Politíca de Seguridad Ciudadana y Pública 2022-2025

POLÍTICA DE SEGURIDAD CIUDADANA Y
PÚBLICA 2022 – 2025

MINISTERIO DEL INTERIOR
GOBIERNO NACIONAL
1
CRÉDITOS
Guillermo Lasso Mendoza

Presidente de la República del Ecuador
Juan Ernesto Zapata

Ministro del Interior
Sandra Molina Freddy Ramos
Viceministra de Seguridad Ciudadana Viceministro de Seguridad Pública
Metodología Prospectiva
Diómedes Palacios
Equipo de Investigación y redacción Equipo académico de soporte y consulta

Diómedes Palacioes Daniel Pontón
Amelia Ribadeneira Johana Espín
María Elena Rodríguez Carla Álvarez
Paúl Medina Patricio Rivas
Patricio Chamorro Gualdemar Jiménez
Cristian Espinosa John Game
Geovanny Leiva Santiago Nieto
Richard Carvajal María Eugenia Castro
Diego Maldonado
Edición y corrección de estilo

María Elena Rodríguez
Amelia Ribadeneira
Diómedes Palacios
___________________
Quito, octubre de 2022.

Ministerio del Interior
Gobierno Nacional
2
Tabla de Contenido
Listado de Ilustraciones ........................................................................................................ iii
Listado de Gráficos ................................................................................................................ v
Listado de Tablas .................................................................................................................. vi
1. INTRODUCCIÓN ............................................................................................................. 1
2. MARCO LEGAL................................................................................................................ 3
2.1. Los sujetos de Derecho en el Ecuador .......................................................................... 3
2.2. La normativa de la seguridad ciudadana y pública ....................................................... 5
2.3. De la norma a la gobernanza de la Seguridad Ciudadana y Pública ............................ 10
3. DIAGNÓSTICO Y LÍNEA BASE DE LA SEGURIDAD EN EL ECUADOR.................................. 12
3.1. Estudios prospectivos ................................................................................................. 12
3.2. Megatendencias .......................................................................................................... 14
3.3. Variables de impacto a la seguridad ........................................................................... 16
3.4. Actores Estatales y Comunidad ................................................................................... 75
4. TEORIZACIÓN PARA LA SEGURIDAD ............................................................................. 77
4.1. Política pública, Seguridad Pública y Seguridad Ciudadana ........................................ 77
4.2. Conflictividad .............................................................................................................. 79
4.3. La fenomenología........................................................................................................ 81
4.4. Teorías criminológicas ................................................................................................. 83
4.5. Teoría para el ámbito ambiental ................................................................................. 87
4.6. Teoría para el ámbito digital ....................................................................................... 87
4.7. La conducta violenta ................................................................................................... 87
4.8. La multicausalidad, los factores de riesgo y de protección ......................................... 88
4.9. Prevención del delito .................................................................................................. 91
4.10. Enfoques conceptuales para la política ....................................................................... 92
4.11. Modelo de policiamiento basado en evidencia .......................................................... 97
5. VISIÓN, PRINCIPIOS Y EJES DE LA POLÍTICA .................................................................. 99
5.1. Propósito y alcance ..................................................................................................... 99
5.2. Visión......................................................................................................................... 100
5.3. Principios éticos ........................................................................................................ 100
5.4. Ejes de la Política ....................................................................................................... 102
6. LA POLÍTICA DE SEGURIDAD CIUDADANA Y PÚBLICA.................................................. 105
6.1. Ámbitos de acercamiento para la intervención ........................................................ 105
6.2. Objetivos de la Política de Seguridad Ciudadana y Pública ....................................... 107
7. DEL DISEÑO A LA EVALUACIÓN .................................................................................. 108
7.1. Flujograma de la Política de Seguridad Ciudadana y Pública .................................... 108
7.2. Implementación ........................................................................................................ 109
7.3. Seguimiento y Evaluación ......................................................................................... 111
8. REFERENCIAS ............................................................................................................. 114
ii
Listado de Ilustraciones
Ilustración 1. Sujetos de Derecho en el Ecuador........................................................................... 4
Ilustración 2. Desafíos globales según el Millennium Project ..................................................... 12
Ilustración 3. Grupos de megatendencias................................................................................... 15
Ilustración 4. Distribución de víctimas-victimarios por sexo....................................................... 20
Ilustración 5. Maltrato infantil por provincia de incidencia ........................................................ 20
Ilustración 6. Relación entre progenitores agresores y menores víctimas de violencia. ............ 21
Ilustración 7. Menores infractores identificados como padres adolescentes y delitos cometidos
.................................................................................................................................................... 22
Ilustración 8. Llamadas de atención por incivilidades – Seguridad Ciudadana año 2021 ........... 26
Ilustración 9. Teoría de la presión e influencia criminal. ............................................................ 30
Ilustración 10. Tasa de Homicidios en América Latina y el Caribe 2021. .................................... 31
Ilustración 11. Mapa de presencia operacional las seis provincias en emergencia 2016. .......... 32
Ilustración 12. Mapa de zonas afectadas por el terremoto e histórico delictivo en el perfil costero
sobre los delitos de Robo a personas, carros, motos y tráfico de sustancias estupefacientes
sujetas a fiscalización. ................................................................................................................. 33
Ilustración 13. Mercados criminales en el Ecuador .................................................................... 34
Ilustración 14. Víctimas de robo o asalto CID-GALLUP ............................................................... 35
Ilustración 15. Mercado mundial de drogas -Expansión y complejidad- .................................... 39
Ilustración 16. Esquema delictivo asociado al narcotráfico ........................................................ 40
Ilustración 17. Relación hectáreas sembradas de hoja de coca .................................................. 41
Ilustración 18. Relación de producción de coca con pasta de coca ............................................ 41
Ilustración 19. Cultivo de coca en Colombia y esquema fronterizo ecuatoriano con las “trochas”
o pasos clandestinos del narcotráfico. ........................................................................................ 42
Ilustración 20. Dinámicas criminales en Esmeraldas .................................................................. 43
Ilustración 21. Índice Global de Impunidad 2020. ...................................................................... 45
Ilustración 22. Rutas del Tráfico de sustancias estupefacientes a nivel local e internacional. ... 46
Ilustración 23. Rutas internacional de narcotráfico en Ecuador ................................................. 47
Ilustración 24. Corredor de la droga que conecta con la Provincia de Los Ríos .......................... 47
Ilustración 25. Corredor Amazónico de la droga......................................................................... 48
Ilustración 26. Territorialización delictiva en Guayas. ................................................................ 49
Ilustración 27. Ruta de los explosivos ilegales para la minería ................................................... 54
Ilustración 28. Tráfico de combustible por el mar. ..................................................................... 56
Ilustración 29. Principales delitos identificados en la frontera binacional ................................. 57
Ilustración 30. Rutas con fines de explotación sexual................................................................. 61
Ilustración 31. GAD provinciales acreditados como AAAR.......................................................... 62
Ilustración 32. Número de permisos ambientales emitidos por los GAD provinciales. .............. 63
Ilustración 33. Permisos ambientales emitidos por los GAD provinciales .................................. 64
Ilustración 34. Provincias con zonas mineras ilegales ................................................................. 64
Ilustración 35. Provincias con mayor tala ilegal en Ecuador. ...................................................... 67
Ilustración 36. Medios digitales en el mundo 2019. ................................................................... 69
Ilustración 37. Índice Global de Ciberseguridad (GCI por sus siglas en inglés) ........................... 73
Ilustración 38. Detecciones de Ransomware por país. ............................................................... 73
Ilustración 39. Niveles de Prevención ......................................................................................... 95
Ilustración 40. Tipologías de Prevención del Delito .................................................................... 96
iii
Ilustración 41. Principios y Ejes de la Política de Seguridad Ciudadana y Pública....................... 99
Ilustración 42. Ámbitos de Intervención ................................................................................... 105
Ilustración 43. Objetivos de la Política de Seguridad Ciudadana y Pública ............................... 107
Ilustración 44. Flujograma de la Política de Seguridad Ciudadana y Pública ............................ 108
Ilustración 45. Flujograma de la Política de Seguridad Ciudadana y Pública (Seguimiento y
Evaluación ) ............................................................................................................................... 111
iv
Listado de Gráficos
Gráfico 1. Pobreza y pobreza extrema en Ecuador ..................................................................... 17
Gráfico 2. Mercado laboral ecuatoriano ..................................................................................... 18
Gráfico 3. Relaciones familiares y violencia de género contra las mujeres ................................ 23
Gráfico 4. Serie mensual comparativa de femicidios .................................................................. 24
Gráfico 5. Comparativo anual de tasa de homicidios intencionales entre el perfil costero y el nivel
nacional ....................................................................................................................................... 32
Gráfico 6. Evolutivo de Homicidios intencionales y violencia criminal de las provincias de la zona
fronteriza norte (Esmeraldas, Carchi y Sucumbíos) .................................................................... 44
Gráfico 7. Toneladas de droga incautadas en el Ecuador. .......................................................... 50
Gráfico 8. Productividad de la Unidad de Protección del Medioambiente por unidades........... 65
Gráfico 9. Productividad de la Unidad de Protección del Medio Ambiente en Kilogramos........ 66
Gráfico 10. Prácticas de sexting en Ecuador. .............................................................................. 75
v
Listado de Tablas
Tabla 1. Megatendencias relacionadas a la seguridad pública y seguridad ciudadana .............. 14
Tabla 2. Factores de impacto a la seguridad del grupo de megatedencias 1 ............................. 16
Tabla 4. Precio tonelada de droga en 2020 en dólares ............................................................... 51
Tabla 5. Precio tonelada de droga en 2021 en dólares ............................................................... 51
Tabla 7. Factores de impacto a la seguridad del grupo de megatendencias 4 ........................... 68
Tabla 8. Estadística desde el mes de agosto 2014 al mes de agosto 2020 ................................. 71
vi
1. INTRODUCCIÓN
La Política de Seguridad Ciudadana y Pública responde a la visión de un Estado democrático que
asume su responsabilidad en el reconocimiento, respeto, garantía y promoción de los derechos
y libertades fundamentales de todos los ciudadanos y ciudadanas. La democracia es
comprendida como un sistema político donde las personas tienen voz en la toma de decisiones
colectivas y pueden exigir la rendición de cuentas a quienes encarga la decisión sobre lo público.
La democracia es la mejor forma de gobierno que han diseñado las sociedades, porque se
cimenta en los derechos y libertades, porque organiza a los estados para que protejan a su
población del crimen y la violencia, y para que garanticen condiciones de vida digna en armonía
con la naturaleza, respetando la diversidad cultural y social, reconociendo el derecho a un
desarrollo individual pleno.
La seguridad ciudadana es posible materializarla en un estado democrático, con un gobierno
enfocado en las políticas sociales y económicas, dispuesto a combatir la corrupción, a
transparentar su gestión y a que se respeten la Constitución y las leyes. Bajo esta concepción,
se plantea la “Política de Seguridad Ciudadana y Pública” que, en su esencia, entrega
lineamientos para formular las estrategias que actúen sobre las problemáticas que generan
inseguridad, a través del análisis de sus causas y efectos. Esta Política orienta los caminos que
conducen al desarrollo de una convivencia pacífica, donde impere la cultura de paz y el respeto
a los derechos humanos, erradicando la violencia contra las mujeres en toda su diversidad y
previniendo la violencia estructural de la sociedad.
La Política de Seguridad Ciudadana y Pública está alineada a los Objetivos de Desarrollo
Sostenible (5, 16 y 17), y al Plan Creando Oportunidades 2021-2025, específicamente, en lo que
se refiere al Objetivo 9 que plantea “garantizar la seguridad ciudadana, orden público y gestión
de riesgos”, fortaleciendo la protección interna, el mantenimiento y control del orden público,
con el enorme propósito de prevenir y erradicar los delitos y las violencias en todas sus formas.
En este contexto, la Política de Seguridad Ciudadana y Pública es la principal herramienta del
Ministerio del Interior para guiar las estrategias y acciones frente al delito y la violencia con una
activa participación de la sociedad para definir las mejores alternativas en la solución de los
problemas. La implementación requiere de la interrelación con las instituciones de justicia,
seguridad y desarrollo social, así como de los gobiernos autónomos descentralizados, estos
últimos, socios clave en la implementación de acciones de seguridad por su cercanía con la
población y el conocimiento pleno de la situación de las ciudades. En este contexto, también es
factible el apoyo de la cooperación internacional, en su papel de asesor experto en
problemáticas de seguridad y democracia.
Las acciones coordinadas y articuladas con la política de seguridad global, la construcción de
doctrina de los principios de derechos humanos y el permanente debate sobre los factores de
inseguridad cuestionados por la sociedad, exigen una inversión sostenida en el mediano plazo,
con visión estratégica basada en la prevención más que en la reacción de las entidades
operativas como la Policía Nacional.
Para tal efecto, es necesario contextualizar una política de seguridad ciudadana desde lo
multidimensional, que vislumbre la ejecución de un conjunto de estrategias implementadas por
el Estado y con la participación de la sociedad civil, con el objetivo de atender las demandas
sociales de seguridad, pero, sobre todo, que permitan cambiar realidades en las ciudades
afectadas por la inseguridad.
A su vez, la Política de Seguridad Ciudadana y Pública, sobre la base de las competencias y
responsabilidades otorgadas al Ministerio del Interior y sustentándose en la legitimidad que
otorga la incorporación de los enfoques intercultural y de género como un evidente avance en
los marcos constitucionales ecuatorianos, formula su alineamiento con los mismos, asumiendo
como su campo de concentración la inclusión en esta política pública de las guías teóricas y
herramientas metodológicas en materia de seguridad ciudadana que sean necesarias, con la
finalidad de prevenir y transformar la naturalización de todo tipo de violencia de género, y de
discriminación y exclusión a pueblos y nacionalidades.
En la lógica de la seguridad, como un bien jurídico de beneficio común, le corresponde al Estado
promover la agenda y la política de seguridad, inspirándose en principios operacionales como la
prevención, anticipación estratégica, resiliencia y unidad de actuación de las instituciones sobre
las bases de dos columnas especiales previstas en todo Estado de derecho: sujeción al mandato
constitucional y legal, y respeto absoluto a los derechos humanos y las libertades ciudadanas.
2. MARCO LEGAL
La Constitución de la República del Ecuador es el principal marco orientador de la Política de
Seguridad Ciudadana y Pública, porque determina la visión, los ámbitos y los alcances de la
seguridad y las instituciones responsables de ella, en el máximo propósito de garantizar a la
población una convivencia segura y pacífica. Además, la Política se alinea a los Objetivos de
Desarrollo Sostenible y al Plan Nacional de Desarrollo “Creando Oportunidades”.
El Ecuador cuenta con el Plan Nacional de Seguridad Integral y el Plan Nacional de Seguridad
Ciudadana y Convivencia Pacífica, ambos, 2019 – 2030, no obstante, se encuentran en un
proceso de actualización tomando en cuenta que durante su elaboración y aprobación no se
previó una crisis de salud, social y económica como la que provocó la pandemia por la COVID19,
ni una explosión de violencia y delincuencia como lo que estalló en el Ecuador en 2021.
La Política también interactúa con otras políticas clave relacionadas con la seguridad como las
políticas públicas sobre violencia contra las mujeres, movilidad humana, sistema de
rehabilitación, entre otras. En este contexto, se hace una breve descripción de la base normativa
y de desarrollo sobre la cual se construyó la Política, y se identifican los sujetos de protección y
atención:
Objetivos de Desarrollo Sostenible:
Objetivo 5: Lograr la igualdad entre los géneros y empoderar a todas las mujeres y las
niñas.
Objetivo 16: Promover sociedades pacíficas e inclusivas para el desarrollo sostenible,
facilitar el acceso a la justicia para todos y construir a todos los niveles instituciones
eficaces e inclusivas que rindan cuentas.
Objetivo 17: Fortalecer los medios de implementación y revitalizar la Alianza Mundial
para el Desarrollo Sostenible.
Plan Nacional de Desarrollo:
Objetivo 9.1: Fortalecer la protección interna, el mantenimiento y control del orden
público, que permita prevenir y erradicar los delitos conexos y la violencia en todas sus
formas, en convivencia con la ciudadanía en el territorio nacional y áreas
jurisdiccionales.
2.1. Los sujetos de Derecho en el Ecuador

En la Constitución de la República se identifican dos sujetos de Derecho: las personas -de forma
individual y colectiva- y la naturaleza.
2.1.1. Las personas
El Estado ecuatoriano reconoce a las personas y a la naturaleza como sujetos de derechos. De
acuerdo al artículo 10 de la Constitución de la República: “Las personas, comunidades, pueblos,
nacionalidades y colectivos son titulares y gozarán de los derechos garantizados en la
Constitución y en los instrumentos internacionales. La naturaleza será sujeto de aquellos
derechos que le reconozca la Constitución".
La Constitución, en el artículo 363, señala que es responsabilidad del Estado brindar cuidado
especializado a los grupos de atención prioritaria que constan en el Título II sobre Los Derechos.
En el artículo 35, la Constitución establece quienes son las personas que están dentro de los
grupos de atención prioritaria y especializada en los ámbitos público y privado, y también
garantiza especial protección a las personas en condición de doble vulnerabilidad.
Artículo 35.- Las personas adultas mayores, niñas, niños y adolescentes, mujeres embarazadas,
personas con discapacidad, personas privadas de libertad y quienes adolezcan de enfermedades
catastróficas o de alta complejidad, recibirán atención prioritaria y especializada en los ámbitos
público y privado. La misma atención prioritaria recibirán las personas en situación de riesgo, las
víctimas de violencia doméstica y sexual, maltrato infantil, desastres naturales o antropogénicos.
El Estado prestará especial protección a las personas en condición de doble vulnerabilidad.
2.1.2. La naturaleza
Como situación única del Ecuador, la Constitución reconoce a la naturaleza como sujeto
abstracto de Derecho. Se le otorga este reconocimiento, según el artículo 10, que establece que
“la naturaleza será sujeto de aquellos derechos que le reconozca la Constitución”.
Las personas y la naturaleza son el centro de protección del Estado a través de sus instituciones,
por lo tanto, les corresponde a las autoridades, a las que se les ha confiado un poder, determinar
los mecanismos que permitan a los ciudadanos alcanzar el pleno ejercicios de sus derechos en
armonía con la naturaleza, pues no se puede propender condiciones de vida digna sin el cuidado
del medioambiente. Como ejemplo, la protección del agua es indispensable para garantizar la
existencia de todo ser vivo en el presente y, a la vez, la gestión sobre este recurso natural
garantiza las condiciones de vida de las futuras generaciones así como el equilibrio del
medioambiente.
Ilustración 1. Sujetos de Derecho en el Ecuador
Elaboración: Ministerio del Interior

2.2. La normativa de la seguridad ciudadana y pública
La seguridad ciudadana y pública es entendida como un derecho irrenunciable y fundamental,
sobre el que el Estado tiene la responsabilidad de protección y garantía. Bajo este precepto y de
conformidad con el Objetivo 16 de Desarrollo Sostenible (ODS), relacionado con la construcción
de “sociedades pacíficas e inclusivas para el desarrollo sostenible y la reducción de la violencia,
delincuencia y corrupción, con acceso a la justicia e instituciones eficaces, responsables e
inclusivas, con el fin de garantizar acceso a la información y la protección de las libertades
fundamentales”, el Gobierno Nacional, a través del Ministerio del Interior, determina la política
pública como mecanismo estratégico de intervención tanto en términos de seguridad pública
como ciudadana.
El Decreto Ejecutivo 381, del 30 de marzo de 2022, establece que el Ministerio del Interior tiene
la competencia para garantizar la seguridad ciudadana y convivencia social pacífica, en el marco
del respeto a los derechos fundamentales, la democracia y la participación ciudadana. Así, la
Política de Seguridad Ciudadana y Pública es un documento con una visión integral y estratégica
de intervención gubernamental, situando al ser humano, en términos de su diversidad, y todo
lo que en su entorno existe, específicamente la naturaleza, como objetivo central de protección
del Estado. En este mismo sentido, el Ministerio del Interior ejerce la rectoría de la política
pública de seguridad ciudadana, protección interna y orden público, razón por la cual, entre sus
funciones, se encuentra “emitir, formular, fomentar, dirigir y evaluar las políticas nacionales de
seguridad ciudadana, en coordinación con las instancias políticas y operativas pertinentes y con
la sociedad civil”.
Entre los principales documentos a revisar se lista la Constitución de la República del Ecuador;
el Código Orgánico de Entidades de Seguridad y Orden Público; la Ley de Seguridad Pública y del
Estado; la Ley Orgánica Integral para Prevenir y Erradicar la Violencia Contra las Mujeres; el
Acuerdo Ministerial 340, que contiene el Estatuto Orgánico por procesos del Ministerio del
Interior; el Decreto Ejecutivo 381, de creación del Ministerio del Interior; y el Acuerdo Ministerial
0080, que contiene el Estatuto Orgánico de Gestión Organizacional por procesos de la Policía
Nacional.
2.2.1. Constitución de la República del Ecuador
La Constitución de la República del Ecuador es la norma jurídica de mayor nivel jerárquico del
país y que establece los lineamientos base con los que se conforma el Estado ecuatoriano. Así,
de acuerdo al artículo 1 se define que:
El Ecuador es un Estado constitucional de derechos y justicia, social, democrático,
soberano, independiente, unitario, intercultural, plurinacional y laico. Se organiza en
forma de república y se gobierna de manera descentralizada.
A más de ello, según el artículo 3 se define que los deberes primordiales del Estado son:
Garantizar sin discriminación alguna el efectivo goce de los derechos establecidos en la
Constitución y en los instrumentos internacionales (…), entre ellos, el “derecho a una
cultura de paz, a la seguridad integral y a vivir en una sociedad democrática y libre de
corrupción”.
En el artículo 11 se establece que:
En materia de derechos y garantías constitucionales, las servidoras y servidores públicos,
administrativos o judiciales, deberán aplicar la norma y la interpretación que más
favorezcan su efectiva vigencia… [Además que,] todos los principios y los derechos son
inalienables, irrenunciables, indivisibles, interdependientes y de igual jerarquía. [Por
tanto,] el reconocimiento de los derechos y garantías establecidos en la Constitución y en
los instrumentos internacionales de derechos humanos, no excluirá los demás derechos
derivados de la dignidad de las personas, comunidades, pueblos y nacionalidades, que
sean necesarios para su pleno desenvolvimiento. [Así,] el contenido de los derechos se
desarrollará de manera progresiva a través de las normas, la jurisprudencia y las políticas
públicas. El Estado generará y garantizará las condiciones necesarias para su pleno
reconocimiento y ejercicio. Será inconstitucional cualquier acción u omisión de carácter
regresivo que disminuya, menoscabe o anule injustificadamente el ejercicio de los
derechos. [Por último,] el más alto deber del Estado consiste en respetar y hacer respetar
los derechos garantizados en la Constitución.
De igual manera, en el artículo 11, literal 2 prescribe que:
Todas las personas son iguales y gozan de los mismos derechos, deberes y oportunidades, y que
nadie puede ser discriminado por razones de etnia, lugar de nacimiento, edad, sexo, identidad de
género, identidad cultural, estado civil, idioma, religión, ideología, filiación política, pasado judicial,
condición socio-económica, condición migratoria, orientación sexual, estado de salud, portar VIH,
discapacidad, diferencia física; ni por cualquier otra distinción, personal o colectiva, temporal o
permanente, que tenga por objeto o resultado menoscabar o anular el reconocimiento, goce o
ejercicio de los derechos. La ley sancionará toda forma de discriminación;
Por otro lado, según el artículo 66 se establece que:

Las ecuatorianas y ecuatorianos gozan del (…) derecho a la integridad personal, que
incluye la integridad física, psíquica, moral y sexual; una vida libre de violencia en el
ámbito público y privado; y la prohibición de la tortura, la desaparición forzada y los tratos
y penas crueles, inhumanos o degradantes [, reconociendo] el derecho a la integridad
personal que incluye la integridad.
En su artículo 70, establece que:

El Estado formulará y ejecutará políticas para alcanzar la igualdad entre mujeres y hombres, a
través del mecanismo especializado de acuerdo con la ley e incorporará el enfoque de género en
planes y programas y brindará asistencia técnica para su obligatoria aplicación en el sector público.
En el artículo 83 se establece que:

Son deberes y responsabilidades de las ecuatorianas y los ecuatorianos, sin perjuicio de
otros previstos en la Constitución y la ley: 1. Acatar y cumplir la Constitución, la ley y las
decisiones legítimas de autoridad competente; 2. Ama killa, ama llulla, ama shua; No ser
ocioso, no mentir, no robar (…); 4. Colaborar en el mantenimiento de la paz y de la
seguridad. 5. Respetar los derechos humanos y luchar por su cumplimiento (…); 7.
Promover el bien común y anteponer el interés general al interés particular, conforme al
buen vivir; 8. Administrar honradamente y con apego irrestricto a la ley el patrimonio
público, y denunciar y combatir los actos de corrupción; 9. Practicar la justicia y la
solidaridad en el ejercicio de sus derechos y en el disfrute de bienes y servicios; 10.
Promover la unidad y la igualdad en la diversidad y en las relaciones interculturales; 11.
Asumir las funciones públicas como un servicio a la colectividad y rendir cuentas a la
sociedad y a la autoridad, de acuerdo con la ley; 12. Ejercer la profesión u oficio con
sujeción a la ética; 13. Conservar el patrimonio cultural y natural del país, y cuidar y
mantener los bienes públicos; 14. Respetar y reconocer las diferencias étnicas, nacionales,
sociales, generacionales, de género, y la orientación e identidad sexual.
De igual manera, en el artículo 154, numeral 1, establece que:

A las ministras y ministros de Estado, además de las atribuciones establecidas en la ley, les
corresponde ejercer la rectoría de las políticas públicas del área a su cargo y expedir los acuerdos
y resoluciones administrativas que requiera su gestión.
Por otra parte, según el artículo 158 se establece que:

Las Fuerzas Armadas y la Policía Nacional son instituciones de protección de los derechos,
libertades y garantías de los ciudadanos […]. Las Fuerzas Armadas tienen como misión
fundamental la defensa de la soberanía y la integridad territorial. La protección interna y
el mantenimiento del orden público son funciones privativas del Estado y responsabilidad
de la Policía Nacional. Las servidoras y servidores de las Fuerzas Armadas y la Policía
Nacional se formarán bajo los fundamentos de la democracia y de los derechos humanos,
y respetarán la dignidad y los derechos de las personas sin discriminación alguna y con
apego irrestricto al ordenamiento jurídico.
Ahora bien, con respecto a la misión constitucional otorgada a la Policía Nacional, en la que se
le entrega las facultades de uso de la fuerza y medios alternativos al uso de la fuerza con el fin
de preservar la seguridad y orden público, mediante el Artículo 163 se identifica que la Policía
Nacional
(…) es una institución estatal de carácter civil, armada, técnica, jerarquizada, disciplinada,
profesional y altamente especializada, cuya misión es atender la seguridad ciudadana y el
orden público, y proteger el libre ejercicio de los derechos y la seguridad de las personas
dentro del territorio nacional. Los miembros de la Policía Nacional tendrán una formación
basada en derechos humanos, investigación especializada, prevención, control y
prevención del delito y utilización de medios de disuasión y conciliación como alternativas
al uso de la fuerza. Para el desarrollo de sus tareas la Policía Nacional coordinará sus
funciones con los diferentes niveles de gobiernos autónomos descentralizados.
En relación a la administración pública, el artículo 227 establece que:

La administración pública constituye un servicio a la colectividad que se rige por los
principios de eficacia, eficiencia, calidad, jerarquía, desconcentración, descentralización,
coordinación, participación, planificación, transparencia y evaluación.
Mientras tanto, el artículo 261 establece que:

El Estado central tendrá competencias exclusivas sobre: 1. La defensa nacional, protección
interna y orden público.
Con respecto a la seguridad humana, dentro del artículo 393 se establece que:
El Estado garantizará la seguridad humana a través de políticas y acciones integradas, para
asegurar la convivencia pacífica de las personas, promover una cultura de paz y prevenir
las formas de violencia y discriminación y la comisión de infracciones y delitos. La
planificación y aplicación de estas políticas se encargará a órganos especializados en los
diferentes niveles de gobierno.
2.2.2. Código Orgánico de Entidades de Seguridad y Orden Público

El objeto del Código Orgánico de las Entidades de Seguridad Ciudadana y Orden Público, según
su artículo 1, es:
Regular la organización, funcionamiento institucional, regímenes de carrera profesional y
administrativo disciplinario del personal de las entidades de seguridad ciudadana y orden
público, con fundamento en los derechos, garantías y principios establecidos en la
Constitución de la República.
Al respecto de la naturaleza de la Policía Nacional del Ecuador, en el libro primero,

específicamente, en el artículo 59, se indica que:
La Policía Nacional es una institución estatal de carácter civil, armada, técnica,
jerarquizada, disciplinada, profesional, altamente especializada, uniformada, obediente y
no deliberante; regida sobre la base de méritos y criterios de igualdad y no discriminación.
Estará integrada por servidoras y servidores policiales. El ejercicio de sus funciones
comprende la prevención, disuasión, reacción, uso legítimo, progresivo y proporcionado
de la fuerza, investigación de la infracción e inteligencia antidelincuencial. Su finalidad es
precautelar el libre ejercicio de los derechos, la seguridad ciudadana, la protección interna
y el orden público, con sujeción al ministerio rector de la seguridad ciudadana, protección
interna y orden público.
Asimismo, en el artículo 60 se establece que la misión institucional de la Policía Nacional del

Ecuador:
Tiene como misión la protección interna, la seguridad ciudadana, el mantenimiento del
orden público y, dentro del ámbito de su competencia, el apoyo a la administración de
justicia en el marco del respeto y protección del libre ejercicio de los derechos y la
seguridad de las personas dentro del territorio nacional, a través de los subsistemas de
prevención, investigación de la infracción e inteligencia antidelincuencial.
En cuanto a las funciones de la Policía Nacional del Ecuador, según el artículo 61, se listan,
específicamente:
1. Implementar planes, programas y proyectos elaborados por el ministerio rector de la
seguridad ciudadana, protección interna y orden público;
2. Servir a la comunidad y proteger a todas las personas contra actos ilegales, en
consonancia con el alto grado de responsabilidad exigido por su profesión; y,
3. Desarrollar acciones operativas para la protección de derechos; mantenimiento, control
y restablecimiento de la paz social y orden público; prevención de las infracciones y
seguridad ciudadana, bajo la dependencia del ministerio rector de la seguridad
ciudadana, protección interna y orden público; y, en coordinación con las entidades
competentes de los diferentes niveles de gobierno.
Por lo que se refiere a la rectoría y su representación legal, en el artículo 63 se establece la

rectoría para dirigir las políticas, planificación, regulación, gestión y control de la Policía
Nacional, al titular del Ministerio de Gobierno [actual Ministerio del Interior]; y en el Artículo 64,
que por su parte, le otorga a la titular del ministerio rector de la seguridad ciudadana, protección
interna y orden público, entre otras, la función establecida en el numeral 4, que habla de ejercer
la representación legal, judicial y extrajudicial de la Policía Nacional.
2.2.3. Ley de Seguridad Pública y del Estado
El artículo 1, de la Ley de Seguridad Pública y del Estado, incluye un contenido relacionado con
la seguridad pública cuando hace referencia a la seguridad integral:
(…) regular la seguridad integral del Estado democrático de derechos y justicia y todos los
habitantes del Ecuador, garantizando el orden público, la convivencia, la paz y el buen
vivir, en el marco de sus derechos y deberes como personas naturales y jurídicas,
comunidades, pueblos, nacionalidades y colectivos, asegurando la defensa nacional,
previniendo los riesgos y amenazas de todo orden, a través del Sistema de Seguridad
Pública y del Estado.
Por otro lado, se define a la seguridad ciudadana, en el artículo 23, como:

(…) una política de Estado, destinada a fortalecer y modernizar los mecanismos necesarios
para garantizar los derechos humanos, en especial el derecho a una vida libre de violencia
y criminalidad, la disminución de los niveles de delincuencia, la protección de víctimas y
el mejoramiento de la calidad de vida de todos los habitantes del Ecuador.
2.2.4. Ley Orgánica Integral para Prevenir y Erradicar la Violencia contra las Mujeres
De acuerdo al artículo 1:
El objeto de la Ley es prevenir y erradicar todo tipo de violencia contra las mujeres: niñas,
adolescentes, jóvenes, adultas y adultas mayores, en toda su diversidad, en los ámbitos público y
privado; en especial, cuando se encuentran en múltiples situaciones de vulnerabilidad o de riesgo,
mediante políticas y acciones integrales de prevención, atención, protección y reparación de las
víctimas; así como a través de la reeducación de la persona agresora y el trabajo en masculinidades.
Se dará atención prioritaria y especializada a las niñas y adolescentes, en el marco de lo dispuesto
en la Constitución de la República e instrumentos internacionales ratificados por el Estado
ecuatoriano.
El artículo 27, literal b, determina que:

El ente rector de Seguridad Ciudadana y Orden Público. Sin perjuicio de las facultades establecidas
en la respectiva normativa vigente, tendrá las siguientes atribuciones:
b) Diseñar la política pública de seguridad interna con enfoque de género, que garantice la
prevención como medio para la erradicación de la violencia contra las mujeres, niñas,
adolescentes, jóvenes, adultas y adultas mayores;
2.2.5. Decreto Ejecutivo 632

El Presidente de la República, mediante Decreto Ejecutivo 632, publicado en Registro Oficial No.
372, del 27 de enero de 2011, decreto la reorganización de la Policía Nacional, que la
representación legal, judicial y extrajudicial, la debe asumir el Ministerio de Gobierno y establece
la reorganización de la estructura administrativa de la Policía Nacional.
2.2.6. Decreto Ejecutivo 381 de Creación del Ministerio del Interior
El Decreto Ejecutivo 381, del 30 de marzo del 2022, escinde al Viceministerio del Interior del
Ministerio de Gobierno y crea el Ministerio del Interior, como institución de derecho público y
personalidad jurídica, con autonomía técnica, administrativa, operativa y financiera. Según este
Decreto, se encarga al Ministerio del Interior la formulación de las políticas de seguridad
ciudadana, protección interna y orden público. En este sentido, el Ministerio del Interior tiene
como competencia “(…) garantizar la seguridad ciudadana y la convivencia social pacífica, en el
marco del respeto a los derechos fundamentales, la democracia y la participación ciudadana, en
una visión integral que sitúa al ser humano en su diversidad como sujeto central de protección
(…)” del Estado ecuatoriano. Además, esta Cartera de Estado es rectora de la política pública de
seguridad ciudadana, protección interna y orden público. Finalmente, entre sus funciones se
encuentran la de “emitir, formular, fomentar, dirigir y evaluar las políticas nacionales de
seguridad ciudadana en coordinación con las instancias políticas y operativas pertinentes y con
la sociedad civil”.
2.2.7. Acuerdo Ministerial 340: Estatuto Orgánico por Procesos del Ministerio del
Interior
El acuerdo ministerial 340, del 12 de septiembre de 2017, vigente a la fecha, expide el Estatuto
Orgánico por Procesos del Ministerio del Interior, de acuerdo a sus artículos uno y dos, que
señalan que:
1.- El Ministerio del Interior se alinea con su misión y definirá su estructura organizacional
sustentada en su base legal y direccionamiento estratégico institucional determinado en la
Matriz de Competencias y en su Modelo de Gestión.
2.- Garantizar la seguridad ciudadana y convivencia pacífica en el marco del respeto a los
derechos fundamentales, la democracia y la participación ciudadana con una visión integral
que sitúa al ser humano en su diversidad como sujeto central para alcanzar el Buen Vivir.
2.2.8. Acuerdo Ministerial 0080 del Estatuto Orgánico de Gestión Organizacional por
Procesos de la Policía Nacional
Según el acuerdo 0080 de 2019, del Ministerio del Interior, en el que se expide el Estatuto
Orgánico de Gestión Organizacional por Procesos de la Policía Nacional, específicamente en su
artículo 1, se señala que “[l]a Policía Nacional del Ecuador se alinea con su misión y define su
estructura institucional sustentada en su base legal y direccionamiento estratégico institucional
determinados en su matriz de competencias, planificación institucional y modelo de gestión”.
En este mismo sentido, de acuerdo al artículo 2, se indica que la misión del Ministerio es
“[a]tender la seguridad ciudadana y el orden público, y proteger el libre ejercicio de los derechos
y la seguridad de las personas dentro del territorio nacional”.
2.3. De la norma a la gobernanza de la Seguridad Ciudadana y Pública

