Los paradigmas de la política, el aprendizaje social y el Estado.

El caso de la formación de la política económica en Gran Bretaña.

Peter A. Hall

Traducción realizada por MirtaBarion de Gamarci, María Delia Bertuzzi y Yanina Burkett

El estudio de la política comparativa se ha visto sumamente influenciado,

en las últimas décadas, por las teorías del Estado. Desarrolladas en un principio
por los neo-marxistas en respuesta a la persistencia del capitalismo, estas teorías
toman hoy en día una variedad de formas.I Su argumento central es que el
Estadov entendido ampliamente como el aparato ejecutivo, legislativo y judicial de
la nación, tiene un fuerte impacto propio sobre fa naturaleza de la política pública
y una independencia considerable de los interese sociales organizados y de las
coaliciones electorales que podrían, de lo contrario, considerarse como
impulsoras de la política. Según las palabras de un teóricodel Estado, la política
no debería considerarse como "un diagrama vectorial en el cual se producen una
serie de presiones para afectar al Estado, que luego se mueve en la dirección en
la que es empujadopor las fuerzas sociales más poderosas".2 En este aspecto,
las teorías del Estado ponen un énfasis útil, aunque a veces exagerado,
correctivo y hasta pluralista,en las fuentes sociales de la política. 3

Sin embargo, todos los programas de investigación dejan algunas

preguntas sin contestar y, esto formula, particularmente,las más difíciles. ¿Qué
es lo que motivalas acciones del Estado, si no son los factores identificados
previamente por los analistas pluralistasQ¿Cómo hemos de concebir ei proceso
de ta política si no como respuesta a la presión socialQ En este aspecto, la fuerza
negativa del caso de los teóricos del Estado en relación con las líneas más
tradicionales del pensamiento, no ha coincidido en sus intentos positivos para
construir una concepción alternativa de la formación de la política. Sugerir que los
formadores de la política responden, en cambio, al "interés nacional" nos deja
preguntándonos cómo este interés nacional tiene que definirse. 4 De la misma
manera, argumentar que la política refleja un "paralelogramode preferencias"
entre los funcionarios públicos mismos o, el resultado de una "política
burocrática»en la que "donde uno está parado depende de dónde se sienta",
implica para el Estado mismo un modelo de pluralismopoco específico? Hasta el
argumento de que los "legados de la política"determinanef curso de la política
subsiguiente, planteapreguntas acerca de por qué algunos legados son más
influyentes que otros. El reciente trabajo que centra nuestra atención en el
Estadot ha sido de gren valor, pero el Estado at que estamos mirando sigue
siendo una gran caja negra.

Ante este diiema, tos teóricos del Estado han estado proyectando una
concepción alternativadel proceso de la política con el cual completar su
explicación de la misma. Entre estos esfuerzos, ha comenzado a aparecer con
particular frecuencia un concepto. Es el concepto de la formación de la política
 aprendizaje tiene sus
como aprendizaje social. La noción de política como organización; versiones
orígenes en un trabajosobre cibernética y teoría de la
éxito al proceso
con orientaciónpsicológica de la misma se aplicaron con cierto
que ha tenido
de la formación de la política exterior. 8 Sin embargo, la formulación
destacado
mayor influencia en las teorías del Estado es la presentada en el
estudio de Hugh Heclo de la formaciónde la política social en Gran Bretaña y
Suecia. En las palabras de Hecto:"La política encuentrasus fuentes no sólo en el
poder sino también en la incertidumbre, los hombres se preguntan en conjunto
qué hacer....Los gobiernos no son sólo "poder"....también son desconcierto. La
formación de la política es una forma de desconcierto colectivo en nombre de la
sociedad. Gran parte de la interacción política ha constituido un proceso de
aprendizaje social expresado a través de la política."9

Existe aquí una idea profunda que fue tomada con entusiasmo por los
teóricos del Estado. En un ensayo influyente,Theda Skocpol observa que el
trabajo de Hecto "sugiere cómo localizar y analizar las contribuciones autónomas
del Estado en la formación de la política, aun dentrode las políticas
constitucionales dirigidas nominalmente por las legislaturas y los partidos
electorales». Paul Sacks argumenta que "la política como enfoque del aprendizaje
implica que los elementos dentro del Estado, que actúan, presumiblemente a
favor del interés nacional, deciden qué hacer sin oposición importantede los
actores externos", confirmandode este modo, un principiocentral de la teoría del
Estado. to La noción de aprendizaje social está por convertirse en un elemento
fundamental en las teorías contemporáneasdel Estado y, en forma más general,
en la formación de la política.

Sin embargo, existen dos problemas principales con el concepto de

aprendizaje social como ha sido empleado hasta ahora por los teóricos del
Estado. Primero, fue presentado solamente como proyecto.A diferencia de las
versiones de orientación psicológica de la teoría del aprendizaje que se han
explorado en más detalle en estudios de política exteriory, de las versiones
orientadas al procedimiento presentadas por los teóricos de la organización, el
concepto de aprendizaje social presentado por Hectoy tomadopor los teóricos
del Estado, enfatiza el rol de las ideas en la formaciónde la política.Pero
aquellos que utilizan este concepto tienen aún que desarrollar una imagen global
de la forma en que las ideas se acomodan dentro del proceso de la política o,
una concepción clara de cómo estas ideas podríancambiarse.

En segundo lugar, np está del todo claro que el proceso del aprendizaje
social concuerde realmente Rn totalidad como muchos piensan, con la noción
de Estado autónomo- El aprendizaje social fue tratado, generalmente, como una
dimensión de la formación de la política que confirmala autonomíadel Estado,
pero puede bien ser un proceso que esté íntimamenteafectado por los
desarrollos sociales más que un proceso que se produzca en gran parte, dentro
del Estado mismo.
 Este punto
la corriente del se refiere a una división fundamentaldentro
Estado. Las últimas de los análisis de
tipos. Por un lado, teorías del Estado pueden dividirse en dos
hay
centrados en el Estado un conjuntode análisis que podrían describirse como
social. Estos trabajos porque enfatizan la autonomía del Estado de la presión
sugieren que la política está hecha, generalmente, por
funcionarios públicos que
operan con considerable independenciade las
organizaciones, como grupos
de interés y partidos políticos, que transmiten las
demandas sociales. ll Por
otro lado, hay una variedad de teorías que podrían
denominarse estructuralistas-estatales.
la política de la estructura Éstas también destacan el impacto sobre
del Estado
menos en la autonomíadel Estado y sus acciones, pero tiendena insistir
frentea la presiónsocial. En cambio,
reconocen a los grupos de interés, partidos políticos y otros actores
que están
fuera del Estado, un papel importanteen el proceso de la política._Supunto
principal es ue la estructura las actividades asadas del Estado afecta or o
genera , a naturaleza o fuerza de las demandas ue estos actores articulan.12Si
el aprendizaje social es un proceso que se produce mayormene en
Estado mismo. coincidirá perfectamentecon los argumentos de los teóricos
centrados en el Estado. Sin embargo, en la medida en que el aprendizaje social
incluya una participación mucho más amplia y los conflictos dentro del sistema
político en su totalidad, será más consonante con el enfoque estructuralista-
estatal.

