Neg92
GUILLERMO LASSO MENDOZA
PRESIDENTE CONSTITUCIONAL DE LA REPUBLICA
DECRETO LEY ORGANICA DE URGENCIA ECONOMICA DE
RIESGOS Y DESASTRES
GESTION DE Ngo,
GUILLERMO LASSO MENDOZA
PRESIDENTE CONSTITUCIONAL DE LA REPUBLICA
EXPOSICION DE MOTIVOS,
1 SOBRE LA CALIFICACION DE URGENCIA ECONOMICA DEL DECRETO
LEY
1, La gestién del riesgo de desastres es fundamental para la reduecién de las afectaciones
hhumanas y de las pérdidas y daitos econdmicos a los cuales el Ecuador es susceptible: condicién
que se vuelve critica, cuando el pais, hasta el dia de hoy, no cuenta con una ley orginica para la
gestion del riesgo de desastres que reduzca su vulnerabilidad como sistema ante las diferentes
amenazas a las que se encuentra expuesto (Fenémeno El Nifio, tsunamis, movimientos en masa,
inundaciones, terremotos, entre otros).
2, —_Incluso, por la incidencia relativamente previsible de desastres naturales, como evidencia,
las referencias que se tiene entre los afios 2002 y 2022 (iltimos 20 arios) sobre pérdidas
econdmicas, muestran un valor total de doce mil millones de délares de los Estados Unidos de
América, y un promedio anual producto de estas pérdidas, de seiscientos millones de dolares de
los Estados Unidos de América, aproximadamente. Es decir, la incidencia de eventos 0 desastres
tiene efectos econdmicos materiales.
ics 208 0000 | samon | aenre | M0. am
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Tememoto 20% $3,344.00 ‘$3344.00 are,
Seaham '$6.42100 9642100
Elabora
yn: Secretaria de Gestién de Riesgos
3. Por otra parte, en conexién directa con los efectos econémicos descritos, las afectaciones
humans contabilizadas para un periodo entre el aio 2010 y el 4 de mayo de 2023. muestran un
total de 1.337 fallecidos y 56.064 damnificados. Neeo2
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PERSONAS DAMNIFICADAS Y FALLECIDAS, ANOS 2010 AL
2023
300000
10268 15076 1106s
10000 3026
2003
1553 yor uss 900 M3917 2082 yang gy 1868
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2010 201 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2015 2019 2020
[MPERSONAS FALLECIDAS _& PERSONAS DAMINIFICADAS
Elaboracisn; Secretaria de Gestion de Riesgos
4. Este proyecto de decreto-ley, si bien nota la incidencia de riesgos, desastres y sus efectos
‘econdmicos medibles, no propone, sin embargo, un cuerpo legal global de gestidn, sino de manera
excepcional y urgente reformas asociadas al impacto cientificamente certero ¢ inminente del
Fenémeno de “El Nifio”. No solo que la Hlegada inminente de este Fenémeno es una conclusién
de certeza cientifica, sino que la magnitud y efectos inmediatos pueden tener una dimensién
catastrifica,
5. Enel primer trimestre de 2023, el mar frente a las costas de Ecuador y Perti evidencié un
rapido y anémalo calentamiento, Dichas condiciones, junto con factores atmosférieos como la
presencia sobre el territorio de la Zona de Convergencia Intertropical (ZCIT) y el arribo de fases
activas de la Oscilacién Madden-Julian (OM), favorecieron el desarrollo de un invierno muy
lluvioso, con impactos como inundaciones y movimientos en masa en zonas susceptibles y con
grado alto de vulnerabilidad. Las anomalias célidas en el Pacifico Oriental favorecieron también
‘una perspectiva a mediano plazo de El Nifto (fase edlida del ENOS - El Nifla-Oscilacién del Sur),
expresada por primera vez-en el boletin de prensa del Comité Nacional ERFEN (Estudio Regional
del Fenémeno El Nifio) del 23 de marzo de 2023.