Sobre la base de los documentos normativos, en el marco de las competencias del Ministerio
del Interior, se plantean tres modelos para la gestión de la seguridad ciudadana: el de
gobernanza, de gestión y de desconcentración y descentralización.
2.3.1. De la Gobernanza
Este modelo tiene como objetivo alcanzar la interrelación armónica entre el Estado y
todas sus instituciones con la sociedad civil. Permite y promueve el desarrollo del país en
los ámbitos social, económico, profesional e institucional. El enfoque de este modelo se
entiende en la consecución de la convivencia pacífica y la cultura de paz.
2.3.2. De la Gestión
Este modelo tiene como objetivo administrar la operacionalización y organización de la
seguridad ciudadana y pública a nivel nacional. De acuerdo al Estatuto de Gestión por
Procesos de la Policía Nacional, la gestión está determinada por la estructura institucional
con enfoque al direccionamiento estratégico institucional, así como su planificación
institucional y modelo de gestión. Para ello, la gestión se fundamenta en procesos
gobernantes, adscritos, adjetivos, sustantivos y desconcentrados con respecto a sus
competencias y atribuciones.
2.3.3. De la Desconcentración y Descentralización
Este modelo tiene como objetivo generar procesos institucionales aplicados a un ámbito
territorial de acuerdo a la planificación nacional. Permite que las capacidades de
intervención del Estado puedan llegar a los niveles locales y generar acciones específicas,
orientadas a los recursos y necesidades de cada uno de los territorios.
3. DIAGNÓSTICO Y LÍNEA BASE DE LA SEGURIDAD EN EL ECUADOR
En el siguiente apartado se presentan estudios prospectivos, así como la línea base con factores
e implicaciones incidentales a la seguridad y un listado de megatendencias, de los que se
desprenden cuatro grupos de megatendencias. Estos grupos aglutinan las principales
problemáticas prospectadas y que pueden impactar a la seguridad ciudadana. Asimismo, se
definen los actores clave para la planeación de la política.
3.1. Estudios prospectivos

Los documentos revisados son del Millennium Project, World Economic Forum y de los avances
del Estudio Prospectivo Trinacional de Seguridad Ciudadana entre Colombia, Ecuador y Perú de
2022. Los tres documentos han servido de línea base para la construcción del listado de
megatendencias que pueden impactar en la seguridad ciudadana y pública.
3.1.1. Informes del Millennium Project 2022 - MP
El Millennium Project es un tanque de pensamiento sin fines de lucro, que realiza estudios sobre
futuribles, para identificar factores y eventos que pueden influenciar en el futuro de las
sociedades. Este proyecto está conformado por académicos, futuristas, planificadores, políticos,
entre otros tipos de actores clave. Este proyecto tiene como base de sus estudios la Metodología
de Investigaciones de Futuros 3.0. Con ella, se investigan futuros globales, para lograr incidir con
acciones estratégicas en todos los ámbitos y fenómenos, así como instituciones y sus diferentes
niveles, sean estas públicas como privadas. Para cada caso, se toman en cuenta los factores de
impacto a futuro, tanto a nivel global, como local y regional. El propósito es desarrollar e
implementar acciones estratégicas conjuntas, cooperativas y corresponsables entre
instituciones y Estados, para alcanzar resultados transnacionales-globales y el cumplimiento de
objetivos comunes.
Ilustración 2. Desafíos globales según el Millennium Project
Fuente: 15 Global Challenges Millenium Project

Los informes del Millennium Project se consolidan con información de 64 nodos alrededor del
mundo, con un total de 37 métodos de exploración del futuro. Entre los últimos aportes se han
identificado 15 desafíos globales, en los que se podría intervenir actualmente con el fin de
proyectarse a futuro. Estos desafíos se resumen en la ilustración 2.
Como se observa, el Millennium Project está diseñado para proveer información global
independiente que se utilice en la planificación de la política y la toma de decisiones. Por este
sentido, el enfoque es interdisciplinario, transinstitucional y multicultural, con orientación a la
búsqueda de mecanismos que generen alertas tempranas y análisis de asuntos de largo plazo,
así como oportunidades, retos y estrategias, como consta en el Informe denominado
“Latinoamérica 2030: Estudio Delphi y Escenarios”.
3.1.2. World Economic Forum - WEF
El World Economic Forum es una organización no gubernamental internacional que genera
espacios para debate con líderes políticos, empresarios, periodistas, intelectuales, académicos,
con el fin de analizar los problemas que atraviesa el mundo. Su trabajo tiene una implicación y
alcance global (local, nacional, transnacional, multinacional e internacional), incluyendo al
sector público y privado, local. Este análisis se enfoca en comprender cómo el mundo se
desarrolla, y en realizar recomendaciones para una planificación efectiva, incorporando
procesos de gobernanza y gobernabilidad. Sobre la base de este análisis, se plantean
modelamientos de eventos futuros, en una variedad de informes sobre situaciones regionales y
globales, con la meta de desafiar las realidades y proyectar mejoras y cambios ante las amenazas
mediante la estimulación de nuevas ideas para el futuro.
Entre los principales aportes que ha generado este tanque de pensamiento, se identifican la
anticipación a problemáticas de salud en las sociedades, el impacto humano en contra del
medioambiente/naturaleza, las implicaciones económicas-comerciales globales de los
mercados, entre otros. Estos aportes han permitido la creación de políticas para incentivar el
cuidado de la salud personal, cuidado al entorno ecológico, mejoras a los procesos comerciales,
y más. En Latinoamérica, por ejemplo, se promueven iniciativas para la protección de pueblos
indígenas, y de sectores considerados como patrimonios naturales y culturales del mundo.
3.1.3. Estudio prospectivo trinacional de Seguridad Ciudadana entre Ecuador,
Colombia y Perú - EPT
Esta investigación plantea la construcción de escenarios futuribles en el campo de la seguridad
ciudadana para los tres países intervinientes: Colombia, Ecuador y Perú, a fin de identificar un
marco de planificación para la cooperación internacional. Con ello, se busca proyectar el
escenario futuro apuesta como mecanismo para la gestión efectiva de la seguridad, la dimensión
de los factores de riesgo en la región y la consolidación de una cultura de paz y convivencia social
pacífica.
La investigación está planteada en el marco del enfoque humanista, desde la corriente francesa
de la prospectiva. Esta metodología, que es de tipo cualitativa, permite la arquitectura de
futuribles, sobre la base de criterios de expertos, con los que se construyen escenarios a largo
plazo con la intención de modificar ciertas tendencias y dar la oportunidad a que las sociedades
se permitan futuros mejores. En este sentido, los resultados de los análisis y debates, sobre
megatendencias y problemáticas de este estudio, se convierten en un alcance a la Política de
Seguridad Ciudadana y Pública.
3.2. Megatendencias
Las megatendencias se definen como proyecciones de acontecimientos, olas o corrientes
trascendentes que afectan a la humanidad y a sus estructuras. Son construidas con el propósito
de generar procesos de análisis para la toma de decisiones respecto a personas, instituciones,
fenómenos, entre otros. Las megatendencias, por su capacidad proyectiva, pueden explicar la
necesidad de intervenir, entre otros, los hábitos, costumbres, comportamientos y fenómenos, a
nivel local, estatal y global. El objetivo es generar modelamientos que permitan ajustar líneas de
acción estratégica para la mejora de la realidad y anticiparse de manera estratégica ante ciertos
tipos de problemáticas.
Las megatendencias son globales, debido a que pueden interrelacionarse o permear a las
sociedades, en todas sus formas y niveles, así como a los Estados. Bajo esta lógica, se analizan
varios factores incidentales en la sociedad, como la cultura, la economía, la política, la violencia
de género e, inclusive, la seguridad. Estos factores son analizados porque pueden generar
vulneraciones y vulnerabilidades en los tejidos sociales, impactando a los individuos y a sus
sistemas colectivos, además de reproducir problemáticas de inseguridad. Al entender la política
como actividad generadora de gobernanza, las megatendencias tienen un papel trascendental
en la generación de gobernabilidad, puesto que estas influyen en la idealización y programación
de la política pública.
Un ejercicio altamente importante, ejemplo de cómo se emplea este tipo de estudios de
megatendencias, es el documento de los Objetivos de Desarrollo Sostenibles (ODS). Estos
ejercicios de planificación internacional son de largo plazo y pensados como lineamientos
generales de intervención para las sociedades a nivel global. En este sentido, se emplean las
megatendencias como herramientas estratégicas para reconocer qué problemas y factores
incidentales están afectando y afectarán al mundo y, sobre la base de esta observación
fenomenológica, trabajar en instrumentos integrales. Entre las principales problemáticas que
buscan impactar los ODS se lista la reducción de condiciones de extrema pobreza, la protección
integral del planeta, así como las garantías necesarias para que las personas disfruten de su
desarrollo en prosperidad dentro de un ambiente pacífico.
Tras la revisión de los tres estudios prospectivos [MP, WEF y EPT], se ha realizado un listado de
22 megatendencias relacionadas a la seguridad pública y seguridad ciudadana, que deben ser
tomadas en consideración para la planificación del período 2022-2025.
Tabla 1. Megatendencias relacionadas a la seguridad pública y seguridad ciudadana
Impacto de la
Reconocimiento Énfasis en la Computación en la
ciberserguridad en la Inteligencia artificial.
facial. privacidad de datos. nube.
seguridad física.
Preocupaciones de Conectividad Internet of Desarrollo de la Mover a modelos de Identidad como el

seguridad nacional. Things fuerza laboral. servicio. nuevo perímetro.
Cambio climático y
Cambio climático y Cambios demográficos y Mundo en Escasez de recursos
degradación
recursos. sociales reequilibrio. naturales.
ambiental
Cambios en el
Crecientes Acelerada
patrón de
desigualdades y Envejecimiento Rápida urbanización innovación y
enfermedades y en
persistentes conflictos de la población. global. desarrollo
los sistemas de
sociales tecnológico
salud.
Crisis del liberalismo y de la globalización.

Mundo polinodal y crisis de
liberalismo/globalización.
Fuente: Estudio Prospectivo Trinacional de Seguridad Ciudadana 2040

Tras la revisión de este listado de megatendencias, se realizó un ejercicio de consolidación de

grupos de megatendencias que apuntalan ciertos factores tendenciales en torno a varias
problemáticas, relacionadas a diferentes ámbitos de intervención, desde una lógica
fenomenológica. Sobre la base de este análisis, se presenta a continuación cuatro grupos de
megatendencias priorizadas: .
Ilustración 3. Grupos de megatendencias
Crecimiento urbano acelerado, conflictividad social crítica, violencia

M1 de género, migración, cambios demográficos intergeneracionales y
pobreza extrema.
M2 Complejización del crimen organizado y evolución de la delincuencia

común.
M3 Amenazas y delitos biológicos, degradación ambiental y escases de

recursos para la vida.
M4 Metaverso y evolución de la tecnología.

1
Fuente: Política de Seguridad Ciudadana y Pública

1El Metaverso es el o los mundos virtuales que se generan como construcción ficticia en el ciberespacio, en el que los
“(…) participantes interactúan a través de avatares creados por sí mismos tratando de reproducir la participación o
vida real en un entorno de metáfora virtual sin las limitaciones espacio-temporales” (Checa, 2011).
3.3. Variables de impacto a la seguridad
En el siguiente apartado se explican los cuatro grupos de megatendencias y su conformación
sobre la base de problemáticas identificadas en la investigación de la línea base, que explican
cuáles son las incidencias que se deben intervenir bajo el paraguas de la política de seguridad.
3.3.1. Crecimiento urbano acelerado, conflictividad social crítica, violencia de género,
migración, cambios demográficos intergeneracionales y pobreza extrema
Mediante un ejercicio de investigación de factores de impacto a la seguridad, a través de un
árbol de problemáticas, se realizó la identificación, ponderación y priorización de factores de
impacto a la seguridad ciudadana y pública en el Ecuador que se exponen a continuación:
Tabla 2. Factores de impacto a la seguridad del grupo de megatedencias 1
Derechos de
supervivencia, Flujos migratorios
Alteraciones sociales Revictimización
desarrollo y irregulares
participación.
Inclusión de personas
Armas no letales Desorden e incivilidad Servicios de seguridad
en riesgo
Destrucción de bienes
Bienestar policial Inversión Pública Tasa de denuncias
del patrimonio cultural
Educación en una
Drogas sociales cultura de paz Organización territorial Territorios vulnerables
(Lenguaje violento)
Cohesión social y Percepción de
Confianza en el Sistema
efectividad del Capital Participación ciudadana inseguridad y
de justicia
Social victimización
Confianza en la Policía Percepción de la Violencia a niños, niñas
Espectáculos públicos
Nacional seguridad y adolescentes
Presencia integral del
Conflictividad social Explosivos/pirotecnia Violencia intrafamiliar
estado
Control de
Violencia de género y Prevención de la Violencia de en contra
establecimientos
femicidios violencia de grupos vulnerables
regulados por el MDG
Flujos migratorios de Resolución pacífica de
Delitos sexuales Violencia de calle
ingreso y salida del país conflictos
Fuente: Estudio Prospectivo de Seguridad Ciudadana al 2030

3.3.2. Condiciones socioeconómicas y pobreza

El 25% de la población de Ecuador o cerca de 4,5 millones de personas están sumidas en la
pobreza, según el último informe del Instituto Nacional de Estadística y Censos (INEC, 2022). Eso
quiere decir que uno de cada cuatro ecuatorianos vive con 87,57 dólares al mes, lo que significa
que apenas puede cubrir el 12% de una canasta básica. En junio de 2022, la canasta básica tuvo
un valor de 751,04 de dólares.
Gráfico 1. Pobreza y pobreza extrema en Ecuador
16,5 15,7 15,4

15,4 14,7
13,1
11,6 11,2 10,5 10,7
8,6 9,5 8,9
7,7 8,5 8,7 7,9 8,4
36,7 35,1 36
32,8 33 32,2
28,6 27,3 27,7
25,6 25,5 25 25
22,5 23,3 22,9 21,5 23,2
07
08
09
10
11
12
13
14
15
16
17
18
19
21
19
21
22
20
ic-
c-
c-
c-
c-
c-
c-
c-
c-
c-
c-
c-
c-
c-
c-
n-
n-
n-
di
di
di
di
di
di
di
di
di
di
di
di
di
di
ju
ju
ju
*d
Pobreza Pobreza extrema
Fuente: INEC
*Desde el 2020 hasta mayo de 2021 se implementó en la ENEMDU cambios metodológicos asociados al tamaño y distribución de la
muestra, y representatividad estadística, por tanto, las cifras no son estrictamente comparables con los periodos anteriores.
De los 4,5 millones de personas que están en la pobreza, cerca de 1,9 millones viven en pobreza
extrema. Esto equivale al 10,7% de la población. Una persona está en condición de pobreza
extrema cuando tiene un ingreso familiar per cápita inferior a 49,35 dólares al mes. Con ese
valor se alcanza a cubrir el 6,57% de la canasta básica. Los ingresos per cápita se calculan
sumando todos los ingresos de un hogar y dividiendo el total para el número de personas que
lo integran.
Para ello se registran los ingresos laborales, así como los bonos, pensiones y otros apoyos
sociales. Menos pobreza, más informalidad. Según la información del INEC (INEC, 2022), las tasas
de pobreza y pobreza extrema disminuyeron en junio de 2022 frente al mismo mes de 2021. En
este período, la pobreza disminuyó 7,7 puntos porcentuales, incluso por debajo de niveles
previos a la pandemia de Covid-19, es decir, 2019. Y, la pobreza extrema disminuyó cuatro
puntos porcentuales, en junio de 2022 comparado con el mismo mes de 2021.
La caída de las tasas de pobreza y pobreza extrema responde, en parte, a la reactivación
económica, que impulsó la recuperación del empleo, aunque la mayoría es informal. El 51,6%
de personas con un trabajo está en el sector informal, según la última Encuesta Nacional
de Empleo, Desempleo y Subempleo (INEC, 2022). En la informalidad las personas obtienen
ingresos, pero lo hacen en empleos que no están regulados o protegidos por marcos legales, por
lo cual son inestables, con bajos salarios y sin protección social.
En el campo, casi la mitad de las personas, el 42,9%, vive con carencias económicas severas. Y,
el 22,7% está en condición de pobreza extrema. La realidad del campo contrasta con la del área
urbana, donde el 16,7% de la población está en situación de pobreza y el 5,2% en pobreza
extrema.
En Ecuador, la población en edad de trabajar (PEA), en las zonas rurales es del 17,4%. Según la
Cámara de Industrias y Producción (CIP, 2022), el grupo etario más afectado por el desempleo
se ubica entre los 18 y 29 años con una tasa del 8,8%. A su vez, cinco de cada 10 personas en
desempleo se ubican en este rango de edad.
El 80,8% restante de quienes son parte de la PEA del campo tiene un empleo inadecuado y el
1,7% está en el desempleo. La falta de ingresos en el campo tiene consecuencias como la
desnutrición infantil y la deserción escolar.
Gráfico 2. Mercado laboral ecuatoriano
0,6 0,7 0,9 0,8 1,1 0,7 0,8 1,1 0,7 0,8 0,8 0,5 0,6 0,7 0,5 0,6 0,2 0,5 0,2 0,3 0,3
3,8 6,2 4,9 5,3 5,4 4,9 5,1 6,3 5,1 5,2 4,9 4,9 4,6 4,4 4,1 5,4 4,3 4,8 4,7 3,7 4
39 31 30 32 31 32 31 30 31 32 32 34 32 34 34 33 32 33 33 33 34
57 62 64 62 62 63 63 62 63 62 62 61 63 61 61 61 64 62 63 63 62
fe *
21
oc 1
**
m 1
m 2
fe 2
ju 1
ju 2
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se -19
e- 0
en 1
21
no 1
22
se 1
m 1
m 2
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**
2
r-2
r-2
2
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-2
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2
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2
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2
-2
-2
20
v-
p-
b-
b-
e-
c-
n-
n-
o-
ay
ay
ar
ar
c
21
ju
di
di
d
p-
Empleo Inadecuado Empleo Adecuado Desempleo Empleo No Clasificado
Fuente: INEC
**Entre septiembre y diciembre del 2020 se delimitó el tamaño de la muestra
***Existieron cambios metodológicos asociados al tamaño y distribución de la muestra, y representatividad estadística, por tanto,
las cifras no son estrictamente comparables con los periodos anteriores. Empleo inadecuado incluye: subempleo, empleo no
remunerado y otro empleo no pleno.
3.3.3. Conflictividad social

La conflictividad social, entendida, de acuerdo con la Organización de Naciones Unidas (ONU,
2022), es la falta de acuerdo entre dos o más personas. Sin embargo, siempre y cuando, dicha
falta de acuerdo persista en el tiempo, afectando, de esta forma, a un gran grupo de individuos
a los que dicha situación llega a generarles efectos negativos.
Los países soportan crisis sociales, generalmente, cuando hay sectores inconformes con su
realidad que puede estar afectada por pobreza, desigualdad, exclusión, violaciones de derechos
humanos o tienen diferencias políticas con el gobierno de turno, que no han sido procesadas
por las vías regulares que ofrece la democracia. La protesta es un derecho constitucional que
tiene protección internacional, porque es una vía legítima de quienes no ostentan poder
(económico, social o político), pero que requieren enviar un mensaje al poder para lograr
cambios que incidan en su realidad.
Ecuador es un país que ha soportado varias crisis sociales y políticas, en el contexto de la
construcción de esta política pública, las crisis de octubre de 2019 y junio de 2022, son las más
recientes y de mayor referencia por el profundo impacto que tuvo para el país. Si bien no
terminaron con el derrocamiento de los gobiernos, como ocurrió en los procesos de la década
de los noventas hasta el 2005, sí hubo una considerable afectación a la economía nacional y al
sistema democrático.
Entre las virtudes que tiene la democracia está el garantizar la protesta y la resistencia ante
hechos que la población puede considerar abusivos o que lesionan sus derechos, mientras que
al Estado tienen la obligación de proteger y no criminalizar el ejercicio de estos derechos como
ocurrió en décadas pasadas; sin embargo, los efectos en la población que no participa de estas
acciones legítimas, plantean el debate sobre los límites.
Las sociedades democráticas tienen la responsabilidad de analizar los límites de la protesta para
que el sufrimiento de la población no sea generalizado e intenso debido a la violencia y a la
extensión del tiempo. Las ciudades soportan escasez de alimentos, medicinas, combustibles y,
en el caso de las familias más pobres, el sustento diario, porque viven de lo que venden cada
día, actividad que no pueden ejercer si la vida cotidiana de las ciudades ha sido alterada por
acciones de protesta.
En este contexto, una preocupación adicional en sociedades como la ecuatoriana, tiene relación
con la contaminación de actores políticos y sociales con actores que se mueven en la ilegalidad,
en el caso más extremo, con el narcotráfico, interesados en profundizar las crisis para que se
debiliten gobiernos y las instituciones democráticas. El gran objetivo del crimen organizado y de
las redes criminales es lograr su impunidad y mantener vigorosas sus economías ilegales.
3.3.4. Nueva victimización y violencia

Existen otros fenómenos, que se derivan de la pobreza y de la imposibilidad para alcanzar el
desarrollo humano, entendido como la plenitud de metas en cuestiones de desarrollo individual
y como parte de un conglomerado social, que permiten analizar el fenómeno amplio de la
violencia y la victimización. Los efectos han sido estudiados desde diferentes perspectivas,
tomando en consideración aspectos individuales, así como demográficos y socioculturales.
A nivel mundial, alrededor del 81 por ciento de las víctimas de homicidio registradas en 2017
eran hombres y niños, y más del 90 por ciento de los sospechosos de homicidio eran hombres,
según las estimaciones más recientes; sin embargo, existe una disparidad de género entre las
víctimas, que cambia con la edad (UNODC, 2019).
A nivel nacional, en el histórico 2010-2020, las víctimas varones concentran en promedio el
78,5% de la estadística (víctimas-victimarios); las investigaciones sobre el tema hablan de que el
hombre joven muestra una mayor propensión a cometer actos violentos, como es el tener una
conducta proclive a correr riesgos (Buvinic, Morrison , & Orlando, 2000). Por ello, en su
acumulado histórico, la media ubica al 60% de estos entre las edades de 20 a 39 años, tanto de
hombres como de mujeres.
Ilustración 4. Distribución de víctimas-victimarios por sexo
Fuente: Operación Estadística de Aprehendidos y Detenidos 2013-2021

Elaboración: Ministerio del Interior – Policía Nacional del Ecuador
Por su parte, la violencia contra niñas, niños y adolescentes, en sus diferentes tipologías y
modalidades, es una problemática recurrente en nuestro país, que afecta su integridad y acarrea
graves repercusiones a nivel físico, psicológico y social.
Gran parte de la violencia que experimentan niñas, niños y adolescentes se vive en el contexto
familiar, en donde “el 40% de los niños y adolescentes han recibido un trato violento por parte
de sus padres como: golpes, baños de agua fría, insultos, burlas, y otras formas, como dejarlos
sin comer y sacarlos de la casa. Los más afectados son los niños y niñas entre 5 y 12 años, casi el
50% fue agredido física y psicológicamente. La mayor prevalencia de la violencia contra los niños
en el hogar se registra en la zona rural (42%); en la urbana es de 36%. En cuanto a etnias, la más
afectada es la población infantil afroecuatoriana (52%), le sigue la indígena (48%) y luego la
mestiza (34%) (CARE, CNII, Observatorio Social Ecuador, PLAN Internacional, Save the
Children Ecuador, UNICEF, World Vision, 2016). El 76% de los casos de maltrato infantil en
Ecuador se concentra en cuatro provincias: Guayas, Pichincha, Cotopaxi y Chimborazo
(DINAPEN, 2020).
Ilustración 5. Maltrato infantil por provincia de incidencia
Fuente: Operación Estadística de Violencia No Fatal 2019-2021

Nota: Otras provincias (Sucumbíos, Orellana, Santo Domingo, Azuay y Santa Elena) tienen 0% de incidencia sobre el % nacional.
La prevalencia de estas formas de violencia también se asocia con aspectos de índole
sociocultural, a partir de los cuales se justifica la violencia física como un “fenómeno cultural”,
como es el caso de la violencia física (UNICEF, CNII 2018) o “el sometimiento a castigos físicos
más severos a varones entendiéndoselo como “una preparación para las funciones y
responsabilidades de la vida adulta”, y/o “porque culturalmente se cree que los niños necesitan
más disciplina física”.
Según cifras acumuladas entre el 2017 y 2021, de la Dirección Nacional de Policía Especializada
para Niños, Niñas y Adolescentes (DINAPEN), el 44% de los diferentes tipos de maltrato son
ocasionados por las madres, el 32% por ciento por los padres y el 28% restante se da por parte
de tíos, hermanos, padrastros y novios, lo cual, según Romo L. (2019), socióloga de la unidad
policial, los datos son un reflejo de la forma tradicional con la que funcionan las familias.
Acorde a los registros policiales entre el 2017 y 2021, se puede destacar la relación existente
entre progenitores con antecedentes de violencia/delincuencia con respecto a menores
víctimas de violencia en sus hogares.
Ilustración 6. Relación entre progenitores agresores y menores víctimas de violencia.
Fuente: Operación Estadística de Aprehendidos y Detenidos 2017-2021 & Dirección Nacional de Policía Especializada para Niños,
Niñas y Adolescentes, 2017-2021
*Información basada en agresores y sus antecedentes como victimarios.
Entre los tipos de violencia ejercidas contra niñas, niños y adolescentes, la violencia sexual
merece especial atención, tanto por su prevalencia como por las concepciones culturales a partir
de las cuales frecuentemente se asume al abuso sexual, el incesto y/o la violación como “temas
privados”, encubiertos como “secretos familiares”
En el 2021, de acuerdo con cifras de la Fiscalía General del Estado, se registraron 14 denuncias
de violación por día, tres de ellas son contra niñas menores de 14 años, lo cual, de acuerdo al
artículo 171 del Código Orgánico Integral Penal, fueron víctimas de violación. Otro dato
alarmante es que 7 niñas, menores de 14 años, son madres cada día, la mayoría de ellas tuvieron
embarazos por violencia sexual cometido por un adulto conocido. A esta problemática latente
se suma que, durante la pandemia, se incrementaron los casos de abuso sexual en los hogares,
debido a que muchas de las víctimas se veían obligadas a convivir con su agresor, dejándolas en
una mayor situación de indefensión.
Estudios relacionados al desarrollo conductual delictivo han evidenciado una relación del
embarazo temprano y el delito, como lo hecho por el Programa Nacional de Prevención de la
Violencia y la Delincuencia (INEGI, 2014) en México, que aporta un diagnóstico o balance sobre
lo que identifica como “los factores de riesgo asociados a la violencia y a la delincuencia”, y
enlista 9, entre los cuales destaca como primer lugar, el “embarazo temprano”, porque limita
las oportunidades de que las personas jóvenes completen su educación formal.
En Ecuador, es un hecho causal, asociando las estadísticas de padres adolescentes, con
infractores de similar grupo etario. Aunque no se ha sido estudiado formalmente, se asocia con
los rangos etarios de 12 a 15 y de 15 a 18 años de edad, en los que se ha podido identificar con
base en los registros de menores infractores de la DINAPEN, que tienen hijos y los delitos por
los cuales han sido procesados, como se ilustra a continuación.
Ilustración 7. Menores infractores identificados como padres adolescentes y delitos cometidos
Fuente: Dirección Nacional de Policía Especializada para Niños, Niñas y Adolescentes (DINAPEN)-2017-2021
En materia de violencia de género contra las mujeres, la segunda Encuesta Nacional sobre
Relaciones Familiares y Violencia de Género elaborada por el Instituto Nacional de Estadísticas
y Censo (INEC) muestra una prevalencia nacional de violencia total contra las mujeres de 65% a
lo largo de la vida y 32% en el último año. En lo que respecta a la violencia ocurrida a lo largo de
la vida, la violencia psicológica es la más frecuente (56.9%), seguida por violencia física (35.4%),
violencia sexual (32.7%) y violencia económica/patrimonial (16.4%). Las provincias con mayor
prevalencia de violencia contra las mujeres son Azuay (79.2%), Morona Santiago (78.9%) y Napo
(74.9%) (INEC, 2019). Así también la ocurrencia de violencia es mayor en mujeres
autoidentificadas como afroecuatorianas (71.8%), es inversamente proporcional al nivel de
instrucción de las mujeres (a mayor nivel de educación, menor prevalencia de violencia), tiene
mayor prevalencia en el rango etario de mujeres entre los 33 a 44 años de edad (68.8%) y en
mujeres cuyo estado conyugal es separadas (76.8%).
Gráfico 3. Relaciones familiares y violencia de género contra las mujeres
Elaboración: Instituto Nacional de Estadísticas y Censo (INEC)

Fuente: Encuesta Nacional sobre Relaciones Familiares y Violencia de Género contra las Mujeres
En 2020, la violencia intrafamiliar se incrementó en un 41% en relación al 2019 y, precisamente,
los meses más duros del confinamiento (marzo, abril, mayo y junio), también fueron los meses
de mayor violencia. En mayo de 2020, la Policía Nacional atendió 3816 incidentes de violencia
intrafamiliar, y en mayo, también ocurrieron 11 femicidios (solo noviembre supera esta cifra con
13). El año anterior, en mayo, hubo 2187 incidentes registrados por la Policía y seis femicidios.
Un dato significativo en este contexto es que las llamadas de auxilio se redujeron un 9%. La
reducción más notable se produce en marzo y abril con un decremento del 66%. ¿Qué pasó? La
violencia contra las mujeres no se redujo en 2020 comparado con el 2019, como se dice en el
párrafo anterior, al contrario, hay un incremento tanto en violencia intrafamiliar como en
femicidios, pero la búsqueda de auxilio bajó y una de las hipótesis que se considera es que las
mujeres no buscaron ayuda por temor, porque los principales perpetradores estaban en la casa.
Con respecto al 2021, las medidas flexibles de movilización conllevaron a la reducción de
reportes de violencia intrafamiliar, que comparadas al año anterior disminuyó un 11%. Se puede
considerar que con menos encierro, hay menos violencia.
Gráfico 4. Serie mensual comparativa de femicidios
15
8 8
7 10
6 6 9 6
5 5 8 8 8
7 7 4 4
3 6 6
3 6
5 2 5 5 5
4 4 4 4 4
1 3
ENE FEB MAR ABR MAY JUN JUL AGO SEP OCT NOV DIC
2019 2020 2021
Fuente: Comisión Especial de Estadística de Seguridad, Justicia, Crimen y Transparencia

Hasta junio de 2022, hubo 19.362 denuncias por maltrato físico, sexual y psicológico en contra
la mujer o miembros del núcleo familiar, según la Fiscalía General del Estado. En 2021 hubo un
total de 35.429 denuncias. Las denuncias no reflejan la realidad completa que viven las mujeres
ecuatorianas porque muchas de ellas no informan a las autoridades que han sido maltratadas
por sus parejas. Un dato más exacto, pero que no deja de ser un subregistro, son las cifras del
ECU911. Hasta junio de 2022 la base de datos de registro de incidentes de Seguridad Ciudadana,
muestra que esta institución recibió 43.316 llamadas de auxilio por violencia intrafamiliar,
mientras que en todo 2021 hubo 117.416 llamadas.
Según la base de datos de registro de denuncias de la Fiscalía, la violencia que más se denuncia
en el país es la psicológica. En el primer semestre de 2022 hubo 16.270 denuncias por este tipo
de violencia y más de 17 mil llamadas de auxilio por esa misma causa. En 2021, hubo 30.631
denuncias por violencia psicológica a nivel nacional, mientras que el ECU911 recibió 94.705
llamadas de auxilio por ese motivo. La violencia física también es denunciada, pero a una menor
escala. Hasta junio de 2022 hay 2.944 denuncias por violencia física y 8.274 llamadas de auxilio.
En 2021, la Fiscalía recibió 9.042 denuncias por maltratos físicos contra las mujeres o un
miembro del núcleo familiar y hubo 45.038 llamadas de auxilio.
La violencia que menos se denuncia en el Ecuador es la sexual. Incluso, en provincias como
Carchi, Esmeraldas, Galápagos, Pastaza y Tungurahua no hubo denuncias en 2021 y 2022. En el
primer semestre de 2022, hay 148 denuncias por violencia sexual en la Fiscalía y los datos del
ECU911 reflejan 99 llamadas de auxilio en ese mismo periodo. El año pasado, la Fiscalía recibió
230 denuncias por violencia sexual y el número de emergencia tuvo 192 llamadas de auxilio.
Según la organización Surkuna (2022), que atiende casos de mujeres y niñas que sufren violencia
basada en género, las mujeres que sufren de violencia sexual son las que más obstáculos
encuentran para acceder al sistema judicial y presentar denuncias contra sus agresores.
En el primer semestre del 2022, se registraron 52 femicidios, consideradas muertes violentas
por razones de género, con un incremento del 21% con respecto al año anterior, con 43 casos
registrados en el mismo período. De las muertes violentas registradas el primer semestre del
2022, por razones de género el 78% corresponden a casos registrados en el seno familiar en
condiciones de cohabitación, el 22% ocurrieron en espacio público. El 73% de los victimarios
tenían un vínculo sentimental con sus víctimas, 19 de las mujeres asesinadas habían reportado
antecedentes de violencia, 4 de ellas tenían una boleta de auxilio y 9 sufrieron abuso sexual.
Por otro lado, el 68% de las mujeres fallecieron por arma blanca, el 13% por armas
constrictoras/contundentes, el 8% a manos de sus femicidas, el 7% por otras razones, mientras
que en el 4% de los casos no se conocen las causas o armas empleadas contra ellas. Los
femicidios reportados hasta finales de junio dejaron al menos a 67 niños y niñas en situación de
orfandad ya que 47 de las asesinadas eran madres de familia.
De igual forma, la consideración respecto a la violencia de género permite considerar las formas
adicionales de exclusión y violencia que experimenta la población de diversidades sexuales en
nuestro país. Acorde a la Encuesta Sobre las Condiciones de Vida de la Población GLBTI del 2013,
del total de la población de gays, lesbianas, bisexuales, trans, intersexuales entrevistada, el
70,9% reportó que vivieron alguna experiencia de discriminación en su entorno familiar, de los
cuales el 72,1% sufrió algún tipo de experiencia de control, el 74,1% experimentó algún tipo de
imposición, el 65% sufrió rechazo y el 614% violencia. Y en las situaciones de violencia, el 35,3%
de la población LGBTI entrevistada, ha recibido “gritos, insultos amenazas y burlas” (INEC, 2013).
Acorde a dicha encuesta, para las personas afectadas “denunciar actos de discriminación
implica, para las personas LGBTI, visibilizar completamente su orientación sexual, lo cual es una
situación que muchas personas tratan de evitar. Adicionalmente, una denuncia requiere tiempo,
conocimiento, y la disposición de confrontar autoridades. Los obstáculos mencionados limitan
la probabilidad de que una persona denuncie atentados contra la integridad personal por parte
de agentes de seguridad. De las personas que manifestaron haber sufrido algún tipo de atentado
contra su integridad por parte de un agente de seguridad (27,3%), tan sólo el 8,3% ha
denunciado estos hechos. Las principales instituciones donde se realizan las denuncias son:
Fiscalía General del Estado con un 34,9% y Policía Nacional del Ecuador con un 19,0%. De las
denuncias realizadas, el 55,6% manifiesta que no existió sanción en estos casos. Adicionalmente,
se evidencia una falta de seguimiento de los casos, ya que el 7,9% declaró su desconocimiento
ante la existencia de una sanción. El 9,5% responde que las denuncias efectuadas aún se
encuentran en proceso y por lo tanto no han culminado; mientras que el 27,0% indica que existió
sanción para los responsables de estos hechos (INEC, 2013).
3.3.5. Factores desencadenantes de la violencia y conflictividad social

Merece detenimiento la consideración respecto a ciertos aspectos considerados factores
gatillantes o desencadenantes de la violencia y conflictividad social, como son el consumo de
licor, las incivilidades y/o las concentraciones masivas de personas en espectáculos públicos. Si
bien el consumo de licor destaca como uno de los principales catalizadores de la violencia,
posicionándose en el 57% de casos, es necesario considerar que Ecuador se sitúa como el
noveno país con mayor cantidad de consumo de alcohol con 7,2 litros de alcohol puro per cápita
por año (OPS, 2014). Las últimas estadísticas levantadas por el Instituto Nacional de Estadística
y Censos (INEC, 2014), indica que Guayas consume el 29,8% a nivel nacional, en contraste con
Pichincha, que tiene el 20%. Según la estadística más de 900.000 ecuatorianos consumen
alcohol, el 89,7% son hombres y el 10,3%, son mujeres.
La encuesta fue realizada a mayores de 12 años e incluye el consumo de bebidas destiladas,
cerveza y vino. La cerveza es la bebida alcohólica preferida por quienes consumen licores con
un 79,2%. El lugar más recurrente donde se consiguen las bebidas alcohólicas es la tienda de
cada barrio. El 41% de las personas que consumen alcohol lo hacen semanalmente. En este
sentido, un promedio del 59% de la gestión policial, en el país, tiene que ver al cuidado del orden
público e incivilidades, temas que enmarcan comportamientos sociales relacionados a libadores,
escándalo, riñas, ruidos. No obstante, a partir de la declaratoria de emergencia sanitaria por el
COVID19, se sumaron los controles de toque de queda, aglomeraciones, fiestas, entre otros.
Si bien la existencia del orden público es una constante en la determinación de la seguridad
ciudadana, no es menos cierto que esta requiere de un trabajo de intervención conjunta entre
los demás operarios de seguridad del Estado. Una adecuada funcionalidad del Estado debe ir
orientada a la identificación de la institución responsable de normar el comportamiento
ciudadano de acuerdo a su misiva y competencia.
Durante el 2021, la Policía Nacional atendió 1.620.365 llamadas relacionadas a inconductas e
incivilidades. Esto representó el 68% del uso de tiempo policial (es decir, que en promedio 15 de
las 24 horas, son destinadas a regular el comportamiento ciudadano). Ante ello, el ECU911 no
diligenció adecuadamente el “auxilio” a la institución correspondiente, considerando, por
ejemplo, que en ciudades como Quito, según la Ordenanza Metropolitana 151, “quienes
ingieren bebidas alcohólicas en el espacio público, son sancionados con una multa equivalente
al 50% de la remuneración básica y ante la reincidencia, esta se duplica”; una normativa poco
aplicada y cuya entidad responsable es el Cuerpo de Agentes de Control Metropolitano Quito.
Ilustración 8. Llamadas de atención por incivilidades – Seguridad Ciudadana año 2021
Fuente: SISECU911 rendición de cuentas 2021