El objetivo de este artículo es

y el proceso más general donde las politicas cambian en vistas a resolver
alqunos de estos puntos. Ai principio, tomo un número de preguntas acerca de
cómo se produce el proceso de aprendizaje e intentoespecificar más
detalladamente los roles que juegan las ideas en la formaciónde la política.
Luego, ensayo las propuestas principales del modelo de aprendizaje
convencional y mi versión ampiiada en relación a una serie de casos de
diferentes clases de de política, con las siguientes preguntas en mente:
¿Cómo podemos entender ta relación entre las ideas y la formación de la
¿Cómo cambian el curso de los acontecimientoslas ideas detrás de la
potítica? ¿Va en aumento el proceso de aprendizaje social, como la teoría de la
organización podría llevarnos a esperar o, está marcado por la agitación y la
clase de "equilibrio interrumpido"que se aplica más generalmente al cambio
político? 13¿Son los burócratas los principales actores en el aprendizaje social o,
son los políticos y las organizaciones sociales los que tambiénjuegan un papel?
Finalmente, exploro las implicancias de estos casos para las relaciones Estado -
sociedad, con particular atención a la relación entre aprendizaje social y
autonomía det Estado.

Los casos que examina este artículo son todos extraídos de un escenario
empírico específico, fundamentalmente, el de la formación de la política
macroeconómica en Inglaterra entre 1970 y 1989. Un concepto amplio como el
de aprendizaje social merece ser explorado en muchos contextos: un caso único
no puede resolver totalmente estas cuestiones. Sin embargo, el escenario de la
formación de ia política macroeconómica en Inglaterra es ei ideai para ensayar
 la
aprendizaje social y sus implicancias para
del un
las concepciones predominantesformación de la política económica es
teoría del Estado. Por un lado, la asociado con los conceptos del
largamente
proceso de conocimientointensivo,
'ten ningún lado está la importancia de
aprendizaje. Tal como lo observa Heclo: más claramente demostrada que
tal aprendizaje y la alteraciónde la perspectiva un período dado".14Por otro lado,
en las doctrinas económicas predominantesen se explica, en gran parte, en
la formación de la política económica en Inglaterra
teóricos del Estado para aplicar el
los intentosmás destacados por parte de los
suministra excelentes casos para ensayar
concepto de aprendizaje.t5 También
el proceso del
los argumentos centrados en el Estado que sostienen que ubicados en
aprendizaje está dominadopor los funcionarios y expertos debe estar al
posiciones altas, puesto que el poder de los expertos funcionariospolítica
máximo en un campo netamente técnico como la formación de la
macroeconómica y en naciones como Inglaterra,que tienen burocracias
inusualmentejerárquicas y cerradas.

El proceso del aprendizaje social

Podemos comenzar desde cómo podría llamarse el modelo predominante
de aprendizaje social tal como es utilizado por los teóricos contemporáneos del
Estado. Se basa, en gran medida, en el trabajo de Hecto, pero los teóricos del
Estado profundizanaún más estas precavidas formulaciones. La imagen de
aprendizaje que ellos presentan tiene tres características fundamentales.

Primeramente,sugieren que uno de los principalesfactores que afectan la

política en el momento1 es la política en el momentoO. Según las palabras de
Sack: "La influencia más importanteen este aprendizaje es la política previa en sí
misma .16La política responde menos directamentea las condiciones sociales y
económicas que a las consecuencias de la política pasada. Según los términos
de Weir y Skocpol, los intereses e ideales que persiguen los formadores de la
política en cualquier momento,están delineados por los "legados de la política" o
i7
"reacciones significativas a las políticas previas

En segundo lugar, los agentes clave que alientan el proceso de

aprendizaje son los expertos en un campo dado de la política, ya sea trabajando
para el Estado o, asesorándolo desde posiciones privilegiadas en la zona de
interacción entre la burocracia y los enclaves intelectualesde la sociedad. Hecto
observa que "forzado a elegir un grupo entre todos los factores políticos
diferentes como más consistentemente importante... .. ..las burocracias de
Inglaterra y Suecia se insinúan como predominantesen tas políticas
estudiadas".18En general, este modelo tiende a degradar el rol de los políticos en
el aprendizaje social y a atribuiruna importanciaparticulara los funcionarios o
expertos que se especializan en campos específicos de la política.

Finalmente, este punto de vista del aprendizaje social enfatiza la

capacidad de los Estados para actuar en forma autónomade tas presiones
sociales. Hecio rechaza la idea de que los factores externos, tales como el
desarrollo socioeconómico, las elecciones, los partidos políticos y los intereses
 organizados, juegan un rol
concluye, aunque con primordial en el desarrollo de la política social y
estático de la política yprecaución,
a
que "si uno es forzado a sostener el proceso
o elitista, entonces elegir entre una interpretaciónesencialmente pluralista
nuestras conclusiones tentativas.....sugeriríanel mayor poder
interpretativo de esta última".
que los informes del Sacks y otros profundizan aún más y argumentan
aprendizaje social "revelan la autonomíasustancial del
Estado de las presiones sociales
en su formulaciónde objetivospolíticos 19
Debería ser obvio que éste es un modelo relativamenteesquemático que
necesita ser desarrollado en muchos aspectos. Para comenzar, el concepto de
aprendizaje social en sí mismo debe definirsecon mayor claridad.
Convencionalmente, se dice que el aprendizajese produce cuando los individuos
asimilan nueva información, incluyendo aquella basada en la experiencia previa.
EL aprendizaje se hace evidente cuando la política cambia como resultado de
dicho proceso.

Además, debemos permitirla posibilidadde que el proceso de aprendizaje

pueda tomar diferentes formas, según los tipos de cambio que están involucrados
en la política. Es decir, el concepto de aprendizaje social debe ser dividido. Para
hacerlo, podemos considerar a la
los objetivos amplios que
guían la política en un campo en particular,fas técnicas o los instrumentosde la
politica utilizados para loqrar esos objetivos
instrumentos.Por ejemplo, si el objetivode la políticaes aliviar los problemas
financieros de la gente mayor, el instrumentoelegido podría ser una pensión para
edad avanzada y, el ajuste sería el nivel en el cual se establecen los beneficios.
Queremos distinguir el proceso de aprendizaje asociado con un simple cambio en
el nivel de beneficios, de aquel asociado a transformaciones potencialmente más
radicales en los instrumentosbásicos de la política o de sus objetivos amplios.

Al construir sobre estas distinciones, podemos identificartres tipos

diferentes de cambios en la política e ilustrar cada uno a partir de casos de
formación de política macroeconómica en Inglaterra, durante el período 1970-
1989.