6. Al pasar fos meses de abril y mayo de 2023, la perspectiva de la llegada al Ecuador del
Fen6meno El Nifio se iba confirmando para el segundo semestre del ano 2023, de acuerdo con lo
reportado en los boletines ERFEN correspondientes. El 5 de mayo de este aio, ERFEN establecio
un sistema de aviso nacional para el Fenémeno El Nillo, determinando un estado de
“Observacion”
7. Enese punto, la anomalia de la temperatura superficial de! mar entre Ecuador y las Islas
Galapagos se mantuvo en promedio en +2.4°C. y aumentando en el Pacifico Central desde 0°C a
0.4°C. También, la probabilidad de ocurrencia de condiciones de El Nifto en el trimestre
comprendido entre mayo y julio de 2023 fue del 62%. E116 de mayo de 2023. con base en los
resultados del Indice Ecuatoriano del Fenémeno El Nifio (IEFEN) de ERFEN y a la aplicacién Ne 892,
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del protocolo para la emisién de alertas por eventos El Niio de la Secretaria de Gestién de
Riesgos, se declaré una “Aletta Amarilla” ante el progreso de anomalias cilidas en el Pacifico
Tropical (regiones Niho 3.4 y Niflo 1#2), asi como de las probabilidades de ocurrencia de
condiciones del Fenémeno El Nifio (Niflo 3.4) en el segundo semestre de 2023 (trimestre MJJ:
82%, trimestre JJA: 89%, y superior al 90% en los trimestres restantes hasta finales de 2023), las
cuales se proyectan tambien en la region Nifio 1+2 (frente a la costa de Ecuador y Peri).
8. Hacia finales de mayo de este aito, el indice semanal de la anomalia de temperatura
ial del mar Nino 3.4 (Pacifico Central) estuvo por sobre el umbral para El Nifio (>
+0.5°C). De igual forma, el indice de Oscilacién del Sur 1OS-BOM también estuvo por debajo
del umbral para EI Nino (< -7), que indica que la atmésfera poco a poco se esté acoplando al
‘océano bajo las condiciones previas de calentamiento progresivo del Pacifico Tropical (siendo las
anomalias cilidas mas evidentes en el Pacifico Oriental), transito de ondas de Kelv
profundizacién de la termoclina ccuatorial (siendo este cambio més evidente en el Pacifico
Oriental), asi como un nivel del mar més alto que lo normal frente a las costas de Ecuador y Peris
G0.m).
9. Bajo las condiciones océano-atmosféricas actuales, la perspectiva del Fenémeno de El
Niffo de los siguientes meses, el estado actual del indice IEFEN “Observacién de El Nifio”, y el
presente estado de alerta por probable ocurrencia de este Fenémeno en Ecuador (“Alerta
Amarilla”, Secretaria de Gestiin de Riesgos) obligan al Estado ecuatoriano a comenzar
preparaciones urgentes e inmediatas de prevencion y reaccién ante la ahora certeza ¢ inminencia
de este Fenémeno, La fase pico de este evento (desarrollo maximo de las condiciones calidas en
el Pacifico Tropical) se dard en el trimestre de diciembre de 2023 a febrero de 2024. Sin embargo,
¢s técnicamente plausible, dependiendo de la magnitud del evento, que el pico del Fenémeno El
Niffo se adelante y con ello se adelante también la estacién de Iluvias (en octubre de 2
escenario mas grave). En el escenario més probable. el pico del evento seria en coincidencia con
el inicio de la estacién de Iluvias (diciembre de 2023).
(con referencia a Guayaquil, fue el 4to mas fuerte), eon ineidencia de eventos de
‘en masa. Como ejemplo se destacan los eventos de inundacién en la provincia de El
Santa Rosa (marzo); provincia de Guayas, cantén Guayaquil (urbano, varios eventos
en marzo y abril); riadas en la provincia de Los Rios, cantén Babahoyo (marzo y abril); cuenca
media y baja del cantén Daule (abril), y provincia de Esmeraldas y de Manabi, sector norte (junio).
