del PEA, como premisa bsica debiera rescatar la totalidad de los alcances de tales derechos conforme establecen la constitucin, los tratados sobre derechos humanos y las normas internacionales del trabajo.

Creer que con resmenes que por lo general se muestran arbitrarios se esta cumpliendo con la finalidad de las autonomas de promover los derechos es un error, pues tales resmenes en muchos casos se han vuelto en verdaderas mutilaciones, de manera que ms que un avance se muestran como un retroceso, pues las organizaciones sindicales no dejan de percibir recortes antes que ampliaciones en la descripcin de los derechos. 7

La nueva C.P.E. tiene entre sus virtudes el que ha establecido un amplio catlogo de derechos fundamentales, y los ha detallado en sus diversos alcances. Pese a ello ha dejado habilitada la importancia de un mejor reconocimiento de tales derechos sobre todo en normas de carcter internacional, concordante con la importante que la propia C.P.E. les asigna a los tratados sobre derechos humanos y a los tratados internacionales en general, entre los que cuentan los correspondiente al derecho internacional del trabajo.

Tales mutilaciones se pueden ilustrar en el caso del reconocimiento del derecho al trabajo contemplado bsicamente en su incisos a) del Art. 23 del PEA:

I. En lo referente al empleo y el trabajo las ciudadanas y los ciudadanos tienen derecho: a) A un trabajo estable con remuneracin y/o salario justo, equitativo y satisfactorio, que le asegure para s y su familia una existencia digna.

El texto citado omite que se tiene derecho a un trabajo digno, con seguridad industrial, higiene y salud ocupacional, sin discriminacin, ... contempladas como sus alcances en el Art. 46 de C.P.E., Art. 46. Con lo que no honra la obligacin de promover a cabalidad los derechos constitucionales conforme obliga la Ley Marco de Autonomas.

A su turno como expresin de la garanta que el Estado brinda a favor de los derechos laborales la C.P.E. establece una serie de prohibiciones a favor de los y las trabajadores:

La prohibicin de toda forma de trabajo forzoso u otro modo anlogo de explotacin que obligue a realizar labores sin el respectivo consentimiento y justa retribucin. (C.P.E., Artculo 46).

La prohibicin de todo despido injustificado y toda forma de acoso laboral (C.P.E., Artculo 49, pargrafo III)

Pero, al respecto una vez ms el PEA, hace del silencio al respecto una deshonra a la obligacin de promover los derechos constitucionales tantas veces ya repetida, y de manera especial a la finalidad de garantizar el bienestar social y la seguridad de la poblacin boliviana (Ley Marco de Autonomas, Art. 7, Pargrafo II, Numeral 3) 8

Cumplido el desarrollo de cuatro de los cinco aspectos que nos hemos planteado analizar corresponde hacer las siguientes precisiones:

1. La forma en que el primer PEA aborda los derechos de la poblacin que habita el Departamento de Cochabamba, no ha resultado la ms apropiada y amerita una reformulacin integral de su texto de manera que los mismos debern enriquecerse y mejorarse a partir del propio texto constitucional, de los tratados sobre derechos humanos y de las normas internacionales del trabajo. 2. En relacin al segundo PEA, cabe mencionar que el mismo, a travs de su Artculo 13 se ha limitado a la mencin de que los deberes, garantas y deberes reconocidos en la constitucin y en los tratados sobre derechos humanos son la base fundamental del Estatuto Autonmico. Ello evidentemente le libra de gran parte de las observaciones planteadas precedentemente, pero incurre en total incumplimiento del mandato de promover los derechos constituciones contemplando en el Art. 7, pargrafo II, numeral 9. de la tantas veces citada Ley Marco de Autonomas.

V. El reconocimiento de las organizaciones naturales de la sociedad y de espacios efectivos de participacin.

Hechas las precisiones ya citadas, ahora abordemos el anlisis de la forma que cada uno de los PEA encara el reconocimiento de las organizaciones naturales de la sociedad.