En primer lugar, los niveles (o ajustes) de los instrumentosbásicos de la

política de Inglaterra, tales como la tasa mínima de préstamo o la postura fiscal,
se alteraron en intervalos frecuentes durante el período 1970-1989, aun cuando
los objetivos totales y los instrumentosde la política permanecieron invariables.
La mayoría de los ajustes hechos en el presupuesto anual tomaron esta forma:
los ajustes de los instrumentosde la política de gobierno se modificarona la luz
de la experiencia pasada y de las proyecciones para el comportamientofuturode
la economía. Este proceso por el cual los ajustes de los instrumentosson
cambiados a la luz de la experiencia y del nuevo conocimiento,mientras los
objetivos totales y los instrumentosde la política permanecen invariables, puede
denominarse un proceso de cambio de primer orden en la política.
 En segundo lugar, hubo muchos casos en el período 1970-1980, donde la
jerarquía de los objetivos de la política macroeconómicade Inglaterra
permanecieron en gran parte invariables pero, las técnicas básicas utilizadas
para conseguirlos fueron alteradas, como resultado de la insatisfacción con la
experiencia pasada. Estos episodios incluyeronla introducciónde un nuevo
sistema de control monetario en 1971, el desarrollo de un nuevo sistema de
"límites de efectivo" para el control del gasto público en 1976 y, el alejamiento de
los estrictos objetivos para el crecimiento monetario en el período 1981-1983.
Podría decirse que, cambios de este tipo, cuando los instrumentos de la política y
sus ajustes son alterados en respuesta a la experiencia pasada, aun cuando los
objetivos totales de la política permanezcan invariables, reflejan un proceso de
cambio de segundo orden.

Finalmente, la experiencia de Inglaterra en el período 1970-1989 también

estuvo marcada por un cambio radical del modelo keynesiano al monetarista de
la regulación macroeconómica, que incluía cambios simultáneos en los tres
componentes de la política: los ajustes de los instrumentos,los instrumentos
mismos y, la jerarquía de los objetivos de la política. Estos cambios
indiscriminados en la política son muy ocasionales, pero cuando realmente
ocurren como resultado del reflejo de la experiencia pasada, podemos
describirlos como ejemplos de cambio de tercer orden.21

Para entender cómo se produce el aprendizaje social, necesitamos

además una interpretación más completa del rol que juegan las ideas en el
proceso de la política. Después de todo, el conceptode aprendizajesocial implica
que las ideas son fundamentales para la formación de la política, incluso si dice
poco más que aquel acerca del papel que ellas juegan. Para construiruna
formulación más sólida, comencemos desde la fructífera observación de
Anderson: "la deliberación de la política pública tiene lugar dentro de un campo
del discurso.....las políticas se crean dentrode algún sistema de ideas y normas
que es comprensible y plausible para los actores involucrados"? Más
precisamente, los formadores de la política trabajan, por lo general, dentro de un
marco de ideas y normas ue es ecifican no solamente los ob'e ivos de la
política la clase e Instrumentosque pueden usarse ara lograrlos sino
también la na ura eza misma e los roblemas ue deben solucionar.Como un
estalt, es e marco esta inmerso en la propia terminología a través de la cual los
formadores de la política comunican su trabajo y es influyente,precisamente,
porque gran parte del mismo se da por sentado y no está sujeto a escrutinio
como un todo. A este marco interpretativo,lo voy a llamar:un de la
política.

La formación de la política macroeconómica en Inglaterraha girado,

claramente, airededor de esta ciase de paradigma de política. Durantela
mayor parte del período de la posguerra, la política de Inglaterraestuvo basada
en un sistema altamente coherente de ideas asociadas con John Maynard
las
Keynes. Una vez adaptado a la organización del sistema financiero inglés,
Tesoro
ideas keynesianas se institucionalizaronen los procedimientosdel
Británico y se formalizaron
clásicos. Especificaban como "la síntesis neoclásica" en
cómo era el mundo económico, muchos textos
observado, qué objetivos cómo tenía que ser
se podían alcanzar a través de la política
instrumentos debían usarse y qué
del cual los formadores para lograrlos. Se convirtieronen el prisma a través
de la política veían la economía y tambiénsu propio
dentrode la misma. rol

Estos paradigmas de la política

son bastante parecidos a los paradigmas
científicos que Thomas Kuhn ha identificado
analogía para desarrollar algunas y, podemos sacar ventaja de esta
hipótesis acerca de cómo odría actuar
proceso del aprendizaje en la form ica
re erenclaa u n nos permiteubicar diferentes de la olítica. Por ejemplo, la
clases de cambios de política
relacionados entre sí. Los cambios de primer y segundo orden pueden verse
como "formación normal de la política", principalmente de un proceso que ajusta
la política sin desafiar los términos totales de un paradigma de política dado, de
manera muy similar a la "ciencia normal". El cambio de tercer orden, en cambio,
tiende a reflejar un proceso muy diferente, marcado por los cambios radicales en
los términos qlohaleq del discurso de la política asociados con un "cambio de
paradiqma't Si los cambios de primer y segundo orden preservan las amplias
continuidades encontradas por lo general en modelos de política, el cambio de
tercer orden es, a menudo, un proceso más disyuntivo asociado con
discontinuidades periódicas en la política. Una implicancia sorprendentede este
análisis sería que los cambios de primery segundo orden en la política no
conducen, automáticamente, a cambios de tercer orden. Como en el caso del
cambio científico, la formación normal de la política puede avanzar durante un
tiempo sin precipitar, necesariamente, un cambio de paradigma. Este último es
engendrado de manera bastante diferente.

El proceso de cambio_de primer orden tiende a visualizar las

características del incrementalismo, la satisf ón la toma rutinariade
decisiones que normalmen e asociamos con el proceso de la política. El cambio
de segundo orden y el desarrollo de los nuevos instrumentosde la política
pueden avanzar un paso en la dirección de la acción estratégica. Pero el cambio
del tercer orden es más problemático: la literatura suministra mucho menos guía
para modelar este tipo de proceso. Sin embargo, podemos recurrir a la imagen
kuhníana del progreso científico para desarrollar algunas hipótesis acerca de
cómo podría proceder el proceso del cambio de paradigma o, del cambio de
tercer orden en la política.
Un informe de este tipo debería comenzar a partir de la observación que
tos paradigmas nunca son, por definición, totalmente conmensurables en
términos científicos o técnicos. Debido a que cada paradigma contiene su propio
informe de cómo opera el mundo que enfrenta a los formadores de la política y
cada informe es diferente, es casi siempre imposible para los defensores de los
distintos paradigmas ponerse de acuerdo sobre un cuerpo de datos común y
hacer un juicio técnico a favor de un paradigma u otro. Se desprenden tres
implicancias importantes:
 En primer lugar, el proceso según el cual un paradigma de la política viene
a reemplazar a otros es muy probable que sea más sociológico que científico. Es
decir, aunque los puntos de vista cambiantes de los expertos pueden jugar un
papel, sus puntos de vista tienden a ser controversiales y, la elección entre
paradigmas, rara vez puede hacerse solamente sobre fundamentos científicos. El
supondrá, finalmente, un conjuntosie juicios
que serán más 'tic el.resultado.dependerá no sólo de los
argumenos de las a sus ventajasde
de recursos auxiliares que
ellos pueden comandar en conflictos relevantes-y,de factores_externos-qu-E
af_ectanel poder de un conjunto de actores para imppner su_paradigmasobre
otros.

