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CLASE MAGISTRAL

DEL MINISTRO DEL TRABAJO Y PREVISIÓN SOCIAL, SEÑOR


OSVALDO ANDRADE LARA:
“REFORMA PREVISIONAL EN CHILE. ELEMENTOS DE
DIAGNÓSTICO Y PRINCIPALES ASPECTOS DE UN PROPUESTA
INTEGRADA”

Buenos días a todas y todos.


Es muy grato para mí, en mi calidad de Ministro del Trabajo y Previsión
Social, referirme en esta actividad académica solemne, a uno de los más
trascendentes proyectos legislativos del gobierno de la Presidenta Bachelet.
Como ustedes saben, en Chile estamos llevando adelante una profunda
reforma del sistema de pensiones y nos encontramos en un año crucial para
lograr su aprobación en el Parlamento.
Mi intervención tiene dos partes. Por un lado, me referiré a algunos
aspectos de diagnóstico que condujeron al diseño de las medidas específicas
de política. Por otro lado, explicaré los principales ejes de la Reforma.
Lo esencial de esta Reforma es que la arquitectura global del sistema se
modifica, saliéndonos de la lógica unilateral de un sistema puramente
contributivo, donde la pensión futura depende sólo de la capacidad de ahorro
individual. Lo que procura el proyecto de ley es crear un sistema integrado en
que el pilar contributivo no desaparece, mantiene su vitalidad, pero lo
perfeccionamos, complementándolo además, de manera fundamental, con un
pilar solidario que operará bajo dos modalidades: entregando prestaciones
universales a quienes no hayan tenido ninguna capacidad de cotizar durante su
vida activa (prestaciones más dignas que las consagradas en la antigua pensión
asistencial) y un complemento solidario a aquellos que, habiendo podido
ahorrar, no consiguen sin embargo acceder a un nivel de pensión digno.
En lo fundamental, se trata de una reforma que reconoce derechos
independientemente del salario e introduce con fuerza los valores de la
solidaridad y de la equidad intergeneracional. Y desde luego, fomenta también
la eficiencia y el ahorro, y procura darle sustentabilidad financiera al diseño
institucional que permite materializar los valores declarados.

1. ASPECTOS CENTRALES DE DIAGNÓSTICO

No pretendo hacer un diagnóstico exhaustivo, pues excedería con creces


el marco de esta actividad, pero sí marcar algunos énfasis importantes del
diagnóstico y del enfoque de política pública que de él se deriva.
El Centro Latinoamericano de Demografía ha calculado que, de aquí al
año 2050, en Chile la proporción de adultos mayores respecto de la población
total pasará de un 11.5%, que era el porcentaje correspondiente al año pasado,
a un 28.2%. Esto representa un desafío mayor para el país, junto con el
aumento constante de la esperanza de vida.
Por otro lado, el indicador de “dependencia previsional”, esto es, la
población de mujeres mayores de 60 años y hombres mayores de 65 años,
respecto de la población entre 20 y 60 y 65 años, respectivamente, seguirá
aumentando sostenidamente durante los próximos años.
A este contexto demográfico hay que agregar las características muy
complejas de nuestro mercado de trabajo, marcado por una inserción laboral
inestable, alta rotación laboral, alternancia entre empleos asalariados y por