En movimientos en masa, el evento mas grave fue el de Alausi (26 de marzo de 2023). La
Secretaria de Gestién de Riesgos reports, entre el | de enero de 2023 al 12 de junio de 2023, las
siguientes afectaciones por la estacién Iluviosa: 37 fallecidos, 121.141 personas afectadas. 84
kilémetros de vias afectadas (principalmente en la estribacién occidental de los Andes), 30.802
hectiteas de superficie agricola impactada, 1,156 unidades educativas impactadas y
cestablecimientos de salud impactados.
11, Cuando el Fenémeno de El Niflo es categorizado como fuerte y/o muy fuerte, su impacto
‘mas reconocido es un adelanto en la estacién de Iluvias y un incremento en cantidad y frecuencia
de las precipitaciones, una vez desarrollado este Fendmeno en coineidencia con el invierno en la
zona insular (Galapagos), zona costera y estribaciones occidentales andinas hasta los 1,500 metros, Ne892
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sobre el nivel del mar. Estas condiciones se tradueen en una cascada de impactos en el teritorio
de los cuales, los mas relevantes y graves, son inundaciones y movimientos en masa, Otro impacto
tipico que ocurrié en eventos del Fenémeno de El Niflo de aiios anteriores fue la erosién costera
en el filo litoral con la Hlegada de oleajes més energéticos, un nivel del mar més alto (por artibo
de ondas de Kelvin) y la ocurrencia de aguajes
12, _ En los iiltimos 30 afios, comprendidos entre los afios 1994 y 2023, han ocurrido varios
eventos producto del Fenémeno de El Nifto, principalmente en los afios 1994 y 1995: 1997 y
1998; 2002 y 2003; 2006 y y 2015 y 2016: y, 2018 y 2019. De estos 7 eventos,
el que ha tenido mayor magnitud (anomalias mensuales de temperatura superficial del mar
superiores a 2°C en el Pacifico Central y Oriental durante la etapa pico) y ha causado mayores
impactos en nuestro pais, fue el Fendmeno de EI Nilo acaecido en los atios 1997 y 1998, que
implieé para el Ecuador 286 fallecidos, 30.000 personas damnificadas y pérdidas econémicas por
dos mil ochocientos ochenta y dos millones de délares de los Estados Unidos de América,
equivalentes al 17% del PIB de 1997,
13, _ Seguin los estudios y la informacién disponible, el Fendmeno de El Nifio que viene en
este allo y en el 2024, tendra un impacto mayor en cuanto a fuerza, que aquel indicado en el
parrafo anterior, La fortaleza del Fenémeno es directamente proporcional al incremento
observable de la temperatura oeednica. Como consta explicado previamente, este ineremento de
‘temperatura observable a mediados de 2023, es mayor que a aquel que se present6 en el Fenémeno
de EI Nifto ocurrido en los afios 1997 y 1998, que ya fue humana y econdmicamente catastrético
i, Test de calificacién de procedente de los decretos-ley propuesto por la Corte
Constitucion:
14, En una circunstancia en que haya operado Ia disolucién de la Asamblea Nacional de
acuerdo con lo expuesto en el articulo 148 de la Constitucién de la Repiblica del Ecuador, las
potestades presidenciales en materia legislativa permanecen bajo un particular y coyuntural
‘marco: el de permisién de promulgar decretos-leyes de urgencia econémica.
15. La Corte Constitucional del Ecuador, ha calificado esta facultad como posible pero
extraordinaria pues se “produce en circunstancias en las que el érgano legislativo ha sido disuelto
Y por tanto su emisin debe responder a circunstancias econémicas urgemes que no puedan
esperar «ser debatidas en la Asamblea Nacional.