En segundo lugar, los temas de autoridadtienden a ser centrales para el

proceso de cambio de paradigmasSEñfrãñTaTÓscon opiniones conflictivas de los
expertos, los políticos tendrán que decidir a quién considerar con autoridad,
especialmente en temas de complejidad técnica y, la comunidad política se
comprometerá en una contienda por la autoridadsobre los temas habituales. En
otras palabras, el a otrotiendea serprecedido por
cambios significativos en la posición de la autoridadsobçe-la-política

Finalmente, los casos de experimentacióny de fracaso de la política

tienden_ê_jygggn_pgpel_fundacnental_emel_mowmleato-de-un-pacadigma-a-gtro.
Al igual que los paradigmas científicos, un paradigma político puede verse
amenazado por la aparición de anomalías, fundamentalmentepor desarrollos que
no son totalmentecomprensibles, incluso por desconciertos, dentro de los
términos del paradigma. Como generalmentese hacen
estirar los términos-deLparadjgma-denanerataL_de
cubrirlos, pero esto, va limando gradualmente la coherencia intelectualy la
precisión del paradigma original. Los esfuerzos para tratarestas anomalías
pueden también significar experimentos para ajustar las líneas existentes de la
política, pero si el paradigma es realmente incapaz de tratarlos desarrollos
anómalos, estos experimentos terminarán en fracasos de la política que,
gradualmente minarán la autoridad del paradigma existentey, aún más, la de sus
defensores.

En consecuencia, el movimientode un paradigma a otro que cacacteriza el

cambio de tercer orden, tiende a involucrar
experimentación con nuevas formas de política y que
precipitanun cambio en el lugar de la e inictanuna
contienda más amplia entre Esta confrontación
puede bien ir más allá de los límites del Estado mismodentrode un escenario
político más amplio. Terminará sólo cuando los defensores de un nuevo
paradigma afiancen las posiciones de autoridadsobre la for.maciónde la política
y sean capaces de reacomodarla organizacióny los procedimientos operativos
comunes al proceso de ia política para institucionalizarel nuevo paradigma.
 ¿De qué forma se
al curso de la formaciónadapta esta imagen desarrolladade aprendizaje social
de la políticamacroeconómicabritánicaen el período
1970-1989?¿Cuáles son las implicancias de este caso para las teorías
contemporáneas del Estado? Para responder estas preguntas, necesitamos
explorar los casos empíricos representativosde cada uno de los tres tipos de
cambio político. Estos surgen del proceso de formación de la política
macroeconómica en Inglaterra desde 1970. Como el espacio disponible sólo
permite una breve reseña de cada caso, sólo me concentraré en aquellas
características más relevantes para el modelo del aprendizaje social delineado
anteriormente. 27

Cambio de Primer Orden

Como se señaló anteriormente,los cambios de primerorden en la política

se llevaron a cabo todos los años duranteeste períodoy, por lo general más de
una vez por año, ya que los formadoresde la política se basaban en las
consecuencias de la política anteriory en las nuevas tendencias para tomar las
decisiones presupuestarias. Los principios generales del proceso son muy
conocidos. El proceso fue analítico,en el sentido de que los escenarios de los
instrumentos fiscales y monetarios fueron adaptados para lograr un determinado
grupo de objetivos macroeconómicos. Pero también fue altamente rutinario por el
hecho de que el rango de opciones examinadoen cualquieraño estuvo, por lo
general, restringido por las regias convencionales del paradigma reinante. Para la
mayor parte del período, tales ajustes a la olítica se pueden predecir con un
modelo "satisfactorio" de toma de decisiones.
Este proceso de cambio de primerorden se correspondeestrechamente
con la imagen dei aprendizaje social actual en la teoría del Estado.
el momento 1 fue justificada en base a los
resultados de la política en ei momento0, como lo indica el informe sobre el
Presupuesto y los Estados Contables, y es evidenteque_losexpertos dentro de
la administraciónpublica uvteron una unción em el proceso. Ellos
controlaron tanto las sugerencias que le llegaban al canciller como las
predicciones sobre las que se basaban esas sugerencias. El Primer Ministroy el
Canciller podían orientarla política más en una dirección que en otra, como lo
hizo Edward Heath al presionar para provocar un crecimiento extremo en 1972 y
James Callaghan, al insistir en una rebaja de impuestos en 1978. Pero les faltaba
la experienciatécnica para quitarel manejo macroeconómicode manos de sus
funcionarios, y otros ministros virtualmente no influían en la formación de la
política macroeconómica.
Como predijeronlos teóricosdel Estado, el proceso de cambio de primer
orden también parece haber estado relativamenteaislado del tipo de presiones
piuralistas que a menudo relacionamos con un sistema político más tolerante.
Varios grupos hicieron declaraciones ante el Canciller antes de cada
presupuesto, pero éstas fueron ampliamentedesestimadas en el Tesoro. La
Confederation of British Industry (Confederación de la Industria Británica)
resguardó concesiones menores a cambio de ia promesa de supervisar los
precios minoristasen 1971, y ei gobiernohizo algunos cambios en ta política, a
cambio del acuerdo del Congreso de los sindicatos por una política de ganancias
en 1975-76, pero estas instancias deben equilibrarse con las ocasiones mucho
más numerosas que tuvieron lugar en este período, cuando se ignoraron las
demandas de grupos externos.

Cambio de Segundo Orden

Aunque con menos frecuencia, los gobiernos británicos también realizaron
cambios de segundo orden en la política entre 1970 y ,1989. Es decir, alteraron
los instrumentos de la política macroeconómica sin alterar radicalmente la
jerarquía de objetivos detrás de la política.Analizaré tres casos representativos,
uno que surge de los tres gobiernos en funciones duranteeste período.
El primer caso es el de Controlde Créditoy Competencia(CCC), nombre
dado a una serie de alteracionesrealizadas al sistema de controlmonetarioque
comenzó en 1971. Existe mucha informaciónsobre este episodio, y se puede
hacer una breve reseña31 Los bancos compensadores británicos habían
sostenido por varios años que el sistema de controles cuantitativossobre el
otorgamiento de préstamos existente entorpecía la posibilidadde competircon
firmas extranjeras que ingresaban al mercado británico.Pero el nuevo plan fue
puesto en marcha por funcionariosjerarquizados del Banco de Inglaterra sólo
después de que ellos tambiéndescubrieranque el sistema existentese hacía
impracticable y habían llegado a la conclusión,después de muchos estudios, de
que la demanda de dinero del Reino Unido era lo suficientementeestable para
soportar un sistema de control monetariobasado principalmenteen cambios en la
tasa de interés. Debido a la falta de experiencia para analizar el proyecto
detalladamente, el Tesoro hizo sólo una revisión superficialy después lo vendió
al gobierno como una forma de alentar la competencia en el sistema bancario.
Sin embargo, cuando el otorgamientode crédito bancario se incrementómás
rápido de lo esperado en 1972-73, el Primer Ministrose opuso al incrementoen
la tasa de interés propuesto por el Banco, el suministrode dinero(M3) aumentó
un 60 % en 1972-73, y otro sistema de controles cuantitativos,conocido
coloquialmente como el "corset" fue totalmente impuesto en 1973. Esta
experiencia no fue para nada positiva.