Elaboración: SISECU911 rendición de cuentas 2021
A ello se debe considerar incluso la violencia y el control del orden en eventos públicos. A pesar
de que existen marcos normativos que regulan el comportamiento social en este sentido, no se
ven implementadas en la realidad, sobre todo, cuando se trata de espectáculos en estadios, en
los que se registran agresiones físicas y verbales. Si bien no existe un tipo penal que sancione el
hecho por el lugar donde se cometa, como agravante, sí sucede con la conducta manifestada,
con ello, las lesiones, el ataque y resistencia y las tentativas son usualmente las figuras penales
que se investiga. Entre el 2019 y el primer semestre del 2022, según registros estadísticos
policiales del Parte Web, se tiene un promedio de 73 llamadas por agresiones cuando existen
partidos de fútbol o conciertos en estadios. Sin embargo, en ámbitos de control de orden
público, apenas se judicializa el 10%.
En este sentido hay que destacar el uso de las armas blancas y su regulación en ámbitos públicos.
De acuerdo a los registros de la Policía, a escala nacional, hasta junio de 2022, el 51,69% de
delitos relacionados a robos contra las personas se han efectuado con armas blancas o cuchillos;
seguido de armas de fuego, con el 26,97%; y armas contundentes, con el 8,99%.
3.3.6. Prevención de la violencia, resolución de conflictos y cultura de paz

En este contexto, la prevención se puede ejecutar desde una adecuada resolución pacífica de
conflictos como la cualidad de un factor primario preventivo que permite, a todos sus miembros,
desarrollarse como agentes activos y transformadores de su conflictividad, quienes poseen voz,
decisión y responsabilidad frente a las diversas problemáticas que hacen parte de su vida
cotidiana con la finalidad de prevenir futuros escenarios delictivos y protegerse de la violencia
ya existente. (Gobierno Federal Estado Unidos Mexicanos, 2011).
El conflicto es complicado de evitar debido a las necesarias interacciones que surgen día a día
en el complejo tejido social; darle una solución que conlleve a términos amigables para las partes
involucradas, evitará el ejercicio de la violencia.
Los conflictos se dan entre los jóvenes generalmente por injusticias o abuso de una de las partes,
como producto de la lucha de poderes2 librada entre ellos o bien por situaciones circunstanciales
o que generan resistencias; se expresan en la forma de violencia verbal, física o psicológica y en
expresiones de intolerancia que frecuentemente llevan a la diferenciación, la estigmatización y
la marginación (Universidad Católica Andrés Bello, 2003).
Del abordaje que se dé al conflicto y la forma en que se trate de resolver, dependerá la
construcción de entornos seguros en las personas que interactúen en escenarios basados en la
comunicación, la toma de decisiones y la adquisición de conciencia respecto de la propia
responsabilidad que tienen en la prevención social de los delitos. Ninguna técnica podrá evitar
los conflictos, pues forman parte de la dialéctica de las interrelaciones humanas y son expresión
de la constitución psíquica del ser humano en general, pero sí podrán regularse y llegar a
términos amigables para las partes involucradas, produciendo incluso en sus participantes
2
“Hallamos efectos de poder en todos los lugares, en todos los intersticios del tejido social sencillamente porque el
poder es coextensivo con el cuerpo social, porque el poder nace, brota, existe en cualquier fragmento del tejido social
siéndole consustancial”. Tomás Ibáñez, “El Poder y Libertad”, Capítulo IV, Editorial Kairos, Barcelona 1994, página 89.
aprendizajes positivos que posteriormente sean susceptibles de trasladarse a sus círculos de
vida familiar y comunitaria.
La forma más común y habitual de resolver los conflictos es a través de los tribunales de justicia
ordinaria. Sin embargo, existen vías alternativas a la función judicial a las que se puede acudir
para resolver las controversias como la mediación. En el Ecuador, la Constitución ha instituido
la mediación al señalar en su artículo 190: “Se reconoce el arbitraje, la mediación y otros
procedimientos alternativos para la solución de conflictos. Estos procedimientos se aplicarán
con sujeción a la ley, en materias en las que por su naturaleza se pueda transigir (…)”.
De igual forma, el artículo 97 de la Carta Magna, señala: “Todas las organizaciones podrán
desarrollar formas alternativas de mediación y solución de conflictos, en los casos que permita
la ley (…)”. La Ley de Arbitraje y Mediación promulgada, el 4 de septiembre de 1997, define a la
mediación como: “(…) un procedimiento de solución de conflictos por el cual las partes, asistidas
por un tercero neutral llamado mediador, procuran un acuerdo voluntario, que verse sobre
materia transigible, de carácter extrajudicial y definitivo, que ponga fin al conflicto” (Villacís
Parada, 2018).
Los conflictos se desarrollan en todo contexto, un ejemplo de ello es el ámbito educativo en
Ecuador, donde 6 de cada 10 estudiantes entre los 11 y los 14 años de edad, han sido víctimas
de al menos un acto violento en sus vidas, de acuerdo a los resultados de la Encuesta Nacional
de Acoso Escolar de 2015 (Ministerio de Educación Ecuador, 2017). Por esta razón, el Ministerio
de Educación ha diseñado rutas y protocolos de actuación frente a situaciones de violencia en
los que se encuentran estrategias para prevenir la violencia en el sistema educativo como el
fomentar y fortalecer las habilidades y capacidades para la resolución pacífica de conflictos
(Ministerio de Educación Ecuador, p. 39), así como el manejo de herramientas como la
mediación escolar, definida como una forma especializada de negociación en la que una “tercera
parte” ayuda a alcanzar una solución a dos partes que se encuentran en disputa.
En el ámbito educativo, también se pretende transformar la cultura basada en la violencia por
la cultura de paz. Es una concepción holística e interdisciplinaria, que incluye, entre otros
saberes, la educación en los derechos humanos, el desarrollo y el medio ambiente, la prevención
y resolución de conflictos, la seguridad humana, la reconciliación y los estudios de género.
Fomenta una actitud crítica y reflexiva ante los medios masivos de comunicación, alienta el
multiculturalismo, el respeto y la solidaridad y se concibe como un proceso participativo y
creativo, que invierte roles tradicionales para promover nuevos escenarios de poder, más
cooperativo que competitivo.
La educación para la paz busca formar líderes con óptica y mentalidad de paz, especialmente
basada en la educación de niños, niñas, adolescentes y jóvenes, pero también en la reeducación
de adultos que deben aprender nuevas formas de relacionarse, más allá de las formas violentas
tradicionales que hemos heredado por generaciones. La educación para la paz, busca la
educación de la sociedad, siendo estratégico y muy importante el trabajo con educadores para
la paz (Benavides de Pérez, 2018).
Educar para la paz es plantear y promover entre la gente, la convicción de que es necesario un
cambio del sistema para resolver los conflictos existentes, así como conseguir un compromiso
por parte de las mismas personas para trabajar por la abolición o reducción de las diferentes
manifestaciones de violencia. La educación para la paz, persigue objetivos a largo plazo, pues
pretende un cambio ideológico acerca de cómo manejamos los conflictos y de lo que
consideramos valioso. La educación para la paz implica una concepción teórica, ética y fáctica,
que permite tener los conocimientos, las aptitudes o habilidades y las actitudes para idear
nuevas formas de convivencia social, basada en la solidaridad, la justicia y el respeto al ambiente.
3.3.7. Complejización del crimen organizado y evolución de la delincuencia común
Al igual que en el anterior grupo de megatendencias, se realizó un ejercicio de investigación para
la identificación, ponderación y priorización de factores de impacto a la seguridad ciudadana y
pública en el Ecuador. De este ejercicio se identificaron las siguientes:
Amenaza de Terrorismo Economía ilegal Narcotráfico

Armas blancas Efectividad de la Policía Nacional Drogas ilegales
Efectividad del Sistema de
Armas letales (Armas de fuego) Secuestros
rehabilitación Social
Territorialización de las políticas
Asociación Ilícita Efectividad del Sistema Justicia
públicas para la seguridad
Corrupción Homicidios intencionales Tráfico Ilícito
Ingresos migratorios
Crimen organizado Tráfico de armas
fraudulentos
Delincuencia Común Inteligencia criminal Trata de migrantes
Delito de Lavado de Activos y
Mercados ilícitos Trata de personas
Financiamiento de Delitos.
Delitos contra la propiedad

En el contexto internacional, la Organización de las Naciones Unidas Contra la Droga y el Delito

(ONUDC), considera a la tasa de muertes violentas como el principal indicador para medir el
nivel de violencia y criminalidad en un país. Para Ecuador, el 2021 fue un año marcado por los
efectos postpandemia y la crisis económica, factores que se pueden considerar de incidencia en
el incremento de la inseguridad. La tasa de muertes violentas subió siete puntos: pasó de 7,7 a
14,06 por cada 100.000 habitantes, la más alta en una década.
Ilustración 9. Teoría de la presión e influencia criminal.
Fuente: Subsecretaría de Estudios y Evaluación de la Seguridad – Dirección de Estudios-MDG

Elaboración: Dirección Nacional de Análisis de Información
Ecuador representó el alza más significativa de la región, sin embargo, hasta mediados del 2022,
todavía se mantenía por debajo de la media que es de 17,8. En México, a pesar de que hay una
leve reducción de los asesinatos, el país soportó una cruente violencia de carteles que, a manera
de pequeños ejércitos, se enfrentaron por el territorio. Además, en México, hay una nueva
forma de presión al Estado y a la sociedad: el cierre de vías secuestrando buses de transporte
público o vehículos privados, y hacerlos explotar en las carreteras de las ciudades donde se ha
detenido o se detendrá a un narcotraficante. Una suerte de “protesta criminal” que paraliza
poblaciones por varios días y sobre la que el Estado no tiene capacidad de reacción y menos aún
de prevenir hechos de esta naturaleza.
A lo largo de la anárquica frontera entre Colombia y Venezuela, actores armados de todo tipo
lucharon entre sí, dejando un número superior a 600 muertos y miles de desplazados. En
Venezuela, las fuerzas de seguridad fueron acusadas de asesinar a ciudadanos en situaciones
que implican, incluso, el uso de la fuerza del Estado y otras como resultado del apoderamiento
narcodelictivo, tanto en distritos urbanos como en pueblos remotos. Los países del Triángulo
Norte (El Salvador, Guatemala y Honduras) se mantienen en el grupo de los más violentos de la
región. Jamaica fue azotada por la violencia, sin que el gobierno lograra gestionar acciones
puntuales para contenerla. Y Haití, que incluso antes del asesinato del presidente en julio de
2021, atravesaba por un estado de conmoción social general, tuvo su año más violento en una
década. En Costa Rica, los asesinatos aumentaron en provincias útiles para el contrabando de
cocaína. Los asesinatos por sicarios también aumentaron en Paraguay y Perú.
En el balance anual de homicidios de InSight Crime (2022), se señala que en el lado opuesto, los
países que suelen tener las tasas de homicidios más bajas, como Argentina, Chile y Uruguay, al
parecer están minimizando los datos relacionados con la violencia en el 2021, con cifras oficiales
difíciles de interpretar. Además, el informe señala que en 2021 la mayor parte de los países de
América Latina experimentaron un acentuado aumento en los asesinatos. Un efecto esperado
de reajuste de la violencia, después del levantamiento de los confinamientos por COVID19. A su
vez, los grupos del crimen organizado encontraron nuevas oportunidades a medida que el
mundo reemergía. El tráfico de cocaína aumentó y las pandillas cometieron asesinatos para
apoderarse de las esquinas de expendio InSight Crime (2022).
Ilustración 10. Tasa de Homicidios en América Latina y el Caribe 2021.
Fuente: CEPAL 2021

Elaboración: Insightcrime
Como se observa en la ilustración anterior, Ecuador ha experimentado el rápido crecimiento de

la violencia de pandillas, el sicariato y el tráfico de armas, un crecimiento que no se equipara
con ningún país de América Latina y el Caribe, y que tampoco es posible considerar que surgió
de un día para otro.
Los homicidios intencionales suscitados en la región costera3 de Ecuador, dentro del período
2014-2020, equivalen al 51% del total nacional. Evolutivamente, la tasa de incidencia del perfil
ha superado a la tasa nacional, como se expone en la siguiente ilustración.
3
DMG, Guayas, Santa Elena, Los Ríos y Manabí.
Gráfico 5. Comparativo anual de tasa de homicidios intencionales entre el perfil costero y el nivel nacional
22,12
14,06
10,57
9,31
8,93
8,17
7,77
7,61
6,91
6,82
6,88
6,70
6,46
5,81
5,79
5,80
2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021
Tasa Perfil Costa Tasa Nacional
Fuente: Sistema David20i2-MDG

Elaboración: Policía Nacional del Ecuador
Respecto a la tasa de muertes violentas por cada cien mil habitantes, a excepción de Santa Elena,
las 4 subzonas (Distrito Metropolitano de Guayaquil, Guayas, Los Ríos y Manabí) superan a la
tasa nacional de homicidios desde el 2014. ¿Qué ocurrió en la Costa y por qué concentra la
violencia nacional? Investigaciones internas de la Policía aconsejan retroceder al 2016, año en
el que ocurrió el terremoto en Manabí (7.8 de magnitud) y que modificó las dinámicas del delito
existentes en el perfil costero, debido a dos hechos fundamentales: el primero, la presencia del
Estado, representado por el COE Nacional y organizaciones internacionales en la zona cero, con
la respectiva asignación de recursos y personal. El resultado es que la considerable presencia del
Estado limitó la actividad delictiva de las organizaciones locales y obligó a su desplazamiento.
Ilustración 11. Mapa de presencia operacional las seis provincias en emergencia 2016.
Fuente: 3W 2016 OCHA

Elaboración: 3W 2016 OCHA
Un ejemplo de este desplazamiento es la organización criminal conocida como “Los Choneros”,
que desde el 2009, tenía una presencia importante en la zona costera manabita, dedicada a
delitos de robo, extorsión y drogas.
Ilustración 12. Mapa de zonas afectadas por el terremoto e histórico delictivo en el perfil costero sobre los delitos de
Robo a personas, carros, motos y tráfico de sustancias estupefacientes sujetas a fiscalización.
Fuente: Servicio Geológico de los Estados Unidos USGS/Sistema David20i2-MDG

Elaboración: Servicio Geológico de los Estados Unidos / Policía Nacional del Ecuador
El mapeo histórico en la segregación de clúster (agrupación de delitos), entre el 2016 y 2017

muestra que a partir de mayo del 2016, hay un incremento del 23% de incidencias en los
territorios de Guayas, El Oro, Los Ríos y Santo Domingo de los Tsáchilas, mientras que en ese
mismo período se produjo una reducción delictiva en Manabí del 33% con respecto al 2015. A
partir de este mes, se habla de una “estabilidad” del fenómeno delictivo, dado que este se
desarrollaba bajo un “umbral de normalidad”, un concepto que se asocia con crear un límite
superior e inferior como parámetro bajo el cual se evalúa el volumen de delitos esperados con
base en su dato histórico. No obstante, es necesario considerar que paralelamente, la Policía
desarrollaba una estrategia investigativa denominada “1000 pasos”, para tener el control de la
seguridad deteniendo a los cabecillas de las organizaciones criminales y desarticulando sus
estructuras. Esta estrategia se puede asociar como el segundo factor que contribuyó a mitigar
la expansión crimino-delictual en Manabí, con una incidencia en el perfil costero.
De acuerdo al Índice Global de Crimen Organizado (2021), «crimen organizado» es definido
como aquellas actividades ilegales llevadas a cabo por grupos o redes que actúan de manera
concertada, mediante la participación en actos de violencia, corrupción o actividades
relacionadas con el fin de obtener, directa o indirectamente, un beneficio financiero o material.
Estas actividades pueden llevarse a cabo tanto dentro de un país como a nivel transnacional.
El estudio de las economías ilegales producto de crimen organizado ha cobrado un interés
particular debido a las colosales ganancias que originan al delito organizado transnacional en la
región. Esto ha llevado a que a nivel internacional se desarrolle una compleja institucionalidad
para controlar el manejo de esta economía ilegal, constituyéndose así en un importante
instrumento de lucha para la cruzada internacional contra el delito organizado.
Pero la importancia del estudio de las economías ilegales no solo debe destacarse por su valor
táctico-operativo para el control, sino también por el valor que cobra en el mundo académico.
Los ingresos de estas economías pueden venir del desarrollo de la comercialización de productos
y servicios completamente ilegales (tráfico de drogas, armas, personas) o ilegales con apariencia
legal (lavado o blanqueo de dinero). Este tipo de economías forma parte en general del gran
campo de la economía subterránea o sumergida entre la que se encuentra también la
corrupción, evasión fiscal y otros tipos de economías no formalizadas.
Si bien estas tipologías no son lo mismo en cuanto a su actividad de origen, se caracterizan por
ser de naturaleza ilegal, ser clandestinas y estar altamente relacionadas entre sí. Por esta razón,
han recibido el nombre de economía no oficial, informal, paralela, invisible, gris, oculta, negra,
entre otros nombres (Ponton, 2016).
Ilustración 13. Mercados criminales en el Ecuador
6,00
Fuente: Índice Global de Crimen Organizado 2021

Elaboración: Servicio Geológico de los Estados Unidos / Policía Nacional del Ecuador
El Ecuador presenta un aumento considerable en la delincuencia y violencia a partir del año 2019
producto de la fragmentación de las bandas criminales, que ahora buscan tomar el control de la
mayor cantidad de territorio y apoderarse de los colosales ingresos que dejan las economías
ilegales tanto nacional como transnacional. Es por ello que la inseguridad provocada por la
delincuencia organizada entendida, según el Código Orgánico Integral Penal, artículo 369, como
“la persona que mediante acuerdo o concertación forme un grupo estructurado de dos o más
personas que, de forma permanente o reiterada, financien de cualquier forma, ejerzan el mando
o dirección o planifiquen las actividades de una organización delictiva” (COIP, 2014), con el
propósito de cometer uno o más delitos, se ha vuelto un problema de consideración para el
Estado ecuatoriano.
Después de Guatemala y Nicaragua, Ecuador es el tercer país con mayor tasa de robo y asalto
en los primeros cuatro meses del año, según una encuesta de la consultora CID Gallup, elaborada
entre el 10 y 19 de mayo de 2022.
Ilustración 14. Víctimas de robo o asalto CID-GALLUP
Fuente: Encuestas de Opinión Pública de CID Gallup

Elaboración: Encuestas de Opinión Pública de CID Gallup
El sondeo se realizó con base en la pregunta ¿Los ciudadanos han sido víctimas de robo o asalto
en los últimos cuatro meses? Por cada país se tomó una muestra de 1.200 personas, a quienes
se hizo la consulta por vía telefónica. Guatemala registró una tasa del 53 %; Nicaragua, 45 %;
Ecuador, 43%; Perú,34 %; México,32 %; Colombia, 32%; Venezuela, 30%; República Dominicana,
25%; Honduras, 22%; Panamá, 14%; Costa Rica,12 %; El Salvador, 10%.
Algo similar ocurre con los resultados del informe Global Peace Index (2022, pág. 20), en la que
Ecuador está en el puesto 79 del ranking de paz mundial, de los 163 países analizados. Ha
mejorado su situación respecto al año anterior, ya que en 2021 estaba en el puesto 88 con 1.988
puntos.
Parte de los indicadores para medir la inseguridad es el robo con violencia. A nivel nacional, el
robo a personas registra el 70% de prevalencia sobre otros tipos de robos e impacta con fuerza
en 16 provincias del país. Los casos se reportan a diario y se perpetran en restaurantes, en vías,
en locales, en el interior de los autos. En comparación con el año 2021 (enero-junio) este
indicador registra un incremento del 25,1%, en el país.
Según cifras del ECU911 sobre llamadas de emergencia, los robos de todo tipo aumentaron un
17.99% en el 2022, frente al 2021. En su mayoría, los robos fueron cometidos con el empleo de
armas de fuego y blancas. Los victimarios se trasladan en vehículos e interceptan a sus víctimas
incluso en las afueras de sus propios domicilios, las perfilan tomando en consideración el lugar,
la hora, su género, edad y si esta se encuentra sola o acompañada.
Las armas blancas son las más usadas para cometer delitos. Según los registros de la Policía, a
escala nacional, hasta junio de 2022, el 51.69% de delitos relacionados a robos contra las
personas se efectuaron con armas blancas o cuchillos; le siguen las armas de fuego, con el
26.97%; y armas contundentes, con el 8.99%.
Una de las ciudades que destacan en el uso de armas blancas para el cometimiento de robos
con intimidación, es Quito, en esta ciudad, el 80% de los delitos se comenten con armas blancas.
Debido a eso, la percepción de inseguridad se ha incrementado. Al igual que en los delitos de
robo, el empleo de armas blancas en muertes ha crecido desde el 2020.
Antes de junio del 2022, por la falta de una normativa, la Policía únicamente retiraba cuchillos o
puñales y elaboraba un parte, pero no sancionaba. Bajo este antecedente, la Policía lanzó una
propuesta sobre la aprobación de una ordenanza que sirviera como base legal para sancionar a
las personas que porten y utilicen estas armas para cometer delitos. El jueves 2 de junio, el
Concejo Metropolitano de Quito aprobó la Ordenanza que prohíbe el porte de armas blancas en
la capital, con la finalidad de fortalecer la seguridad y convivencia ciudadana, en el marco del
respeto, garantía y protección de los derechos humanos. Según el Código Orgánico Integral
Penal se entiende por arma blanca a los elementos cortantes, punzantes, cortopunzantes y
cortocontundentes, tales como: cuchillos, navajas, puñales, entre otros, que pueden ser
utilizadas como armas.
La Agencia Metropolitana de Control es la entidad encargada de supervisar el cumplimiento de
la Ordenanza. Debe sustanciar los procedimientos administrativos sancionadores por el
cometimiento de las infracciones que se encuentran tipificadas en la normativa legal nacional y
metropolitana vigentes.
El incumplimiento de la prohibición del porte y comercialización de armas blancas en espacios
públicos es una infracción leve sancionada con una multa del 50% de un salario básico unificado,
lo que representa el valor de 212.50 dólares. En el caso que la infracción se cometa en los
espacios destinados a parques, zonas especiales turísticas y sistema metropolitano de
transporte público, el monto de la sanción será de un salario básico unificado, es decir 425
dólares a la fecha. Las sanciones impuestas podrán ser compensadas, los infractores tienen la
opción de acogerse a trabajo comunitario a razón de 10 dólares por cada hora de servicio, en
tareas relacionadas con los programas del Cabildo; en este caso equivaldría a 21 horas de
servicio comunitario. A diferencia de lo que pasa en Quito y tomando en consideración que las
cifras de robos son superiores en ciudades grandes como Guayaquil, no existen ordenanzas que
sancionen el porte de armas blancas. De enero a junio del 2022, la Policía Nacional incautó en
el Puerto Principal 861 armas de fuego y 12.214 armas blancas en delitos relacionados a robos
en la modalidad de asaltos.
Los casos de robos y la violencia con la que se cometen, subieron en varias ciudades del país. La
difusión viral en las redes sociales, el alto nivel de violencia y el tipo de arma utilizada han
generado una mayor percepción de inseguridad en la población. Los robos a personas en las
instalaciones de las unidades económicas han crecido en un 15%, donde, además de sustraer el
dinero producto de la venta del día, también sustraen las pertenencias de los usuarios. En el
perfil Costa, el robo mediante la utilización de prendas policiales se ha incrementado, se
presentan como policías, para luego sorprender a los ciudadanos que los asaltos.
En Quito se han identificado 16 sitios de alto tráfico en donde se reportan más robos a los
conductores. Entre esos puntos se encuentran: el redondel de la Granados, el redondel de El
Condado, El Bosque, los alrededores de La Carolina, la entrada a los túneles y el barrio
Chillogallo. En la Zona 8, que cubre Guayaquil, Samborondón y Durán, están identificadas 189
organizaciones delictivas dedicadas al robo de personas y de locales comerciales. Estos grupos
delictivos estudian el lugar, reclutan personal y adquieren armas para comenzar a delinquir. Las
investigaciones policiales determinan que las organizaciones dedicadas al robo y a la extorsión
de personas van paralelas a otros delitos, como el tráfico de drogas y la venta de artículos
robados, como celulares y accesorios.
El análisis de toda la información recopilada en el primer semestre de este año revela que el
62.88% de este tipo de robos se produjo en la Costa, un 34.67% se reportó en las zonas de la
Sierra y el 2.45% en la región amazónica. No obstante, destaca junto al robo a personas, el robo
de vehículos (carros y motos), considerado como un tipo de delito que afecta a todas las regiones
del país y tiene claros vínculos con la delincuencia organizada y el terrorismo. El robo de
vehículos supone para los delincuentes un método de bajo riesgo para obtener beneficios. A
menudo se trafica con vehículos robados, esto, con el fin de financiar y llevar a cabo otras
actividades delictivas como tráfico de estupefacientes, armas o personas.
Los vehículos robados terminan en sitios donde extraen sus partes, algunos son abandonados
sin sus accesorios. Otros son comercializados aprovechando el descontrol que existe para
matricularlos. Según investigaciones policiales, existen dos o tres vehículos en circulación con la
misma placa, número de chasís y motor como casos de clonación, eso explicaría que entre enero
y julio, el aumento de sustracción de carros fue de 44.5%, pasando de 3.749 en 2021 a 5.417 en
2022. Un caso similar ocurre con las motocicletas: de 4971 en 2021 subió a 7.681 en 2022, lo
que implica un incremento del 54.5%.
En los últimos años, el uso de internet ha contribuido a un contundente incremento de la reventa
de componentes de vehículos ilícitos, las bodegas de la Policía Judicial están llenas de radios,
espejos, limpiaparabrisas, baterías, llantas y cerebros de los carros. Todos esos insumos son
parte de las evidencias que la Policía y la Fiscalía recopilaron durante la emergencia sanitaria.
El robo de accesorios de vehículos es otro de los delitos que más rápido retornó a la normalidad,
las estadísticas oficiales también lo confirman. La provincia más afectada es Pichincha con 1.682
casos, Quito representa el 92% de los ilícitos. En su mayoría, el modus operandi es el robo “de
oportunidad”, es decir, los victimarios realizan varios recorridos por la ciudad en carros
particulares con placas adulteradas para despistar a los investigadores. Cuando identifican un
auto en una zona desolada y sin seguridad, se bajan y lo desmantelan.
Los informes policiales también revelan que las redes delictivas tienen sus territorios definidos.
Pero, ¿por qué este delito tomó fuerza? Los agentes que investigan estos ilícitos explican que
con la pandemia se limitaron las importaciones de repuestos y accesorios. Por eso, las bandas
empezaron a robar con frecuencia para vender las autopartes como nuevos.
Por ejemplo, el ‘cerebro’ robado de un vehículo pequeño lo ofertan entre 900 y 1.000 dólares.
De allí que, en los últimos meses, hay un crecimiento de denuncias a escala nacional. El aumento
coincide con las medidas de desconfinamiento. Mientras más carros circulen en las calles y se
estacionen, más oportunidades tiene el delincuente de cometer el delito.
Aunque la tecnología beneficia a la sociedad, también debe reconocerse que favorece a la
delincuencia, le ayuda para que los delitos se hagan de manera más rápida y efectiva. Hoy en
día se utilizan varios dispositivos y herramientas para el robo de autos y de sus accesorios,
vulnerando sus seguridades y permitiendo que se sustraigan sus pertenencias. Los victimarios
utilizan herramientas tecnológicas, llaves maestras, controles e inhibidores.
3.3.8. De organizaciones a redes criminales
En el Ecuador, el proceso de expansión territorial de los grupos criminales que operan en el
territorio nacional supone una ruptura de la estructura piramidal, pues actualmente se ejecutan
operaciones translocales, pero articuladas a un centro de mando. Esta desterritorialización hace
que los grupos criminales diversifiquen sus actividades e incursionen en otros mercados ilegales
para ampliar su espectro de incidencia y aumentar sus márgenes de ganancia. Los engranajes
del narcotráfico en varias provincias de la costa del país, por ejemplo, se alimentan del
contrabando de combustibles y medicamentos (precursores químicos), del tráfico de armas
(ejércitos privados) y del lavado de capitales (inoculación en todas las esferas sociales).
La relación entre armas y drogas es muy estrecha, pues se emplean las mismas rutas de
distribución de mercancías y el canje de armas por droga ha permitido que los traficantes de
material bélico se inserten en el mercado de estupefacientes (Fiscalía General del Estado, 2015).
El problema es el control de territorio por narcotráfico y otros negocios ilegales. Los números
demuestran una realidad en Ecuador: las muertes por violencia o negocios ilegales se dispararon
el primer semestre de 2022. ¿Las causas? la presencia de cárteles mexicanos de la droga que
buscan espacios para poder operar. Estas organizaciones criminales utilizan a bandas locales
para garantizar sus actividades ilícitas en Ecuador (Primicias, 2021).
Si bien el problema del narcotráfico se registra en Esmeraldas, Manabí, Guayas, Santa Elena, El
Oro y Los Ríos, existen temas puntuales, como la minería ilegal, la trata de personas, tráfico
ilícito de migrantes y el tráfico de combustibles. En la frontera sur, cerrada a causa de la
pandemia, se abrieron cientos de caminos ilegales por donde se cobra por contrabandear
combustibles para la actividad de narcotraficantes peruanos y migrantes venezolanos. A esto se
suma la minería ilegal que opera desde las localidades de Zaruma (El Oro), Zapotillo y Macará
(en Loja) o Ponce Enríquez (Azuay), hacia Perú. El cobro de estos pasos ilegales va desde un dólar
por persona o según la carga que se intente negociar. La disputa del control de estos pasos
ilegales produjo enfrentamientos entre bandas, que se resuelven a fuego.
Ilustración 15. Mercado mundial de drogas -Expansión y complejidad-
Fuente: Informe mundial sobre las drogas 2021 (adaptación libre)

Las restricciones impuestas debido a la pandemia no paralizaron este accionar delictivo,

especialmente, en la cadena de producción que ha permitido a la fecha tener una
sobreproducción de drogas. El confinamiento causó un desabastecimiento en ciertos mercados
internacionales, además, del incremento del valor de la sustancia debido a la oferta y la
demanda; tomando en cuenta, que al haberse limitado la movilización humana, el servicio
comercial de transporte de carga aumentó su volumen de importaciones y exportaciones,
haciendo que las redes criminales aprovechen y usen esta modalidad de envío como una forma
de realizar el transporte de las drogas a Europa, muestra de eso, es la mayor aprehensión de
droga efectuada en Bélgica en el puerto de Róterdam de 4,18 toneladas de cocaína procedente
de Ecuador. La droga, cuyo valor en la calle se estima en 300 millones de euros (unos 350
millones de dólares), estaba oculta en un contenedor de plátanos.
Los confinamientos y las limitaciones de los viajes internacionales impusieron cambios también
a las organizaciones del crimen organizado en lo relativo a una actividad ilegal que depende en
gran medida de la capacidad de desplazarse y de transportar mercancías: el narcotráfico. Como
sus pares de la economía legal, los mercados de la droga estuvieron paralizados de forma
temporal en la mayor parte del mundo durante la primera fase de la expansión de la
enfermedad, en 2020. Sin embargo, el tráfico y la venta de estupefacientes se han recuperado
de forma muy rápida hasta alcanzar los niveles anteriores a la pandemia, según la Oficina de las
Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (UNODC, en sus siglas en inglés) en su Informe
Mundial sobre las Drogas (UNODC, 2021).
Ilustración 16. Esquema delictivo asociado al narcotráfico
Fuente: Policía Nacional del Ecuador

Si bien la pandemia dificultó el transporte de esta mercancía ilegal a los países de consumo, la
producción de drogas y de las sustancias de las que se obtienen estas, como la cocaína, no se
vieron afectados de forma duradera por la pandemia (Observatorio Europeo de las Drogas y las
Toxicomanías, 2021). Pese a la menor disponibilidad de los compuestos químicos necesarios
para obtener las drogas derivadas de la coca, la UNODC (UNODC, 2021) enfatiza que “no hay
indicios de que la producción disminuyera el año pasado, la cual volvió a su nivel normal poco
después en los tres principales productores de coca: Bolivia, Colombia y Perú. En total, en 2021,
alrededor de 296 millones de personas consumieron alguna droga, frente a los 226 millones que
se calcula lo hicieron en 2010. La ONU cifra en alrededor de medio millón de muertes las
atribuibles a causas directamente relacionadas con el consumo de drogas en 2020 -cifra parecida
a la del 2019-, pero que dobla la cifra de fallecimientos por ese motivo registrada diez años antes
(UNODC, 2021).
Los cambios de modalidad, también se fortalecieron, en su afán por evitar a las fuerzas de
seguridad de los diferentes países, las organizaciones del narcotráfico están aumentando
también su actividad a través de una herramienta de cuya utilización creciente da cuenta a su
vez la agencia contra la droga de Naciones Unidas: la llamada “web oscura” o “deep web”. Es
decir, los sitios de internet ocultos a los que solo se puede acceder a través de navegadores
especiales que aseguran el anonimato. Los pagos con criptomonedas, muy difíciles de trazar,
impiden frenar el crecimiento de ese mercado. Por ello, la agencia contra la droga de Naciones
Unidas reclama en su informe una regulación internacional al respecto (UNODC, 2017).
El COVID19 ha provocado, por otra parte, un aumento de la demanda de cierto tipo de drogas,
las de efecto sedante, como el cannabis y las benzodiazepinas. La llegada de una nueva
generación de drogas sintéticas más “económicas”, la expansión del uso de opioides como
el tramadol en África y el aumento de la potencia de las drogas se han conjugado para ofrecer
una tendencia preocupante en países con menos recursos (UNODC, 2021). En el ámbito regional
Colombia representa el principal factor generador del crimen transnacional con influencia
directa para Ecuador, afección que se manifiesta en razón de la pérdida de soberanía del Estado
y la violencia criminal derivada.
Ilustración 17. Relación hectáreas sembradas de hoja de coca
Fuente: Oficina de la Política Nacional de Control de Drogas, 2021

Elaboración: Oficina de la Política Nacional de Control de Drogas, 2021
Esta realidad guarda concordancia con la economía ilegal que este país genera, para ello, es
importante observar el cálculo anual sobre la producción de cocaína en Colombia, elaborado en
2021, por la Oficina de Política Nacional para el Control de Drogas de la Casa Blanca (ONDCP, en
inglés).
Este señala que las hectáreas cultivadas pasaron de 154.000 hectáreas (ha) en 2019 a 143.000
en 2020, presentando una reducción del 7% en el área sembrada con coca, no obstante, en 2020,
el potencial de producción de clorhidrato de cocaína pura alcanzó 1.228 toneladas y para el 2021
se estima que esta alcanzó las 1.432 toneladas; ese año la producción estimada de hoja de coca
fue de 1´321.300 toneladas métricas (tm) y en relación con la productividad del cultivo, a nivel
nacional, el rendimiento anual de hoja de coca por hectárea se determinó en 7.3 tm/ha/año,
resultando un incremento de la capacidad de obtención de cocaína por hectárea a pesar de la
reducción del área sembrada. La Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito
(UNODC, 2021), estimó que el 77,8% de producción se concentra en 4 departamentos de
Colombia: Nariño y Norte de Santander agrupan más del 50 % y Putumayo y Cauca el 28%. Con
un aproximado de 20.000 hectáreas de hoja de coca.
Ilustración 18. Relación de producción de coca con pasta de coca
Fuente: Oficina de la Política Nacional de Control de Drogas, 2021