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cuenta propia (los que no están obligados a cotizar) y una alta proporción de
contratos a plazo o por obra o faena.
¿Cuál es la consecuencia lógica de ello? Una baja densidad de
cotizaciones en el sistema de capitalización individual, lo que evidentemente
anticipa bajas pensiones para una importantísima proporción de la fuerza de
trabajo.
La cobertura del Sistema de Pensiones se ha mostrado históricamente
reticente al alza y sus niveles actuales son similares a los registrados a
mediados de la década de los 70. La deficiencia de cobertura es mayor entre
mujeres, jóvenes y trabajadores independientes.
La consecuencia es que los bajos niveles de cotización de los afiliados
provoca que pocas personas puedan obtener el beneficio de garantía estatal de
pensión mínima en la vejez.
La situación desmedrada de las mujeres es algo que preocupa
especialmente a la Presidenta de la República y a este ministerio, y es un
aspecto del cual la Reforma pretende hacerse cargo. Como se sabe, en
América Latina la división del trabajo reproductivo y doméstico recae
principalmente sobre las mujeres, lo que redunda en un mayor tiempo de
inactividad de éstas. La entrada de la mujer al mercado laboral, en promedio,
es más tardía que la de los hombres.
Por otro lado, existe una importante brecha salarial a favor de los
hombres, la cual, entre otros factores, se debe a que: 1) Por un lado, las
mujeres acceden, en promedio, a trabajos menos calificados. 2) Por otro lado,
existe discriminación salarial contra las mujeres, ya que las estadísticas y
estudios muestran que ante un mismo empleo y calificación del trabajador, la
recompensa salarial se inclina a favor del hombre. Adicionalmente, desde el
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diseño del régimen de capitalización individual, la mayor sobrevida de la
mujer y la edad de jubilación a más temprana edad implica menores pensiones
para ellas, incluso si se consideran a un mismo nivel de capital acumulado.
En lo que dice relación con la competencia del sistema, el diagnóstico
es que éste presenta un bajo nivel de competencia entre AFP, considerando las
altas rentabilidades patrimoniales de dichas empresas. Las causas de ello son,
a lo menos, tres. En primer lugar, la baja sensibilidad de la demanda ante el
nivel de comisiones cobrado, lo cual no genera presión a las administradoras
para obtener mejores resultados. En segundo lugar, la presencia de fuertes
barreras a la entrada, las cuales desincentivan a potenciales nuevos
inversionistas. Entre estas barreras pueden mencionarse las economías de
escala, la amenaza de guerras comerciales y el riesgo regulatorio. Y en tercer
lugar, distorsiones competitivas, en las señales de precios y en los intereses de
las firmas, causadas por el diseño del Seguro de Invalidez y Sobrevivencia.
Cabe destacar, además, que una de las variables centrales para la calidad
de las pensiones ofrecidas por el sistema dice relación con la rentabilidad de
las inversiones, y en la actualidad es posible observar fuertes restricciones a
las posibilidades de inversión, sobre todo en el extranjero, lo que abre camino
a modificaciones sustantivas en esta materia, asegurando desde luego el
patrimonio de los cotizantes.
Finalmente, en lo que dice relación con los compromisos fiscales, cabe
decir que entre 1981 y 2004 el déficit total del sistema de pensiones promedió
anualmente un 5.7% del Producto Interno Bruto, y de éste, el sistema privado
representó el 75% del total. Es decir, la magnitud de los compromisos fiscales
con el sistema privado de pensiones equivalió a 4.3% del Producto Interno
Bruto en dicho período, superando largamente al 1.8% del PIB que éstos
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representaron en 1980. En definitiva, se superaron largamente las expectativas
respecto del efecto de la privatización del sistema de pensiones sobre las arcas
fiscales. Las proyecciones para los próximos años mantienen un efecto fiscal
elevado.
Se calcula que el Estado, potencialmente, se deberá hacer cargo de
aproximadamente el 50% de los afiliados al sistema de pensiones privado.
Todo lo expuesto más arriba, entonces, y la magnitud de los
compromisos fiscales futuros generados por el sistema de pensiones,
confirmaron a nuestra coalición en la necesidad de un rediseño de la actual
institucionalidad, con el objeto de contar con una estructura organizacional,
normativa y un esquema de financiamiento sostenible. A ello se agrega el
hecho que la actual institucionalidad presenta serias deficiencias en su
arquitectura global y en la asignación de las funciones normativas,
regulatorias y de administración.
Por ello es que hemos insistido en el carácter integral de la Reforma
en curso, que articula de modo coherente un pilar solidario, un pilar
contributivo y un pilar voluntario, y que contempla un diseño que debe ser
capaz de enfrentar varios desafíos fundamentales. El primero de ellos es la
necesidad de universalizar el derecho a la protección de la seguridad social.
Simultáneamente, buscamos minimizar el riesgo de pobreza en la vejez y
transformar a las pensiones en una retribución justa al aporte de las personas a
la sociedad, a través del trabajo productivo y reproductivo, remunerado y no
remunerado.

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2. PRINCIPALES LINEAMIENTOS DE LA REFORMA

El proyecto de ley de Reforma Previsional fue diseñado en base a un


conjunto de principios civilizatorios que representan el sentido ético más
profundo de la gestión de lo público impulsada por el Gobierno de la
Presidenta Bachelet.

Los principios generales que informan esta reforma son el


reconocimiento y consagración de derechos sociales para hombres y mujeres,
la constitución de un sistema de beneficios basado en la solidaridad y equidad
intergeneracional, el rol público del Estado en la institucionalidad del sistema
y el fortalecimiento de la gestión y colaboración público-privada en la
provisión y administración de prestaciones y beneficios sociales.

Desde una perspectiva analítica, la Reforma Previsional contiene un


conjunto de transformaciones de distinta naturaleza y significación, dentro de
las cuales destacaremos las siguientes:

2.1. Creación del Sistema de Pensiones Solidarias

Se establece un nuevo sistema previsional que, de manera armónica e


integrada, incluye un pilar de capitalización individual y un pilar solidario que
entregará, también de manera integrada, beneficios de vejez e invalidez. De
este modo, al actual esquema de contribución obligatoria e individual se le
integra un sistema de beneficios solidarios, no contributivos.