El segundo caso de cambio de segundo orden tuvo un resultadomás feliz

pero compartió muchas características con el primero. Se incluyó un nuevo
sistema para controlar el gasto público, conocido como sistema de "límite de
en
efectivo» que reemplazó al tradicional método de planificación de gasto público
términos de volumen con un conjuntode límites en los gastos departamentales
el cambio
formulados en libra esterlina nominal. Una vez más, el ímpetu por
anteriorde control de
surgió debido a la creciente disconformidadcon el sistema el gasto aparentemente
gasto, que alcanzó el máximo nivel en 1974- 75 cuando con los planes de gastos
subió 24,9 billones, más de io que se podía justificar nuevo sistema,iniciado
El
publicados o cambios anunciados para esos planes. fue sometidoa prueba en los
por funcionarios públicos jerarquizados del Tesoro,
1974-76 y logró mayor difusión en
programas de formación del sector público en medidas adicionalesdestinadas
el período 1976-77. A esto se le sumaronvarias
a fortalococ01 podoc del
Tesoro en relación con los gastos personales de los
ministros y, ayudó con los profundos
gastos
recortesen la proyecciónde las tasas de
para los años subsiguientes.
Un tercer caso de cambio de segundo orden en la política ocurrió en
't981-65, mientras que el gobierno de Thatcher abandonaba sus intentos por
implementar un sistema de control de base monetaria(MBC) y gradualmente, se
alojaba de una política monetaria orientada principalmente a objetivos rígidos
paca la tasa de crecimiento de M3. El gobierno conservó los objetivos para el M3
en la Estrategia Financiera a Mediano Plazo (MTFS) anunciada con el
prosupuesto do 1980 y posteriormente,orientó a sus funcionarios para que
planifiquen un sistema de control de base monetaria,pero para 1985 el gobierno
casi había abandonadolos objetivosestrictospara el M3 y los planes para el
MBC, Una vez más, los funcionariostuvieronun rol clave al convencer a los
ministrosquo los cambios en sus planes eran necesarios% Los funcionariosdel
Banco de Inglaterrase resistieronfirmementeal MBC bajo el conceptode que
ellos perderían el controlde las tasas de interés a corto plazo bajo ese sistema y,
como fracasaron los intentos sucesivos de controlarla tasa de crecimiento de M3,
tanto los funcionariosdel Banco como los del Tesoro persuadieronal Canciller
para quo vuelva a otros indicadoresde escasez monetariay que eventualmente
incorpore movimientosde tasas de cambio entre sus cálculos. Para 1985, se
emplearon una gran cantidad de medidas para determinar el crecimiento
monetario, los objetivos centrales eran principalmenteespeculativos, la práctica
de "sobre-captación de fondos" del déficit del sector público que una vez se utilizó
para controlarel M3 había terminadoy, la política monetariase basaba en su
mayor parte en consideraciones ad hoc.

Aunque sólo es posible realizar una pequeña revisión de estos casos aquí,
lo más llamativoes que todos estos casos concuerdannotablementecon la
imagen del aprendizaje social presentado por los teóricos centrados en el Estado.
En cada caso, se le realizaron cambios a los instrumentosde la política,
principalmente en respuesta al descontento con la política anterior más que a los
nuevos eventos económicos en particular.La Competencia y el Control del
Crédito surgió por la falta de viabilidad de los controles existentes en el crédito y
sus efectos distorsionantessobre la competencia bancaria más que por el curso
fundamental del crecimiento monetario. Las condiciones de inflación de 1975-76
provocaron una conveniente reducción en el gasto público, pero el nuevo sistema
de límites de efectivo fue una respuesta directa a la falla aparente en los métodos
existentes para la planificación del gasto público. De la misma manera, las
modificaciones que se realizaron en el sistema de control monetarioen 1981-85
estuvieron motivados principalmente por la disconformidad con la falta de
viabilidad de un sistema basado en los objetivos rígidos para la base monetaria.
Es también notable que los funcionarios más que los políticos, hayan
tenido el papel más importanteen cada instancia del aprendizaje social. Los
funcionarios bancarios iniciaron el CCC basándose en estudios que comenzaron
antes que el gobierno de Heath entre en funciones y, su presentación
simplemente se diseñó para que se ajuste a la plataforma Conservadora
predominante, El sistema de límites de efectivo también fue ideado por
 asumiera el gobierno Laborista y, presentado al canciller
funcionarios antes que que SUgeriría
como una solución para cuando surjan problemas, a pesar de IO primer ministro
una teoría "basura" de toma de decisiones. La resistencia del del 80. pero
demoró el alejamientode los objetivosmonetariosen la década eran
nuevamente,quienes presionabancon mayorfuerza para lograr un cambio
los funcionarios públicos que debían manejar la política.
Estos son tambiéncasos en los que el Estado actuó casi con autonomía.
El sistema de límites de efectivo nunca fue en realidad un objeto de presión
actores externos; la presión Bue provenía de la prensa financiera era provocada
principalmentepor Whiteha113 . En el caso del CCC, los bancos compensadores
habían tratado por algún tiempo de aliviar los controles cuantitativos, pero el
Banco cambió al nuevo sistema sólo cuando sus propios cálculos indicaron
(aunque incorrectamente) que existía una demanda estable de dinero. De
manera similar, hubo duras críticas a los objetivos monetariosdesde su inicio en
1976, pero el gobiernode Thatcher se apartó de ellos sólo cuando sus propios
expertos en políticas llegaron a la conclusión de que no eran viables.
A la luz de estos casos, podemostranquilamenteconcluirque la imagen
predominante de aprendizaje social es correcta en todos sus elementos
esenciales. Sin embargo, la transformaciónmás importanteen la política en este
período fue la caracterizada por un cambio del tercer orden, y antes de llegar a
algunas conclusiones debemos analizar también este proceso.