Para el ejercicio de sus derechos colectivos los diversos sectores de la sociedad adoptan diversas formas de organizarse: sindicatos, juntas vecinales, asociaciones, etc. Todas ellas son organizaciones naturales de la sociedad, no resultan del cumplimiento de alguna orden del Estado. Por tanto su reconocimiento por los PEA resulta insoslayable.

A partir de tal reconocimiento, es decir de admitir su personera jurdica, sea porque la obtuvieron de las anteriores prefecturas, del gobierno central, de algn ministerio en particular, o porque tal personera es inherente al acto de fundacin como es el caso de los sindicatos; todas las organizaciones sociales deben resultar habilitadas por los PEA

para ejercer la participacin y el control social, como dos derechos constitucionalmente reconocidos.

Tales dos derechos deben ser atendidos como complementarios pero a la vez como derechos especficos; es decir no se puede confundir como si fueran un solo derecho.

El derecho a la participacin en la vida pblica tiene por raz los derechos humanos de libertad de asociacin y de peticin. Permite incidir en la definicin de polticas pblicas, planes, programas y servicios pblicos.

Por su parte, el derecho al control social, posibilita el libre acceso a la informacin sobre el quehacer de los organismos estatales, vigilar el uso de los recursos pblicos, el cumplimiento de sus obligaciones, y exigir la rendicin de cuentas de las autoridades en forma pblica, etc.

La C.P.E. reconoce ambos derechos en sus artculos 241 y 242; y si bien habla de una Ley Marco para el Control Social, no menciona tal exigencia para el ejercicio del derecho de participacin en la definicin de polticas pblicas, por ejemplo en las vinculadas a la salud y la educacin.

A su vez, cuando habla de que la sociedad civil se organizar para definir la estructura y composicin de la participacin y control social, debe entenderse que es la poblacin y no el Estado quien debe definir nuestra forma de accionar colectivamente en el ejercicio de estos dos derechos.

Por tanto la forma natural en que nos organizamos sindicalmente, vecinalmente, comunalmente, etc. para defender y representar derechos, intereses y aspiraciones colectivas, resulta una forma idnea de ser actores colectivos de la participacin y el control social; que los PEA no pueden dejar de tomar en cuenta, mxime si por mandato del merituado artculo 7, pargrafo II, numeral 9. de la Ley Marco de Autonomas, cualquier PEA no puede dejar de promover la participacin ciudadana.

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Ahora bien, el primer PEA al tratar estos dos derechos, empieza por mencionarlos en su Artculo 57, Numeral 15. como una atribucin de la Asamblea Legislativa la de Promover espacios y mecanismos de participacin ciudadana y control social.

Y lgicamente esta redaccin deviene en desafortunada porque ante ambos derechos constitucionalmente reconocidos tiene la obligacin de promover espacios y mecanismos de participacin ciudadana y control social y no arrogarse la misma como un derecho y no obligacin de la Asamblea Departamental.

En la misma lgica de trastocar obligaciones en derechos se atribuye la atribucin de Atender los requerimientos del control social. (Numeral 16 del artculo ya citado).

Lo propio ocurre cuando habla de las atribuciones de la gobernadora o el gobernador (Art. 61, numerales 32 y 33), donde nuevamente trastocan una obligacin en atribucin.

La distincin entre atribuciones y obligaciones es clave, pues no representan lo mismo, en el primer caso el titula del derecho resulta la propia Asamblea Departamental, en el segundo caso no hay por donde perderse que el titular del derecho son los ciudadanos y ciudadanas y la entidad obligada el gobierno autnomo en cuestin.

Esto tiene importancia precisamente para el ejercicio de los derechos constitucionales de participacin y control social, dado el caso a travs de los medios de defensa previstos en la C.P.E. como es la accin de cumplimiento, pues esta se activa frente a obligaciones no cumplidas por la autoridad.