Elaboración: Oficina de la Política Nacional de Control de Drogas, 2021
De una hectárea se extraen 100 arrobas de hoja de coca, aproximadamente, considerando que
la primera cosecha tarda 6 meses en producir luego de eso un terreno la produce cada dos
meses, las fumigaciones no matan la planta, solo seca algunas hojas que los productores cortan
para no perder el cultivo. En Colombia, una persona puede recoger 8 arrobas diarias, (una arroba
son 12.5 kilos), y por cada kilo de pasta base producido recibe un valor referencial de 1.600.000
pesos (412.09 dólares), considerando que el salario básico en Colombia es de 908.526 pesos
mensuales (233 dólares4). Por otro lado, Ecuador tiene una frontera con Colombia comprendida
entre Esmeraldas, Carchi y Sucumbíos, de alrededor de 600 kilómetros, que limitan con Nariño
y Putumayo, los departamentos en donde existen más cultivos. Frontera permeable con 22
posibles pasos fronterizos -como se ilustra a continuación-, 16 de ellos situados en las zonas de
Nariño y Putumayo.
Ilustración 19. Cultivo de coca en Colombia y esquema fronterizo ecuatoriano con las “trochas” o pasos clandestinos
del narcotráfico.
Fuente: Sistema David 20i2-Dirección Nacional de Antinarcóticos

Elaboración: Dirección Nacional de Análisis de Información-Policía Nacional del Ecuador
Considerando el periodo de vida útil de la hoja de coca y su producción, es comprensible

entender que la mayor cantidad de sustancias decomisadas en fronteras (2017-2020) son el
clorhidrato de cocaína con 23,294 Toneladas (Tn) y pasta base de cocaína 3,104 Tn. Al ingresar
al país, solo una parte es de consumo interno (información basada en el decomiso): clorhidrato
de cocaína 769 Kg de 23 Tn y pasta base de cocaína 1,6 Toneladas de 3,1 Tn.
A ello se suma la gobernanza criminal que se apoya en la alta demanda y el margen de ganancia
que rodea a este ilícito. La participación ciudadana en actividades ilícitas es un tema que se
anexa a la problemática local, como aquellos jornaleros ecuatorianos que ganan entre 8 y 15
dólares por trabajar la tierra. En Colombia, reciben hasta 50 dólares por cosechar esas plantas.
Los concheros de Rocafuerte, La Tola, Limones y Río Verde -entre los principales de la provincia
4
El salario mínimo en Colombia, subió de $30.723 a pasar de $877.803 en 2020 a $908.526 en 2021, mediante Decreto
1785 del 29 de diciembre 2020 expedido por el Ministerio de trabajo del Gobierno Nacional (UNODC, 2021).
de Esmeraldas-, se han dedicado al acopio y almacenamiento de sustancias estupefacientes,
mediante el ocultamiento de caletas en las costas del río, que luego son desenterradas y
cargadas en lanchas para su trasporte; por esta labor reciben un promedio de entre 200 a 500
dólares por cargamento, valor que depende del costo agregado interpuesto (transporte,
embalaje, almacenamiento).
A esta actividad se suma al tráfico de combustible para el abasto de la maquinaria, generadores
y procesamiento de alcaloides, con la participación de pescadores artesanales que incumplen
las normas de la capitanía de puerto. Justifican, con documentos de zarpe (nombre de la
embarcación, número de motores, tripulación), las veces que es utilizado su cupo de
combustible (frecuencia y cantidad), para la asignación del permiso de compra ante
Petroecuador.
Las poblaciones de Palestina, Rocafuerte, La Tola y Limones, se consideran los puertos por donde
generalmente sale el combustible con destino a Colombia, según la Unidad de Delitos
Energéticos e Hidrocarburíferos. La rentabilidad era considerada bajo la siguiente lógica
comercial hasta el anterior año: una caneca de 18 galones en Colombia tenía un costo
aproximado de 35 dólares. En cambio, los pescadores, obtenían el combustible a 18 dólares
debido al subsidio en Ecuador, no obstante, una clara brecha salarial era evidente entre quienes
traficaban combustible y quienes lo ocupaban para el procesamiento de la pasta base de cocaína
y como insumo para el trasporte de alcaloides vía marítima, en cuyo caso este valor de 35 por
18 galones se multiplica a 350 o 500 dólares.
Ilustración 20. Dinámicas criminales en Esmeraldas
Fuente: Policía Nacional – Dirección Nacional de Antinarcóticos & Dirección General de Inteligencia
Elaboración: Insight crime- Proyecto Ecuador & Observatorio de Crimen Organizado
La sinergia colombo-ecuatoriana había permitido, en la frontera, mantener una reducción
respecto a la violencia criminal suscitada en la zona, la cual no respondía a intereses territoriales
de pugnas de poder territorial, puesto que el mercado existente era para la mano de obra en
campo (siembra/cosecha), acopio y trasporte. Esto tácitamente se interpretaba en las
comunidades fronterizas como un manifiesto de “colaboración” sujeta al anonimato. Sin
embargo, no es sino hasta el 2019, que existe una diferencia en cuanto a las estructuras
delictivas y su dinámica local en cuanto a comportamiento se refiere, puesto que las
organizaciones delictivas nacionales, empezaron a influir sobre las localidades más cercanas a la
línea fronteriza, observando que la comercialización de alcaloides, venta y distribución ha sido
fraccionada, con mayor énfasis, luego de la fragmentación de la organización delictiva de “Los
Choneros”, que agrupaba a la mayoría de asociaciones delictivas de esa localidad. Esta
atomización ha desencadenado una serie de delitos conexos, como la extorsión, el secuestro, y
el sicariato direccionado hacia rangos medios de organizaciones contrarias.
Gráfico 6. Evolutivo de Homicidios intencionales y violencia criminal de las provincias de la zona fronteriza norte
(Esmeraldas, Carchi y Sucumbíos)
350
327 316 300
258 253 250
186 197 200
150
121 134 119 117 128
110 105 102 100
73
44 175% 41 37 39 45 48 167% 50
27 27 25 76% 5% 15% 7%
0
-7% -40% -44% -10% -50
Año 2010
Año 2011
Año 2012
Año 2013
Año 2014
Año 2015
Año 2016
Año 2017
Año 2018
Año 2019
Año 2020
Año 2021
Vp% reducción Homicidios V Criminal Homi_Inten

Fuente: Sistema David 20i2
Cuando se observan las rutas internas del tráfico de sustancias, es inevitable pensar que es el
punto de convergencia de los productores colombianos –quienes buscan salidas
internacionales- con las organizaciones delictivas nacionales, que controlan el perfil costero, con
puertos y aeropuertos lícitos y/o clandestinos, zonas de acopio y procesamiento de las mismas,
lugar donde el mercado se posiciona realmente.
Dentro de esta línea de transporte es cuando la cadena de valor adquiere su rol trascendental
dentro de Ecuador, si bien la mano de obra se estructura en la población fronteriza, está en gran
parte es la base laboral, que sirven de anclaje y conectan con los grupos delictivos nacionales:
“Choneros”, “Lagartos”, “Mexicanos”, “Águilas”, “Rusos”, entre otros grupos y subgrupos
criminales que instalan en frontera centros de acopio y laboratorios, donde se procesa de forma
parcial las diferentes sustancias estupefacientes para su envío a nivel nacional, gran parte de
ella destina al consumo interno, que sirve de abasto para la compra de materia prima, armas de
fuego, pago a los disidentes, corrupción.
3.3.9. Corrupción e impunidad
Los niveles de corrupción en Ecuador son alarmantes, cada vez los vínculos entre los actores
criminales, su poder económico y los funcionarios públicos se vuelven más difíciles de identificar,
disipándose la distinción entre lo legal y lo ilegal. De acuerdo al Índice Global de Impunidad (Le
Clercq Ortega & Sánchez Lara, 2020).
Ilustración 21. Índice Global de Impunidad 2020.
Fuente: Primicias
Elaboración: Primicias
Ecuador es uno de los países con mayor impunidad de la región, ubicándose en el puesto 55 de
69 países a nivel global con una calificación de 48,17 y encontrándose en la categoría de países
con impunidad media alta. Existe una gran cantidad de casos en los que actores estatales son
elementos claves para reducir las capacidades que tiene el Estado para controlar y responder
ante los delitos, debilitando de esta forma la democracia mientras que facilitan las actividades
relacionadas a los mercados delictivos de todo tipo como el contrabando, lavado de dinero,
minería ilegal, narcotráfico y tráfico de recursos no renovables entre otros.
Ilustración 22. Rutas del Tráfico de sustancias estupefacientes a nivel local e internacional.
Un hecho interesante, evidenciado en la pandemia, es que debido a las limitantes de movilidad

terrestre, se empleó el uso de aviones privados, para el transporte desde las zonas de frontera
al espacio costero del país. A nivel costero esta dinámica se agudiza por la presencia de rutas
para la salida de alcaloides hacia el exterior (puertos, aeropuertos), y es la razón por la cual en
el perfil costero5 (Manabí, Guayas, Santa Elena y Los Ríos) se registra el 63% de incautación de
sustancias estupefacientes, mientras que las incautaciones en zona de frontera equivalen al 6%
del volumen nacional incautado.
Al buscar estos “espacios”, las organizaciones delictivas, que poseen un control territorial con
límites y extensiones definidas, regulan un mercado en el que el principal objetivo es monetizar
a través de la sintetización de pasta base a clorhidrato, transporte y acopio, con el fin de que sea
exportados a países donde el alcaloide alcanza un gran valor comercial: así, un kg de pasta base
procesado puede transformarse en 5 kg de clorhidrato de cocaína de diferentes niveles de
calidad, con lo cual, su precio en la calle como en los mercados negros aumenta. Lo mismo
ocurre con otras sustancias que en mercados nacionales los precios varían: la marihuana en 2 y
un dólar la dosis; en cambio el gramo de cocaína se vende a 30 dólares y la dosis en 5; y, el gramo
de heroína cuesta 33 dólares, mientras que la dosis 10.
5
Con excepción de la Provincia de Esmeraldas y El Oro, por ser considerados parte de la dinámica delictiva presente
en fronteras.
Ilustración 23. Rutas internacional de narcotráfico en Ecuador
Estas rutas ocupan ciudades como puntos de anclaje en las que el valor agregado suma
rentabilidad con miras al narcotráfico. La conexión hacia la zona costera explica el incremento
de la violencia como en Los Ríos, una provincia, ubicada junto a Guayas y Manabí, que es
utilizada como centro de acopio de la droga que va a salir por los puertos ecuatorianos.
Esmeraldas, Santo Domingo, Quito, Lago Agrio, Portoviejo, Quevedo, Manta, Guayaquil y
Machala son consideradas ciudades ‘nodos conectores’ o centros de bodegaje de narcóticos.
Los cargamentos de cocaína que ingresan al país, desde Colombia, viajan por tierra a través de
dos corredores controlados por las organizaciones delictivas que convergen precisamente en
Los Ríos. El primero ingresa por la localidad colombiana de Tumaco hacia Esmeraldas, cruza a
Santo Domingo de los Tsáchilas y llega a Los Ríos. Desde ahí se distribuye la droga hacia Guayas,
Manabí y El Oro, desde cuyos puertos la envían hacia Estados Unidos, México y Centroamérica.
Ilustración 24. Corredor de la droga que conecta con la Provincia de Los Ríos
Elaboración: Observatorio de Crimen Organizado
El segundo es el denominado corredor amazónico, que se desplaza desde Puerto Asís (Colombia)
a Nueva Loja, pasa por Baños hacia Guaranda e ingresa a Los Ríos por Quevedo o Babahoyo,
hacia los puertos guayasenses, manabitas y orenses -como Puerto Bolívar-. El 35% de la droga
que ingresa desde Colombia sale por Manabí y el 52% por Guayas. Estas localidades están en
disputa permanente entre las bandas delictivas.
Ilustración 25. Corredor Amazónico de la droga.
Elaboración: Observatorio de Crimen Organizado
Según los análisis de inteligencia policial, las actividades delictivas en Los Ríos están lideradas
por la banda de “Los Choneros”, que se disputa el territorio con otras agrupaciones como “Los
Lobos” y “Tiguerones”. Precisamente esta pugna sería la causante del incremento de muertes
violentas en esa provincia, ya que las estructuras choneras intentan mantener el control a través
del temor que provocan delitos como el sicariato.
Esa misma lógica organizacional es la que se traduce en “las masacres en las cárceles” que
siempre fueron orquestadas y dirigidas a mitigar a los líderes delictivos con el objetivo de reducir
la capacidad de reacción: William H Poveda S. alias “El Cubano” fue incinerado en el Centro de
Privación Regional; Darwin Corozo, alias “Negro Jessy”, fue apuñalado en el Centro Privación de
Libertad Cotopaxi N°1, los dos eran líderes de la organización “Los Cubanos”; Ricardo Mantilla
Cevallos, alias “Ricky” murió por dos disparos en la Penitenciaria del Litoral, era el líder de “Los
Gorras”; Jorge Luis Zambrano, alias “Rasquiña”, fue asesinado en un centro comercial de Manta,
seis meses después de recuperar su libertad, era el líder de ”Los Choneros”.
Estas muertes violentas trajeron consigo otras muertes de quienes eran adeptos a esas
estructuras criminales: entre 2018 a diciembre del 2021, 329 personas privadas de libertad
fueron asesinadas como venganzas entre organizaciones. Esta violencia es la que siempre ha
trascendido los muros carcelarios y se ha manifestado en forma de sicaritos, una purga entre
organizaciones que buscan acaparar el poder, valiéndose incluso de nexos internacionales, y de
un agresivo reclutamiento de subgrupos criminales y jóvenes con aspiraciones de una economía
ascendente inmediata que se convierten desde temprana edad -15 y 17 años, en miembros
dedicados al sicariato y narcomenudeo.
Ilustración 26. Territorialización delictiva en Guayas.
Fuente: Sistema David20i2-MDG / Dirección Nacional de Antinarcóticos

Elaboración: Ministerio de Gobierno / Policía Nacional del Ecuador
Otro de los impactos de la pandemia 2020 fue el incremento de los precios de los narcóticos en
mercados internacionales y esto, a su vez, ocasionó que el margen de ganancia permitiera
aumentar las redes delictivas –captación de personas-. Una muestra de ello, resulta al considerar
el período 2007-2017, un segmento temporal en el que se incautaron 613,90 toneladas de
droga. Multiplicadas por el precio de 4’000.000 de dólares por tonelada que regía en el mercado
local para la cocaína —sustancia estupefaciente que cubre más del 90% del narco comercio—
da un total de 2.456’000.000 de dólares en esos 10 años.
El tráfico por año fue de 61,39 toneladas, valoradas en 45’600.000 dólares de dólares, en un
símil, esta representa el 0.66% del presupuesto del Estado, pero ese monto es superado solo
por las exportaciones de petróleo crudo, banano, camarón, flores naturales y cacao, e iguala a
las de madera (Véase Información Estadística Mensual del Banco Central del Ecuador - Comercio
Exterior6).
En agosto de 2022, la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga (UNODC), presentó en
Quito, el Informe Mundial de las Drogas 2022, cuyo dato sorprendente fue ubicar al Ecuador
como el tercer país con mayor volumen de incautaciones de droga.
Gráfico 7. Toneladas de droga incautadas en el Ecuador.
201
130
110,4 118
97
79,2 82
72,9
57,4 61,4
42
26,3 30,3 26
18
Año Año Año Año Año Año Año Año Año Año Año Año Año Año Año
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021
Fuente: Sistema David20i2-MDG
Ecuador registró el 6,6% de las incautaciones, después de Colombia (41%) y Estados Unidos
(11%). La incautación de 210 toneladas en 2021 fue un récord para el país que mereció el
reconocimiento de Naciones Unidas. En América del Sur, la incautación de cocaína es cinco veces
mayor que en América del Norte, en contraste con el período 1999-2001. Los principales puertos
de salida vía marítima son Buenaventura y Cartagena en Colombia, Guayaquil en Ecuador, y
también el puerto de Santos, en el estado de Sao Paulo, Brasil. Con base en datos de
incautaciones, los países de salida de narcóticos más importantes de América del Sur, entre 2015
y 2021, están en Brasil, Ecuador y Colombia.
6 https://contenido.bce.fin.ec/home1/estadisticas/bolmensual/IEMensual.jsp
El impacto a las economías se da cuando los narcotraficantes logran “arribar” la droga y colocarla
en mercados del exterior. Cuando esto sucede, la droga adquiere mayor valor.
Tabla 4. Precio tonelada de droga en 20207 en dólares
Ecuador USD 4’636.000

Estados Unidos de América USD 28’567.000
Bélgica USD 64’233.000
China USD 189’670.000
Fuente: Sistema David20i2 y ACV
Elaboración: Ministerio de Interior y Policía Nacional del Ecuador
Sin embargo, el precio de la cocaína refinada llega a quintuplicarse en las calles de estos países.
Por ejemplo, en Estados Unidos sube a 179 dólares el gramo y en China a 700 dólares el gramo.
El control del negocio se vuelve cada vez más difícil por dos factores: la falta de recursos de los
organismos de seguridad (humanos, de equipos e inteligencia). Si se agrega el aumento del
consumo, y la movilidad humana en situación de vulnerabilidad, la cifra delictiva simplemente
aumenta. Luego de la pandemia, las medidas restrictivas incrementaron el valor nominal, el
mismo ejercicio en la actualidad, da los siguientes valores:
Tabla 5. Precio tonelada de droga en 2021 en dólares
Ecuador USD 7’764.000

Estados Unidos de América USD 35’564.000
Bélgica USD 78’650.000
China USD 235’056.000
Fuente: Sistema David20i2 / UNODC8
Elaboración: Ministerio de Interior y Policía Nacional del Ecuador
Estas cadenas de valor y los “servicios” de sicariato, transporte y venta de la droga han
fomentado que los delitos conexos también se relacionen de forma directa y proporcional al
ámbito delictivo en la Costa, región que está en disputa por el control de las rutas de comercio
ilícito. Es inexorable, entonces, relacionar las muertes violentas y la caotización delictiva, en la
que jóvenes de entre 14 a 22 años son cooptados para las escuelas del sicariato, o como pandillas
como los Vatos locos, Latín King, Ñetas, etc. Estas estructuras delictivas tienen nexos con
carteles de Centro América y también cooptan a personas que están movilidad humana, que
engrosan la cadena delictiva en rangos operarios.
El impacto delictivo también se observa en la frontera sur, caracterizada por un considerable
contrabando de armas desde Perú, país con mayor flexibilidad para la venta de armas. Los
beneficiados son los grupos criminales de Ecuador y Colombia. En febrero de 2019, se
desarticuló una red de tráfico de armamento especialmente sofisticada, que se abastecía de
armas de fuego estadounidenses y mexicanas en Perú. Estos grupos las introducían ilegalmente
por la provincia de El Oro y las vendía a grupos colombianos en Puerto Bolívar.
La cocaína peruana y la gasolina ecuatoriana también pasan por Huaquillas, la droga está bajo
control directo del crimen organizado y el combustible paga un impuesto a los grupos criminales
7
https://www.oas.org/fpdb/press/Resumen-Ejecutivo-SPA-final.pdf
8
(Observatorio Europeo de las Drogas y las Toxicomanías, 2021)
para operar, pese a las medidas restrictivas que se interpusieron tanto en Perú como en
Ecuador. Sin embargo, a la frontera ecuatoriana, le falta controles permanentes, hay una
limitante de recursos humano y tecnológico. La consecuencia son kilómetros de frontera sin
resguardo estatal, realidad que aprovechan los “puenteros”, personas que colocan diques para
el paso de camiones o personas.
En Ecuador, la fabricación, compra y venta de armas está regulada. No obstante, el Estado no
ha logrado evitar el crecimiento del comercio ilegal en los últimos años. Aunque la empresa
pública Santa Bárbara tiene el monopolio de la fabricación de armas, existe un mercado negro
nacional que proporciona armas artesanales a los delincuentes, principalmente en la modalidad
de alquiler. Sicarios a sueldo, microtraficantes de drogas, extorsionadores y usureros suelen
alquilar estas armas durante tres días a un precio de 500 dólares, un negocio rentable para los
fabricantes artesanales.
Los informes de inteligencia de la Policía Nacional señalan que el tráfico de armas está destinado
a la venta en tres mercados: la minería ilegal (con actores nacionales y transnacionales), la
guerrilla en Colombia (actores internacionales) y la delincuencia común local (actores
nacionales). En cuanto al mercado internacional, los grupos guerrilleros colombianos, dedicados
al negocio de las drogas, pueden pagar entre 1.500 y 5.000 dólares por un AK-47, casi el doble
de su precio en el mercado legal. Entre 2017 y 2019 se incautaron 13.530 armas en Ecuador. A
pesar de tener casi la mitad de población que Perú y un territorio cuatro veces más pequeño,
Ecuador tiene un mercado de armas ilegales de casi el mismo tamaño. En promedio se incautan
4.510 armas al año.
Se sabe que estructuras de delincuencia transnacionales contrabandean a través de Ecuador
armas de alta tecnología fabricadas en Estados Unidos y México, desde Perú a grupos armados
colombianos. Los traficantes se detienen principalmente en Guayaquil, donde venden parte de
las armas en el mercado negro local. En los últimos nueve años, la Policía incautó unas 40.000
armas de contrabando, entre ellas 12.000 rifles de alto calibre, todas dirigidas a organizaciones
criminales. Guayaquil es la ciudad donde se produce la mayor cantidad de incautaciones, con el
24% del total nacional en los últimos tres años. Quito se mantiene en el séptimo puesto. Es
habitual encontrar drogas junto con las armas incautadas. Muchas de estas armas se utilizan
para vigilar la minería ilegal.
A nivel nacional, el control de armas de fuego ha dado como resultado que el 60% de ellas se
concentre en cuatro provincias del país: Guayas, Pichincha, Los Ríos y El Oro. De las armas ilícitas
circulantes en territorio nacional, el 70% proviene de Perú y Chile, y son transportadas mediante
una modalidad “hormiga”, que ocupa rutas marítimas como terrestres. Su uso dentro del crimen
local y transnacional ha sido evidenciado con su creciente empleo en actos homicidas (Dirección
de Análisis de la Información de la Policía Nacional, 2022).
La puerta principal del tráfico de armas es la frontera sur, en los 80 pasos irregulares que las
autoridades han detectado. La ruta del tráfico de armas empieza en Chile y Perú, va por Tumbes,
Zarumilla hasta Machala, que es una ciudad denominada “bisagra”. Es decir, es un centro de
acopio desde donde las armas y municiones son distribuidas a las provincias por dos corredores
dentro del país. Desde Machala las armas se distribuyen a Guayas, Santa Elena, Los Ríos, Manabí,
Esmeraldas y salen incluso a Nariño, Colombia.
El otro corredor en el sur es Azuay, Cañar y Baños, que también es una ciudad “bisagra”, para
distribuir a Pichincha y a Quito. La capital funciona como punto de acopio, porque luego el
armamento va a Tulcán y Lago Agrio para pasar por Puerto Asís, Mocoa y el eje cafetero de
Colombia.
Bajo este antecedente, a más del tráfico de armas, también se menciona como problemática
nacional el tráfico de precursores, cuyo destino son los laboratorios colombianos. De hecho, la
Dirección Antinarcóticos ha identificado 35 tipos de sustancias y señala que ninguna se fabrica
en Ecuador. Entre los químicos más comunes, que se detectan en el país, están el cloruro de
calcio, el bicarbonato de sodio y la sosa cáustica (altamente tóxica), que sirve para extraer la
pasta de coca.
En ese listado consta el permanganato de potasio que se usa para obtener la base de cocaína, y
el ácido sulfúrico, un líquido que separa la cocaína ‘pura’ de la pasta base. En esta trasformación
se emplean, además, acetonas y gasolina cuyo comercio no es restringido por las autoridades.
Las rutas comerciales del contrabando son las mismas que se emplean para el paso de estas,
hacia Perú.
El desorden social ha empeorado en el país, conforme ciertas conductas ilegales, derivadas del
narcotráfico, se han potenciado: el contrabando, particularmente de la zona sur (Macará - Loja
y Huaquillas - El Oro), es mayor, estas provincias soportan un constante abastecimiento de
víveres, cigarrillo, licores, medicamentos y vestimenta, fruto del empleo de los pasos
clandestinos que poseen una alta rentabilidad y que el único requisito es pagar un cierto aporte
a los grupos delictivos que custodian los pasos ilegales. Un fin de semana se puede incautar
hasta 500.000 unidades de cigarrillos, valoradas en 50.000 dólares, sin embargo, de esa cifra los
contrabandistas invierten entre 18.000 y 20.000 dólares.
3.3.10. Minería ilegal y lavado de activos, otras ramas del crimen organizado
Otro negocio del crimen organizado es la minería ilegal, que se asocia con el lavado de dinero,
un secreto comunitario que no ha sido abordado por la justicia, pero que da pautas de su
instrumentalidad. El área minera La Herradura de Chinapintza, en la provincia de Zamora
Chinchipe, distante solo a 20 minutos caminando de la línea de frontera, es una de las principales
zonas de explotación nocturna por medio de socavones. En esta área prima un control
netamente del ejército, los “cuñeros” que son mineros ilegales, trabajan solo de noche o cuando
hay neblina, en grupos de 15 o menos, el traslado del material lo hacen por vía terrestre a Perú.
Ahí, los sacos de 30 o 40 kilos son depositados en unas moliendas, donde el material extraído es
pulverizado.
Desde el 2018 y hasta diciembre del 2021, la Agencia de Regulación y Control de Energía y
Recursos Naturales no Renovables (ARC) ha incautado de 6.733,27 toneladas de material minero
en operativos efectuados a escala nacional. En función del contenido de oro que se encuentre
allí, el Estado podría recuperar entre USD 20 y 45 millones. También se han decomisado
motores, bombas, plantas eléctricas, motosierras, moledoras, taladros, bombas de agua,
camiones, volquetes, retroexcavadoras, vehículos, los cuales son empleados en la extracción.
Luego se emplea de manera indiscriminada químicos nocivos para el ambiente y la salud como
el mercurio -que se comercializa de manera informal, porque su uso está prohibido- para separar
el oro de los otros minerales.
Esto ocurre, pese a que Ecuador es signatario del Convenio internacional de Minamata, que
promueve la erradicación del uso del mercurio en la actividad minera. Sin embargo, al tratarse
de una actividad informal no se cumple con esa normativa. Tampoco se respetan los derechos
laborales, no hay cuidado ambiental ni se cancelan tributos al Estado. En Esmeraldas, la minería
ilegal se realiza en 52 frentes y se estima que existen vínculos ligados a las bandas delictivas que
operan en San Lorenzo (fronteriza con Colombia). Se presume que estos grupos financian esta
actividad y que la propia población evita denunciarlos, porque reciben ingresos por trabajar en
la explotación de oro. Cada onza de mineral que sacan las personas se vende a alrededor de USD
12. En versiones de mineros se menciona la existencia de gente que llega cada día y ofrece el
dinero a cambio del mineral, los cuales se movilizan en camionetas siendo las sedes principales
en Urbina y parroquias cercanas. A ello se suma la presencia de personas armadas, los cuales
tiene una función de seguridad.
El principal material utilizado para la minería, son los explosivos que llega desde el Perú, según
reportes policiales el decomiso de explosivos que circulan ilegalmente por las carreteras de
Ecuador se ha triplicado en 2022. Solo este año, el Equipo de Explosivos del Grupo de
Intervención y Rescate (GIR) de la Policía ha realizado aproximadamente 80 incautaciones de
este material. En 2021, esta unidad policial detectó más de 100 cargamentos de explosivos,
sobre todo en la región Costa, aunque las cifras unitarias de cada tipo específico no están
disponibles. Los cargamentos llegan desde Perú y transitan por las vías del país hacia las
provincias donde la minería ilegal tiene mayor presencia. Estos artefactos se comercializan en
localidades como Ponce Enríquez, Zaruma, Caluma y Molleturo, así como en Morona Santiago y
Zamora Chinchipe. Los explosivos también ingresan desde Colombia, al igual que las armas y
municiones destinadas para las organizaciones criminales.
Ilustración 27. Ruta de los explosivos ilegales para la minería
Fuente: Inteligencia Policial

Informes de Inteligencia policial revelan que la minería ilegal es el segundo negocio más lucrativo
de las organizaciones delictivas, después del tráfico de cocaína. Agentes especializados
sospechan que los grupos criminales internacionales compran minas irregulares para controlar
la producción de oro como mecanismo para lavar dinero. El oro es vendido en Venezuela y se
presume que lo adquieren los carteles de Los Soles o del Golfo. Otro porcentaje de este mineral
también iría a Perú (Dirección Nacional de Análisis de la Información de la Policía Nacional,
2022).
Otro delito ligado a la actividad minera es el tráfico de hidrocarburos, considerando que las
máquinas que se usan para la extracción del mineral; solo una retroexcavadora emplea 120
galones por turno. Producto de la actividad minera ilegal existen dos hitos ambientales
importantes:
• Solo entre octubre de 2021 y enero de 2022, la minería ilegal se ha apoderado de 70
hectáreas del brazo izquierdo del río Jatunyacu, en la provincia de Napo. Un operativo
liderado por el Ministerio de Gobierno y el Ministerio de Defensa paralizó las
operaciones mineras el 13 de febrero. La situación es tan grave que la Fiscalía encontró
maquinarias oficiales que pertenecerían a municipios y provincias. A ello se suma los
resultados de las pruebas de campo, en la que se determinó que la parte baja de dos
ríos está muerta debido a la emisión de relaves mineros que acarrean mercurio. La
ausencia de macroinvertebrados en el agua demuestra los altos niveles de
contaminación.
• El 15 de diciembre de 2021, producto de los conductos de extracción que pasan por
debajo de Zaruma, este colapso, en varios puntos de la ciudad, una actividad que ha
estado vigente desde los años 1500, y que ha debilitado el casco colonial de la ciudad,
ahora declarada en zona de emergencia.
Ecuador es una de las localidades que entró en el análisis de la fundación InSight Crime. Primero,
el país es mencionado como uno de los sitios de origen del tráfico de combustible. El primer
elemento que demuestra este fenómeno es la incautación de combustible. A finales de
septiembre de 2020, por ejemplo, las Fuerzas Armadas decomisaron 1.210 galones de gasolina
en la parroquia fronteriza con Colombia, General Farfán, en Sucumbíos.
El derivado estaba almacenado de manera antitécnica en envases de plástico, que estaban
expuestos a altas temperaturas. Fueron hallados en una bodega de construcción artesanal,
hecha con hojas de duratecho y tablas. Además, a mediados de octubre, en Huaquillas (frontera
con Perú), las autoridades ecuatorianas desmantelaron una bodega que almacenaba 635
galones de diésel en fundas plásticas. Según la investigación, así como la gasolina
contrabandeada desde Ecuador se ha utilizado para producir cocaína y trasladar drogas hacia
Colombia, en septiembre se halló una refinería clandestina en la provincia de Sucumbíos, cerca
de un oleoducto a lo largo de la frontera. Dicha refinería tomaba el petróleo directamente del
oleoducto, lo refinaba en sus propias instalaciones y lo subía a barcos que estaban a la espera.
En este sentido, el 80% de gasolina ilegal del Ecuador se usa para drogas, en cada lancha rápida,
las organizaciones delictivas llevan 60 tanques de gasolina desde San Lorenzo, Eloy Alfaro o
Rioverde, en Esmeraldas, hasta Tumaco, en Colombia. Allí venden el combustible a las mafias
del narcotráfico. Según las investigaciones, las mafias necesitan 15 galones de gasolina para
producir un kilo de droga en los laboratorios que se ubican en el borde de la frontera de los dos
países.
Según la Policía, la cadena del contrabando incluye a los pescadores artesanales, pues al tener
permiso de navegación pueden adquirir legalmente grandes cantidades de gasolina. Por un
tanque (55 galones), los artesanos pagan USD 50. Luego venden el tanque por USD 80 a
organizaciones delictivas dedicadas a almacenarlo en casas que funcionan como centros o
bodegas de acopio. Esto ocurre en Manabí y Esmeraldas.
Ilustración 28. Tráfico de combustible por el mar.
Fuente: Unidad de investigaciones de delitos energéticos e hidrocarburíferos

Elaboración: El Comercio
El sistema de lavado de activos, que se ha forjado sobre la base de una falta de reglamentos
claros y actualizados para la venta de oro y de un régimen tributario simplificado hace casi
imposible para las autoridades judiciales, identificar el delito. Por otro lado, las plantas de
beneficio (zonas de pulverización de material pétreo) son negocios legales de alquiler de
molinos, tanto así que son usadas por empresas mineras transnacionales que funcionan con
autorización del Estado. Dichas plantas se ubican en los cantones Camilo Ponce Enríquez,
Portovelo y Zaruma.
El tránsito de vehículos pesados con minerales es habitual por las vías que unen a estas tres
localidades que, además, reciben material de la zona norte y de la Amazonía del país. Tras el
procesamiento, el material se convierte en pequeñas bolas, láminas o barras de oro para ser
vendidas a comerciantes locales a un precio menor al del mercado internacional.
Adicional, las empresas licitas con concesiones mineras activas, son abordadas por los
narcotraficantes que se sirven de ellos para el blanqueamiento de dinero, lo que hacen es
otorgarles 1´000.000 de dólares, para que les sea devuelto 800.000 de forma licita, esa
diferencia es la ganancia empresarial. También, en caso de que la empresa minera no logre ese
nivel de oro procesado, lo que hace es comprar a las minerías ilegales a un menor costo,
alimentando un ciclo de ilegalidad, a ello se suma el contrato de sicarios para resguardo de
blindados y la adquisición de armas, explosivos y reactivos para la purificación de minerales.
Ilustración 29. Principales delitos identificados en la frontera binacional
Fuente: Estudio de territorialización delictual 20209