Cambio de Tercer Orden

Además de los cambios de primery segundo orden que se trataronaquí,
hubo cambios mucho más dramáticos en la política macroeconómicabritánica
durante el período 1970-89; los cambios están relacionados comúnmente con el
desplazamiento del modo Keynesiano de la formación de la política a uno basado
en la teoría de la economía monetaria, aun cuando el movimientocomenzó
alrededor de 1976. La ruptura más intensa en la política ocurrió luego de un
gobierno conservador dirigido por MargaretThatcher, elegido en 1979. No sólo
cambiaron los escenarios de la política sino que tambiény de manera radical, la
jerarquía de los objetivosy los instrumentosempleadospara orientarla política.
La inflación reemplazó al desempleo como el interés supremode los formadores
de la política. Los esfuerzos macroeconómicospor reducir el desempleo fueron
rechazados en favor de presupuestos equilibrados y reducciones en los
impuestos directos. La política monetaria reemplazó a la fiscal como el
instrumento macroeconómico principal , y fue re-orientadahacia objetivos fijos
para lograr el crecimiento monetario. Se eliminaron muchos instrumentos de
regulación relacionados con la intervenciónestatal, tales como la política de
ganancias, controles cambiarios, y límites cuantitativos en los préstamos
bancarios. Este fue un ejemplo claro de un cambio de tercer orden en la
política.28
¿Cuál fue la característica de este proceso de cambio del tercer
orden?¿Cómo cambió la política tan radicalmente? Aunque la elección de
Margaret Thatcher como Primer Ministroes un hecho clave en esta historia, no es
el único componente. Después de todo, ya antes se habían elegido nuevos
gobiernos bajo determinadoslíderes. De manera similar, aunque los bajos niveles
de comportamientoeconómico y las tasas crecientes de inflación ayudaron a
provocar un cambio, sólo citarlos no nos ayuda a comprender el proceso del
cambio. Necesitamos un marco conceptual para entender el proceso por el cual
la política macroeconómica británicacambió durante las décadas de los 70 y 80.
de la
Con este fin, es útil que retomemos el concepto de "paradigma tales
política". El keynesianismo y el monetarismo fueron ejemplos puros deen los
ellos
paradigmas. Aunque surgió algo similar a una nueva síntesis entre 70 y los
últimosaños, duranteel período analizado aquí, digamos la década del
paradigmas
comienzos de los 80, estas dos ideologías económicas fueron divergían
distintos.No sólo las prescripcionesde la políticade los monetaristas
concepciones
de la de los keynesianos,sino que tambiénestaban basados en Mientras que
fundamentalmentediferentessobre cómo funcionaba la economía. y que necesitaba
los keynesianos veían que la economía privada era inestable
estable y ta política
ajustes fiscales regulares, para los monetaristas era eficiente.
económico
discrecional era un impedimentopara un comportamiento atribuían las fluctuaciones
Mientrasque los formadoreskeynesianos de la política de la economía real o
en el comportamiento económico y la inflacióna los ciclos
monetaristas tenían la
a la presión excesiva en los precios y los salarios, los inflación eran provocadas
visión de que las fluctuaciones en el comportamientoe
crecimiento del suministro
principalmentepor los cambios excesivos en la tasa de que podían reducir la
de dinero.Y si los gobiernos keynesianos habían creídoinforme oficial de 1944
tasa de desempleoal alterar la posición fiscal, desde el
trabajo no eran
sobre ese tema, los monetaristassostenían que tas personas sin en una "tasa
responsabilidad del Estado porque el desempleo convergiría que por una
natural"determinadapor condiciones en el mercado laboral más
postura macroeconómica.
la
Cuando el monetarismoreemplazó al keynesianismo como base de
política, hubo un cambio radical en la jerarquía de los objetivos, en los
instrumentoscon los que se contaba para influiren la política y en los escenarios
de esos instrumentos.Además, estos cambios estaban acompañados por
cambios sustanciales en el discurso empleado por los formadores de la política y
en el análisis de la economía en la que se basaba la misma. En resumen, el
cambio de tercer orden en la formación de la política británica que ocurrió
durante este período estuvo acompañado por un cambio en masa en los
paradigmas de ta política. Esto nos da una clave importantepara entender el
carácter de este proceso de cambio. Se debe parecer al proceso de cambio de
paradigmas que surge del modelo kuhniano que se describió anteriormente. A
pesar de que los eventos relevantes se pueden describir aquí lo más resumido
posible, muestran muchas de las características que podríamos esperar de un
modelo kuhniano.
El proceso se inició en los comienzos de los 70 por una serie de
tendencias económicas, entre las que se destacaron las tasas crecientes de
inflación,a las que se les sumó rápidamente,niveles estables de crecimiento y
empleo. Estas tendencias eran por sí mismas preocupantes, pero amenazaban
especialmenteal paradigma keynesiano porque no lo podían anticipar o explicar.
En otras palabras, eran "anomalías" en el sentido kuhniano que replanteaban la
 suficiencia del análisis keynesiano de la economía. La anomalía más famosa,
aunque no la única, fue el incrementosimultáneode la inflación y el desempleo
que pareció viciar la curva de Phillips en la que por mucho tiempo se había
basado la políticakeynesiana.
En cierta forma, debido a que estos hechos fueron anómalos desde el
punto de vista del paradigma político
serie de predicciones erróneas y predominante,éstos llevaron a cometer una
se puedenenumeranaquíO. Bajo fallas políticas. Sólo alguno de estos problemas
el gobierno encendió una espiral serias subvaluaciones
de la tasa de inflación,
inflacionariacon los acuerdos del costo de vida
en 1973. Al ser incapaz de interpretar
precio del
petróleoen los negocios británicos el impactodel incrementodelincremento
colectivo en los impuestos en de 1974, el Tesoro dispuso un
compensarlo posteriormente. Las
marzo de ese año, sólo para tener que
sub-valuaciones del efecto relativo del precio
sobre el consumo del sector público
llevarona serios errores en los cálculos del
gasto público y en fos requerimientos
1974-75. Un intento mal interpretado de los préstamos del sector público en
de bajar la libra esterlina en el mercado
cambiario durante la primavera de 1976,
finalizó con un recurso al FMI y serios precipitóuna corrida en la libra que
percibieron
cortes en ei gasto en 1977. Estos se
como fallas políticas significativas e hicieron mucho para
el paradigma político prevaleciente. desacreditar
El gobierno reaccionó con una serie
intentos ad hoc para recuperar el controlde de experimentospolíticos que eran
la economía,
keynesianas tradicionales. Sin embargo, el efecto de adaptando las prácticas
dilatar la coherencia intelectualdel paradigmaque estas adaptaciones fue
se suponía era la política que
guiaba al punto límite. El esfuerzo más prominentefue
ingresos implementadas en 1971-73 y 1975-77 para una serie de políticas de
sobrellevar la inflación. Pero
las políticas de ingresos consumierona una de las
atracción más importantes del paradigma keynesiano, su
fuentes de recursos de
habilidad
manejos económicos efectivos sin intervenirdirectamenteen los para prometer
actores económicos individuales.41Varios años de negociacionestemas de los
los gremios destruyeron la autoridad del gobierno y del paradigma tortuosas con
keynesiano.
Problemas similares con los mercadosfinancieroserosionaronaún más
autoridad. Como resultado de un cambio no anticipado en el comportamiento la
los mercados para la deuda del gobierno, que fue relacionadocon los efectos de
del
CCC, y de los crecientes niveles de deuda, el gobierno Laborista
se encontró a sí
mismo como rehén, con frecuencias crecientes en las demandas que surgían de
los mercados para que se realicen cortes en los gastos o incrementosen las
tasas de interés. Experimentó con los objetivos monetarios en 1976-77 pero
descubrió que sólo incrementaba la influencia de los mercados financieros sobre
el gobierno. Q El efecto fue debilitar la capacidad de los funcionarios públicos para
enfrentar el desempleo de una manera keynesiana. La doctrina keynesiana
gradualmente perdió coherencia y credibilidadfrente a los políticos,funcionarios y
el público en general. E) propio Primer Ministro dijo en una conferencia del
Partido Laborista en 1976: "Solíamos pensar que podíamos sacarlos de la
recesión e incrementarel empleo al reducirlos impuestosy los gastos. Les digo
con toda sinceridad que esa posibilidadya no existe...
 Como rosultado
autoridad. Hasta aquí, de estos hechos, comenzó a cambiar la posición
vinual sobre estos el Tesoro había disfrutadode un monopoliode autoridad de la
temas. Para 1976, los
Parlamento) obligaron desconfiados MP (miembros del
Tesoro al público en al gobierno a revelar detalles del modelo secreto del
Banco de Inglaterra general, El primer ministrodelegó
en varios temas clave en 1977. el Tesoro a favor del
Hacienda perdió la E incluso el Ministrode
suficiente confianza en sus funcionarios,
cantidad poco común de por lo que
ellos dejaron el Tesoro poco después de 1976.44 una
Una de las características
fue la intensificación de este cambio en la posiciónde la autoridad
extraordinariaen el debate sobre temas económicos en los
medios y en el ambiente
financiero, Como el Tesoro perdió influencia, lo que
podemos llamar el "mercado
de las—jdeas económicas" se expandió
considerablemente en el período 1975-79.
Se creacon—nuevosinstitutos de
investisjacióty_decdiçados_ a temas _económicos;
ampliaron sus departamentosde las instituciones financieras
investigacióneconómica;y el ya—existente
elevádo volúmen de comentarios económicos
en
volumen y sofisticación. El manejo macroeconómicola prensa creció más en
se convirtióen eltema de
público,45
Tanto los comentaristas económicos como las figuras públicas
comenzaron a buscar alternativas para el paradigma keynesiano. Pronto el
paradigma monetarista se convirtió en el principal desafío para la doctrina
keynesiana, en gran medida debidoa que no era la alternativamás coherentey
desarrollada, habiendo logrado un apoyo sustancial entre los economistas
americanos. Su mayor rival propuesto por el Cambridge Economic Po/icy Group
(Grupo de Política Económica de Cambridge), estaba todavía directamente
relacionado con el keynesianismo y sufrió una pérdida de credibilidad importante
cuando alguna de sus predicciones centrales que relacionaron al déficit
presupuestario con la balanza de pagos fracasó en 1975-76. Sin embargo, el
monetarismo aún tenía muy poco apoyo de los economistas británicos, quienes
permanecieron abrumadoramente keynesianos. Esle no fue-un caso-em-el que el
expertos cambió! arrastrando consigo a los
formadores .d 01íti
En su lugar, I criterio olític opuesto se
convirtió en un factor clave para éxito del paradigma monetario.Hacia 1975, el
debate sobre los paradigmas políticos invadía el escenario político y se convirtió
en el objeto de la competencia electoral. Buscando un arma con la cual atacar al
liderazgo vulnerable de su propio partido y luego al gobierno laborista, Margaret
Thatcher y algunos otros, establecieron un paradigma económico competitivo
basado en la doctrina monetarista.Buscaban genuinamentenuevas soluciones a
los problemas económicos británicos, por eso se aferraron a la solución
monetarista, ya que tenía una atracción política importante.46
El monterarismo tenía atracción política, primero porque desafiaàa
coherentemente a las políticas del gobierno Laborista. Sin embargo, el
monetarismo tenía una atracción especial para los Conservadores, y
especialmente para aquellos de la derecha porque les daba una nueva razón
fundamental para diversas medidas que habían apoyado durante mucho tiempo.
La crítica monetarista del activismo fiscal contenía un nuevo grupo de
 posición Conservadora, que sostenía que el gasto
argumentos para la duradera La idea monetarista
públicoy el rol del Estado en la economía debían reducirse.
el poder
que la tctasanatural"de desempleo se podía disminuirsólo reduciendo
Conservadora
de los sindicatos también coincidía con la creciente antipatía
contra los sindicatos. 47 ser
Los políticos Conservadores veían que el monetarismo podía de
fines
presentado de manera que también provoque una atracción al público. A
los 70, una década de negociacionestortuosassobre las políticas de ganancias
había logrado que los sindicatosy los acuerdosneo-corporativistassean poco
populares. El gobierno parecía impotente ante los continuos problemas
económicos y los poderosos sindicatos. El monetarismoofreció una receta simple
pero atractiva para todos estos dilemas. Sus seguidores argumentaban que el
gobierno podía disciplinar a los sindicatos y eliminar la inflación, el problema
económico más serio de la década del 70, simplementeadhiriendoa un objetivo
estricto para el promedio de crecimientodel suministrode dinero. Ante tal
objetivo,los gremios tendríanque reducirlas demandasde salarios con el fin de
evitar el desempleo. Resumiendo, el monetarismose presentó como una doctrina
que podía restaurar la autoridaddel gobierno como asl ambien resolver los
problem económicos de r n re ana.
Una vez que el paradigma monetaristafue tomado por los Conservadores,
su destino comenzó a dependerfuertementede las fortunas electorales, las
cuales estaban condicionadaspor un ampliorango de factores. El fracaso de la
política asociada con el estiramientodel paradigma keynesiano que culminó con
el colapso de la política de ingresos duranteel inviernode 1979, probablemente
contribuyó más a la victoria electoral de los Conservadores ese mes de mayo que
el atractivo positivo del monetarismo. CI lando los paradigmas de la política se
transformaron en el objeto de prueba política depende de a
habi dad de cada sector para movilizar una coalición electoral suficiente en el
escenario político.