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Para estos efectos, se crea el Sistema de Pensiones Solidarias que
otorgará como principales beneficios la Pensión Básica Solidaria (PBS) y el
Aporte Previsional Solidario. El primero de estos beneficios se otorgará a
quienes, cumpliendo los requisitos de edad (65 años), residencia y
perteneciendo al 60% de la población de menores ingresos, no hayan
contribuido durante su vida activa al sistema de capitalización obligatorio. Se
trata de una transferencia monetaria que permite cubrir las necesidades más
básicas de una persona en la vejez y que, por la vía de su cobertura y
aseguramiento, se constituye en un mínimo social garantizado.

El Aporte Previsional Solidario, por su parte, se otorgará a quienes,


cumpliendo los mismos requisitos de acceso a la PBS, han contribuido al
sistema de capitalización obligatorio, alcanzado a percibir una pensión. A
estas personas se les otorgará un complemento solidario en su pensión
autofinanciada, que decrece hasta extinguirse al llegar a un monto de corte
predeterminado, que se denomina Pensión Máxima con Aporte Solidario.
También se trata de una transferencia monetaria que, a diferencia de la PBS,
incentiva y reconoce a quienes han hecho un esfuerzo de contribución al
sistema, otorgándoles este incremento en su capacidad autónoma de ingresos,
para que puedan enfrentar de mejor forma las contingencias de la vejez.

2.2. Nueva Institucionalidad Pública del Sistema de Pensiones

La incorporación del sistema de pensiones solidarias y la administración


de sus beneficios, imponía como un desafío central de la Reforma el diseño de
un nuevo marco institucional, que expresara con nitidez el rol público del

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Estado, asegurara una gestión eficiente de los nuevos beneficios y corrigiera
las omisiones e inconsistencias del anterior modelo institucional.

De esta forma, para asegurar la coherencia y articulación del sistema


institucional se fortalecen y definen, desde una lógica funcional, el rol de
diseño de política y conducción del sistema, que corresponde al nivel político,
representado por el Ministerio del Trabajo y Previsión Social. Por su parte, el
rol normativo y regulatorio se unifica en una nueva institución pública, la
Superintendencia de Pensiones, responsable de la regulación y fiscalización
del régimen contributivo general y del nuevo régimen de pensiones solidarias.
Por último, en el rol de administración y entrega de beneficios, junto con los
operadores privados del sistema (las Administradoras de Fondos de
Pensiones) se crea una institución pública denominada Instituto de Previsión
Social, que administrará los beneficios del Sistema de Pensiones Solidarias y
también gestionará, hasta su extinción, los regímenes previsionales de las
antiguas cajas.

Así también, la nueva institucionalidad refuerza las funciones de


información y transparencia del sistema e incorpora la participación de los
usuarios. Se crea una red territorial de Centros de Atención Previsional
Integral (CAPRI) que tendrán por misión prestar servicios integrados de
información y orientación previsional a todos los usuarios del sistema. Se
crea, también, una Comisión de Usuarios del Sistema de Pensiones en la que
están representados los trabajadores, los pensionados y los administradores,
cuya misión es evaluar y monitorear el desarrollo del sistema y la
implantación de la Reforma. Esta dimensión es significativa porque el origen
autoritario del antiguo sistema no había considerado la participación

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ciudadana. Por último, se consulta la creación de un Fondo para la Educación
Previsional destinado a financiar proyectos e iniciativas de promoción,
educación y difusión del sistema de pensiones.

2.3. Equidad de género

La Reforma incluye un conjunto de medidas especiales que tienen por


objeto corregir desigualdades e inequidades existentes entre hombres y
mujeres, ya sea originadas en el sistema previsional o bien consecuencia de la
estructura del mercado de trabajo, posibilitando por esta vía que las mujeres
accedan a una mejor pensión.

En primer término, dada la tasa actual de participación laboral de las


mujeres y razones derivadas del cuidado del hogar y de los hijos, las mujeres
tendrán acceso preferencial a los beneficios del pilar solidario. Se estima que
más de un 60% de las PBS estarán destinadas a mujeres. Por otra parte, se crea
una bonificación especial por cada hijo, equivalente a 12 cotizaciones
previsionales de un salario mínimo y con un interés anual, que se otorgará a la
mujer al momento de pensionarse.

En esta misma dirección, se aumenta el aporte a las cuentas de


capitalización individual de las mujeres como resultado de la separación por
género de la licitación del seguro de invalidez y sobrevivencia. Por último, se
incluye como beneficiario de pensión de sobrevivencia generada por la mujer
al cónyuge hombre. A través de esta medida, junto con eliminar una clara
discriminación, se reconoce la contribución del ingreso monetario de la mujer
a la estructura de ingresos familiares.