Elaboración: Plan V
El flujo de dinero producto de la economía ilícita, constituye un indicador de la introducción de

la delincuencia organizada en los estamentos de estado y tejido social. Los beneficios que los
9 (Observatorio Europeo de las Drogas y las Toxicomanías, 2021)

delincuentes obtienen del crimen organizado suelen quedar ocultos al canalizarse a través de
empresas legítimas. Mediante el desarrollo de mecanismos de lucha contra el blanqueo de
dinero, los estados se vuelven más resilientes a esta amenaza, en la que se basan
potencialmente todas las formas de crimen organizado.
Desde 2016, está en vigor la Ley de Prevención de Lavado de Activos y del Financiamiento de
Delitos, una ley contra el blanqueo de dinero y que, en concordancia a la ley penal, se castiga el
blanqueo de activos con penas de prisión que van de uno a 13 años, según la cantidad de dinero
blanqueado y el nivel de implicación en el delito (COIP, 2014). Los organismos responsables de
la política y regulación en esta materia son el Consejo Nacional Contra el Lavado de Activos
(CONCLA), liderado por la Fiscalía General del Estado; y la Unidad de Análisis Económico
Financiero (UAFE), que recopila y analiza toda la información sobre las transacciones de los
sectores económicos que puede ser utilizada para el lavado de activos. En este sentido, la UAFE
monitorea sectores como el minero, inmobiliario, venta de autos, banca, turismo y ONG, y
analiza transacciones sospechosas, incluidas aquellas superiores a 10.000 dólares.
El país posee una unidad de inteligencia financiera del grupo EGMONT, que tiene como objetivo
estimular la cooperación internacional en la lucha contra el lavado de dinero y el financiamiento
del terrorismo, especialmente en las áreas de intercambio de información, capacitación y
conocimiento. Además, Ecuador es miembro del Grupo de Acción Financiera de América Latina,
(GAFILAT), anteriormente conocido como Grupo de Acción Financiera de América del Sur,
(GAFISUD), cuyo objetivo es el desarrollo y la implementación de la estrategia contra blanqueo
de capitales y financiación del terrorismo.
Ecuador registró 62 casos de blanqueo de dinero entre enero de 2018 y diciembre de 2020. De
ellos, los casos "flagrantes" solo han sido 26, mientras que los otros 36 constituyeron procesos
de investigación por denuncia. Solo 8 de los 26 casos acabaron en condena (FDG, 2020; CJ, 2020).
En cuatro de los casos hubo una sanción pecuniaria, mientras que en dos el importe superó los
100 salarios base, y en cinco casos el importe superó los 200 salarios básicos.
En el 2016, Ecuador fue catalogado por el Departamento de Estado de Estados Unidos como una
de las 88 naciones con más lavado de activos en el mundo. En 2018, la directora de la UAFE
admitió que la unidad aún no puede medir cuánto dinero se blanquea en el país; sin embargo,
reconoció la estimación del académico Fernando Carrión, que oscila entre 3.500 y 4.000 millones
de dólares anuales (Comisión de Relaciones Internacionales y Movilidad Humana, 2018).
Actualmente, Ecuador no figura en una lista negra de blanqueo de dinero. No obstante, presenta
un elevado riesgo de blanqueo y de financiación del terrorismo, ya que el país ocupa el puesto
29 en el Índice Anti-Money Laundering (AML Index de Basilea, 2020).
El narcotráfico y el crimen organizado se enquistan subrepticiamente e intentan desestabilizar
los actuales sistemas democráticos que, a pesar de sus falencias, constituyen el mecanismo más
idóneo para buscar soluciones y generar correctivos, siempre enmarcados dentro de la
Constitución y leyes. Las principales herramientas que usan a su favor estos grupos delictivos
son la violencia y el terror que infunden sobre la población, con el fin de generar un ambiente
de desorden, inseguridad y anarquía absoluta que aprovechan para instaurar un nuevo sistema
de poder con ellos como artífices y actores principales.
Se puede afirmar que el terrorismo -la máxima expresión de la lucha subversiva- no se ha
desarrollado de manera significativa en el Ecuador como ha ocurrido en países como Perú y
Colombia. Sin embargo, cada vez se observan más conductas delictivas y violentas que entran
en el espectro de actos terroristas.
El delito de terrorismo en el Ecuador está tipificado en el artículo 366 del Código Orgánico
Integral Penal (COIP), sancionando con privación de libertad de diez a trece años, a la persona
que “individualmente o formando asociaciones armadas, provoque o mantenga en estado de
terror a la población o a un sector de ella, mediante actos que pongan en peligro la vida, la
integridad física o la libertad de las personas o pongan en peligro las edificaciones, medios de
comunicación, transporte, valiéndose de medios capaces de causar estragos (Fiscalía General
del Estado , 2021).
En este sentido, existen diferentes actividades dentro del contexto ecuatoriano que pueden ser
catalogadas como parte del fenómeno terrorista en los que se ha evidenciado la intención de
crear un clima de terror e inseguridad, poniendo en zozobra a la población ecuatoriana. Entre
los principales atentados contra instalaciones de seguridad se listan:
2 de diciembre del 2013
El reporte policial menciona que luego de haber detenido, en un centro de diversión
nocturna, a una persona armada, presuntamente sicario de las FARC, cinco personas
armadas no identificadas irrumpieron en la unidad de Policía, dispararon contra los
agentes del orden y lanzaron una granada tipo limón que no hizo explosión, logrando
liberar al ciudadano detenido previamente. Los infractores salieron en dirección al muelle,
mientras que la Policía inició la búsqueda del detenido y a los 5 sujetos sin poder
determinar su ubicación (Policía Nacional del Ecuador , 2013).
27 de enero del 2018
Este evento se suscitó en horas de la madrugada en San Lorenzo, Esmeraldas, bajo la
modalidad de un coche bomba, que detonó dejando daños materiales y 14 servidores
policiales heridos. El hecho se atribuye a grupos irregulares, en represalia a los constantes
operativos antidrogas que se ejecuta en esta zona fronteriza (Policía Nacional del Ecuador
, 2021).
21 de marzo del 2018
Este es considerado el primer evento perteneciente a la categoría de tipificación de
violencia sociopolítica: ocurrió en territorio ecuatoriano cerca de la frontera colombiana,
fue un ataque tipo emboscada, atribuido a grupos disidentes de las FARC. Fallecieron tres
soldados ecuatorianos mientras realizaban patrullajes de control. Se presume que fue una
reacción ante duros golpes a las a organizaciones armadas que operan esta zona de
frontera, dedicadas al narcotráfico y delitos conexos (BBC News, 2018).
El 8 de octubre del 2021
Se registraba un atentado con explosivos dirigido a la Unidad de Vigilancia Policial San
Lorenzo, en Esmeraldas; de este evento no se registraron personas heridas ni fallecidas,
pero si daños a la infraestructura policial y viviendas aledañas (El Comercio, 2018).
28 octubre del 2021
Tras once días de haberse iniciado las operaciones de control en contra del narcotráfico,
con el radar ubicado en el cerro Montecristi, Manabí, ocurrió una misteriosa explosión en
la que se pudo evidenciar las condiciones mínimas de seguridad física con las que contaba
este elemento logístico. Así también, los informes emitidos por la empresa fabricante del
radar, descartan que la explosión se haya suscitado por una falla mecánica o técnica, por
lo que la hipótesis manejada hasta el momento, se sujeta a la presencia de un atentado
con material explosivo (Primicias, 2022).
12 de diciembre del 2021
Se registró un ataque con armas largas en contra de una Unidad de Policía Comunitaria
ubicada en el sector de La Guacharaca, Esmeraldas. Este evento obedecería a una
represalia por las actividades de control que realizaba la Policía Nacional en estos
sectores, debido al estado de excepción que regía en esta provincia y nueve más a nivel
nacional, precisamente debido a la alta presencia de eventos violentos relacionados con
el narcotráfico (La Hora, 2021).
13 de agosto de 2022
Una explosión en el barrio Cristo del Consuelo de Guayaquil, provocó la muerte de cinco
personas y dejó a otras 17 heridas. Es considerado el primer ataque terrorista dirigido a
la población, por parte, del crimen organizado. La Policía Nacional detuvo varias personas
que pudieran estar relacionadas con este delito, una de ellas, utilizaba un grillete
electrónico y admitió haber participado en este hecho.
Trata de personas, las mujeres son las principales víctimas y la ubicación estratégica en el
tránsito para los mercados ilegales convierte al Ecuador en un lugar propicio para la trata de
personas, en su mayoría son mujeres y niñas destinadas a la explotación sexual y el trabajo
forzado, aunque también se ha reportado la trata de personas con fines de adopción ilegal como
lo indica el Índice Global del Crimen Organizado, en donde además incluyen al tráfico de
órganos. Una gran cantidad de casos internos se debe a la alta demanda en burdeles que operan
de manera legal y constituyen centros de explotación sexual (Dirección Nacional de Análisis de
la Información de la Policía Nacional, 2022).
Ecuador es un país de origen, tránsito y destino de víctimas de trata de personas, principalmente
destinadas a la explotación sexual y al trabajo forzado (es decir, servidumbre doméstica,
mendicidad forzada, trabajo en plantaciones de banano y palma, floricultura, camaroneras,
pesca, talleres clandestinos, venta ambulante, minería). La trata de personas también incluye el
tráfico de órganos, la adopción ilegal y el reclutamiento forzoso para las milicias. Entre enero de
2017 y julio de 2019 se reportaron 332 víctimas ([27 % de ellas en Quito], 60,8 % ecuatorianas,
1,2 % colombianas y 0,6 % venezolanas). Las víctimas tenían entre 18 y 35 años, y un 83 % de
ellas eran mujeres y un 17% eran hombres.
La mayor parte de los casos de trata ocurre dentro del país, es decir, que las personas son
transportadas de una provincia a otra y no internacionalmente. Entre los grupos vulnerables se
encuentran personas con discapacidad, emigrantes retornados, comunidades indígenas y
jóvenes con acceso a Internet, ya que la principal herramienta de captación son las redes
sociales. Algunas víctimas son reclutadas dentro de su círculo familiar. El 80% de los casos
corresponde a la demanda nacional, y el 20 % a la internacional.
El delito más difícil de combatir es la explotación sexual y laboral, ya que existe un comercio
legal paralelo, que es la prostitución. Los burdeles legales suelen tener operaciones de esclavitud
sexual (sometiendo especialmente a migrantes colombianas, venezolanas y haitianas). Existen
al menos 55.000 trabajadoras sexuales de las cuales el 96% (52.000) son ecuatorianas (Dirección
Nacional de Análisis de la Información de la Policía Nacional, 2022).
Además de la naturalización de la prostitución, se presenta el problema de la normalización del
uso de las redes sociales como medio para la trata de personas y la explotación sexual, en
mercados nacionales e internacionales. Los traficantes del mercado de la explotación sexual son
en un 90% hombres y sus edades oscilan entre los 19 y los 25 años. Los traficantes en el mercado
de la explotación laboral se dividen en un 80% de hombres y un 20% de mujeres. Además, el
problema de la mendicidad infantil cobró un nuevo impulso tras la última crisis económica.
Ilustración 30. Rutas con fines de explotación sexual
Fuente: UCFTPTM -PN10

3.3.11. Amenazas y delitos biológicos, degradación ambiental y escases de recursos

para la vida
A continuación, se presentan los factores de impacto a la seguridad para este grupo de
megatendencias, con los que se estableció la línea base de este apartado.
10 (Observatorio Europeo de las Drogas y las Toxicomanías, 2021)

Actividad ilícita de recursos Desvíos de tierras

Nuevos delitos ambientales
mineros reservadas
Amenazas contra especies Desechos tóxicos y vertido Maltrato y crueldad contra
protegidas de residuos los animales
Destrucción de ecosistemas Tráfico de flora y fauna
Bioseguridad
naturales silvestre
Derechos de las
Derechos de los pueblos Conflictos socioambientales
nacionalidades indígenas
La información sobre el tema ambiental en el Ecuador es muy escasa. Sin embargo, el Instituto
Nacional de Estadística y Censos (INEC) presenta anualmente datos de la gestión, rectoría y
planificación de 23 gobiernos descentralizados provinciales (GAD) del país, a través del Censo
de Información Ambiental Económica. Durante el 2020, en censo resalta que los permisos
otorgados se redujeron en casi 30%; sin embargo, los proyectos en gestión ambiental y cambio
climático aumentaron. Por otro lado, la emergencia sanitaria causó que no todos los proyectos
se ejecuten al 100% y haya una reducción en la inversión en proyectos de gestión ambiental.
Además, el número de denuncias por infracciones ambientales aumentó, en el 2020, en 21%
con respecto al 2019.
A los GAD les corresponde gobernar, dirigir, ordenar, disponer u organizar la gestión ambiental,
la defensoría del ambiente y la naturaleza, dentro de su territorio. En el año 2020 el 79% de GAD
provinciales (19), se han acreditado como AAAR (Autoridad Ambiental de Aplicación
Responsable). Está acreditación les permitió liderar y coordinar el proceso de evaluación de
impactos ambientales.
Ilustración 31. GAD provinciales acreditados como AAAR.
Fuente: Censo de Información Ambiental Económica en GAD Provinciales

Elaboración: Censo de Información Ambiental Económica en GAD Provinciales
En 2020, los GAD provinciales acreditados como AAAR emitieron 6.583 permisos ambientales.
Los permisos son solicitados por personas u organizaciones que desempeñan una actividad
económica o profesional, con potencial de afectar la calidad del medioambiente, como
resultado de sus acciones u omisiones.
Ilustración 32. Número de permisos ambientales emitidos por los GAD provinciales.
Fuente: Censo de Información Ambiental Económica en GAD Provinciales

Elaboración: Censo de Información Ambiental Económica en GAD Provinciales
El Ecuador se encuentra entre los 17 países que tienen mayor diversidad biológica en el mundo,
es un país megadiverso (National Geographic, 2022). Más del 9% de ranas de todo el mundo
están solo en Ecuador, existen más de 400 especies de mamíferos y es el tercer país en
avistamiento de una gran diversidad de aves. Por esta razón, es fundamental una gestión
ambiental responsable, con el menor impacto posible en los recursos naturales y biodiversidad
del Ecuador.
Por otro lado, el Ecuador cuenta con 61 áreas protegidas en todo el territorio nacional. Antes de
la pandemia, estos lugares superaban los 2 millones de visitas cada fin de semana (National
Geographic, 2022). Sin embargo, en marzo del 2020, el confinamiento por la pandemia del
COVID19 conllevó al cierre total de las áreas protegidas, reabiertas a partir de julio del mismo
año. La cantidad de turismo local en esta zona aumentó paulatinamente a partir de julio y agosto
del 2020. El turismo también debe ser responsable, pues puede generar un gran impacto
ambiental (INEC, 2020). En 2020 se invirtieron aproximadamente 5 millones de dólares en 61
proyectos de Turismo, la mayoría en fortalecimiento de las actividades turísticas. Morona
Santiago y Sucumbíos destinaron más de 1 millón de dólares para llevar a cabo estas actividades.
En 2020, se emitieron un total de 6583 permisos ambientales, de los cuales 84% fueron
certificados que se otorgan a proyectos, obras o actividades consideradas de mínimo impacto y
riesgo ambiental. Únicamente 0,5% fueron licencias, que indican un alto impacto ambiental. En
el 2019, por otro lado, se otorgó un total de 9.284 permisos, 2.701 más que en el 2020 (INEC,
2020).
A pesar de que durante el 2020 se redujo en cerca de 30% los permisos, en varias provincias
aumentaron; Cotopaxi fue la provincia que otorgó más permisos, un total de 1054, lo que
representa un 66% más que en el 2019. Le sigue Guayas, con 1049 permisos, una cifra que se
cuadriplicó respecto al año anterior. La mayoría de las provincias otorgaron menos permisos,
como Tungurahua, Chimborazo, Cañar, entre otras.
Ilustración 33. Permisos ambientales emitidos por los GAD provinciales
Azuay 250 427

Cañar 180 479
Chimborazo 42 500
Cotopaxi 700 1054
El Oro 241 1066
Guayas 253 1049
Imbabura 304 477
Loja 100 431
Los Ríos 506 800
Manabí 627 1196
Pichincha 416 721
Sucumbíos 220 341
Tungurahua 313 622
0 200 400 600 800 1000 1200 1400
Año 2020 Año 2019
Fuente: Censo INEC 2020

Elaboración: Ministerio de Interior
Ilustración 34. Provincias con zonas mineras ilegales
Fuente: Patrimonio Natural del MAE

Al igual que las problemáticas abordadas anteriormente, es de gran importancia considerar
también al tráfico de flora y fauna silvestre, como uno de los factores que intervienen dentro
del fenómeno de estudio. En el Ecuador se reconocen los derechos de la vida silvestre y así lo
demuestra el Código Orgánico Integral Penal Art. 247 cuando establece: “la persona que cace,
pesque, tale, capture, recolecte, extraiga, tenga, transporte, introduzca, almacene, trafique,
provea, maltrate, se beneficie, permute o comercialice, especímenes o sus partes, sus
elementos constitutivos, productos y derivados, de flora o fauna silvestre terrestre, marina o
acuática, de especies listadas como protegidas por la Autoridad Ambiental Nacional o por
instrumentos o tratados internacionales ratificados por el Estado, tendrá una pena privativa de
libertad de hasta tres años”.
Los esfuerzos mostrados por la Policía Nacional con su Unidad de Protección de Medio Ambiente
-por sus siglas UPMA- muestran que hay una gran variedad de especies afectadas por el tráfico
ilegal de vida silvestre, muchas de ellas están amenazadas tanto a nivel nacional como
internacional, (Crespo, Solórzano, & Guerrero, 2021). El comercio nacional de vida silvestre
debería considerarse una de las principales preocupaciones de conservación, por lo cual, deben
aplicarse nuevas medidas de protección y conservación.
Gráfico 8. Productividad de la Unidad de Protección del Medioambiente por unidades.
10.736
2021
4.091
2.480 2.441 2022
Fauna Silvestre Rescatada Recursos Marinos Decomisados
Fuente: UPMA – Policía Nacional

Elaboración: Ministerio de Interior-Policía Nacional del Ecuador
Ecuador es uno de los 17 países megadiversos del mundo, por lo cual resulta muy atractivo para
los traficantes que capturan y transportan fácilmente especies únicas, a menudo con el fin de
venderlas para colecciones biológicas en el extranjero, lo cual constituye una Amenaza contra
especies protegidas incluso. Debido a las campañas gubernamentales, las incautaciones han
aumentado. Entre 2003 y 2017, se incautó un promedio de 770 vertebrados al año; sin embargo,
en 2018 esa cifra se elevó a 3771. Los animales más traficados desde Ecuador son las aves,
especialmente loros, además de reptiles y mamíferos. Los reptiles más populares entre los
traficantes y sus clientes son las boas constrictoras y los caimanes, más que nada para utilizar
sus pieles o su carne.
En Ecuador hay al menos 1252 especies de vertebrados amenazadas, entre ellas el oso de
anteojos, el cóndor, el águila arpía y el tapir. Esto se debe principalmente al consumo interno.
Además, un guacamayo puede costar entre 1000 USD y 5000 USD en el mercado internacional,
lo que aumenta el atractivo de esta actividad ilegal entre los lugareños. Si bien el control se ha
reforzado, la gente sigue teniendo estos animales como mascotas o consumiendo carne de
animales silvestres, especialmente en la región del Amazonas.
Gráfico 9. Productividad de la Unidad de Protección del Medio Ambiente en Kilogramos.
10.256,8
2021
115,9 3,0 63,4 952,3 32,0
2022
Carne De Fauna Flora Silvestre Recursos Marinos
Silvestre Decomisada Decomisados
Decomisada
Fuente: UPMA – Policía Nacional

Elaboración: Ministerio de Interior-Policía Nacional del Ecuador
En 2018, el gobierno realizó algunas incautaciones notables: aplicó una multa de 3940 USD a un
ciudadano por tener un agutí y una tortuga charapa gigante, envió a un biólogo japonés a prisión
durante dos años por intentar contrabandear 250 insectos y arácnidos para investigación
científica a través de un aeropuerto; y procesó a dos guardaparques de la reserva nacional de
Galápagos por robar 123 crías de tortuga gigante de las especies Chelonoidis vicina y Chelonoidis
guntheri.
Otro motivo de preocupación en Ecuador ha sido la pesca ilegal, en la que, supuestamente, han
participado redes chinas. Funcionarios del Ministerio de Asuntos Medioambientales también se
han visto implicados en casos de corrupción relacionados con los permisos de exportación de
aletas de tiburón. En mayo de 2020, el periódico South China Morning Post denunció la
incautación de dos contenedores llenos de aletas de tiburón procedentes de Ecuador, 26
toneladas de las cuales llegaron a Hong Kong en enero de 2020. Estos envíos están valorados en
1,1 millones de USD.
Durante el 2022 existió una disminución en el decomiso de carne de fauna silvestre, 112,9 Kg.
menos que lo decomisado en el 2021; mientras que se registró un incremento tanto en el
decomiso de Flora silvestre de 888,9 Kg. en comparación al 2021, así como de recursos marinos
(pescado, camarón, concha, tiburón) que presentó un aumento de 10.224,8 Kg. en comparación
al 2022. De estos valores podemos destacar que el 40% (4.106,8 Kg) de recursos pesqueros
decomisados corresponde a la pesca ilegal de tiburones en aguas ecuatorianas. Un análisis de
InSight Crime (2021) nos habla sobre los millonarios precios de las aletas de tiburones en los
mercados asiáticos por ello se han visto casos donde exportan aletas de tiburón sin licencia o
con licencias falsas, además se exceden los cupos de exportación, principalmente, por
corrupción entre los funcionarios de aduanas.
La productividad por Unidades, la fauna silvestre presenta un incremento en el rescate de
especies, 2.480 ejemplares silvestres fueron rescatados en el año 2021 Vs. 4.091 ejemplares
durante el año 2022, más del 50% de fauna silvestre rescatada son tortugas. Las autoridades
han relacionado el comercio del mercado negro de tortugas con redes criminales
transnacionales, ya que de acuerdo con InSight Crime (2021), el valor de estas especies en el
mercado negro de Europa y Asia varía según su edad, una tortuga pequeña en aproximadamente
$5.000 mientras que una adulta en $60.000. En 2017, tras una incautación de aproximadamente
30 de estas especies en Perú, la policía vinculó la actividad con una mafia internacional
especializada en el tráfico de vida silvestre hacia Europa.
Destaca el decremento de la madera decomisada de 5.331,9 m3 en el año 2021 durante el
periodo comprendido de enero a mayo mientras que para el mismo periodo del año 2022 esta
cantidad se redujo a 4.535,01 m3 de madera decomisada. Desde 1990 hasta 2018, la tala ilegal
de bosques se ha concentrado en ocho provincias de la Amazonía y de la Costa. La tala ilegal de
árboles sigue siendo uno de los mayores problemas ambientales para el Estado ecuatoriano. De
hecho, las últimas cifras que maneja el Ministerio del Ambiente (MAE) muestran que entre 1990
y 2018 el país perdió alrededor de dos millones de hectáreas de bosques naturales.
Las provincias de Amazonía, además de Manabí y Esmeraldas, registran la mayor cantidad de
tala y deforestación, mientras que en las provincias de la Sierra Norte, Azuay, Chimborazo,
Cotopaxi, Guayas, Santo Domingo de los Tsáchilas y Tungurahua es donde se produce la
comercialización de esta madera ilegal.
Ilustración 35. Provincias con mayor tala ilegal en Ecuador.
Fuente: Patrimonio Natural del MAE

Parte de esta mega tendencia, implica a la fauna doméstica, considerada como un factor de
percepción de inseguridad, de desorden social y control formal en ámbitos de seguridad
ciudadana, en incluso por la particularidad que en este sentido puedan mostrarse
comportamientos sociales que encuadren en maltrato y crueldad contra los animales. En el
Ecuador se estima que existen 4 millones de perros y gatos, pero de estos hay cerca de 70% que
viven en la calle, así mismo, de este porcentaje se calcula que el 90% tenían dueño, pero fueron
víctimas de abandono, según estimaciones basadas en por el instituto Nacional de investigación
en salud pública (INSPI) en Guayaquil y la Agencia de control Municipal (AMC) en Quito. El
maltrato animal se presenta como un indicador de violencia potencial, pues quien no es capaz
de respetar los derechos de los animales, menos poseerá la empatía para respetar los derechos
de una persona. El maltrato animal es diverso y se generaliza como todo acto o actividad que les
infrinja dolor o sufrimiento; y su sanción se estipula dentro del marco normativo Código
Orgánico Integral Penal (artículo 249, COIP) y las ordenanzas municipales, en concordancia a la
Ley Orgánica de Bienestar Animal (LOBA).
El maltrato animal se presenta como un indicador de violencia potencial, pues quien no es capaz
de respetar los derechos de los animales, menos poseerá la empatía para respetar los derechos
de una persona. El maltrato animal es diverso y se generaliza como todo acto o actividad que les
infrinja dolor o sufrimiento; y su sanción se estipula dentro del marco normativo Código
Orgánico Integral Penal (artículo 249, COIP) y las ordenanzas municipales, en concordancia a la
Ley Orgánica de Bienestar Animal (LOBA).
Actualmente, con respecto a este fenómeno no existe una estadística unificada y mucho menos
una ficha sancionatoria homogénea. Hay diferentes ordenanzas por territorio respecto a esta
tipología penal, cuando no se oponga o entren en conflicto con el COIP y ante ello se suma la
ausencia de un dato exacto sobre el número de animales de compañía. Se han realizado
esfuerzos dentro de cada municipio para tener el control de la fauna urbana, incluso con
sanciones hacia los dueños, sin embargo, son medidas preventivas y correctivas que no cuentan
con un plan de implementación ni mucho menos de evaluación o sostenibilidad, y más aún que
no tienen el respaldo de una política de estado que las ampare.
A nivel de Quito se estima que existen 600.000 mascotas, porque se ha hecho el cálculo de un
animal de compañía por cada cinco habitantes; y de estos, cerca de 100.000 estarían
abandonados. Según la Agencia Metropolitana de Control (AMC) Quito, en mayo del 2022,
emprendió el primer censo general en 16 barrios del Distrito Metropolitano. Antes ejecutaron
pilotajes de estudios en barrios como el Panecillo (centro) donde se encontraron animales
alimentados por propietarios de restaurantes y otros que tienen “permiso para deambular”, es
decir, que sus dueños los dejan con la puerta abierta para que en el día vaguen por las calles.
Quito fue la primera ciudad del país, en 2011, que estableció la ordenanza municipal (048) para
el manejo de fauna urbana. Ahí se establecen los parámetros que el tenedor de un animal debe
seguir para evitar el maltrato; y además se fijan multas.
En Guayaquil, de acuerdo con un estudio desarrollado el 2019, por el Instituto Nacional de
investigación en Salud Pública (INSPI), se determinó que existen 25.000 perros vagabundos que
no tienen dueño; pero serían alrededor de 500.000 los animales abandonados, parte de los
hallazgos fue identificar que cuatro de cada 10 familias no esterilizan a sus mascotas. En la
ciudad porteña, el problema mayor es la presencia de felinos, uno por cada habitante y solo en
un recorrido encontraron 300 gatos en la cárcel femenina y 200 en la Base Naval. Otro hallazgo
significativo se centró en la adopción, en la que solo tres de cada 10, tienen la intención de
adoptar y solo uno lo concreta; y en seis de cada 10 personas prevalece la importancia de la
raza. Como conclusión se determinó que se debe poner atención a niños que maltratan a los
animales ya que puede ser un indicativo de la violencia que se percibe en aulas u hogares.
3.3.12. Metaverso y evolución de la tecnología
Finalmente, se presentan los factores de impacto a la seguridad para este cuarto grupo de
megatendencias, con los que se estableció la línea base de este apartado.
Tabla 7. Factores de impacto a la seguridad del grupo de megatendencias 4
Cajeros automáticos y tarjetas
Fraudes y estafas digitales Piratería informática
de crédito
Malversación de información Pornografía infantil, sexting y
Chalmskinn
digital staking
Cibercriminalidad Nuevos delitos informáticos Robo de identidad
Ciberseguridad
El Ecuador trabaja activamente en el ámbito nacional para garantizar un internet libre, abierto
y seguro, a fin de continuar aprovechando los beneficios económicos y sociales que ofrece y que
se enmarcan en la agenda de desarrollo sostenible. En este sentido, la ciberseguridad y la
creación de confianza en el ciberespacio se tornan fundamental. Ecuador reconoce que el uso
de las TIC ha sido ventajoso para su desarrollo socioeconómico, y que a la vez representa un
desafío para la comunidad internacional, por los riesgos y amenazas del ciberespacio. En el
mundo, más de 4.100 millones de usuarios tienen acceso a internet (UIT - Unión Internacional
de Telecomunicaciones, 2019), que representan más de la mitad de la población mundial11 .
Ilustración 36. Medios digitales en el mundo 2019.
Fuente: Hootsuite we are social

En el caso de las nuevas tecnologías de la información y comunicación, su creciente

democratización ha traído consigo cambios y retos permanentes, al constituirse como uno de
los pilares del mundo globalizado12. El avance de estas tecnologías ha incrementado el uso de
medios tecnológicos con fines delictivos de violencia y destrucción alrededor del mundo13. Es así
11 Uno de cada tres de estos usuarios es menor de 18 años y accede al internet en su mayoría a través del teléfono
celular. Niños niñas y adolescentes en el mundo están en línea alrededor de dos horas al día entre semana y
aproximadamente el doble de tiempo el fin de semana.
12 Las Tecnologías de la información y de la comunicación (TIC) son fundamentales para la democratización del
conocimiento. Es decir, las TIC constituyen un elemento indispensable de cara a las proyecciones de desarrollo social
de los países, de los grupos sociales y de los individuos (Lugo, 2010, IIPE, 2014).
13 El aumento de la capacidad delincuencial en el ciberespacio, así como la utilización de nuevas tecnologías para
generar amenazas informáticas, constituyen una preocupación común a todos los países, dado que impactan de
manera significativa la seguridad de la información, en los ámbitos tanto público como privado, e incluyendo a la
que un número creciente de personas y grupos obtienen ventajas de la rapidez, conveniencia y
anonimato que brinda el Internet para perpetrar una serie de actividades delictivas de sabotaje
y terrorismo, que no conocen fronteras físicas, representando amenazas reales a nivel global.
El Ecuador entiende a la ciberseguridad como la capacidad del Estado para proteger a las
personas, sus bienes activos de información y servicios esenciales ante riesgos y amenazas que
se identifican en el ciberespacio. De forma complementaria el país se adhiere al concepto de la
Unión Internacional de Telecomunicaciones (UIT) que la concibe como “el conjunto de
herramientas, políticas, conceptos de seguridad, salvaguardas de seguridad, directrices,
métodos de gestión de riesgos, acciones, formación, prácticas idóneas, seguros y tecnologías
que pueden utilizarse para proteger los activos de la organización y a los usuarios en el
ciberentorno” (UIT, 2010).
El compromiso del Ecuador con la ciberseguridad ha progresado recientemente con la adopción
de varias políticas y estrategias sectoriales que definen el enfoque del gobierno con respecto a
la ciberseguridad. Dichas estrategias precisan de coordinación general. Cabe resaltar que más
allá de la ausencia de marcos reglamentarios a nivel nacional para la protección de
infraestructura crítica, los sectores financieros y de telecomunicaciones han establecido y
adoptado procesos de gestión de riesgos de ciberseguridad y las mejores prácticas en medidas
de seguridad.
Los desafíos globales de la delincuencia y los nuevos enfoques en el tratamiento legislativo
nacional e internacional dieron lugar a la renovación del marco legal y penal de la sociedad
ecuatoriana. Para el caso de Ecuador, en 2014, se modificó su legislación a través del Código
Orgánico Integral Penal (COIP), logrando tipificar el delito informático, el acoso sexual y la oferta
de servicios sexuales con menores de edad en medios electrónicos, y la información fraudulenta
entre otros. Los alcances del COIP en esta materia han sido objeto de críticas por la limitada
tipificación de los diferentes delitos que se pueden cometer en el ciberespacio.
No obstante, el COIP tipifica 15 artículos referentes a delitos informáticos, que hacen alusión a
las mismas conductas del delito tradicional, pero en materia propia del ciberespacio se
encontraron solamente cinco: revelación ilegal de base de datos; interceptación ilegal de datos;
transferencia electrónica de activo patrimonial; ataque a la integridad de sistemas informáticos
y acceso no consentido a un sistema informático.
Los funcionarios públicos que estén relacionados a este tipo de delitos, tienen mayores
sanciones, por cuanto, su facilidad de acceso les permite vulnerar sus sistemas. Sin embargo,
cualquier intromisión a estas infraestructuras, estarían comprometidos otros individuos que
pueden cometer estas acciones desde cualquier parte del mundo y su sanción, en caso de ser
identificado, solamente tendría una pena de cinco años.
Este fenómeno forma parte de las acciones cometidas por el ciberterrorismo, cuyos objetivos se
dirigen, justamente, a causar daños graves a infraestructuras críticas del Estado y la seguridad
pública. Sino se amplían los alcances de estos tipos de delitos, muchos actores no estatales
pueden vulnerar estos sistemas y salir impunes. Ecuador tampoco está suscrito a ningún
instrumento internacional relacionado con el cibercrimen, por lo cual, identificar y sancionar al
sociedad civil. Según Naciones Unidas, en el mundo los cibercrímenes (o ciberdelitos) llegaría a representar un costo
de 600 mil millones USD (ONUDC, 2016).
perpetrador del delito en otra jurisdicción, es una acción compleja y difícil de aplicar. En lo
concerniente al Estado, solamente se tiene un caso ingresado que compromete a servicios
públicos o vinculados a la seguridad ciudadana, cuya sanción es la privación de la libertad de
cinco a siete años. El alcance de este delito incluye desde el diseño, venta, distribución hasta la
destrucción de sistemas informáticos, permitiendo que haya una sanción para cualquiera de
estas acciones.
Los cuatro delitos informáticos con mayor número de denuncias son: el acceso no consentido a
un sistema informático, telemático o de telecomunicaciones (tipificado en el artículo 234); el
ataque a la integridad de sistemas informáticos (artículo 232); la interceptación ilegal de datos
(artículo 230); y la revelación ilegal de bases de datos (artículo 229). A continuación, se evidencia
una estadística generada por la Fiscalía General del Estado luego de un pedido de información
realizado por diario El Universo.
Tabla 8. Estadística desde el mes de agosto 2014 al mes de agosto 2020
Fuente: Fiscalía General del Estado

Elaboración: Fiscalía General del Estado
Los más recurrentes son las estafas digitales con modalidades como la suplantación de la
identidad y la apropiación fraudulenta a través de medios electrónicos.
La cultura de la ciberseguridad en Ecuador no se ha consolidado en su totalidad por cuanto no
existe una conciencia generalizada de los riesgos asociados al uso de la Tecnología de la
Información y la Comunicación, en especial la Internet. Es decir, no se reconoce a la seguridad
en el ciberespacio como un tema prioritario y esto implica que no se toman medidas proactivas
para mejorarla. De igual manera, la baja implementación de buenas prácticas de ciberseguridad
aumenta las susceptibilidades a diversas amenazas cibernéticas y delitos informáticos. El país no
cuenta con una política nacional que impulse la inversión de recursos para la educación en
ciberseguridad. Las mallas escolares no abordan la temática y las universidades no ofrecen
carreras enfocadas a la misma. Sin embargo, las discusiones sobre la necesidad de incluir
programas de ciberseguridad a nivel universitario han comenzado y existen pocas propuestas
de maestrías en temas de ciberseguridad (Cuenca Espinosa, 2014).
La identificación de las tendencias emergentes sobre las amenazas cibernéticas y la comprensión
de la evolución de los delitos cibernéticos son importantes para la ciberseguridad nacional. El
panorama de amenazas cibernéticas proporciona información sobre los desarrollos
internacionales relacionados con las amenazas en este aspecto; sin embargo, cada país tiene sus
propias peculiaridades. Es vital entender el panorama nacional de amenazas cibernéticas para
desarrollar las capacidades de ciberseguridad necesarias y mitigar efectivamente los riesgos en
el ciberespacio.
Los ciberataques y ciberdelitos tienen como característica fundamental el ser difíciles de
rastrear. Al ser ataques y delitos que se realizan remotamente, su persecución no puede valerse
de procedimientos ordinarios, requiriéndose necesariamente de análisis o peritajes
informáticos. Además de su carácter remoto, este tipo de ataques y/o delitos se valen de
técnicas para ocultar la locación desde la cual se originan. Los ataques informáticos por ejemplo
pueden utilizar filtros como proxy chains o virtual private networks (VPN) que evitan los enlaces
directos entre las máquinas que realizan los ataques y los servidores de Internet, esto hace que
los protocolos de Internet (IP por sus siglas en inglés) cambien cuando se navega, dificultando a
las instituciones del orden conocer la locación, incluso el país de donde se producen estos
ataques.
La deep web es un ejemplo de cómo los ciberdelincuentes anonimizan su conexión por internet,
navegando por páginas web no indexadas a los motores de búsqueda y evitando los registros o
memoria de los buscadores convencionales como Yahoo, Bing, Google, entre otros. Lo anterior,
les permite realizar transacciones y demás actividades no autorizadas por ley en el ámbito
cibernético. A esto se suma la dark web que consiste en las páginas web que no pueden ser
indexadas por motores de búsqueda y para acceder a ellas se necesita software y
configuraciones específicas, manteniendo enlaces encriptados entre el usuario y los servidores
de internet.
El ciberespacio además de permitir el surgimiento de nuevos tipos de delitos, ha perfeccionado
delitos de tipificaciones no tan actuales, como es el caso de la pornografía infantil, que implica
la representación, por cualquier medio, de un niño involucrado en actividades sexuales explícitas
reales o simuladas o de sus partes íntimas con fines sexuales (UNCRC, Convención de las
Naciones Unidas sobre los Derechos del Niño, 2002).
Las páginas web del deep web y dark web han permitido la consolidación de comercialización de
material pornográfico, de armas, de drogas, trata de personas y tráfico de personas. Se han
creado verdaderos mercados ilícitos virtuales y anónimos dentro del internet, que se han
convertido en maneras de delinquir. En definitiva, prácticamente todos los delitos comunes se
han potenciado con el uso de internet, de las tecnologías comunicacionales y las técnicas de
anonimato. Delitos como la extorsión, anteriormente se lo consideraba ligado al secuestro de
las personas o al robo de sus bienes tangibles, pero al momento se dan extorsiones en línea,
ejerciendo presión a la víctima sobre su información personal y digital, amenazándola con
difundir o eliminar su información, obteniendo réditos económicos a cambio de no publicarla.
El Ecuador es vulnerable ante las amenazas cibernéticas, esto de acuerdo al Índice Global de
Ciberseguridad (GCI), emitido por la ITU, publicado el 09 de julio de 2019, que ubica al país en el
puesto 98 de 193, siendo 193 el país con mayores vulnerabilidades a nivel mundial. El número
de ataques cibernéticos dirigidos para Ecuador, detectados por la firma de antivirus Kaspersky
Lab (2020), refleja que el Ecuador se encuentra en el puesto número 89 de países más atacados
en el mundo.
Ilustración 37. Índice Global de Ciberseguridad (GCI por sus siglas en inglés)
Fuente: Índice Global de Ciberseguridad (GCI)