Una vez en el poder, Thatcher jugó un rol importante en

institucionalizar el paradigma de la nueva política. Juntó a los influyentescomités
económicos dei gabinete con sus partidarios,nombróa un monetaristaexterno
para que fuera el jefe y consejero económico del Tesoro, y con algunos
consejeros, determinaron virtualmente los principios de la política
macroeconómica para varios años. La posición de la autoridadsobre la formación
de la política en este período nuevamente cambió dramáticamentehacia la
primera ministra..A lo largo del tiempo,una política agresiva de promovera los
empleados públicos que eran altamenteflexibles o benévolos con los criterios
monetaristas iafirmó aún más el nuevo paradigma. Arededor de 1982, las rutinas
del
que operaban en el Tesoro y en el Banco de Inglaterra,así como los términos
monetarismo.
discurso de la política habían cambiado decisivamente hacia el
ta
¿Cómo este caso de cambio de tercer orden en la política encaja endel
imagen de aprendizaje social usado por los analistas contemporáneos
aspectos
Estado? Es aparente que este caso viene del modelo en algunos
 importantes. Primero.
involucrados por el nnáueron_losempleados públicos
gobierno sino los o los expertos en política
politjcos—y-los
de losecono te roceso dec bio medios de prensa, quienes
depolítica. La gran
como ló-———mIStas—deLgobierno
habían sido-enM97_0 eran virtualmentetan keynesianos mayoría
tan Sinfluyentes El asalto monetaristafue liderado en 1979
como_William Rees-Mogg por reporteros
Margaret Thatcher Samuel Brittan-y políticos_clave como
ventajas de su causaVSiLKeithJosepht—quienes
y persuadierona los otros de las
alterar el modo de la virtualmente—forzarona
la maquinariade Whitehalla
formación-dezpo]ítlça macroeconómica.
Lo que es más, este
principalmente dentro de los proceso de cambio en la política no tuvo lugar
comenzó con un cambio en límites del estado en sí mismo. Por el contrario,
el
mercado creciente de ideas lugar de la autoridadalejada del Tesoro hacia un
económicas fuera del Estado. La lucha subsiguiente
para reemplazar un paradigma
político por otro fue un tema socialmente amplio,
mediado por la prensa, estuvo
electoral y peleada profundamenteimplicado en la competición
en el escenario público.

Conclusión
Este análisis tiene implicancias importantes para las teorías
contemporáneas del Estado. Al dividir el proceso por el cual la política cambia
tres sub-tipos de acuerdo con la magnitud de los cambios involucrados en
y, al
invocar el concepto de los paradigmas de la política, podemos discernir más
variaciones en el aprendizaje social hasta ahora conocido. Los procesos de
cambio de primery segundo orden en la política se correspondenbastante bien
con la imagen de aprendizaje social presentada por Heclo y muchos teóricos del
Estado. Los cambios en la política en el momento 1 claramente eran una
respuesta a la políticaen el momento 0 y sus consecuencias. Los expertos en el
empleo público eran los principales responsables de la innovación de la política y,
el proceso de aprendizaje en un todo tuvo lugar principalmentedentro del mimo
Estado.