16. Asi, la Corte Constitucional ha manifestado que en su dictamen incide primariamente el
criterio de excepeionalidad, entendido este como una forma de aseguramiento de no uso
indiscriminado de aprobacién de decretos-ley. Ciertamente, este decreto-ley cumple con ese
primer elemento de control constitucional. Es argumentable que ningin aspecto de la vida
nacional es tan poderoso, critico y excepcional como el Fenémeno de El Nifio que se avecina
inminentemente
17. Con la superacién de este primer parimetro, la Corte Constitucional ha manifestado que
todo decreto-ley debe ser efectivamente econémico. En ese andlisis de materia, la Corte
' Corte Constitucional del Ecuador, Dietamen I~
UE
3 pare. 49, Ne 892
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ido que su evaluacién seré por exclusién. Es decir, los proyectos serin
econdmicos siempre que no se incluyan temas que no sean econdmicos.?
18, Ademas del analisis de materia (econémica), la Corte Constitucional ha dado especial
énfasis en el elemento de la urgencia, exponiendo: “Esta Corte considera que, en primer lugar,
ana norma con cardcter de urgencia econémica debe responder a circunstancias apremiantes
que, plausiblemente, requieran de una respuesta inmediata.”
19. En este sentido, para determinar si los contenidos del proyecto de decreto-ley son de
urgeneia econdmiea, la Corte Constitucional del Ecuador también ha determinado que:
78. (..) resulta importante analizar la inmediatez de los efectos econémicos de estas
medidas en relacién con las circunstancias apremiantes, de tal forma que no pueda
esperarse hasta la instalacién de la nueva Asamblea Nacional, como manda el articulo
148
20. Como se puede apreciar, Ia Corte Constitucional del Ecuador ha concebido un eriterio
general de excepeionalidad de Ia facultad de emisién de decretos-leyes. Luego, en especifico, ha
fijado tres parimetros para analizar si un proyecto de decreto-ley puede ser considerado como
ca: (i) La concurrencia de circunstaneias apremiantes que requieran
de una respuesta inmediata del Gobierno Nacional: (ii) una conexidad plausible entre las medidas
econdmicas y aquellas circunstancias apremiantes: y (ii) la inmediatez de los efectos econémicos
de las medidas adoptadas a través del proyecto de deereto-ley.
La excepcional in de decretos-ley.
21. Mas alld de que el articulo 148 de la Constitucién de la Repiblica no establece un
parimetro de excepcionalidad en el ejercicio temporal de la facultad de expedicién de decretos-
ley y los dectetos-ley en si mismo son controlables por dictamen de a Corte Constitucional y.
luego por accién piiblica de la Asamblea Nacional; incluso si se considerare adecuado un eriterio
de excepcionalidad absoluto, no hay duda de que este decreto-ley es una actuaciin del poder
piiblico ejecutivo que se ejerce de manera excepcional por una coyuntura especificamente grave.
(@ La concurrencia de circunstancias apremiantes que requieran de una respuesta
inmediata del Gobierno Nacional.-
22. Esevidente que hay apremio para el Gobierno Nacional en la expedicién de este decreto-
ley. Es objetivo que el Fenémeno de El Nifo iniciara en 2023. Es altisimamente probable que
seré de mayor magnitud que el experimentado en los aifos 1997 y 1998. Es abjetivo que no hay
en este momento normas de rango legal indispensables para la prevencién y accién ante esta
realidad cientifica. Es indiscutible que el Fendmeno de El Nita puede precipitar una crisis por
Corte Constitucional det
* Corte Constitucional del Ecuador, Dictamen
+ Corte Constitucional del Ecuador, Dictamen
Ecuador, Dietamen 1°-23-UE/23 parr. 78.
3-UE23 parr. 79.
3-UE23 parr. 78. N°-892
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pérdidas econémicas que afecta toda esfera particular y colectiva en el Ecuador.
actuar es ya y no existe lugar para postergaciones.