Elaboración: Índice Global de Ciberseguridad (GCI)
La encuesta multipropósito TIC 2019, realizada por el Instituto Nacional de Estadísticas y Censos
(INEC), refleja que el porcentaje de hogares con acceso a la Internet se ha incrementado en los
últimos años: en 2019, el 45.5% de hogares a nivel nacional tuvieron acceso a internet. Esta
misma encuesta indica que los niños, niñas y adolescentes, entre 5 y 17 años, utilizan Internet
principalmente desde su hogar (64.5%), desde centros de acceso público (15%) y desde su
institución educativa (13.1%). En menor medida lo usan en el trabajo o en otros lugares. En
cuanto al uso de teléfono celular inteligente, en 2019 el 12.2% de personas que tienen teléfono
celular inteligente, son niños, niñas y adolescentes entre 5 y 15 años de edad, frente a 1,2% de
niños, niñas y adolescentes entre 5 y 15 años de edad que tenían teléfono celular inteligente en
el año 2012 (Toala Indio, 2021).
Sin duda, la tecnología y la experiencia digital tienen muchos aspectos positivos, sin embargo, la
exposición al mundo digital sin un entorno seguro, implica muchos riesgos, en particular, para
niños, niñas y adolescentes: desde trastornos relacionados con el juego, riesgos financieros,
recopilación y monetización de datos personales, ciberacoso, ciberbulling, discursos de odio,
racismo, violación a la intimidad y/o datos personales y exposición a conductas o contenidos
inapropiados, entre otros. Según la firma ESET, el Ecuador se encuentra entre los 10 países de
América Latina más afectados por software malicioso (malware).
Ilustración 38. Detecciones de Ransomware por país.
Fuente: ESET Security Report Latinoamérica 2020
Elaboración: ESET Security Report Latinoamérica 2020
En el 2019, según el informe realizado por la firma consultora NRD Cyber Security, “Panorama
de Amenaza Cibernética y Revisión de la Capacidad de la Ciberseguridad en Ecuador, se
identificó que las 10 principales ciberamenazas que afectan al país son: suplantación de
identidad, correo no deseado, software malicioso, fuga de información, amenaza interna,
manipulación física, robo de identidad, ataques de aplicaciones web, programa de secuestro de
datos, denegación de servicio, ataques basados en la web, violaciones de datos, redes de bots,
minería de criptomonedas maliciosa y espionaje cibernético. Entre estas amenazas se
mencionan tanto vectores de ataque como acciones maliciosas, que son empleados por una
variedad de actores.
Los vectores de ataque permiten ejecutar acciones contra los países, sus instituciones, empresas
y ciudadanos. El ciberespionaje y/o ciber sabotaje facilita a los actores de amenaza a mejorar su
posición estratégica, geopolítica, económica o tecnológica, pudiendo inclusive para este fin
llegar a interrumpir la normal prestación y el funcionamiento de la infraestructura crítica y
servicios esenciales. Así mismo, algunos de estos actores están en condiciones de obtener,
encriptar y eliminar información; impedir accesos y, de este modo, generar afectaciones a la
sociedad en su conjunto. Entre estos actores, uno de los más activos en el Ecuador son los
delincuentes cibernéticos. Su principal motivo es la monetización, por lo tanto, dan lugar a
amenazas como la suplantación de identidad, software malicioso, entre otros, con el objetivo
de atacar a víctimas con un alto potencial de réditos.
Una de las principales problemáticas en términos de ciberespacio se relaciona con una
investigación hecha en estudiantes de Ecuador. Esta revela nuevas modalidades de envió de
contenido sexual como el sexting, su uso se popularizó aún más durante la pandemia, debido a
las restricciones de movilidad que se aplicaron en los países para reducir los contagios de
COVID19. Si bien no existe una fecha exacta de su aparición, esta práctica se relaciona con la
tecnología y su avance.
Investigadoras de la Universidad de Málaga (España) estudiaron la frecuencia del sexting en
jóvenes ecuatorianos entre 12 y 18 años. La investigación recopiló datos de 664 adolescentes
desde 2017. El objetivo fue conocer este fenómeno en el entorno ecuatoriano, la prevalencia en
adolescentes hombres y mujeres, y evidenciar con qué fortalezas psicológicas cuentan para
evitar efectos negativos.
Gráfico 10. Prácticas de sexting en Ecuador.
30% 27%
25%
20%
15%
10%
10% 8%
5% 3%
0%
Hombre Mujer
Recibe contenido sexual Envía contenido sexual
Fuente: Universidad de Málaga (España)

El sexting pasivo, el más practicado, llega hasta un 22,3% entre los encuestados, mientras que
el activo representa el 18,5%. La investigadora aclara que “el sexting no solo es el intercambio
de contenido sexualmente explícito, también se puede considerar preguntar o ser preguntado
por este material”. El sexting activo consiste en la creación, publicación, envío y reenvío de
contenido íntimo; mientras que el pasivo en recibir o solicitar el material.
3.4. Actores Estatales y Comunidad

En el presente apartado se ponen a consideración dos grupos de actores que deben ser
considerados al momento de la planificación de la Política de Seguridad Ciudadana y Pública.
Por un lado, se listan los actores estatales que tienen capacidad de generar intervención pública
en la seguridad ciudadana y pública, de forma directa e indirecta. Por otro lado, se listan otros
actores que pueden influenciar en la seguridad desde y con diferentes aportes.
3.4.1. Actores estatales
- Ministerio del Interior
- Policía Nacional
- Ministerio de Gobierno
- Ministerio de Defensa Nacional
- Centro de Inteligencia Estratégica
- Unidad de Análisis Financiero y Económico
- Consejo de la Judicatura
- Fiscalía General del Estado
- Gobiernos Autónomos Descentralizados
- Sector Social y Educativo
- Comité de Operaciones de Emergencia
- ECU911
- Ministerio del Ambiente, Agua y Transición Ecológica
- Ministerio de Telecomunicaciones y Sociedad de la Información
- Ministerio de Energía y Recursos Naturales No Renovables
- Ministerio de Transporte y Obras Públicas
- Servicio Nacional de Atención Integral
3.4.2. Otros actores
- Cámaras a nivel nacional
- Fundaciones y Asociaciones
- Academia
- Sociedad civil organizada
- Ciudadanía
- Sector privado
- Policías internacionales
- Organismos internacionales
- Instituciones internacionales de seguridad
- Tanques de pensamiento
4. TEORIZACIÓN PARA LA SEGURIDAD
En este apartado, se presenta el marco teórico orientado a comprender y explicar qué y cómo
intervenir a la Seguridad Ciudadana y Pública. Para ello, se analiza qué es una política pública,
así como los conceptos de seguridad pública y seguridad ciudadana. Además, se realiza un
acercamiento a la teoría de conflictos y a la fenomenología como fuente de análisis para la
intervención pública. A continuación, se expone un análisis del crimen y de varias teorías
criminológicas. Seguido, de un acercamiento a la teorización de la conducta violenta, la
multicausalidad, factores de riesgo y protección, la prevención del delito. Finalmente, se
incluyen los enfoques de intervención en seguridad, así como modelos de policiamiento basados
en evidencia.
4.1. Política pública, Seguridad Pública y Seguridad Ciudadana

4.1.1. Política Pública
La Política Pública es un instrumento conceptual y práctico que plantea un enfoque estratégico
de Estado para el análisis, desarrollo y aplicación de acciones públicas de intervención. Este
documento, dentro de su estructura, fusiona dos tipos de contenido. El primero tiene que ver
con conceptos, teorías y discusiones. El segundo se refiere al sustento empírico basado en la
experiencia y en la evidencia de Estado, específicamente, sobre los resultados de las
intervenciones previas y datos levantados en territorio. Sobre la base de estos contenidos se
propone un análisis para comprender el contexto situacional, a través de la interpretación de la
realidad y el modelamiento de su futuro. Esto permite, consecuentemente, diseñar el mejor
proceso de intervención, sistémico y estructurado, para subsanar, corregir y/o mejorar las
condiciones, causas y efectos de los factores incidentales de la inseguridad, sea a nivel nacional
o local.
La política de Estado es posible cuando existen acuerdos, decisiones y acciones que involucran
a varios o a todos los poderes del Estado, y que siempre va más allá del gobierno, su orientación
ideológica y del tiempo por el que fue elegido. La política delinea el qué, quién, cómo, cuándo,
por qué y para qué intervenir, por ello, es un instrumento estratégico, empleado por las
instituciones y los actores que comprenden el Estado. Por su lógica de instrumento público, el
desarrollo de una política pública y su puesta en práctica incorpora un proceso de decisiones
lógicas basadas en evidencia sobre los recursos, necesidades y problemáticas sociales. Este
proceso se lo conoce como ciclo de política pública y nace a través del consenso entre los actores
intervinientes. De este proceso se desprende, al menos, cinco fases: [1] la problematización o
diagnóstico de la línea base, [2] el diseño e ingeniería, [3] la implementación, [4] el seguimiento
y [5] la evaluación de la política pública.
De acuerdo a los enfoques modernos, la política debe ser entendida como un instrumento de
gobernabilidad relacionado con la capacidad que tiene un gobierno de ejercer la gobernanza a
través de la planificación, puesto que una política responde, oportuna y adecuadamente, a las
problemáticas sociales desde una visión estratégica y desde las capacidades del Estado. Esta
respuesta se da como mecanismo de atención social, de manera articulada, integral, transversal
y en corresponsabilidad con actores clave, públicos y privados. La intervención de los actores
clave es de alta importancia puesto que, desde sus diferentes enfoques, pueden aportar a la
gestión de los factores de incidencia. De esta noción surge la idea de la gobernanza como un
modelo de coordinación social que aporta a la solución de problemáticas, pues combina las
interacciones y las capacidades de actores, públicos y privados, en el manejo óptimo de los
asuntos de interés común. Desde esta visión, la construcción de la política no solo es de
correspondencia exclusiva del Estado, sino de la sociedad civil organizada, el sector privado,
organizaciones no gubernamentales, entre otros, pues poseen roles primordiales en la ejecución
de las decisiones de los gobiernos de las sociedades contemporáneas (Kooiman, 2004).
En esta misma línea, una política efectiva debe atender los factores incidentales desde una lógica
sistémica, incluyendo nexos, actores, entre otros elementos necesarios (Embid y Martin, s/a).
Esto advierte, por tanto, que una política se establece de forma integral y transversal, razón por
la cual debe construirse, necesariamente, a través de la coproducción, coordinación y
multiagencialidad entre entidades públicas y privadas, así como miembros de la sociedad,
articulando intereses comunes y motivaciones colectivas. Esto, en efecto, da una visión
oportuna y pertinente al instrumento, puesto que permite una observación adecuada a las
capacidades que cada actor aporta a la consecución de la política. De forma más específica a la
Política de Seguridad Ciudadana y Pública, se entiende, a la cualidad transversal como necesaria,
debido a que va mucho más allá de una simple coordinación, ya que permite generar un
pensamiento cohesionado y basto de información, teórico y/o empírico, con el fin de que la
política sea efectiva en el tiempo (Alfama & Cruells, 2011).
Asimismo, una política tiene como objetivo la generación de valor público, al buscar acciones de
cambio en la sociedad, respecto de una problemática. Este valor público, entendido en
democracia como uno o varios elementos resultantes de la intervención del Estado, se deriva,
entre otros, de los servicios otorgados, las normas vigentes y/o cualquier otro tipo de acción
pública y de la que se desprenda un agregador de valor que permita que la sociedad se sienta
satisfecha. Esto se logra a través de la gestión efectiva de las problemáticas, necesidades y
expectativas (Gómez, 2020). El valor público, por su condición social, es definido por la misma
sociedad, a través de los elementos que la componen y los efectos esperados de la intervención
pública.
4.1.2. Seguridad ciudadana y seguridad pública
La seguridad ciudadana responde a una política de Estado, que viabilice un conjunto de acciones,
transversales y multiagenciadas, que tiene por objeto promover, alcanzar y mantener la
convivencia social pacífica, como motor del desarrollo social del país. Este conjunto de acciones
se plantea mediante estrategias de prevención social y comunitaria, para mitigar las
vulnerabilidades y amenazas a la seguridad e intervenir en los factores de riesgo estructurales
de la sociedad. Además, tiene por fin atacar las causas-raíz de la inseguridad de manera
preventiva con un enfoque proactivo y direccionado a la intervención temprana en el núcleo
social familiar, mediante la protección, inclusión, desistimiento y reinserción de las personas que
pudieran estar en riesgo de caer en actores y/o redes delictivas.
La seguridad ciudadana sustenta la intervención pública, principalmente a través de acciones
preventivas, puesto que una sociedad que previene, sobre la base de un sistema moral, ético
social, de principios y valores, puede fomentar los aspectos positivos de apoyo por medio del
control social formal e informal. Estos medios aterrizan en la promoción de factores protectores,
vigilancia natural y convivencia vecinal, que generan el establecimiento, promoción y
mantenimiento de la cultura de paz. Para ello, la seguridad ciudadana toma en cuenta a la
corresponsabilidad como un factor social imprescindible, puesto que incluye, entre otros, a los
actores sociales intervinientes como elementos estratégicos generadores de prevención de la
violencia y conductas ciudadanas que riñen con la legalidad y la ética. Esta intervención busca
impactar el tejido social, con la premisa de reducir la percepción de inseguridad y el miedo o
temor a la violencia de las personas que habitan el país. Para lograrlo, la visión de la seguridad
ciudadana se enfoca en promover la gestión de problemas, basada en teorías criminológicas
sociológicas, mediante la intervención de los ámbitos social-interpersonal, ambiental y digital.
La seguridad pública es un conjunto de acciones y medidas sistemáticas orientadas a preservar
y reestablecer el orden público y el libre ejercicio de los derechos de las personas. Este propósito
se efectúa mediante estrategias de prevención situacional para anticipar y reducir la
oportunidad del delito, de manera que se modifique el entorno al intervenir en los factores de
riesgo facilitadores. Con ello se busca atacar los efectos de la inseguridad de manera reactiva,
por medio de respuestas prontas que permitan garantizar derechos y la convivencia social, y
disuasiva, por medio de acciones de contención.
La seguridad pública propende el control del orden establecido, mediante el uso de la fuerza y
medios alternativos al uso de la fuerza para el control de la violencia por parte de la fuerza
pública y el poder punitivo en la persecución penal del delito. Este enfoque confluye en la
capacidad que tiene el Estado, ante un hecho de amenaza, de reaccionar, oportuna y
objetivamente, y de promover la sanción correspondiente a cualquier acción que altere el orden
público. Esta articulación se constituye en el cuerpo del control social formal a través de la
promoción y consecución de la cultura de legalidad. Por lo expuesto, la seguridad pública es de
responsabilidad privativa del Estado, pues procura la protección de los ciudadanos a través de
la mitigación de la victimización, interviniendo los ámbitos criminal-delictivo, ambiental y digital.
4.2. Conflictividad
Para Weber, el conflicto social está vinculado con el orden legítimo. El conflicto es una
interacción básica entre actores, fines y medios. Sobresalen aspectos como la comunicación de
expectativas, que no tiende a ser completa, y lo normativo, que tiende a guiar fines y medios.
En este sentido, el conflicto social es resultado de una ruptura, es decir, de una situación donde
no existe congruencia y consenso entre medios adecuados y fines (Martínez, 2015). Durkheim
afirmaba que el conflicto se da en una acumulación de ansiedades y frustraciones, resultado de
drásticas restricciones de aspiraciones de actores sociales, generando arranques de ira popular
(Martínez, 2015).
Para la teoría de la modernización, el conflicto social es una reacción transitoria ante los cambios
estructurales generados por el progreso y sus beneficiarios. Es una teoría que divide a las
sociedades actuales en tradicionales y modernas. Tanto para el funcionalismo como para la
teoría de la modernización, las instituciones son las encargadas de restablecer el orden y
solucionar conflictos en un sistema social. (Martínez, 2015). Al respecto del conflicto, COSER
(1961), lo define como: "una lucha sobre valores y pretensiones para la obtención de status
social, poder y recursos, en la cual las intenciones de los oponentes son las de neutralizar, herir
o eliminar a sus rivales".
Ahora bien, el paso del conflicto a la violencia, Sánchez (1995), afirma que:
Lo que transforma en violencia el conflicto es no tanto su intensidad ni su frecuencia
cuanto que deja de ser políticamente gobernable, adoptando una tal contradicción que
puede degenerar en terrorismo, delincuencia o en guerra. En tal sentido, el conflicto da
lugar a la violencia cuando los adversarios se convierten en enemigos y cuando se
transgreden los límites de la legalidad. (p.111)
En cuanto a las teorías culturalistas del conflicto y de la desviación, de acuerdo con Antón (2009),
un grupo de autores entiende el conflicto como algo cultural; para estos la criminalidad debe
atribuirse bien a contradicciones existentes dentro de una cultura, bien a conflictos entre
culturas que conviven en un espacio (entre cultura dominante y culturas minoritarias o entre
cultura oficial y subculturas críticas que se han ido formando en su seno). El conflicto es, pues,
el aspecto verdaderamente consustancial a toda sociedad, siendo el cambio el estado normal
de las cosas, al existir siempre individuos y grupos disconformes con la situación en que se
encuentran. Esto es:
Si una cultura no es un todo coherente, en su interior coexisten contradicciones, por
ejemplo entre los valores formalmente aceptados y los valores que realmente orientan
la acción en la práctica. Tales contradicciones son especialmente visibles en momentos
de fuerte cambio social, cuando las estructuras y modelos tradicionales chocan más
abiertamente con las emergentes.
Puede suceder, empero, que el conflicto exista entre culturas que comparten un
espacio, sean de procedencia distinta (conflictos primarios) o generadas desde una
cultura general en función del desarrollo y la complejidad de toda cultura madura
(conflictos secundarios). (p.227)
De hecho, Dahrendorf (1979), manifiesta que los conflictos no siempre evidencian el

desmoronamiento de la estabilidad en la sociedad, estos pueden ser funcionales, contribuyendo
a un desarrollo más justo y efectivo del orden social. El conflicto social no solo es el centro del
sistema, sino el propio eje de equilibrio del mismo. En su concepción, los conflictos pueden
regularse, suprimirse por un tiempo o encauzarse, pero difícilmente erradicarse.
Por otra parte Aréchiga (2016) señala el paradigma de George Bryan Vold referente al conflicto
y la dinámica social, que consiste en:
Afirmar que el individuo es, al mismo tiempo, una parte y un producto de determinados
grupos a los que pertenece. Estos grupos, como es natural, en muchas ocasiones tienen
intereses contrapuestos, lo cual propicia entre ellos una lucha por mantener el nivel de
presencia o estatus social alcanzado. Estos grupos no son estáticos, sino que aparecen y
desaparecen conforme lo demanden las necesidades de sus miembros. Según Vold, el
conflicto es inherente a la dinámica social, es un proceso social básico del que depende,
en buena medida, el continuo devenir social. Sostiene que buena parte de los delitos
tienen una explicación conflictual, en tanto son producto de confrontaciones entre
grupos diversos.
En definitiva, al concluir sobre el origen del conflicto según Vargas (2018), señala que existen
acuerdos tácitos entre varios autores los cuales resume en:
a) Una distribución diferencial de bienes o derechos.
b) Un desacuerdo por las capacidades diferenciales de poder y dominio.
c) Una compulsión ajena al motivo declarado de conflicto.
d) Amenaza o disolución de lazos primordiales.
Como se indicó anteriormente tanto las conductas desviadas como el conflicto social, de la
misma manera tienen funcionalidades para el desarrollo de la sociedad, que según Vargas (2018)
son:
a) Permite el devenir y el cambio social.
b) Fija las fronteras entre los grupos.
c) Aumenta la cohesión interna.
d) Permite eliminar la disidencia interna.
e) Posibilita el establecimiento de alianzas y coaliciones.
f) Legitima una situación de dominación.
4.3. La fenomenología
El incremento de la violencia y la inseguridad ciudadana es un fenómeno social de gran impacto
que está afectando la calidad de vida de las personas a nivel mundial. América Latina atraviesa
una crisis de proporciones epidémicas en la protección y garantía de sus derechos humanos
fundamentales. Los fenómenos que afectan a la seguridad están produciendo daños en la
sociedad, produciendo alteraciones al tejido social, a más de una creciente legitimidad del
aumento de la sed punitiva de la sociedad, los populismos punitivos y de violencia institucional,
como mecanismos de respuesta ante este problema de inseguridad, entre otros fenómenos.
Estudios sobre seguridad definen a la fenomenología criminal como la parte de la criminología
que tiene por función ofrecer, sistematizadamente, el conocimiento sobre figuras y/o tipos de
delincuencia, así como sus modos o formas de ejecución por parte de los sujetos activos.
Además, la fenomenología criminal ayuda en la descripción del perfil criminológico de actores y
descriptores de los objetos de crimen, tal como procede deducirlo de los elementos
precedentes, proporcionando a la vez, en lo posible, oportuna referencia de las víctimas
(Herrero, 2011). Así, la visión de la investigación criminológica, basada en la lógica
fenomenológica, permite estudiar las causas de la criminalidad, pues identifica razones y causas;
la biología criminal, pues analiza aspectos físicos y psicológicos de víctimas y agresores; y la
sociología criminal, pues hace énfasis a circunstancias sociales del entorno.
Por lo expuesto, la fenomenología criminal busca el origen de las distintas modalidades
delictivas existentes a partir de la criminalidad convencional o tradicional, pues analiza las
variantes que suponen el fenómeno del asesinato, y de la no convencional, incluye fenómenos
emergentes a raíz del desarrollo de las nuevas tecnologías de la información y la comunicación.
Una vez que se descubre cuál es su génesis, este método científico recurre a modelos
cualitativos y cuantitativos para estudiar el desarrollo de conductas y comportamientos
delictivos, con especial atención a la criminalidad comparada con en otras partes del mundo
(Herrero, 2011). ¿Por qué hacerlo? La criminalidad, como fenómeno social, es descrita como el
conjunto de conductas antisociales de carácter delictual que se producen en un tiempo y lugar
determinado, por lo que su estudio responde a diferentes y variados vectores concurrentes en
el fenómeno; por lo que se advierte una intervención compleja, ajustada con varias estrategias
tendientes a minimizar su influencia en la sociedad. Esto sucede porque la planificación
institucional no transversalizada tiene un bajo impacto en su capacidad de intervención
estratégica e integral.
El problema delictual, a diferencia de otros, reviste una connotación especial, tanto en su
conocimiento como en su prevención, por cuanto obedece a múltiples factores, los que,
dependiendo de su combinación, presencia o ausencia, dan origen a diferentes tipos de delitos.
Esta problemática, al ser multifactorial, debe ser entendida desde la implicación fenomenológica
y su intervención debe interinstitucional y con enfoque a atender al fenómeno, con participación
de todos los elementos necesarios del aparataje estatal y la sociedad. A diferencia de otras
ciencias, como el Derecho, la visión fenomenológica de la criminología va más allá, por cuanto
se interesa en conocer y estudiar el campo previo del delito, la esfera socioeconómica en la que
ocurre e, inclusive, en las cuestiones posteriores al hecho. El delincuente es observado como un
componente de un engranaje sistémico en sentido del fenómeno y no como un ente particular,
aislado e independiente del entorno, por lo que en esta perspectiva se considera al infractor
como unidad biopsicosocial. Por otro lado, la víctima es entendida en su entorno frente al
fenómeno delictual y su asociación con el delincuente, así como condiciones y/o aptitudes de
personas o grupos de ellas para convertirse en víctimas, influencias sociales en el proceso de
victimización, mecanismos de reparación a los daños, el papel de la víctima en la prevención del
delito, entre otros.
Por otro lado, desde la fenomenología, se entiende como necesario el estudio del control social,
pues al ser un conjunto de mecanismos destinados a la consecución del orden como factor para
la convivencia social pacífica, se requiere comprender qué intervenir, cómo y cuándo hacerlo
como medio para promover las garantías y derechos constitucionales (Aréchiga, 2016). La
comprensión del control social es compleja, pues requiere estudiar, entre otros, las condiciones
del entorno –recursos y necesidades–, así como factores antrópicos de tipo económico, social,
político, jurídico, entre otros.
Los entornos son, enriquecedoramente, complejos y bastos, por lo cual, para generar una
descripción es necesario estudiar, entre otros, normas sociales, proceso educacional, núcleos
familiares, descriptores laborales, modelos de conducta trasmitidas y aprendidas, además de
otras variables estructurales. Todas estas variables afectan al sistema de valores y creencias,
como determinantes de comportamientos y actitudes sociales, pues rigen las relaciones y
conductas y determinan las herramientas para gestionar conflictos. A las excepcionalidades, se
las conoce como desviaciones -indeseabilidades sociales- que afectan el desenvolvimiento de la
sociedad e, inclusive, pueden resultar en disfuncionalidades del sistema. Si bien es cierto que las
desviaciones son relativa al individuo, aislado y singular, estas son creadas por la sociedad en su
entorno. Así, la sociedad es el sistema que produce las normas que identifican la infracción y de
la que se constituye la desviación.
Entender la seguridad ciudadana y pública, bajo una mirada fenomenológica, permite generar
un acercamiento sistémico y transversal, puesto que se analiza la violencia y la delincuencia con
una irada integral. Este tipo de estudios convergentes, entre factores socioeconómicos y
entornos sociales, permiten comprender cómo las interacciones de los sujetos, por ejemplo,
nacen de la sociedad y, por ende, cómo la afectan. Entonces, es preciso comprender la cohesión
de los fenómenos y su correlación, puesto que ello permitirá comprender de forma engranda,
causas y efectos de problemáticas, así como el interaccionismo de todos los factores
circunstanciales y coyunturales que impactan a la seguridad.
4.4. Teorías criminológicas
En este apartado se presentan algunas teorías desde las que se analiza la seguridad y que
aportan en la comprensión de la realidad situacional y, por ende, al estudio fenomenológico de
la seguridad en el país.
4.4.1. Anomia
Para subsistir y vivir en armonía, las sociedades han establecido normas de convivencia que
regulan sus actitudes y comportamientos. Estas normas buscan intervenir las conductas
desviadas que se alejan del cumplimiento de las normas establecidas por la sociedad. Pero, ¿por
qué los individuos incumplen normas establecidas? De acuerdo a la anomia, la división social del
trabajo, la especialización y la desintegración de la cohesión y solidaridad social causan un
rompimiento de las leyes. Esto sucede porque los medios para alcanzar metas sociales,
económicas, políticas, otros, no son equitativos para todos los miembros de una sociedad,
influye en las personas para que las reglas sean infringidas, causando la presencia de conductas
desviadas y la indeseabilidad social.
Estas transformaciones de la sociedad modifican los sistemas productivos, las estructuras
sociales y las formas de reglamentar las relaciones entre las personas y con las instituciones
sociales. Esto impacta los vínculos interpersonales, generando fenómenos sociales como el
incumplimiento de las normas (López, 2009). Factores como la desigualdad e inequidad social y
territorial influyen en los individuos, utilizando un medio contradictorio para alcanzar un fin. Es
el resultado de una reducida intervención social, lo que facilita el incumplimiento de la norma.
Así, las contradicciones de la estructura cultural (objetivos) y de la estructura social (medios
institucionalizados) son elementos descriptivos de la anomia en la sociedad y afectan con
particular intensidad a las clases bajas (Huertas, 2010).
De esta forma, la anomia es de mucha utilidad en estudios de violencia y delincuencia, puesto
que las explicaciones contextuales y fenomenológicas, para el desarrollo de análisis y políticas
públicas, permiten incluir factores clave en el análisis metodológico e, inclusive, morfológico de
las problemáticas que afectan a la seguridad. Así, la consideración de aspectos
socioestructurales o delictivos habrían sido considerados insuficientes, de tratarlos de forma
aislada. Sin embargo, la anomia permite agregar al análisis cualquier fenómeno que incida al
factor de estudio, incrementando la precisión y la calidad de comprensión, en este caso, de la
seguridad.
4.4.2. Teoría de la Asociación Diferencial
La comprensión del contacto diferencial se explica en el caso de que una persona se vuelve
delincuente cuando las actitudes positivas, frente al comportamiento desviado o conformista,
superan cuantitativamente a los juicios negativos. Estos comportamientos se originan por
procesos de aprendizaje, en los que se separan las posturas biológicas de la explicación y el
estigma de cualquier otra cualidad inferior. Este aprendizaje está realizado a la interacción con
otras personas en una relación de comunicación. Así, se explica el comportamiento como un
aprendizaje en grupos personales íntimos, referidos a modos de comportamiento y a la
orientación específica de motivos, impulsos, racionalizaciones y actitudes. Este aprendizaje
puede inducir, por tanto, a comportamientos criminales, los que dependen de la orientación
específica aprendida por la definición positiva o negativa de las leyes. Es por ello que, los
individuos que viven en sociedades que consideran a las leyes como reglas que hay que acatar,
se observa menor incidencia de conductas desviadas; a diferencia de quienes conviven con
personas cuyo comportamiento fomenta la violación de las leyes. Estos comportamientos se
manifiestan en proporciones diferentes y, prácticamente, no hay ningún grupo social con un
comportamiento exclusivamente desviado o, por otro lado, exclusivamente conformista.
Estos comportamientos individuales son el resultado de adaptaciones sistémicas a la cultura que
circunda y depende del medio sociocultural como factor determinante en un medio social
heterogéneo. Como resultado, se evidencian modelos de comportamiento criminales y no
criminales. Esto depende, por ejemplo, del lugar de residencia para que cada persona valore
positivamente las violaciones a la ley o no y, sobre la base de esta valoración, la persona defina
su comportamiento en sociedad. Puesto que toda persona debe integrar hasta un cierto grado,
los modelos diferenciales de comportamiento para tener una autocomprensión (identidad) más
o menos homogénea, la persona preferirá más un modelo de comportamiento que otro. Así, se
llega al aislamiento del modelo de comportamiento para criminales, cuando los contactos
diferenciales varían en frecuencia, duración, prioridad e intensidad. Para ello, se estudia la
distribución de la tasa de criminalidad así como el proceso por el cual una persona se convierte
en criminal (Sutherland, XX), como motivo identificar la presencia o ausencia de fenómenos
desviados, para la determinación del proceso por el cual se manifiesta la desviación en los
diferentes casos.
De esta forma, la importancia de la teoría de los contactos diferenciales, en su conjunto, radica
en la caracterización sociopsicológica, porque en la explicación se recurre a las condiciones
socioestructurales del desvío cuando se suponen. Esto sucede por la presencia de las
condiciones socioestructurales reproducen modelos de comportamientos criminales y
conformistas. Por tanto, la perspectiva de las condiciones socioestructurales de la sociedad
puede explicar la criminalidad, vista a la criminalidad como ciencia que se ocupa del crimen
como fenómeno social.
4.4.3. Teoría de la Subcultura
La subcultura es entendida como un sistema social, para el que rigen valores, normas y símbolos
propios, los que pueden coincidir parcialmente con la cultura superior dominante, pero que, en
parte, se diferencian claramente de la cultura matriz. Toda acción humana responde al resultado
de una serie de esfuerzos realizados para solucionar problemas de adaptación. No obstante, en
algunos casos, las personas eligen soluciones desviadas. Los motivos por los cuales se eligen esas
alternativas desviadas se identifican en los “grupos de referencia” que tienen a su alrededor
(Cohen, 1955). Estos grupos de referencia plantean soluciones que responden a aquello que
harían o aceptarían los grupos de referencia primarios. Sin embargo, cuando esas soluciones no
se pueden realizar, el individuo busca otros grupos de referencia que se adapten más a las
soluciones permitidas. Si la solución que encuentra el individuo no responde a lo deseado por el
grupo de referencia primario, el individuo buscará otro grupo de referencia. Cuando existe un
elevado número de personas con problemas de adaptación similares, que no encuentran grupos
de referencia para solucionarlos, este tipo de personas suelen unirse generando así lo que se
denomina “subcultura”, entendida como un grupo en el que se pueden solucionar aquellos
problemas de aceptación social al ser aceptados por el propio grupo que se convierte a su vez
en grupo de referencia (Cohen, 1955).
Este sistema de valores y de normas propias puede generar ciertos tipos de comportamientos
que supone, para los miembros de dichos grupos, conseguir los objetivos ideales, especialmente
los relacionados a lo económico. La problemática radica en que no todos los grupos disponen
de los mismos niveles educativos, culturales, económicos, entre otros, para decidir. Esto genera
una diferenciación al momento en que los miembros de los grupos deciden y toman posturas
frente al cumplimiento de los objetivos sociales. Al existir una diferencia de dificultad y
posibilidades para obtener los mismos objetivos, aparecen en estos grupos factores de
preocupación, frustración y tensión; por lo que, al sentirse imposibilitado en su integración
efectiva, el individuo soluciona esta tensión formando parte de grupos diferentes en los que son
aceptados, apoyados y reconocidos, conociéndose estos grupos como “subculturas”. Estas
subculturas se forman sobre la base de normas y valores propios, los que facilitan un estilo de
vida, probablemente alejado en términos sociales de la media de comportamiento.
4.4.4. Teoría de las Ventanas Rotas
Esta teoría explica que, desde un punto de vista criminológico, el incremento del delito se
produce en lugares donde se registra mayor descuido, desorden, maltrato y suciedad. Estos
lugares presentan ataques sin respuesta, lo que reafirma comportamientos relacionados a la
violencia y delincuencia, siendo necesario solucionar los problemas a tiempo, cuando aún son
pequeños. Esta teoría refuerza el enfoque fenomenológico de la seguridad, puesto que estudia
lo que sucede dentro de los ecosistemas antrópicos, a través de la comprensión de factores
sociales-comunitarios y del entorno, debido a que estos factores afectan los comportamientos
en términos de incivilidad, disturbios y pequeños delitos, así como estudia su transformación en
actitudes temerosas, fragmentadas y desmoralizadas (Aréchiga, 2016). Además, un espacio con
ventanas rotas genera pérdida de lazos comunitarios, promoviendo un mayor desorden e
incremento de la violencia y delincuencia.
4.4.5. Teoría del Triángulo del delito
Esta teoría proviene de una de las principales teorías de la criminología ambiental: la teoría de
las actividades rutinarias. Este triángulo explica que un delito ocurre cuando un delincuente y
una víctima u objetivo se reúnen en un mismo tiempo y lugar (Fundación Paz Ciudadana, 2010).
El triángulo simboliza a las personas que podrían ejercer control sobre los tres elementos de la
figura interna, que incluyen el delincuente, víctima y lugar. De acuerdo a esta teoría, la ausencia
de control en algunos de estos elementos podría generar oportunidades para la realización del
delito.
Desde la lógica de la fenomenología, esta teoría es importante para el análisis delictual y, por
ende, para el desarrollo de políticas de seguridad, porque permite comprender integralmente
el entorno, los factores delictuales y las conductas desviadas, para focalizar acciones de
intervención pública, con el objetivo de prevenir la ocurrencia de delitos futuros a través del
análisis y cambio en alguno de estos aspectos. Además, esta teoría, al plantear un análisis
delictual en la comprensión del fenómeno, permite una anticipación estratégica, al describir y
predecir comportamientos, tanto de delincuentes como víctimas, además de las motivaciones
en un tiempo y espacio específico, los que configuran la oportunidad para el delito. Es por ello
que se pueden construir comportamientos por patrones a nivel de cada individuo (teoría de
elección racional), a nivel de interacción social (teoría de patrones) y a nivel de sociedad (teoría
de actividades rutinarias).
4.4.6. Elección Racional
Según esta teoría, las personas toman decisiones antes de cometer un delito, de acuerdo a la
percepción de oportunidad y recompensa anticipada (Felson y Clarke, 1998). Así, la teoría
explica que cualquier persona podría delinquir cuando se presenta la oportunidad, en función
del tiempo, condiciones del espacio e intervinientes. De la misma forma, un infractor desistirá
de delinquir cuando perciba alto riesgo, por ejemplo, de ser identificado o detenido por la
Policía, o por una recompensa o resultado no esperado. Esto último se explica cuando el costo
de cometer el delito sea menor al beneficio a obtener. Además, mediante la comprensión
fenomenológica del por qué las personas deciden delinquir en un escenario específico,
permitiría a la política pública generar acciones de intervención para modificar el o los factores
que generan la oportunidad del delito y, de esta manera, lograr disuadir al infractor (Fundación
Paz Ciudadana, 2010).
4.4.7. Teoría de Patrones
De acuerdo a esta teoría, las personas se mueven, habitualmente, entre lugares conocidos o
nodos específicos, como el hogar, trabajo, escuela, restaurante, entre otros espacios usuales
para cada individuo. Comúnmente, la movilidad de estas personas se realiza en un medio de
transporte específico y por las mismas calles o rutas. Sobre la base de esta lógica, la teoría explica
que la ocurrencia de un delito sucede cuando se cruzan infractores y víctimas dentro de algunas
de estas zonas de actividad, sean entendidas como nodos o rutas (Brantingham y Brantingham,
1990; Felson y Clarke, 1998). Por tanto, a partir del análisis del lugar del delito se pueden
determinar distintos tipos de víctimas y delincuentes que lo frecuentan, así como se identificar
el o los porqués de concurrencia al lugar, así como las razones que hacen que se genere la
oportunidad delictiva entre la víctima y victimario. Como resultado, se construyen y estudios,
de manera estructurada, patrones de comportamiento en torno al delito (Fundación Paz
Ciudadana, 2010).
4.4.8. Teoría de las Actividades Rutinarias
Los fenómenos se construyen a través de una serie de comportamientos repetitivos y
constantes, justamente por ello se denominan fenómenos. Así, las personas desarrollan
comportamientos similares al resto de las personas con condiciones similares. Estos
comportamientos están relacionados a actividades diarias de cada persona. Estas actividades
son repetitivas y mayormente constantes, especialmente cuando se refiere a movilidad por
rutas conocidas entre dos puntos frecuentes o, inclusive, en hábitos de consumo (Cohen y
Felson, 1979). Esto define rutinas en las vidas de las personas, lo que puede generar
oportunidades de delito. Así, el fenómeno puede anticiparse al cometimiento de una infracción
que afecte a una persona en algún lugar en el que se encuentre, sea éste dentro o cerca del
espacio de rutina que realiza diariamente como hábito. Además, la teoría habla de la necesidad
de estudiar cómo los cambios de comportamiento en la sociedad o en una comunidad pueden
modificar las oportunidades de comisión de delitos. Por ejemplo, en la actualidad muchas
personas, en forma rutinaria, dejan sus hogares para ir a sus lugares de trabajo, la disminución
de la vigilancia en los hogares facilita la oportunidad del delito, en este caso, el robo residencial
(Fundación Paz Ciudadana, 2010).
4.5. Teoría para el ámbito ambiental
En la actualidad, el Planeta afronta un deterioro ambiental como resultado de las acciones
humanas altamente contaminantes. La tierra soporta la deforestación de los bosques húmedos
tropicales, pérdida del suelo cultivable, la contaminación del aire y del agua, el cambio climático,
destrucción de la capa de ozono, pérdida de la diversidad biológica, extinción de especies, el
manejo inadecuado de los desechos de la producción petrolera, el manejo inadecuado de la
basura en las ciudades.
El Ecuador, al ser uno de los países con mayor diversidad natural por la región del Amazonas y
las Islas Galápagos, ha tratado de regular legalmente la protección del medioambiente, a través
del reconocimiento, a la naturaleza, como sujeto de Derecho, potenciada por el reconocimiento
de los pueblos originarios de la pacha mama.
4.6. Teoría para el ámbito digital