A su turno, el primer PEA en su ttulo II anuncia tratar en sus articulados entre otras cosas los espacios de participacin, pero a lo largo de sus cuatro artculos, del 77 al 80, no los concreta, tan solo los confunde con las acciones propias del control social. En suma se enfrasca en confundir participacin con control social (Ver pargrafo II del art. 77).

Como ya dijimos, ambos derechos constitucionalizados si bien interactan y guardan estrecha relacin, tienen caractersticas propias, en el caso que nos ocupa la participacin debe posibilitar a los ciudadanos influir en las definiciones de polticas 11

pblicas, en la priorizacin del uso de recursos pblicos, en priorizar ciertos servicios pblicos, en fin. Y para ello el primer PEA no contribuye a aclarar y menos da cumplimiento a la obligacin de promover la efectiva participacin ciudadana en torno a tales preocupaciones.

Tales espacios de participacin, para ser efectivos y reales requieren tener una clara institucionalidad, es decir una precisin de quienes son actores de la misma, y como efectivamente se posibilidad desde el gobierno departamental su concurso. El Art. 81 del primer PEA no sale de la afirmacin genrica de que son actores de la participacin y el control social, la sociedad civil organizada y las personas naturales cuando en la condicin de norma de desarrollo de los preceptos constitucionales debiera reconocer: 1. Que la sociedad por si, en funcin de sus legtimos intereses y aspiraciones, en sus diferentes segmentos que la conforman ya esta organizada, que cuenta con organizaciones naturales, como los sindicatos, las juntas de vecinos, las comunidades rurales (los sindicatos agrarios, naciones indgenas originarios campesinos) asociaciones de jvenes, de mujeres de adultos mayores, deportivas culturales, en fin. Y que todas estas expresiones en las temticas relativas a sus fines son actoras de la participacin social en la gestin pblica. 2. Que para tales expresiones organizativas de la sociedad se establece mecanismos de consulta, de recepcin de peticiones, de construccin de consensos con el poder pblico local, cada cierta periodicidad ordinariamente, o bajo circunstancias de urgencia extraordinariamente, etc. En suma, no refleja una decisin de abrirse a la efectiva y real participacin de la ciudadana en la gestin pblica.

Sobre esta misma temtica, el segundo PEA, tambin cae en la confusin de los derechos participacin y control social, prcticamente subsumiendo a la participacin en el control social, y se queda en la promesa de crear mecanismos para su ejercicio, conforme se evidencia en el texto de su Art. 100. Con el objeto de que la sociedad civil pueda participar, conocer, supervisar y evaluar los resultados e impactos de las polticas pblicas departamentales y los procesos participativos de la toma de decisiones, as como el acceso a la informacin y anlisis de los instrumentos de control social, se crear un 12

Mecanismo de Participacin y Control Social cuyas facultades y atribuciones sern normadas por una Ley Departamental.

A su turno en su Art. 101 yerra al circunscribir la participacin y el control social a los representantes de organizaciones que cuente con personalidad jurdica reconocida por el Gobierno Autnomo Departamental, desconociendo los derechos colectivos de las organizaciones sindicales que obtuvieron su personera jurdica de instancias nacionales, o que ya no necesitan tal concesin por que la misma es inherente a su acto fundacional (C.P.E., Art. 51, pargrafo IV.: Los sindicatos gozarn de personalidad jurdica por el solo hecho de organizarse y ser reconocidos por sus entidades matrices.)

Sin duda, en su momento harn notar lo propia los centenares de organizaciones vecinales, que tramitaron su personera jurdica ante las desaparecidas prefecturas de departamento.

En definitiva las observaciones que se plantean a propsito de este ltimo acpite que tratamos, debieran dar lugar a las adecuaciones necesarias que no solo reparen errores conceptuales en los diversos articulados relaciones, sino y sobre todo hacer que de verdad se de un valeroso salto adelante reconociendo a las formas propias de organizarse y que las sociedad tanto boliviana como cochabambina ya decidi para reivindicar sus derechos, defender sus intereses y trabajar por materializar sus aspiraciones. Cochabamba, 14 de octubre de 2011.

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