El momento de
23. De conformidad con la Organizacién Meteorolégica Mundial, El Nifio es “xn fendmeno
natural caractertzado por la fluctuacién de las temperaturas del océano en ta parte central y
oriental del Pacifico ecuatorial, asociada a cambios en la atmésfera™. Este fenémeno natural,
de acuerdo con estimaciones econémicas, ademis de la afectacién que generaria a la poblacién
en general, tendria un impacto devastador en la economia, con pérdidas estimadas en 3 billones
de dolares.° Este fenomeno natural acentiia las dificultades en las cadenas de suministros y afecta
también a la demanda de exportaciones. especialmente en el sector turistico, agropecuario e
industrial, asi como a las decisiones de inversién de los agentes en un entoro de elevada
\certidumbre.
24. Por consiguiente, la aprobacién del proyecto de decreto-ley permitiria preparamos de
manera mas efectiva para hacer frente a los desafios econémicos que son seguramente resultado
de este fendmeno natural en combinacién con las vulnerabilidades del pais. La inminente llegada
del Fendmeno de El Nifio, junto con todos los efectos adversos que pudieran sobrevenir a su
advenimiento, determinaria una evidente circunstancia apremiante que obliga la adopeién de
‘medidas répidas para proteger el sistema de gestién de riesgos y minimizar las consecuencias
adversas de este fenémeno natural.
25, Asimismo, la Corte Constitucional del Ecuador ya determin6 en su dictamen No. 4.
UE que la inminente Hegada de! Fenémeno de El Nifio, cumple con la justificacién de urgencia
econdmica, De hecho, la Corte Constitucional expuso que la inminente legada del fendmeno de
EL Nilo, junto con sus efectos adversos en la economia nacional (ademas de la permanencia de
los efectos adversos causados por la pandemia del COVID-19) cumple con el primer sub requisito
(i.e. circunstancias apremiantes).”
26. Claramente la conversacién de la Corte Constitucional en tomo a la gravedad del
Fenémeno de El Nifio es un antecedente de que este decreto-ley supera el andlisis de urgencia 0,
como lo ha fraseado la Corte Constitucional, se expide en el marco de la existencia de
circunstancias apremiantes.
27. Ademas de lo dicho, aunque lo apremiante se define por si mismo, hay una circunstaneia
temporal especialmente relevante que incide y enfatiza la urgencia asi definida. Es claro que en
el mejor escenario el Fendmeno de El Nifio iniciard en sus efectos en diciembre de 2023, pero es
probable que lo haga antes, en octubre de 2023. Esa posibilidad real implica que hay un escenario
en el que la proxima Asamblea Nacional no esté constituida para el momento en que los embates
econdmicos y sociales del Fendmeno se presenten, Pero incluso, si se hubiere constituido la
Asamblea Nacional, como los efectos de este decreto-ley son en parte preventivos y preparativos,
el lapso entre esa constitucién del organo legislativo y la legada de El Nilo hace imposible que
* Organizacion Metcorolozica Mundial, El Nifio/La Niia Hoy (Consultado el 29 de junio de 2023)
hps:/public.wmo.int/esel-ni9sC3%B Lola-ni%C3°«B1a-
® Morgan Kelly, In Years After El Nifo, Global Economy Loses Trllions, Darmouth University, 202;
htps: home dartmouth. edu/news/2023/05 years-after-el-nino-global-economy-loses-tillions
* Corte Constitucional del Ecuador, Dictamen 4-23-UE23 pir. 100 Ne 892
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la nueva Asamblea Nacional actite en tiempo adecuado. No es posible arribar a una conclusion
distinta, como se ha expuesto antes, que este decreto-ley se debe aprobar por estas cuestiones
excepcionales y, como ha entendido la Corte Constitucional, coyunturalmente apremiantes.