Según Miro (2012), es evidente la potencial capacidad de algunas de las tradicionales teorías de
la criminalidad o del delincuente para la explicación de muchas modalidades de
cibercriminalidad, así como, que esta visión es perfectamente compatible con una intervención
en el ámbito de la oportunidad.
La teoría de las actividades cotidianas afirma que el delito se produce en un tiempo y un lugar
pero no exige que sea físico, aunque implícitamente lo estuviera presuponiendo. Por supuesto,
el lugar de la comisión de un crimen puede ser el ciberespacio que, como hemos visto, difiere
en su arquitectura del espacio físico en el que solo podían cometerse los delitos hasta hace unas
décadas. (Miró, 2012)
Pero si en el ciberespacio puede cometerse un delito, en él tendrán que darse también los
caracteres que se asignan al mismo. Es decir, si el crimen, como evento, depende de la presencia
de un delincuente capacitado y motivado para el delito, un objetivo o víctima adecuado y la
ausencia de un guardián capaz, lo mismo puede decirse del cibercrimen. Eso sí, al cambiar la
configuración espacio-temporal del ciberespacio, será distinto el modo en que confluirán tales
elementos. El triángulo del crimen seguirá existiendo como tal y con los mismos elementos,
aunque quizás los «ángulos», valga la expresión, sean distintos. O en otras palabras, el lugar
«ciberespacio», no alterará los factores del crimen, pero sí la concreta expresión de los mismos
y, por tanto, de múltiples elementos que deberían ser tomados en consideración en aras a la
prevención del delito (Miró, 2012).
4.7. La conducta violenta

La violencia es definida por la Organización Mundial de la Salud como:
El uso deliberado de la fuerza física o el poder, ya sea en grado de amenaza o efectivo,
contra uno mismo, otra persona o un grupo o comunidad, que cause o tenga muchas
probabilidades de causar lesiones, muerte, daños psicológicos, trastornos del desarrollo
o privaciones (OMS, 2002: 5).
La violencia, por su carácter social, se construye a través del sistema de valores y creencias y se
enmarca en el imaginario colectivo como herramienta de reacción ante momentos específicos.
Su carácter es de tipo destructivo, tanto sobre sujetos como objetos, por lo que supone una
profunda disfunción social. Si bien la violencia se activa como mecanismo neurobiológico de
respuesta agresiva, estudios explican que la violencia es una construcción social. Esta se
desencadena como respuesta impulsiva en momentos situacionales, por presencia de sustancias
psicoactivas, durante una discusión o un proceso emocional, entre otros; y en momentos donde
la violencia es psicopática, pues se presenta de forma premeditada y con intención de Afectar a
un sujeto u objeto.
Desde esta perspectiva, la violencia se entiende como la transgresión de valores sociales de una
comunidad en un momento determinado, dentro en un ordenamiento normativo. En este
sentido, no toda persona violenta puede generar un acto delictivo, ni toda persona que comente
un acto delictivo puede ser violenta. Esta apreciación debe ser tomada en cuenta al momento
de planificar intervenciones de seguridad, puesto que, sobre la base del tipo de violencia y
factores circunstanciales, se pueden ajustar las acciones y modelos a implementar.
Las sociedades modernas, por la construcción de sus entornos, son sociedades que han
evolucionado en términos de la legitimización de la violencia. Hoy en día, la violencia no es el
mecanismo por de facto que emplean las personas para gestionar sus conflictos, puesto que, los
desacuerdos, sean individuales o colectivo, son gestionados mediante estrategias de solución
pacífica de problemas, tal es el caso de conciliación, mediación, terapia, entre otros tipos de
recursos. Sin embargo y durante las últimas décadas, la violencia ha evolucionado en entornos
y contextos diferentes, físicos y digitales, generando implicaciones con lógicas, inclusive, de
mayor impacto a las percepciones sensoriales y emocionales de los individuos. Tal es el caso de
la violencia digital, un espacio que, no sino hasta este siglo, ha sido explotado de formas que,
previamente, no eran posibles. Esto influye, principalmente, en la percepción de la seguridad
individual y colectiva, desde una comprensión del fenómeno a través de una mayor frecuencia
de eventos violentos.
La violencia es, por tanto, un problema psicosocial, que afecta, principalmente, a personas en
entornos vulnerables, tanto a nivel económico como social. Usualmente, las personas que
habitan en entornos con problemáticas socioeconómicas, zonas marginales, con baja
escolaridad, sin trabajo o empleo en malas condiciones, en familias desestructuradas o
disfuncionales, tienden a presentar rasgos de violencia, sea cual sea la causa que lo motive. Por
tanto, las características del entorno influyen la recreación de los diferentes tipos de violencia.
Estas violencias afectan la percepción de seguridad de las personas y, cuando esto sucede, la
sociedad se ve afectada de manera integral, puesto que las sociedades se desequilibran y alteran
su orden.
4.8. La multicausalidad, los factores de riesgo y de protección

Estudiar la seguridad implica entender que existen varios factores, mayormente simultáneos,
que convergen en tiempo y espacio y, por ende, afectan a la seguridad. Usualmente, los factores
de riesgo son elementos deficitarios y/o propiciadores de conductas violentas o ilícitas en la
población (Arriagada et al, 2015) y son entendidos como antecede a un resultado que está
asociada con la probabilidad subsecuente de dicho resultado (Kazdin et al., 1997; Kraemer et al.,
1997, 2001). A diferencia de los factores protectores, que son recursos o mecanismos que posee
la comunidad para la prevención del delito y la violencia (Kazdin et al., 1997; Kraemer et al.,
1997, 2001).
Los factores de riesgo se clasifican en:
Estructurales, que son factores como la pobreza y la marginalidad. Se consideran de
carácter estructural o mediato y sus modificaciones son de largo plazo. El trabajo sobre
ellos aumenta las posibilidades de integración a la vida productiva y disminuye la
percepción de privación y frustración, reduciendo las probabilidades de conductas
violentas en el futuro (Centro de Estudios en Seguridad Ciudadana, 2004).
De proximidad, como el porte de armas o la ingesta de alcohol. Estos actúan como
eventos contingentes que gatillan o instigan a la violencia de modo inmediato. El trabajo
sobre este tipo de factores de proximidad implica medidas de control directas (Centro
de Estudios en Seguridad Ciudadana, 2004).
La criminología del desarrollo plantea una óptica sistémica para examinar la delincuencia y la
conducta delictiva subsecuente, a través del análisis de las trayectorias de conducta delictiva
relacionadas, por ejemplo, a la edad. Esto ha inducido a estudiar factores de riesgo causales y
explicativos que afectan la probabilidad que un individuo cometa o no un delito durante el
transcurso de su vida (Loeber y Le Blanc, 1990; Le Blanc y Loeber, 1998). Así, la identificación y
comprensión de los factores de riesgo, que son particulares a cada caso, es primordial para la
implementación de intervenciones para la prevención y/o reducción de conductas delictivas.
Desde esta perspectiva, la criminología del desarrollo ha evolucionado como paradigma de
investigación del riesgo más amplio, pues busca identificar factores que predigan la conducta
delictiva, así como validar teorías criminológicas y descubrir factores de riesgo causales que
constituyen objetivos promisorios para la intervención y prevención temprana (CAF, 2019).
Por otro lado, los estudios longitudinales prospectivos proporcionan conocimiento sobre la
relación entre factores de riesgo y la conducta delictiva posterior. Esto permite identificar
factores de riesgo que predicen cierto tipo de conductas. Usualmente, estos factores pertenecen
a uno de los campos ecológicos, sean a nivel individual, familiar, de pares, escolar o comunitario.
A través de estos estudios longitudinales prospectivos se logra una evaluación empírica de la
fuerza comparativa y relativa de estos factores de riesgo y, por ende, la comprensión más
acertada del fenómeno, sus causas y efectos (CAF, 2019).
Por ejemplo, este tipo de estudios explican que varios comportamientos de la adolescencia y la
adultez temprana pueden ser predichos por la conjugación de varios factores de riesgo en torno
al crimen y la delincuencia. Una implicancia significativa del paradigma de investigación del
riesgo es que las intervenciones que palian los factores de riesgo, asociados causalmente con la
delincuencia, pueden interrumpir esas influencias y disminuir la probabilidad de que se
desarrolle la delincuencia y la conducta delictiva posterior (Hawkins, Catalano y Miller, 1992;
Coie et al, 1993; Hawkins, Arthur y Catalano, 1995).
Sobre la base de los resultados empíricos de meta-análisis, se han identificados los siguientes
factores:
Factores de riesgo más sólidos y robustos, para el crimen durante la adolescencia y la
adultez temprana, son aquellos que representan la conducta o delictiva previa. Por lo
tanto, los programas de prevención deberían primero ocuparse de prevenir el inicio y la
escalada de la delincuencia entre los jóvenes.
Factores de riesgo familiares, medidos durante la niñez, representan los principales
factores de riesgo para la posterior conducta delictiva. Los programas de prevención
orientados a reducir la comisión de delitos pudieran beneficiarse de los componentes
de los programas de educación parental que aborden la dinámica familiar durante la
niñez.
Otros factores de riesgo significativos, dentro de los campos individuales, familiares, de
pares y escolares, varían su fuerza según las etapas de desarrollo durante la adolescencia
y la adultez temprana, lo que enfatiza la importancia de una teoría, investigación y
práctica futura, que reconozca la especificidad del desarrollo en el riesgo para la
conducta delictiva (CAF, 2019).
Para un enfoque centrado en el riesgo, identificar los factores de riesgo causales del crimen y la
delincuencia es fundamental a efectos de definir y enfocar los programas de prevención e
intervención. Los programas de intervención y prevención eficaces deben tener como objetivo
alterar los factores de riesgo causales, de modo que reduzcan la probabilidad de problemas
subsecuentes (Kazdin et al., 1997; Farrington, 2007). No obstante, es necesario mencionar que
no todos los factores de riesgo son causales, aunque todos los factores de riesgo causales son
predictivos, por lo tanto, deben estar relacionados con los resultados posteriores (CAF, 2019).
De esta forma, los objetivos de la investigación orientada al riesgo coinciden con los objetivos
de la criminología del desarrollo, pues abarca el estudio del desarrollo de las conductas
criminales a lo largo de la vida, junto con la identificación de factores de riesgo causales o
explicativos que predicen o concurren con los cambios de conductas a lo largo del tiempo
(Loeber y Le Blanc, 1990; Le Blanc y Loeber, 1998). El objetivo explícito de esta lógica es
identificar los factores de riesgo de la delincuencia y de la conducta delictiva, por lo que la
perspectiva de la criminología del desarrollo destaca la importancia de las trayectorias y las
transiciones a lo largo de la vida y cómo las interacciones a través del tiempo y los campos de
socialización predicen la conducta de manera diferencial (Catalano y Hawkins, 1996). En sintonía
con la noción de periodos sensibles del desarrollo de la psicología clásica, la criminología del
desarrollo enfatiza, de forma sistémica y fenomenológica, la importancia de ciertos periodos
durante el transcurso de la vida, en los que los procesos de desarrollo podrían ser más
susceptibles a las influencias, inclusive, ambientales desde una mirada ecosistémica. Cualquier
discusión sobre factores de riesgo para el crimen debe considerar no solo el impacto diferencial
de los factores de riesgo en distintos campos de la socialización, sino la posible especificidad y/o
generalidad del desarrollo de diversos factores de riesgo en etapas clave de la vida de manera
sistémica (CAF, 2019).
Finalmente, para que una política de gestión de factores de riesgo sea efectiva debe presentar
una implementación práctica y concreta de acciones preventivas e intervención oportuna
orientada a responder a la multicausalidad (Chaux, Lleras y Velásquez, 2004). Este enfoque
plantea una mirada estratégica desde la comprensión del entorno –sujetos y objetos– hasta la
generación de las condiciones, suficientes y necesarias, para la implementación. Trabajar desde
el enfoque de factores protectores, entonces, no solo implica reconocer los recursos y
potencialidades de las personas, grupos y comunidades, sino de la evidencia generada por
diversos estudios en áreas de intervención diferenciadas, sean estos de violencia, reinserción,
enfoque de género, interculturalidad, entre otros. Esto permite concluir que, para lograr
promover los factores protectores, se necesita fortalecer las habilidades y conocimientos de las
personas, así como apoyar a los individuos y colectivos en sus propios contextos, a través de la
implementación y puesta en práctica de dichas capacidades desarrolladas de forma sistémica
(Universidad de Chile, 2015).
4.9. Prevención del delito
La prevención es un concepto dimensional y su ejecución está en función de lo que se desea
prevenir y de la intervención preventiva. La prevención, en términos de la seguridad ciudadana,
se constituye como un modelo de acciones enfocadas a evitar que suceda el delito. Para ello, se
deben implementar y fortalecer acciones de seguridad orientadas a generar e implementar
acciones estratégicas que integren todos sistemas los sistemas formales e informales de
prevención (especialmente centros educativos y espacios de interrelación social) e, inclusive,
con el sistema formal de justicia criminal (ONU, 2000).
Un paso iniciar para plantear una intervención preventiva es estudiar el contexto de fenómeno,
principalmente las causas y efectos. Esto ayuda a comprender qué es lo que causa, en este caso
el delito, a partir de análisis de trayectorias de las personas, así como la correlación de factores
de riesgos causales, como condiciones que influencia el comportamiento delictivo-criminal. Esta
noción prescribe, por tanto, la importante y necesidad de implementación de programas de
prevención social de la violencia basados en evidencia y análisis del ciclo de vida de los
individuos, inclusive desde la infancia temprana (Arriagada et al, 2015).
Desde la vertiente de criminología ambiental, la prevención debe entender el contexto y la
oportunidad como las fuentes del delito, a más de los factores que operan en los individuos,
como los sicológicos y sociales, así como los económicos e, inclusive, políticos (Arriagada et al,
2015). Esta lógica se construye a modo de paraguas para la prevención, puesto que implica que
la política preventiva debe contener cualquier factor incidental y situacional que permita
implementar acciones para mejorar y proteger la seguridad.
De acuerdo a esta teoría, existen tres momentos importantes de prevención según el tipo de
intervención deseada. Primero, si se espera minimizar el riesgo de incurrir en un primer acto
delictual se requiere consolidar acciones de prevención primaria. Segundo, si se busca evitar que
se repita en el tiempo una primera conducta indeseable, se debe recurrir a la prevención
secundaria. Tercero, si se plantea minimizar los efectos negativos, así como promover
protección en la sociedad frente al riesgo criminal y rehabilitar personas infractoras, se puede
optar por una prevención terciaria.
Estos tipos de intervenciones deben ser implementados en las diferentes etapas de la vida de
las personas, para lograr incidir, oportuna y efectivamente, en los diversos factores que afectan
los comportamientos delictivos-criminales (Tanner-Smith, Wilson & Lipsey, 2019). Estas
intervenciones deben estar acorde a cada etapa, especialmente las de prevención temprana
para la generación de efectos positivos prolongados –parentalidad positiva y el estrechamiento
de los lazos familiares–, así como en función del tipo de incentivo existente (Arriagada et al.
2015). Por otro lado, según los estudios longitudinales y sobre la base de un modelo ecológico,
se plantea que la prevención se realice en cinco dominios: 1) el individuo –factores demográficos
y factores psicológicos–, la familia, la escuela, el grupo de pares y la comunidad (Arriagada et al.
2015).
Para que la prevención sea efectiva, se requiere comprender e intervenir cada territorio de
manera específica. La prevención social, entonces, debe sr efectuada de manera integral e
interinstitucional, incluyendo todos los sectores relacionados con la prevención y entre todos
los niveles de gobiernos, desde los locales hasta el nivel nacional. Las estrategias de intervención
de áreas urbanas, por ejemplo, son acciones oportunas para generar prevención, especialmente
con políticas de diseño ambiental para la recuperación y ocupación de espacios públicos
vulnerables al fenómeno delictivo.
La visibilidad es uno de los aspectos más importantes y que por tanto debe ser considerado
como parámetro fundamental en el diseño de áreas urbanas. Esto significa que la ubicación de
estructuras físicas, actividades y personas debe apuntar a maximizar la observación natural del
espacio. Razón por la cual se dinamiza la idea principal de motivar la capacidad de ver y ser visto
por las demás personas en dichos lugares, actividad que se cristaliza con la posibilidad del
control por parte de todos los usuarios del área, que permanentemente podrían identificar
fácilmente a personas que pretender cometer hechos o conductas delictivas, que atenten contra
la seguridad e integridad de las personas e instalaciones. Con esta dinámica se pretende mejorar
la visibilidad en áreas habitadas y espacios públicos como estacionamientos, calles y parques.
Es necesario indicar que los ambientes en los cuales se alcanza una vigilancia natural se evidencia
una menor posibilidad de ser atacados por delitos, en vista que existe un mayor control
comunitario por parte de los vecinos hacia los espacios urbanos, sean estos lugares públicos o
privados.
4.10. Enfoques conceptuales para la política

Previo a identificar los enfoques pertinentes óptimos para construir la Política de Seguridad
Ciudadana y Pública es necesario revisar los conceptos de seguridad ciudadana y seguridad
pública. Luego, se presentan los enfoques empleados en la construcción de la Política de
Seguridad Ciudadana y Pública.
4.10.1. La Seguridad Ciudadana y Seguridad Pública: conceptos
En primer lugar, el concepto de seguridad ciudadana se derivada del desarrollo conceptual y de
los componentes de la seguridad humana (PNUD 1994; Alkire 2003; Dammert 2006; PNUD 2009;
Mockus, Murraín y Villa 2012; PCM 2013). La seguridad ciudadana es entendida como un servicio
de protección de la vida, integridad, patrimonio de las personas frente a riesgos y amenazas que
las puedan poner en peligro. Este concepto abarca a la convivencia pacífica (Pegoraro 1997;
Dammert 2006; Abello 2007; PNUD 2009; 2013), ante lo cual presenta la función de la
“protección” frente a riesgos y amenazas, colectivos o específicos (Henner 2004; Dammert 2004;
O’Malley 2006). En esta misma línea conceptual, el término “ciudadana” se construye desde la
idea de la persona, entendiéndole como sujeto natural de derechos y con un enfoque de
desarrollo humano (CIDH 2009; Dammert 2011; PNUD 2012; PNUD 2013; Zárate 2013).
De acuerdo al Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (2019), la seguridad ciudadana,
vista desde la seguridad humana, se entiende como “(…) la protección de ciertas opciones u
oportunidades de todas las personas, su vida, su integridad, su patrimonio”. En este sentido, la
seguridad ciudadana presenta “(…) una condición necesaria para el desarrollo humano… [,
puesto que] sin seguridad ciudadana, que proteja un núcleo básico de derechos, las personas no
pueden desarrollar plenamente sus capacidades ni contribuir con todo su potencial a mejorar a
sus familias, sus comunidades y las instituciones” (PNUD, 2013). Desde esta perspectiva, la
seguridad ciudadana comprende a las amenazas como factores que “(…) pueden impactar
también a las personas no directamente afectadas e[,] incluso[,] a las generaciones futuras(…,)
lo que tiene un efecto sostenido de socavamiento de libertades y capacidades” (PNUD, 2013).
Una característica importante de la seguridad ciudadana es que se construye a través de la
percepción, por lo que cabe plantearse la pregunta: ¿qué genera un estado de seguridad en el
concepto “seguridad ciudadana”? Según estudios, esta pregunta puede ser respondida por la
satisfacción plena de derechos de los ciudadanos, entendida como la protección frente a las
amenazas y los riesgos que puedan vulnerar la integridad humana y la convivencia pacífica
(Baratta 2001; PNUD 2005; CIDH 2009; Ávila 2013). En este mismo sentido y a saber que existen
amenazas que alteran la percepción de seguridad en las personas, es importante identificar
riesgos y/o amenazas de inseguridad, así como definir el inventario de acciones de protección e
intervención de la seguridad ciudadana. Estos análisis de las definiciones deben ser sistémicos y
en clave fenomenológica. Es por ello que este tipo de estudios incluyen apartados de pobreza,
desempleo, inequidad, discriminación social, entre otros; puesto que resultan factores de
intervención esenciales para mejorar la calidad de vida de las personas y sus entornos. Así, estos
factores se constituyen como sustento estratégico para la seguridad ciudadana y deben ser
intervenidos de forma integral, interinstitucional y transversal, tanto por las instituciones del
Gobierno Nacional como de los gobiernos seccionales, mediante acciones enmarcadas en una
visión de prevención social del delito.
El propósito de todo Estado es que la ciudadanía viva con el menor número de temores o que
se sienta lo más segura posible como una condición necesaria para que pueda desarrollar su
proyecto de vida. La percepción de inseguridad, el miedo que siente la población, socavan los
cimientos del Estado de Derecho, porque inciden en la presión social para que los gobiernos
apliquen políticas de “mano dura”, contrarias a la Constitución, con el alto riesgo de ser una
respuesta a corto plazo que no se resuelve los problemas estructurales de seguridad y que abren
la puerta para abusos y violaciones a los derechos humanos.
En cambio, la seguridad pública está orientada a preservar el orden público y la paz ciudadana,
en un ambiente que garantice la convivencia social pacífica de la sociedad y entre las personas.
La seguridad pública se dirige al hecho delincuencial y a sus actores, por lo que, desde esta
perspectiva, los órganos de seguridad actúan, mayormente, de forma preventiva, anticipándose
al cometimiento de actos delictuosos. No obstante, cuando el hecho delictivo ha sido
consumado, la intervención es punitiva y resulta en un acto de sanción, generando
sometimiento a la ley como consecuencia de la infracción o acto delictivo. Así, el énfasis de la
seguridad pública está encaminado en una visión de garantía de la paz y, por ende, de la
seguridad interna, como factores de desarrollo socioeconómico y de continuidad (Tomalá,
2013).
Ahora bien, el Plan Específico de Seguridad Ciudadana y Pública 2019-2030, define a la seguridad
pública de la siguiente como:
(…) una competencia exclusiva y privativa del Estado ecuatoriano, que comprende el
conjunto de acciones y medidas sistémicas orientadas a mantener y restablecer el orden
público, la protección interna y el libre ejercicio de los derechos; comprende, además,
la prevención, investigación, persecución penal y administrativa de las infracciones, su
sanción, y la rehabilitación social de las personas infractoras.
Respecto al concepto de seguridad ciudadana, en el mismo documento indica que éste:

(…) comprende el conjunto de acciones que tienen por finalidad consolidar la
convivencia pacífica, el respeto a los derechos humanos y la prevención de todo tipo de
violencia a través la interacción de actores públicos, privados, con la participación activa
de la ciudadanía.
4.10.2. Enfoque Multiagenciado

Este enfoque tiene como objetivo la promoción e implementación de políticas integrales de
seguridad, con énfasis en la prevención que, sin desvalorizar los aportes que pueden realizar las
instituciones policiales, incluyen y comprometen a instituciones estatales relacionadas al
fenómeno, así como a actores e instituciones no gubernamentales. Esta inclusión y compromiso
se refieren al abordaje y gestión de las problemáticas referidas a cualquier fenómeno que afecte
a la seguridad. De esta manera y de forma multiagencial, se pretende generar una intervención
trasversal, según la que los actores estatales y de sociedad civil necesarios sean corresponsables
en la gestión de la seguridad, especialmente en los niveles preventivos.
Este enfoque presenta factores característicos de las estrategias de prevención social y de
prevención comunitaria del delito, pues el enfoque multiagencial tiene como intención crear
zonas macroscópicas de intervención sobre el estado de la seguridad versus el delito. Estas
intervenciones son planteadas en base a análisis y debates públicos en los que se aglomeren los
diferentes niveles del gobierno nacional, así como instituciones de gobiernos locales,
instituciones privadas, organizaciones no gubernamentales nacionales e internacionales. Este
enfoque asegura que, a mayor capacidad de debate público, mayor es la posibilidad de gestión
estratégica mediante acciones oportunas y consensuadas, para atender necesidades y
problemáticas determinadas de ciertos espacios. De esta forma, las intervenciones puedan
atacar con mayor efectividad las causas estructurales, sean estas sociales y/o culturales del
delito (Sancho, 2019).
Según lo expuesto, se reconoce que la multiagencialidad debe presentar un enfoque, inclusive,
transversal, pues éste es un modelo de gobernanza que tiene como responsabilidad la
articulación, horizontal y verticalmente, de factores estratégicos que inducen en la sociedad,
tales como intereses, acciones y recursos, provenientes y a cargo de una variedad amplia de
tipos de actores diversos. Al decir de actores diversos, puesto que no solo la institucionalidad
pública es responsable de la seguridad, sino la misma sociedad y, a través de ella, otras
instituciones, sean estas privadas o de la sociedad civil organizada. Así, la transversalidad de una
política pública, en cualquier nivel o institución pública, requiere una coordinación
interinstitucional entre entidades y agencias (Alfama & Cruells, 2011), en las que existe una
primacía de la corresponsabilidad y trabajo multiagencial como interés y motivación para el
servicio efectivo de la seguridad y la construcción de sociedades con culturas de convivencia
social pacífica (Universidad de Chile, 2015).
Finalmente, es necesario precisar, por tanto, que este enfoque aplicado a la seguridad ciudadana
plantea una visión de intervención conjunta, tanto de acciones como de instituciones y actores
de diferentes niveles, públicos y privados, con el objetivo de, a través de acciones estratégicas,
se pueda intervenir a la sociedad para dar solución a problemas de violencia y delincuencia que
generan inseguridad (Universidad de Chile, 2015). De esta forma, la intervención debe ser
planteada y planificada como un proceso preventivo e intersectorial, para lograr un impacto en
la estructura de la sociedad, en todos sus niveles y subgrupos.
4.10.3. Enfoque epidemiológico: niveles de prevención e intervención
El enfoque epidemiológico de la violencia ha inspirado diversos trabajos en prevención,
basándose en conceptos y metodologías de epidemiología y salud pública. En este sentido, la
violencia se describe como un factor problemático de salud pública, puesto que presenta una
lógica de fuente multicausal en espacios donde se registran varios factores de riesgo. No
obstante, la posibilidad de reducir la ocurrencia de la violencia y el delito, desde esta premisa,
radica en la analogía entre seguridad y la salud. Este enfoque plantea el análisis como fuente
estratégica para impactar los factores que favorecen la criminalidad y enraizar en la sociedad
actitudes y comportamientos preventivos para identificar y gestionar las causas y soluciones a
las problemáticas de seguridad (CESC, 2004). Para ello, el enfoque epidemiológico determina
tres niveles de intervención, sobre la base de las características y necesidades de cada grupo
objetivo a intervenir:
Prevención primaria, o prevención propiamente dicha, está dirigida a la población en
general y, comúnmente, responde a necesidades, actuando sobre los contextos sociales
y situacionales que favorecen la violencia;
Prevención secundaria, o tratamiento, está dirigida a grupos de riesgo específico y sus

necesidades (niños, jóvenes o mujeres), quienes han tenido algún problema producto
como de la violencia y requieren tratamiento y apoyo para evitar la revictimización o
para que no se conviertan en futuros victimizadores; y,
Prevención terciaria, o rehabilitación, va dirigida a grupos específicos de personas que

han cometido infracciones a la ley y que han ingresado al sistema penal, buscando
promover su rehabilitación (CESC, 2004).
Ilustración 39. Niveles de Prevención
Fuente: Centro de Estudios en Seguridad Ciudadana

Por otro lado, las estrategias preventivas se agrupan respecto a su ámbito de acción, los que
puede ser de tipo social, comunitario y situacional. Cada uno de estos tres tipos explica la
configuración de los factores de riesgo desde los que se debe trabajar la prevención con enfoque
epidemiológico:
La prevención social impacta los factores de riesgo, tanto personales o psicológicos y
sociales. Los sociales son de tipo estructural, tales como la pobreza y marginalidad. Este
tipo de intervenciones se implementan en grupos de alto riesgo social, incluyendo el
ámbito familiar, con acciones de prevención temprana de violencia intrafamiliar y
género; educación, por ejemplo con mediación de conflictos en la escuela; o salud,
mediante la aplicación de programas de nutrición infantil.
La prevención comunitaria combina elementos de los ámbitos sociales y situacionales.
Su descriptor principal es la participación local, específicamente en el barrio o su
equivalente. Entre los principales ejemplos de actividades preventivas de este tipo se
lista la Policía Comunitaria, los comités barriales, las asambleas comunitarias, los
comités de seguridad, entre otros proyectos de corto alcance enfocados a la prevención
social o situacional.
La prevención situacional atiende los fenómenos relacionados a factores de proximidad
o ambientales relacionados con situaciones gatillantes de violencia y/o delincuencia.
Este tipo de prevención se desarrolla en zonas urbanas, a través de la recuperación de
espacios públicos, mejora de iluminación, programas de desarme y vigilancia, tanto a la
población en general como a grupos específicos. La prevención situacional es
anticipatoria al razonamiento del agresor, lo que permite incrementar la dificultad de
las situaciones y el entorno frente al posible cometimiento del delito, tal es el caso de
rejas de protección o sistemas de seguridad y vigilancia. Para mayor efectividad, este
tipo de medidas situacionales deben ser monitoreadas, evaluadas y actualizadas, debido
a que el comportamiento del agresor es altamente dinámico, lo que le permite reducir
riesgos e identificar acciones frente a obstáculos (CESC, 2004; Arriagada et al, 2015).
Ilustración 40. Tipologías de Prevención del Delito
Prevención Social
DE PREVENCIÓN
Prevención
TIPOLOGÍAS
Comunitaria
Prevención
Situacional
Fuente: Seguridad Urbana y Técnicas de Prevención del Delito

4.10.4. Enfoque intercultural

El enfoque intercultural está orientado a reconocer la diversidad cultural de la sociedad
ecuatoriana, en los términos en los que manda la Constitución, que empieza por determinar que
el Estado ecuatoriano es intercultural y plurinacional, lo cual, implica el respeto a la cosmovisión
de los pueblos y nacionalidades que conviven en el Ecuador.
La implementación de la Política debe observar las realidades de estos grupos poblacionales, sus
tradiciones, costumbres, normas de convivencia y resolución de conflictos, para garantizar sus
derechos en cuanto a seguridad ciudadana se refiere y en los términos establecidos en la
Constitución de la República.
También, la Política debe propender a que las estrategias y acciones para la prevención del delito
y la violencia tengan en cuenta las características de la inseguridad que les afecta, como por
ejemplo, que varios delitos están relacionados con la tierra y la ruralidad.
4.10.5. Enfoque de género y derechos humanos
El enfoque de género para la Política de Seguridad Ciudadana y Pública es transversal y pone
atención en las diferencias -frente a los riesgos y amenazas- que hay entre mujeres y hombres
en cuanto a ser víctimas de delitos en los espacios públicos y privados. La Política, al atacar las
problemáticas, reconoce que la violencia contras las mujeres de toda y edad condición es un
problema estructural de la sociedad ecuatoriana, tanto así, que la Constitución establece el
derecho de las mujeres a vivir libres de todo tipo de violencia, discriminación y exclusión; la ley
penal determina a la violencia física, sicológica y sexual como delitos, además, de identificar los
homicidios de las mujeres, en contextos de género, como femicidios, con el propósito de
evidenciar que los crímenes están relacionados con el hecho de ser mujer.
Las estrategias y acciones de seguridad ciudadana deben elaborarse pensando en espacios
públicos seguros para las mujeres; espacios en los que ellas puedan apropiarse sin temor a ser
víctimas de violencias y delitos, para lo cual, el Estado no solo se debe enfrentar a las
organizaciones delictivas y delincuentes comunes, sino incidir en la transformación de patrones
socioculturales relacionados con comportamientos abusivos, violentos, que afectan la
integridad y tranquilidad de las mujeres.
El enfoque de género también incluye la seguridad y protección de la población LGBTIQ+, con el
objetivo de reducir y erradicar la violencia, discriminación y exclusión de la que suele ser víctima.
La Política entiende al ser humano como centro de su atención, por lo tanto, el abordaje de las
problemáticas deben tener consecuencias favorables para garantizar condiciones de igualdad,
justicia, seguridad e inclusión en todos los espacios.
4.11. Modelo de policiamiento basado en evidencia

El modelo de policiamiento basado en evidencia tiene como principio la democratización de
producción de conocimiento para la toma de decisiones en un sistema extremadamente abierto.
Este modelo funciona a través de la participación pública e interinstitucional, articulada con fines
prácticos para que, sobre la base de evidencia científica, el Estado pueda saber qué funciona
mejor para intervenir a la sociedad y combatir el crimen. El policiamiento basado en evidencia,
debido a que trabaja con datos obtenidos de las ciudades, reproduce una interlocución entre el
Estado y sus ciudadanos, lo que permite no solo analizar datos, sino generar debates y
apreciaciones sobre la percepción social, la efectividad y calidad de la intervención, entre otros
(CAF, 2019). La demanda de evidencia, para la administración de la seguridad, busca explotar la
investigación de forma estratégica, a razón de lograr comprender cómo incidir en la mejora del
servicio de seguridad y, por ende, en los resultados de las intervenciones. En este sentido, la
evidencia presenta tres principios estratégicos:
1. La policía debe focalizar sus escasos recursos en llevar adelante y aplicar solidas
investigaciones en los objetivos que presentan riesgos predecibles para la comisión de
delitos y disturbios;
2. Una vez que la policía selecciona sus objetivos prioritarios, se debe revisar o realizar
testeos de los métodos policiales que ayuden a definir los que funcionan mejor para
reducir el daño; y,
3. Una vez que las fuerzas policiales usen la investigación para focalizar sus prácticas ya
testeadas, se debe generar y usar la evidencia para realizar un seguimiento del trabajo
diario y de los efectos de dichas prácticas, incluida la percepción ciudadana respecto de
la legitimidad de la policía (CAF, 2019).
Así, el policiamiento basado en evidencia, desde la aplicación de estos tres principios, permite
identificar y construir evidencia y propuestas de intervención con enfoque de resultados, de tal
forma que, la tecnificación policial se incrementa y, por tanto, permite justificar la toma de
decisiones de la policía con altos estándares de profesionalización, lo que podría incrementar la
calidad y efectividad de los resultados (Sherman, 1998; CAF, 2019).
Respecto a la fenomenología, el modelo de policiamiento basado en evidencia se convierte en
un tipo de herramienta para levantar y procesar información, que permita comprender las
características de los fenómenos que impactan a la seguridad, así como sus causas y efectos.
Además, para efectuar intervenciones, sean primarias, secundarias o terciarios, sean sociales,
comunitarias o situacionales, se requiere de estudios y análisis basados en evidencia plausible,
puesto que para lograr intervenciones efectivas es preciso estudiar las problemáticas de manera
exhaustiva y con enfoque a reducir las causas de la inseguridad.
5. VISIÓN, PRINCIPIOS Y EJES DE LA POLÍTICA
En este apartado se detallarán el propósito y alcance de la Política de Seguridad Ciudadana y
Pública, la visión a futuro que se pretende alcanzar con la implementación de la política, los
principios éticos que son transversales para todos los planes y acciones que se implementen; y
finalmente, los ejes que deberán tomarse en cuenta para una aplicación efectiva que cumpla
con los propósitos de su creación.
Ilustración 41. Principios y Ejes de la Política de Seguridad Ciudadana y Pública