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2.4. Aumento de la cobertura del sistema

Se considera la implementación de un conjunto de acciones y medidas


destinadas a aumentar la cobertura del sistema, especialmente la incorporación
de los trabajadores independientes, esto es, aquellos trabajadores formales que
perciben rentas provenientes del trabajo pero no están sujetos al estatuto de
asalariado con contrato indefinido. Para ello, se establece una transición al
cabo de la cual la situación de estos trabajadores será igualada, en términos de
derechos y obligaciones previsionales, a la situación de los trabajadores
dependientes. Lo anterior implica que los trabajadores independientes tendrán
acceso a los beneficios del Sistema de Pensiones Solidarias, a Asignación
Familiar y podrán afiliarse también a las Cajas de Compensación.

Otro grupo objetivo de esta Reforma son los trabajadores jóvenes de


bajos ingresos. Se crea un subsidio para las 24 primeras cotizaciones
previsionales de los trabajadores de entre 19 y 35 años. Este subsidio está
constituido de dos aportes: un subsidio a la contratación, equivalente a un 50%
de la cotización destinada a la cuenta de capitalización individual, sobre la
base de un salario mínimo, y un aporte directo a la cuenta de capitalización
individual de similar monto. A través de este subsidio conjunto se busca
fomentar el empleo juvenil, promover la formalización y el aumento de la
cobertura y de los fondos previsionales de los trabajadores jóvenes.

2.5. Perfeccionamientos del Sistema de Capitalización Individual

El sistema de capitalización individual gestionado por las AFP lleva


más de 25 años de desarrollo desde su implantación. En este período se han

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introducido diversos ajustes, modificaciones y rediseños en el sistema,
destinados a aumentar la rentabilidad y seguridad en la inversión de los
fondos, ampliar la oferta de modalidades de pensión, introducir un pilar
contributivo voluntario, mejorar los mecanismos de información a los
usuarios, perfeccionar los instrumentos de control, incorporar desarrollos
tecnológicos y, en general, contribuir a la correcta gestión y operación del
sistema.

No obstante todos estos esfuerzos, el desempeño global del mismo no


ha sido el esperado, y de ahí la necesidad de introducir reformas sustantivas al
sistema y transitar desde un modelo de seguro privado, con responsabilidades
públicas subsidiarias, a un sistema mixto en el que se integra el sistema
privado con un sistema solidario que asegura a todas y todos un nivel mínimo
de protección, independiente de sus contribuciones.

Ahora bien, junto con la profunda transformación que implica la


incorporación del pilar solidario, se propone una reforma legal integral al
sistema de capitalización individual que incorpora, por una parte,
modificaciones que son consecuencia natural del desarrollo del sistema y, por
otra parte, cambios que surgen de la necesidad de aumentar la competencia en
precios y la eficiencia del mismo. En el primer orden de medidas se
encuentran las siguientes: flexibilización del marco regulatorio del Régimen
de Inversión; creación del Ahorro Previsional Voluntario Colectivo (APVC);
creación de la figura del afiliado voluntario; perfeccionamiento de beneficios
previsionales, y el establecimiento de un marco regulatorio de los servicios
que prestan los Asesores Previsionales.

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En el ámbito de las medidas destinas a incrementar la competencia y
eficiencia del sistema, se destacan las siguientes: se adapta el marco normativo
para que las AFP subcontraten servicios, los que también serán fiscalizados
por la Superintendencia de Pensiones. Se establece la licitación de nuevos
afiliados como mecanismo destinado a incentivar la competencia en precios,
lograr menores comisiones para los afiliados y favorecer la entrada de nuevos
actores a la industria de AFP. Se autoriza la participación de los bancos a
través de la creación de la AFP filial bancaria, con giro exclusivo. Se plantea
la licitación única del seguro de invalidez y sobrevivencia. Y se modifica la
estructura de comisiones que cobran las AFP, desapareciendo la comisión fija.

Como puede observarse de esta apretada revisión de los aspectos más


relevantes de la Reforma Previsional, se trata de una profunda revisión
transformadora del actual sistema de pensiones, que dará origen a un
nuevo arreglo social en el ámbito de la protección social. En definitiva, la
seguridad de contar con ingresos futuros suficientes para enfrentar las
contingencias de la vejez deja de ser una cuestión enteramente privada e
individual, para pasar a ser una cuestión de interés común, en que el orden
social organizado garantiza que, más allá del nivel de contribución alcanzado
por la persona y de las oportunidades que haya tenido durante su vida laboral
activa, todas y todos contarán con un nivel de ingresos básicos, un mínimo
social garantizado que asegurará una vejez más digna y decente.

Creemos, sinceramente, que esto representa un gran avance civilizatorio


para Chile.
Muchas gracias.
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