‘Una conexidad plausible entre las me
apremiantes.-
s econémicas y aquellas circunstancias
28. El presente decteto-ley’ presenta como medidas econdmicas un disefio institucional que
permita affontar los riesgos de mejor manera, y consecuentemente reducir las afectaciones
‘humanas y econémicas resultantes. Estas medidas tienen una clara conexidad con la circunstancia
incidencia econémica negativa
apremiante de ocurrencia del Fenémeno de El Niffo y su certera
para el pais. La estructuracién de la institucionalidad del sistema de riesgos es lo que permitiré
coordinar una respuesta adecuada a todos los niveles de gobierno frente a la amenaza y asi
minimizar su impacto,
v La inmediatez de los efectos econdmicos de las medidas adoptadas a través del
Proyecto de decreto-ley
29. No hay discusién sobre Ia inminencia de la llegada del Fendmeno de El Niflo, Pero
asociadamente, tampaco hay discusién sobre los efectos econdmicos de esa llegada. La urgencia
econémica del presente decreto-ley surge de una proyeccién de efectos que alcanza ya grado de
certeza. Como se ha visto en las dos ocasiones anteriores paradigmiiticamente negativas (aitos
1983 y 1998), el Fenémeno de El Nifio ha sido devastador para la economia del pais, tanto es asi
que fa promovido incluso procesos politicos y sociales de enorme profundidad. S.
Secretaria de Gestin de Riesgos, en los afios 1982 y 1983, los dafios ascendieron a US
millones, pérdidas importantes en los sectores produetivos (6326). la infraestructura (33%) y los
sectores sociales (4%); el monto de tales daitos origind efectos negativos en el crecimiento del
producto interno bruto (PIB), disminucién de exportaciones, aumento del déticit fiscal y aumento
de la inflacisn, entre otros, afectando el bienestar de amplios estratos de la poblacién. Para los
afios 1997 y 1998, los datos ascendieron a USDS 2.81.60 millones, implicando pérdidas en los
sectores productivos (53%), infraestructura (29%) y social (7%). Se reportaron ademas 292
fallecidos, 64.000 personas afectadas, 30.000 damnificados, y cerea de 12.000 viviendas
afectadas. El Fenémeno de El Niflo de finales de los alos 90 fue, debatiblemente, ademds un
evento disparador de la crisis de finales de siglo.
30. La implementacién de la institucionalidad del sistema de gestién de riesgos y los sistemas
de contencién tendrd una aplicacién inmediata cuando ocurra el desastre. La coordinacién de la
respuesta entre los distintos niveles de gobiemo y diferentes instituciones desde el primer
momento de la emergencia permitira minimizar los contingentes econémicos y humanos que se
produzcan, disminuyendo pérdidas para la poblacién, y ahorrando costos a la administracién,
Aunque es una realidad lamentable que es imposible suprimir esas pérdidas, toda disminucién es
urgente y naturalmente valiosa. N° go2
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Il. SOBRE EL CUMPLIMIENTO DEL PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA
31. Elarticulo 136 de la Constitucién de la Repiiblica del Ecuador establece que los proyectos
de ley deben referirse a una sola materia. Este principio tiene como finalidad Ia racionalizacisn
de la actividad legislativa, no solo en relacién con el disefio de cuerpos normativos dotados de
coherencia, sino también con la democracia deliberativa y la organizacion de un adecuado debate
centrado en una materia mas 0 menos delimitada sin dispersiones inadecuadas'
32. En palabras de la Corte Constitucional del Beuador, “(...) no sélo se trata de la
satisfaccién de una mera formatidad ¢..). sino de un mandato constitucional en busca de tenica
Jegislativa al momento de evaluar la pertinencia de que distintas disposiciones de wn proyecto de
ley formen un solo cuerpo normativo coheremte.”. De igual manera, dicho Organismo ha
determinado la necesidad de que, junto con la verificacién del principio de unidad de materia, se
examinen las limitaciones a este principio, en la siguiente forma:
“A la hora de jusgar si, en un caso concreto, el principio de unidad de materia ha sido
lesionado por la falta de conexidad entre todas las disposiciones de la ley, no debe tenerse
en cuenta exclusivamente dicho principio, sino que es preciso atender también a otros
principios constitucionales que lo delimitan y que podrian afectarse si se declarase la
inconstitucionalidad de la ley por la falta de unidad de materia. (...) Para que las
restricciones. a esos otros principios estén justificadas es preciso que haya
proporcionalidad entre tales restricciones y la satisfaccién del principio de unidad de
‘materia: esto, con arreglo a los articulas 2.2, 3.2 y 8de la LOGIC. El grado de conexidad
material exigible en un caso concreio dependerd, entonces, del examen de
proporcionalidad entre la unidad de materia y otros principios constitucionales.”"”