5.1. Propósito y alcance

El crecimiento de la inseguridad ciudadana es un fenómeno social de gran trascendencia que
está afectando la calidad de vida de las personas a nivel mundial. Su génesis y dinámica se basa
en fenómenos multicausales de factores de riesgo que van en aumento con manifestaciones de
profundización de la victimización, percepción del miedo, economías ilegales y deterioro de la
confianza ciudadana en las instituciones responsables y corresponsables de la seguridad.
Ante los escenarios actuales de crecimiento de los niveles de violencia y delincuencia en
determinados territorios, con diferentes problemáticas, incivilidades y factores de riesgo, es
necesario aplicar las tipologías de prevención del delito necesarias que corresponden al nivel
social, comunitario y situacional, a modo que se logren imbricar con los niveles de intervención
primaria, secundaria y terciaria. En este sentido, es importante considerar que la temprana
intervención en el núcleo familiar social y personas en riesgo, mediante un enfoque
epidemiológico, es la mejor estrategia ante la violencia y delincuencia. Esto a decir verdad,
puesto que la violencia es considera como un problema, inclusive, de salud pública (OPS, 2008).
Para este propósito, es necesario reconocer la complejidad de la fenomenología de la violencia,
la criminalidad y delincuencia, como factores que afectan a la convivencia social pacífica. Se
requiere de una intervención multiagenciada, mediante la ampliación del control social formal
desde las entidades públicas de salud, educación, trabajo, rehabilitación, justicia, ambiente,
entre otros.
Tomando en consideración que la aparición y mantenimiento de conductas atípicas conlleva al
surgimiento e incremento de hechos violentos, delito y criminalidad, se observa que las
sociedades presentan, cada vez más, un acrecentamiento de factores incidentales de
inseguridad, como resultado de un mundo con alto nivel de interconectividad y globalización.
Estos factores se convierten en amenazas y dan como resultado la presencia de actitudes y
situaciones de violencia y delincuencia nunca antes vistas. Esto requiere de mayor atención por
parte del Estado, a través de políticas estratégicas de intervención que estén dirigidas a atender
las necesidades de la sociedad y solucionar problemáticas. Las políticas deben estar
encaminadas al análisis de las trayectorias criminales, análisis de riesgo y peligrosidad,
perfilamiento delictual, inteligencia y estudios longitudinales, tanto prospectivos como
retrospectivos, alineados a la criminología ambiental y del desarrollo de la vida. ¿Por qué
hacerlo? Las experiencias de otros países demuestran que las políticas públicas, con diagnósticos
y generación de conocimiento basado en evidencia, permiten al aparataje estatal desplegar
estrategias más acertadas para intervenir en la oportunidad delictual y las vulnerabilidades de
los factores de riesgo tanto estructurales como de proximidad.
Esta es la premisa que orienta la Política de Seguridad Ciudadana y Pública, como instrumento
estratégico de gobernanza, que permitirá generar aportes en el desarrollo de valor público,
necesario y suficiente, para la construcción de una sociedad con cultura de paz y convivencia
social pacífica, libre de amenazas y riesgos que afecten la integridad de las personas, pongan en
peligro los bienes públicos y privados, así como a la naturaleza.
5.2. Visión
La Política de Seguridad Ciudadana y Pública 2022-2025 es el instrumento sistémico que
satisfará las necesidades de seguridad de los sujetos de Derecho del Ecuador, mediante la
consolidación del sistema integral de Seguridad Ciudadana y Pública con enfoque territorial
preventivo, investigativo, inteligencia y corresponsabilidad, para la construcción de una cultura
de paz, libre de miedo y temor, basada en el respeto irrestricto de los derechos humanos y
generación del valor público.
5.3. Principios éticos

Los principios éticos son factores fundacionales que orientan y determinan el comportamiento
y acciones de personas y sus instituciones. En este sentido, se ha construido una lista amplia de
varios tipos de principios que se han puesto a consideración de expertos y académicos en
seguridad ciudadana y pública, para identificar los principios óptimos que regirán la política. En
este sentido, se han seleccionado y priorizado un total de diez [10], que permitirán articular la
política en legitimidad, legalidad y pertinencia de las actuaciones de los funcionarios públicos.
5.3.1. Corresponsabilidad participativa
Es una responsabilidad compartida, equitativa, oportuna y pertinente de las tareas de
seguridad ciudadana y pública, entre todos los actores e instituciones implicadas y
relacionadas, directa e indirectamente, con motivo de generar una intervención ajustada
y enfocada a cada zona geográfica.
5.3.2. Equidad territorial
Se refiere a la configuración geográfica equitativa de la dimensión espacial de la seguridad
ciudadana y pública, que asegure las condiciones oportunas para que las intervenciones
públicas alcancen a todas las personas en los diferentes entornos y se provean los
servicios de seguridad a nivel nacional.
5.3.3. Transparencia
Es una cualidad del carácter público, a través de la que se garantiza el acceso oportuno y
constante a la información veraz de cualquier proceso o actividad realizada, de acuerdo a
lo determinado en la ley. En este sentido, es una característica del sistema respecto a la
rendición de cuentas y estar sujeto al control social.
5.3.4. Cooperación
Es un ejercicio de colaboración a través de la participación entre un grupo de personas
y/o instituciones, orientados hacia el cumplimiento de un mismo objetivo o interés. Este
ejercicio es el resultado de un acuerdo previo entre actores claves para realizar
conjuntamente acciones convenidas para satisfacer, en este caso, la necesidad de
seguridad ciudadana y Pública en el Ecuador. Para que exista coordinación debe existir un
efectivo intercambio comunicacional y una coordinación de actividades antes, durante y
después de su desarrollo.
5.3.5. Efectividad
Es la capacidad de desarrollar las actividades planificadas en términos de eficacia y
eficiencia, en el marco del cumplimiento de objetivos y metas planeadas, a través de una
gestión, planificación y evaluación oportuna, a través del uso óptimo de capacidad y
recursos, sean estos de tipo humano, financiero, tecnológico y material.
5.3.6. Institucionalidad
Es una cualidad fundacional de la administración pública, según la cual una organización
o entidad constituida en la sociedad, ha establecido y sistematizado procesos,
capacidades, recursos, entre otros factores provenientes de la normativa, leyes y
reglamentos, para el desarrollo e implementación de sus actividades y competencias.
5.3.7. Probidad
Es una cualidad humana que implica comportamientos, actitudes y decisiones de la
conducta humana enmarcadas en la moralidad y rectitud, lo que implica que las personas,
en este caso los servidores públicos, tiene la responsabilidad de observar y actuar las
actuaciones de forma correcta en el ejercicio de sus funciones y atribuciones. De esta
forma, toda acción no puede anteponerse a intereses personales o particulares respecto
a los sociales o comunitarios.
5.3.8. Calidad
Es el factor descriptivo, conformado por un conjunto de propiedades que caracterizan un
sujeto u objeto y con los que se genera una valoración respecto a la percepción existente
y que se relaciona con la capacidad de satisfacción de necesidades de los usuarios que, en
este caso, tiene que ver con el servicio de seguridad ciudadana y pública.
5.3.9. Desconcentración
Es la capacidad administrativa según la que los procesos y actividades se desarrollan en
niveles jerárquicos locales para la territorialización de las decisiones, de acuerdo con la
planificación nacional. Esta capacidad se genera a través de la transferencia de ciertas
funciones técnicas y administrativas a los niveles inferiores del órgano central y con
motivo de generar efectividad del servicio.
5.3.10. Garantista
Entendido desde la lógica de su paradigma, es la capacidad del Estado para el servicio de
aseguramiento de los derechos fundamentales y constitucionales, sobre la base de un
sistema de ordenamiento jurídico y el fiel cumplimiento a la norma, con enfoque a la
convivencia social pacífica en toda la diversidad y de armonía con la naturaleza.
5.4. Ejes de la Política

Son elementos constructivos destinados a agrupar un conjunto de postulados, que son utilizados
con transversalidad en todas las acciones que el Estado desarrolla. Estos elementos se
configuran para guiar el movimiento de rotación y articulación de una pieza en su sistema. De
esta manera, los ejes permiten que se alcance la razón de ser del objeto o sujeto, en este caso
de la política. Los ejes de la política son, entonces, los factores conductores de construcción de
cualquier instrumento de política pública, planes, programas o acciones públicas en el campo de
la seguridad ciudadana y pública.
5.4.1. Capacidades estratégicas
Son las competencias y recursos con los que se cumplirán los objetivos y visión de la
institución. Las capacidades estratégicas se conforman por el talento humano,
instrumentos físicos y componentes tecnológicos. Estos recursos le sirven a la institución
para ajustar su intervención en términos del entorno.
5.4.2. Prevención
Es la capacidad de anticipación frente a amenazas, eventos desfavorables y conductas que
alteren el orden social, a través de acciones estratégicas de intervención pública para
prevenir y reducir la probabilidad de ocurrencia de eventos que pongan en riesgo la
integridad de la sociedad, sus instituciones y entornos, así como para fortalecer los
factores protectores del tejido social.
5.4.3. Cultura de paz
Es la práctica y consolidación social de valores, habilidades, actitudes y conductas de
conveniencia que conforman la cultura y el sistema de valores y creencias de una
sociedad, con enfoque hacia la actuación basada en Derechos Humanos, la reducción,
prevención y rechazo de la violencia, y la gestión pacífica de conflictos, a través de la
práctica cotidiana de conductas humanas que propendan el respeto a la vida, al ser
humano y su dignidad, así como al medioambiente y naturaleza.
5.4.4. Derechos Humanos y género
Es el marco conceptual a partir del cual se sitúa el respeto irrestricto, la protección y
garantía de los derechos humanos como fundamento para el desarrollo humano,
asumiendo a toda persona como sujeto pleno de derechos y con énfasis en los grupos
de población que son objeto de una mayor violencia, marginación, exclusión y/o
discriminación. La transversalización del enfoque de género permite visualizar y
reconocer la existencia de relaciones de poder, jerárquicas, patriarcales,
heteronormadas y desiguales entre hombres y mujeres, construidas sobre la base de las
diferencias de género, que se constituyen una de las causas de la violencia de género.
5.4.5. Interculturalidad
La interculturalidad debe entenderse como la obligación de mirar la implementación de
la política desde el reconocimiento de la diversidad cultural del Ecuador, para que se
respete la cosmovisión de pueblos y nacionalidades, de acuerdo a la Constitución y
tratados internacionales a los que el país está suscrito.
5.4.6. Investigación
Es la capacidad sistemática y creativa de generar información mediante un conjunto de
métodos, con el fin de indagar sobre un asunto o tema específico, incrementar la
comprensión del mismo, así como generar y ampliar conocimiento sobre hechos que sean
de interés para la seguridad ciudadana y pública del Estado.
5.4.7. Inteligencia
Es la capacidad de generar análisis integral a través de estudios para producir
conocimiento estratégico, operacional y policial, con el objetivo de anticipar y prevenir
amenazas y desafíos que atenten contra las personas, sus instituciones y la naturaleza,
mediante la transformación de la información en conocimiento útil y verdadero para el
proceso de toma de decisiones.
5.4.8. Gobernanza y gobernabilidad de la seguridad
La gobernanza es la capacidad de dirigir y administrar los asuntos públicos de la seguridad
ciudadana y pública, a través de la intervención estratégica del Estado en términos de
efectividad, calidad y competencia, libre de abuso y corrupción, para la gestión de
recursos comunes y el cumplimiento irrestricto de los derechos humanos y garantías
constitucionales, en un entorno democrático en el que se promueven, desarrollan y
mantienen las capacidades de gobernabilidad y la legitimidad para el ejercicio sostenible
de la política pública en respuesta de los recursos y necesidades de la sociedad.
5.4.9. Comunicación estratégica
Es un concepto multidisciplinario que implica, sobre todo, la necesidad que tiene el Estado
y, en particular, el gobierno de explicar a la ciudadanía la problemática nacional sobre la
violencia y el delito, así como las acciones que emprenderá, los socios estratégicos con los
que cuenta, los resultados que aspira alcanzar y la contribución que debe hacer la
sociedad para mejorar las condiciones de seguridad. La comunicación estratégica
desarrolla pedagogía con la población y logra que se sienta parte de la solución. Incluye
relaciones públicas, comunicación organizacional y digital, publicidad, todo con el fin de
gestionar la relación con la población, informar sobre los hechos nacionales en seguridad,
de forma fidedigna y verificable; así como, promover la rendición de cuentas de manera
oportuna, que fortalezca la legitimidad de la política. La comunicación es esencial para
generar vínculos de relación armoniosa, positiva y directa para el desarrollo y
mantenimiento de una sociedad de cultura de paz y convivencia social pacífica.
6. LA POLÍTICA DE SEGURIDAD CIUDADANA Y PÚBLICA
La Política de Seguridad Ciudadana y Pública es un instrumento público que orienta para
establecer los lineamientos de intervención estatal, para garantizar el libre ejercicio de los
derechos humanos y constitucionales, la seguridad ciudadana y el orden público, así como la
seguridad pública, en el marco de una sociedad con cultura de paz y convivencia pacífica,
democrática y libre de corrupción. Así, la Política de Seguridad Ciudadana y Pública es un aporte
a la construcción de la Seguridad Integral, entendida desde una mirada sistémica estructural,
estratégica y prospectiva, con enfoque intercultural, de género y derechos humanos.
Esta política plantea un modelo de intervención basado en la prevención social, comunitaria y
situacional, que permita al Estado impactar efectos y causas de la inseguridad, como aporte al
desarrollo social y protección de la democracia, con enfoque intercultural, de género y derechos
humanos. La política plantea una intervención de los factores de riesgo facilitadores, protectores
y estructurales, a través de un trabajo transversal entre los agentes de la fuerza pública con
varios actores, públicos o privados, para contribuir en la generación de un ambiente seguro, de
protección y prevención. Este ejercicio de política pública se plantea a través de una gobernanza
sistémica, mediante la que se generen las condiciones de gobernabilidad, para dar soporte al
control social formal e informal.
6.1. Ámbitos de acercamiento para la intervención

Tras la consolidación de los grupos de megatendencias, se ha revisado la morfología de las
problemáticas proyectadas sobre la base de los factores incidentales, identificando cuatro (4)
ámbitos alineados a los cuatro grupos de megatendencias. Estos, explican hacia dónde debe
enfocarse la intervención del Estado mediante una política en materia de seguridad ciudadana
y pública. Los ámbitos de acercamiento para la intervención son: social-interpersonal, delictivo-
criminal, ambiental y digital.
Ilustración 42. Ámbitos de Intervención
En la Política de Seguridad Ciudadana y Pública, los ámbitos son conceptos que permiten
describir los contextos a través de lo que éstos contienen, dentro de un espacio y fenómeno
delimitado. Estos ámbitos representan y se constituyen, sobre la base de la realidad del Estado
ecuatoriano, en un ejercicio estratégico para determinar los tratamientos de intervención social.
6.1.1. Ámbito Delictivo-Criminal
Este ámbito está relacionado con la primera megatendencia sobre “complejización del crimen
organizado y evolución de la delincuencia común”, en vista que describe/explica cómo puede
evolucionar el crimen organizado y la delincuencia común, entendiéndolo como la necesidad de
formar redes de economías ilegales alrededor del cometimiento de actividades ilegales como
son: tráfico de armas, sicariato, extorsión, secuestro, trata de personas, minería y prestamistas
con altos interés; y, la evolución de la delincuencia común, entendiéndola como aquella que
opera sin estructura organizativa, sino a través de individuos o grupos de individuos que
cometen delitos menores, con el objetivo de obtener dinero o Artículos de valor, es decir no se
trata de delincuencia especializada.
6.1.2. Ámbito Social-Interpersonal
Este ámbito está relacionado con la segunda megatendencia sobre “crecimiento urbano
acelerado, conflictividad social crítica, violencia de género, migración, cambios demográficos
intergeneracionales y pobreza extrema”. Describe y explica el crecimiento urbano acelerado
como la creciente concentración de población urbana y al aparecimiento de nuevas localidades
urbanas; la conflictividad social crítica, entendiéndose como el conflicto generalizado entre
grupos sociales relevantes que se constituyen dentro de una sociedad humana política y
soberana existente; la violencia de género, como una expresión de las desigualdades sociales
entre hombres y mujeres; incremento de migración, definiéndolo como el indiscriminado
traspaso del límite geográfico y administrativo debidamente definido, tanto de personas que
ingresan o de las que salen del país; cambios demográficos intergeneracionales, haciendo
referencia al aumento de la población a nivel mundial específicamente en nuestro país y como
las antiguas generaciones son reemplazadas por las más jóvenes con todo lo que ello implica; y,
pobreza extrema, tomando en cuenta como la situación en que no se dispone de los recursos
que permitan satisfacer al menos las necesidades básicas de alimentación.
6.1.3. Ámbito Ambiental
Este ámbito está relacionado con la tercera megatendencia sobre “amenazas y delitos
biológicos, degradación ambiental, y escasez de recursos para la vida”, porque describe y explica
las amenazas y delitos biológicos que la criminalidad utiliza para deshabilitar o quitar la vida de
personas, animales y plantíos. Este ámbito también aborda la degradación ambiental,
refiriéndonos al deterioro del medioambiente que conlleva a la destrucción de ecosistemas y
extinción de vida silvestre; y, escasez de recursos para la vida, que puede ser causado por el
agotamiento de recursos naturales entre los que tenemos aire, suelo y la cubierta del suelo. De
igual manera se considera en este ámbito los conflictos socio-ambientales, así como los
derechos de los pueblos y nacionalidades indígenas.
6.1.4. Ámbito Digital
El ámbito digital está relacionado con la cuarta megatendencia sobre “metaverso y evolución de
la tecnología”, en vista que describe/explica todo lo que trata del metaverso, entendiéndolo
como el universo digital; y, la evolución de la tecnología, definiéndose como la innovación
técnica que avanza según su continuo desarrollo. El término digital se utiliza para referirse a
todos los sistemas que representan, almacenan o usan la información en un sistema que
compone todos los aparatos electrónicos e informáticos que rodean actualmente todo nuestro
entorno. De la misma manera podríamos indicar que el término tecnología es utilizado para
describir el conjunto de conocimientos y técnicas que son aplicadas de forma lógica y ordenada,
con las cuales el ser humano puede afectar su entorno material o virtual en busca de satisfacer
sus necesidades, es decir que combina el pensamiento y la acción para encontrar soluciones
útiles a través de elementos electrónicos.
6.2. Objetivos de la Política de Seguridad Ciudadana y Pública

Ilustración 43. Objetivos de la Política de Seguridad Ciudadana y Pública
SOCIAL-INTERPERSONAL DELICTIVO-CRIMINAL
Intervenir la conflictividad social-interpersonal,
Intervenir en la oportunidad delictiva, para reducir
específicamente en sus vulnerabilidades e
la inseguridad objetiva (victimización) y subjetiva
impactos de los factores de riesgo y protectores
(percepción), mediante un enfoque
de seguridad, como aporte a la construcción de
epidemiológico y modelos policiales basados en
una cultura de paz y contribución a la
evidencia, con estrategias de prevención
consolidación de la convivencia social pacífica,
comunitaria (participación) y de prevención
mediante un enfoque basado en estrategias de
situacional (modificación del entorno), en los
prevención social (núcleo social) de intervención
niveles de intervención secundario y terciario.
primaria.
AMBIENTAL DIGITAL
Contribuir en la prevención y control de Controlar las conductas ilícitas digitales en todas

infracciones de gestión ambiental, como sus modalidades, para el fortalecimiento de la
mecanismo que garantice la sostenibilidad y confianza digital, intercambio de información y
sustentabilidad de los ecosistemas, mediante un consolidación de un ciberespacio seguro,
enfoque multiagenciado que emplee mecanismos mediante un enfoque de desarrollo oportuno y
estratégicos de anticipación, investigación, adaptabilidad de las capacidades estratégicas
corresponsabilidad e intervención. públicas y privadas.
7. DEL DISEÑO A LA EVALUACIÓN
Este último apartado tiene como fin presentar cómo se construye y se implementa la Política de
Seguridad Ciudadana y Pública. En este sentido, se presenta el flujograma de la política, seguido
de la explicación del proceso la implementación, seguimiento y evaluación de la política.
7.1. Flujograma de la Política de Seguridad Ciudadana y Pública

De acuerdo a la teoría del ciclo de la política pública, a continuación se presentan las actividades
para los ciclos de problematización, de diseño, de implementación y de seguimiento y
evaluación. Para este efecto y sobre la base de la construcción de la política, se han identificado
cinco (5) actores clave: Ministerio del Interior, Policía Nacional del Ecuador, Ciudadanía,
Instituciones públicas y Otras instituciones. Las instituciones públicas son todas aquellas que
pertenecen a cualquier de las cinco (5) funciones del Estado, con principal atención a las del
ejecutivo central y descentralizado, así como las de la función judicial. En otras instituciones se
identifican universidades y academia, tanques de pensamiento, organismos internacionales,
organizaciones no gubernamentales locales e internacionales, fundaciones, sociedad civil
organizada, entre otras afines.
Ilustración 44. Flujograma de la Política de Seguridad Ciudadana y Pública
7.2. Implementación
7.2.1. Instalación de la estructura de gestión de la política de seguridad ciudadana
Consiste en la puesta en obra de los mecanismos que permitan que la Política de Seguridad
Ciudadana y Pública sea apropiada por los actores de interés y de las instituciones claves. Este
proceso permitirá que la implementación se realice de la forma efectiva. Es un momento clave
puesto que permite contrastar, la acción pública o la decisión política asumida con la realidad.
En este punto es necesario contar con directrices gubernamentales claras y bien definidas que
permitan cerrar brechas que se puedan observar o se vayan generando durante el proceso de
implementación.
Debemos conocer que la palabra instalación se refiere a establecer, colocar algo en el sitio
debido, y podríamos decir que hacemos referencia al conjunto de elementos, espacios,
competencias, responsabilidades, que debe confluir para llevar a cabo una determinada
actividad, que debe ser apoyada por todos los demás agentes endógenos o exógenos que
ameriten para el cumplimiento de objetivos estratégicos que nos conducirán al establecimiento
de la visión del Ministerio del Interior en lo referente a seguridad ciudadana y pública, que son
sus más altos estándares de propósito.
7.2.2. Socialización, apropiación y asignación de responsabilidades
Implementar una política pública es hacer frente a la problemática del cambio (Pressman, 1973),
por lo tanto, durante toda la fase de implementación debe existir un componente de
acompañamiento a la implementación que sepa hacer frente a las adaptaciones, cambios y
demandas que surjan durante el proceso de implementación. Esto debe estar bien definido y
deben contarse con los mecanismos de socialización y entendimiento necesario por todos los
actores involucrados. Esto permitirá que futuras adecuaciones sean asumidas de manera idónea
y no se generen antagonismos que puedan estropear la adecuada implementación de la política
pública de seguridad ciudadana.
Entendiéndose que socialización significa adquirir, interiorizar e integrar en la personalidad de
cada ciudadano los valores sociales y normas de comportamiento de la comunidad a la que
pertenece, con el fin de posibilitar su adaptación a una convivencia pacífica donde impere una
cultura de seguridad; por otro lado, apropiación quiere decir hacer propio los valores sociales y
normas de comportamiento antes citadas, convirtiéndolos en una forma de vida de acciones
comprometidas con la responsabilidad comunitaria; y, finalmente asignación es todo lo
referente a indicar, establecer u otorgar responsabilidades de coparticipación, que se cristalicen
en la generación de valor público.
7.2.3. Implementación del Sistema Digital
El sistema digital comprende la sistematización y automatización del proceso de seguimiento y
evaluación de las políticas públicas, la cual contiene un conjunto de instrumentos cuyo propósito
es usar información sobre el desempeño de las instituciones, los programas y los proyectos para
apoyar la toma de decisiones y así lograr que se genere eficiencia en la asignación de los recursos
públicos, que se mejore la gestión pública, y que se propicien la transparencia en el uso de los
recursos y la rendición de cuentas.
Para esto se han diseñado parámetros de monitoreo, que permiten determinar el avance y
porcentaje de cumplimiento de las políticas públicas de seguridad, apoyando a los procesos de
gestión de la información, seguimiento, evaluación, rendición de cuentas y toma de decisiones,
con el fin de aportar en el incremento de la eficiencia y la generación del valor público.
Estos parámetros de monitoreo estarán automatizados en la plataforma web ministerial, con el
diseño de matrices y tableros de indicadores de desempeño, establecidos a base de la
recolección, análisis de datos, análisis de cumplimiento de metas y medios de verificación.
7.2.4. Adecuación de capacidades, entrenamiento y ajustes
En esta etapa hacemos referencia a la capacidad de adaptación para implementar la política de
seguridad ciudadana, puesto que el diseño, acompañado muchas veces de componentes
teóricos y académicos, debe tener la flexibilidad de adecuarse a realidad social, política,
económica y coyuntural en la que se intenta implementar la política de seguridad ciudadana,
por lo que esta deberá valerse sobre la base de los dos numerales anteriores, una estructura de
gestión política sólida y una capacidad adecuada para socializar las problemáticas y cambios que
se vayan generando durante el proceso de implementación.
Esta fase se constituye en una retroalimentación del punto dos: recogiendo las problemáticas, y
adaptaciones que invariablemente se presenten se requerirán cambios que impliquen ajustes
programáticos de una dimensión u otra, por lo que el modelo de diseño inicial deberá ser
adaptado y nuevamente seguir el flujo determinado para la implementación requerida, pero
esta vez con los cambios acogidos a la hora de la implementación.
7.2.5. Diseño de nuevos programas y ajuste de programas
Esta etapa está concebida, en el caso de que emerja la necesidad de construir nuevos programas
que deban acompañar el diseño original, de ser así, se atenderán las etapas ya referidas en líneas
anteriores para que la implementación de estos nuevos programas esté apegada a los mismos
estándares y legitimación concebido en un inicio.
La mezcla entre diseño de nuevos programas con ajuste de programas anteriores, significa que
se realizarán reajustes a programas que lo necesiten, en función de la incertidumbre del impacto
que están ocasionando. Y si no fuera suficiente la modulación de los programas iniciales se
deberán concebir nuevos, que obedezcan a cumplir los propósitos para los cuales fueron
creados los primeros, sin descartar que puedan aparecer nuevos riesgos para la seguridad que
deban ser atendidos con estos nuevos esfuerzos.
7.2.6. Implementación de programas
En esta fase se demanda cerrar la brecha entre el diseño original de la política pública con la
realidad encontrada en territorio. Mientras mejor sea el proceso de construcción de la política
de seguridad ciudadana, esto es que haya sido inclusivo, contrastante asertivo y amplio, los
resquicios deben ser subsanables y, por lo tanto, debe existir capacidad de maniobra para
realizar una implementación adecuada con los ajustes que hayan podido surgir durante el
proceso de implementación.
La implementación en realidad se trata del conjunto de actividades secuenciales, organizadas y
cronológicas, articuladas en la política pública del Ministerio del Interior, en este caso
contenidas en los programas. Deben estar orientadas al logro de propósitos y objetivos
gubernamentales dentro de su competencia y cuya finalidad es alcanzar el orden y seguridad
públicos internos, conjugados en seguridad ciudadana y pública del Estado.
7.3. Seguimiento y Evaluación

Ilustración 45. Flujograma de la Política de Seguridad Ciudadana y Pública (Seguimiento y Evaluación )
7.3.1. Definición procedimientos para supervisión técnica (indicadores, responsables,

procedimientos, de medición, uso y aplicación de resultados)
Una buena política pública debe estar acompañada de mecanismos objetivos que permitan
medir los efectos que genera la política de seguridad ciudadana del Ecuador. En este sentido lo
que se busca en este primer paso en contar con medios de orden jurídicos, administrativos y /
o financieros; que permitan determinar, si los efectos esperados con la fase de implementación
de la política pública están adecuados a los objetivos planteados en la etapa de diseño de la
política pública de seguridad ciudadana; así pues, estos mecanismos deben estar
preestablecidos y construidos de manera tal que estén libres de manipulación y juicios de valor
relativos.
Definiendo indicadores como características específicas, que deben ser medibles y observables,
con el propósito de ser usadas para mostrar cambios, progresos o desmejoras, en el logro de
resultados específicos, resultados que son anhelados por los programas que se desprenden de
la política pública. Es por esta razón que los indicadores deben ser claros, específicos y
enfocados, indiferentemente de que posean un enfoque cuantitativo, cualitativo o mixto.
7.3.2. Implementación de sistema digital para la evaluación
La evaluación se constituye en un mecanismo idóneo para realizar una valoración metodológica
y objetiva de la política pública de seguridad ciudadana, en la que se contrastarán el diseño
planteado con la ejecución y gestión de resultados en territorio. El fin de esta fase es dar una
valoración objetiva de la eficacia de los mecanismos propuestos, medir el impacto que pudo
generar, apreciar el costo - beneficio generado y apreciar la sostenibilidad de las acciones y
componentes que conlleva la política pública planteada. En este sentido, la evaluación planteada
deberá ser capaz de brindar información que sea útil y sustentada, con el fin de que sirva de
disparador para emprender procesos de mejora continua y permitan un proceso de toma de
decisiones oportuno y adecuado (OCDE, 2002).
En el sentido planteado, se hará una distinción sustancial entre el seguimiento de la política
pública de seguridad ciudadana, que proporcionará información relativa a los cumplimientos de
objetivos y sus efectos (Kaufmann et al, 2005); y la evaluación de la misma, la cual tendrá por
fin, explicar el porqué del logro o fracaso de las actividades planteadas, determinando los nudos
críticos, problemáticas halladas y cambios producidos en los lugares objeto de la política
propuesta, examinando de este modo no solo los resultados; sino que también, estudiando el
proceso que se ha seguido para obtenerlos y generando recomendaciones para replantear
acciones posteriores (Kaufmann et al, 2005).
7.3.3. Monitoreo y seguimiento de indicadores
El seguimiento es una herramienta que colabora con la gestión del sector público a través de un
conjunto de indicadores que al ser medibles, permiten la verificación del cumplimiento de los
objetivos estratégicos de la política pública, consecuentemente de los objetivos
gubernamentales y sectoriales en el ámbito de la seguridad ciudadana y pública, por medio de
sus expresiones cuantitativas que se constituyen con el cumplimento de las metas. El
seguimiento permite conocer el avance de las estrategias, que en la mayoría de los casos siguen
las directrices del plan nacional de desarrollo del Estado, y que se ejecutan con el presupuesto
público designado para el tema de seguridad. Es de donde nace la relación directa con la
planificación del presupuesto por parte del aparato gubernamental del Estado.
De igual manera el seguimiento permite medir el desempeño de las instituciones públicas, así
como de las políticas, programas o proyectos. En lo que se refiere a la política pública, el
desempeño de todos los actores en medida a como fue asignada su intervención, por lo cual
permite fortalecer criterios, continuar con directrices específicas o buscar ajustes que regulen
el correcto y sustentado camino a cumplir con las metas establecidas, midiendo el impacto que
estas van causando en la seguridad.
Es por esto que los indicadores para medir el desempeño deben responder a dos aspectos claves
que son: los resultados establecidos en la planificación y los criterios, normas y directrices que
rigen la intervención de las instituciones. Siendo este el enfoque al cual se contextualiza la
presente propuesta debido a que como instrumento de medición de gestión se encamina a dar
seguimiento a los planes institucionales, entregando información relevante para rendición de
cuentas y toma de decisiones participativas. Concluyendo que el sistema de seguimiento se
ocupa de proporcionar información sobre el desempeño de los distintos ámbitos de la gestión
pública.
7.3.4. Análisis y evaluación de resultado e impacto
La evaluación debe estar dada por una metodología adaptada a evaluar los indicadores que
influyen tanto en la percepción de seguridad de la población, seguridad subjetiva; y, en las
variables de medición de la delincuencia, criminalidad y violencia con que apoyan el seguimiento
del fenómeno de inseguridad en el país. Para este efecto se determinarán al menos tres etapas:
una de cuestionamiento preliminar, en la que se definen los mecanismos de evaluación a los
que deberá ser sometida la política (objetivos y subjetivos); una fase de colecta de datos y
tratamiento de la información para realizar el diagnóstico; y, finalmente, una etapa de reflexión
y ponderación de resultados que permita emitir recomendaciones de mejora de la política
pública.
7.3.5. Informes de evaluación de procesos (evaluación técnica y administrativa)
La evaluación del proceso de política pública sirve para acompañar la intervención pública y
medir de manera adecuada su eficacia. Así pues, esta determinará la pertinencia de la
implementación de la política de seguridad ciudadana planteada, permitirá racionalizar los
gastos públicos mediante un seguimiento sostenido, servirá además para responsabilizar a los
decisores políticos por las medidas adoptadas, y a determinar los espacios, actores y
mecanismos en que se tomaron determinadas decisiones y por último a facilitar la participación
ciudadana y el control público en la construcción de políticas públicas
7.3.6. Retroalimentación
El sistema de evaluación debe estar construido de un modo que permita determinar de manera
sistémica cómo funciona la política pública de seguridad ciudadana y cuáles son sus efectos, a
determinar si los efectos están acorde al alcance esperado y a la altura de la inversión propuesta
y a encontrar caminos que permitan viabilizar en el futuro mejores maneras de alcanzar los
objetivos propuestos, sobre la base del aprendizaje de experiencia construida.
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Politíca de Seguridad Ciudadana y Pública 2022-2025

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POLÍTICA DE SEGURIDAD CIUDADANA Y

PÚBLICA 2022 – 2025

Guillermo Lasso Mendoza

Juan Ernesto Zapata

Sandra Molina Freddy Ramos

Viceministra de Seguridad Ciudadana Viceministro de Seguridad Pública

Equipo de Investigación y redacción Equipo académico de soporte y consulta

Edición y corrección de estilo

Quito, octubre de 2022.

2.1. Los sujetos de Derecho en el Ecuador

Elaboración: Ministerio del Interior

De igual manera, en el artículo 11, literal 2 prescribe que:

Por otro lado, según el artículo 66 se establece que:

En su artículo 70, establece que:

En el artículo 83 se establece que:

De igual manera, en el artículo 154, numeral 1, establece que:

Por otra parte, según el artículo 158 se establece que:

En relación a la administración pública, el artículo 227 establece que:

Mientras tanto, el artículo 261 establece que:

2.2.2. Código Orgánico de Entidades de Seguridad y Orden Público

Al respecto de la naturaleza de la Policía Nacional del Ecuador, en el libro primero,

Asimismo, en el artículo 60 se establece que la misión institucional de la Policía Nacional del

Por lo que se refiere a la rectoría y su representación legal, en el artículo 63 se establece la

Por otro lado, se define a la seguridad ciudadana, en el artículo 23, como:

El artículo 27, literal b, determina que:

2.2.5. Decreto Ejecutivo 632

2.3. De la norma a la gobernanza de la Seguridad Ciudadana y Pública

3.1. Estudios prospectivos

Fuente: 15 Global Challenges Millenium Project

Preocupaciones de Conectividad Internet of Desarrollo de la Mover a modelos de Identidad como el

Crisis del liberalismo y de la globalización.

Fuente: Estudio Prospectivo Trinacional de Seguridad Ciudadana 2040

Tras la revisión de este listado de megatendencias, se realizó un ejercicio de consolidación de

Crecimiento urbano acelerado, conflictividad social crítica, violencia

M2 Complejización del crimen organizado y evolución de la delincuencia

M3 Amenazas y delitos biológicos, degradación ambiental y escases de

M4 Metaverso y evolución de la tecnología.

Fuente: Política de Seguridad Ciudadana y Pública

Fuente: Estudio Prospectivo de Seguridad Ciudadana al 2030

3.3.2. Condiciones socioeconómicas y pobreza

16,5 15,7 15,4

Gráfico 2. Mercado laboral ecuatoriano

Empleo Inadecuado Empleo Adecuado Desempleo Empleo No Clasificado

3.3.3. Conflictividad social

3.3.4. Nueva victimización y violencia

Fuente: Operación Estadística de Aprehendidos y Detenidos 2013-2021

Fuente: Operación Estadística de Violencia No Fatal 2019-2021

Elaboración: Instituto Nacional de Estadísticas y Censo (INEC)

Fuente: Comisión Especial de Estadística de Seguridad, Justicia, Crimen y Transparencia

3.3.5. Factores desencadenantes de la violencia y conflictividad social

Ilustración 8. Llamadas de atención por incivilidades – Seguridad Ciudadana año 2021

Fuente: SISECU911 rendición de cuentas 2021

3.3.6. Prevención de la violencia, resolución de conflictos y cultura de paz

Amenaza de Terrorismo Economía ilegal Narcotráfico

Fuente: Estudio Prospectivo de Seguridad Ciudadana al 2030

En el contexto internacional, la Organización de las Naciones Unidas Contra la Droga y el Delito

Fuente: Subsecretaría de Estudios y Evaluación de la Seguridad – Dirección de Estudios-MDG

Ilustración 10. Tasa de Homicidios en América Latina y el Caribe 2021.

Fuente: CEPAL 2021

Como se observa en la ilustración anterior, Ecuador ha experimentado el rápido crecimiento de

Tasa Perfil Costa Tasa Nacional

Fuente: Sistema David20i2-MDG

Fuente: 3W 2016 OCHA