33. En-esa misma linea, este Organismo ha manifestado que:
“De ahr que, el juicio de constitucionatidad por la presunta contravencién del principio de
unidad de materia ha sido considerado por esta Corte en sus sentencias como un control
de ‘imensidad imermedia' a fin de no aplicar criterias demasiado laxos en perjuicio de la
racionalizacion de las précticas legislativas, mi tampoco excesivamenie rigidos que
descarten conexidades razonables dentro de los limites del ejercicio de ta actividad
legislativa.”"
34. Asi, para examinar si existe unidad de materia entre los preceptos de la norma, el articulo,
116 de la LOGICC determina que debe existir una conexidn de earicter tematico, teleologico o
sistematico. Sobre estos elementos, la Corte Constitucional del Ecuador ha indicado que:
“(..) la conexidad temética debe establecerse a partir de las conexidades teleoligica 0
sistemdtica. Seguin la primera, las disposiciones de una ley guardan conexidad mutua si
* Corte Constitucional del Ecuador, Sentencia No. 32-21-IN, de 11 de agosto de 2021, pir. 29,
® Corte Constitucional del Ecuador. Sentencia No, $8-11-IN/22 y acumulados, de 12 de enero de 2022, pir.
2.
°° Corte Consttucional del Ecuador. Sentencia No. 32-21-INI21, de 11 de agosto de 2
"Comte Constitucional del Ecuador. Sentencia No. 58-1-IN'22 (acumulados), pr
parr. 31 Nese,
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estdn oriemadas a la consecucién de uno o varios fines. Segin la segunda, las
disposiciones de una ley guardan conexidad sistemitica'si su contenido da lugar a un
conjunto coherente de reglas, principios y valores juridicos.””
35. Ahora bien, cuando se trata de una norma urgente en materia econémica, la Corte
Constitucional del Ecuador ha sostenido que:
“Las fueries limitaciones temporales para la tramitacién de lox proyectos de urgencia
econdmica denotan que en estos existen notorias menores posibilidades de discusion y
participacién por parte de legisladores y a ciudadania, pesa a la complejidad de los
asuntos que abarcan, Esto precisamente justifica un control mas exigente del principio de
taridad normative por parte de la Corte Constitucional a fin de salvaguardar que no havan
existido dispersiones normativas inadecuadas que havan imposibilitado arribar a
consensos politicos dentro del plazo constitucional y emitir una respuesta legislativa al
proyecto recibido.”
36. De manera que, para este tipo de leyes de urgencia econémiea, Ia Corte Constitucional
del Ecuador ha manifestado que efectiia un control riguroso sobre la sujecidn al principio de
unidad de materia, para verificar si dicha ley cumple con los pardmetros establecidos por el
articulo 116 de la LOGJCC. esto es: 1) Todas las disposiciones de una ley deben referirse a una
sola materia, por lo que debe existir entre todas ellas una conexidad clara, especifica, estrecha,
necesaria y evidente, de cardcter tematico, teleoligico o sistematico; 2) La totalidad del contenido
del proyecto correspond con su titulo: y, 3) Para determinar la conexidad entre las disposiciones
legales, la Corte Constitucional debera tener en cuenta Ia exposicin de motivos y las variaciones
entre los textos originales y definitivos, entre otros.
37. Por lo tanto, a efectos de fundamentar la verificacién del principio de unidad de materia
en el presente proyecto de decreto-ley, se demostrard la conexidad temética, teleoldgica y
sistemética de este, asi como la correspondencia entre el titulo del proyecto y su contenido, asi
como la exposicién de motivos.
38. En primer lugar, respecto a la temiética del proyecto de decreto-ley de Urgencia
Econémica de Gestién de Riesgos y Desastres es claro que el objeto del proyecto de decreto-ley
referido, queda plenamente determinado en su articulo |, esto es, normar la gestién del
Nacional Descentralizado de Gestién de Riesgos, a efectos de ejecutar acciones de prevenci
mitigacién, preparacién, respuesta, recuperacién y reactivacién econdmica y productiva para
enfrentar las consecuencias derivadas de tales fenémenos naturales y asi reducir el riesgo de
pérdidas humanas y econémicas. Por lo tanto, ademas de que existe una correspondencia directa,
entre el titulo del proyecto de ley y la materia que pretende regular, en lo material hay un tema
dominante o eje tematico de la norma también claramente definido,
39. Posteriormente, se evidencia en su articulo 2, que el ambito de aplicacién del proyecto de
decreto-ley, seri en todo el territorio nacional y de cumplimiento obligatorio para el sector piiblico
y privado: asi como, a personas naturales, juridicas 0 mixtas, comunidades. nacionalidades,
'= Corte Constitucional del Ecuador. Sentencia No. 32-21-IN/?I (acumulado), parr. 38.
"= Corte Constitucional del Ecuador. Sentencia No. 38-11-IN/22, parr. 72 Ne 892
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organizaciones internacionales, orgenizaciones no gubemnamentales nacionales ¢
internacionales, agencias de cooperacién reconocidas en el pais, de conformidad con los tratados
n territorial y los destinatarios de
y convenios vigentes, En consecuencia, el ambito de aplicaci
la norma se encuentran plenamente identificados.
40. Mas adelante, se evidencia que el cuerpo normative se encuentra compuesto por 4
capitulos, en el primero se contemplan las normas para la prevencion y mitigacién ante el riesgo
de desastres, e! que establece una planificacién coordinada a nivel central y sectorial que. junto
‘con la formulacién y evaluacién de politicas de gestidn de riesgos, buscan configurar un control
¥ tevisidn ex ante de los riesgos de desastres actuales y. posteriormente. determinar los
mecanismos pertinentes para su mitigacién y prevencidn, asi como el andlisis correspondiente
para riesgos futuros. Asi, se contempla finalmente una modalidad especifica para respuestas
inmediatas a riesgos detectados, como tambien la obligacién de cooperacién y comunicacién
interinstitucional a efectos de cumplir los parametros y presupuestos antes descritos. Por lo tanto,
dicho capitulo mantiene una correspondencia directa con el eje tematico del cuerpo normativo.
41. En concordancia con lo anterior, el siguiente capitulo se encuentra dedicado a la respuesta
y recuperacién de los riesgos acaecidos. Por tal motivo, se constituye un sistema de alertas
cuya planificacién y evaluacién permitird la declaratoria de alerta en las zonas en
a dicho riesgo de desastre. o ya haya ocurrido el mismo, De esta manera, se presenta
tun conjunto de pasos de forma progresiva, que son tendientes a un fin especifico.
42. Sin embargo, no siempre podrin constituirse 0 declararse estados de alerta, pues los
desastres pueden haber ya ocurrido y, en tal virtud necesitan ser atendidos de otra manera. Para
tal efecto, se contempla dentro de este capitulo, las declaraciones de emergencia 0 desastre no
deben confundirse con la institucién juridica de la declaratoria de emergencia establecida en la
Ley Orgénica del Sistema Nacional de Contratacién Pablica que, si bien establece un régimen
similar, no se confuunde con la especializacién de la presente regulacién coyunturalmente urgente.
Tanto la declaratoria de emergencia, como Ia declaratoria de desastre contempladas en este
proyecto de decreto-ley, estan provistas por sus propias reglas pues serdn aplicadas tnicamente
‘cuando exista el acaecimiento de un desastre o fenémeno natural, lo cual a su vez también justifica
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