No obstante, el proceso de cambio de tercer orden que movió a Gran

Bretaña de un modelo keynesiano a uno monetariastade formaciónde la política,
fue bastante diferente. La política en el momento 1 fue ciertamente una
respuesta a las consecuencias de la políticaen el momento0, pero los políticos
más que los expertos, jugaron un papel dominante, y el proceso invadió los
límites del Estado para involucrar a los medios de comunicación, intereses
externos y a los partidos políticos rivales. La política cambió, no como resultado
de una acción autónoma del Estado, sino en respuesta al debate social en
desarrollo que pronto estuvo estrechamente ligado a una contienda electoral.

Estos descubrimientosllevaron a cuestionarla tendenciade las teorías

centradas en el Estado de asociar el aprendizaje social con la autonomíadel
Estado. Solamente algunos tipos de aprendizaje social parecían tener lugar
 cambios
dentro del mismo Estado. El proceso de aprendizaje asociado con amplio
importantes de tercer orden en la política puede ser un tema mucho más
sujetoa las influenciasde la sociedady al escenariopolítico. Lo que es más,
esto parece ser verdad aún en un campo técnicamente complejo como la
formación de las políticas macroeconómicas, donde el Estado debería ser más
autónomo de la presión social.

Este análisis da luz a las relaciones Estado-sociedaden forma más

general. Para comenzar, sugiere que la dicotomíarígida entre el Estado y la
sociedad, muchas veces desarrollada por teorías centradas en el Estado, debería
ser revisada con el fin de adjudicar un rol significativo al sistema político, definido
como el complejo de partidos políticos e intermediariosinteresados que se ubican
en la intersección entre el Estado y la sociedad en los gobiernos democráticos.
El paradigma monetarista finalmente triunfó sobre su rival keynesiano por medio
de la contienda electoral de los partidarios. Aquellos que buscaban "volver el
Estado" al análisis político no deberían extraer, en forma simultánea, el sistema
político de sus análisis. 52

No obstante, este caso indica que necesitamos aún conceptos más

expansivos de las relaciones Estado-sociedad que las concepciones tradicionales
que provee el sistema político. Los partidos políticosy los grupos de intereses
organizados no son las "cintastransportadoras"
entreel Estado y la sociedad.
Existían otros tres mecanismos a través de los cuales una presión significativa de
la sociedad fue colocada en los gobiernos ingleses para desplazar modelos en la
formación de la política económica.

El más obvio de esos mecanismos fueron los medios de

comun!gación. Aunque habitualmente reconocemos su presencia, raramente
incorporamos una apreciación adecuada de la importanciade los medios de
comunicación dentro de nuestros análisis. En este caso, la prensa inglesa no
sólo transmitió el alcance de las perspectivas que se podrían hallar entre los
economistas acerca de la dirección de la política monetarista,sino que magnificó
la importancia dada a la doctrina monetarista y catapultó el pensamiento
monetaristasobre la agenda pública. La prensa es no sólo el espejo de la
opinión pública sino también una lente de aumento para los temas que trata.

Durante el período 1975-79, se notó muy poco pero fue

especialmente importante la presión de los mercados financieros sobre el
gobierno, notable sobre todo para la deuda del gobierno y el mercado de
cambios. Muchos de los ajustes ad hoc hacia el monetarismorealizado por el
gobierno Laborista entre 1974-79 fueron forzados sobre él por el comportamiento
monetaristaen estos
de los mercados financieros, y la popularidadde la doctrina
al gobiemo. Estamos
mercados influenció tanto al Banco de Inglaterra comp
una fuerza electoral per_ono
e ellos también con stricción si nificativa en
de mos 54
el merCado y también en el ámbitode las finanzas.
 ta dóeada de los
morcado exterior.pata_las.ideas 70 proseneió una vasta expansión on el
casas de corretaje económicas,
de ta- Ciudad fueron Los medios do comunicacióny las
no fueron tos únicos, participantes importantes en este
econométrieó¯del Tesoro, Alimentados pot lanzamientodel modelo
multilud de panfletos nacieron nuevos)nstitutos de investigación y una
acerca de la pe_lltlgaeconómica_ comenzarona
Resumiendo, una
política macroeconómica, existiauna:omentatioexterno
algo parecido a ta *redde trabajo en politica- o red de
trabajo en el tema"
surgi%paca influenciara los de afuera acerca de un proceso
de politica antes cerrado.

En algunos aspectos, estas observacionesnos l\evanhacia modelos

tradicionales de formación de la política, como si fuera una lucha por el peder en
la cual tos intereses que compiten
presionan con sus puntos de vista al gobiemos
La disputa por el poder eiectotal que puso a Thateher en el gobierno fue
ciertamente central para el triunfo del monetarismcxAqui, como en muchas
instancias hubiera sido un error ver las politicasexclusivamentedesde un punto
de vista de cómo resolver el rompecabezas en forma colectivas Tomando
prestado los verbos tan poco comunes de Hedo. muchos de los actores
involucrados en el cambio de política no sólo sino tambien•dan
poder».

¿Significa esto que sería poco apropiadodescribirel proceso dei cambio

de política del tercer orden que se describeaquí como un caso de aprendizaje
social? Pienso que nos Los actores críticos en este proceso dentrodel Estado y
de la sociedad no estaban simpiementebuscando avanzar en sus propios
interesess También estaban buscando soluciones a los problemas económicos de
Gran Bretaña. Los años 70 estaban dominadospor un deseeneieftocolectivo e
inseguridad acerca de la economía y, el esfuerzo per volver a controlafloera una
búsqueda intelectual intensa marcada por un debate aitamente sofisticado en los
mediost los partidos políticos y la Ciudad, asi también como en los formadores de
la política. El juego de ideas era tan importantepaKàel resultadocomo para ia
lucha por el poder. Por estas razones, parece altamenteapa•piadodescribir este
proceso como si fuera de aprendizaje social. a
El punto importanteaquí es que ese poder y *ese *desconciefto»a
menudo van juntos. Los dos son dimensiones del proceso donde la peiitica
cambia, especialmente en tos gobiernos democráticos, cuyas instituciones
tienden a combinar los dos esfuerzos.

Los políticos compiten por un cargo precisamente proponiendo nuevas

soluciones a problemas colectivos que atraen al electorados Los funcionanes se
adelantan a sus propias foftunas dentro de tas burocracias en pede
desarrollando nuevos enfoques para viejos dilemas. En una democracia, ies
arreglos institucionales diseñados para unir el interés público a Qnsintereses
privados raramente trabajan en forma perfecta, peto sí operan de manera tai gue
se pueda militaren contra de una distinciónrígida entre los modelosde politicas
 el
basados en el poder y aquellos basados en les ideas. La competiciónpor
poder puede en sí misma ser un vehículo de aprendizaje social.

La contribuciónprincipalde la perspectivade un aprendizajesocial

es atraer nuestra atención el roi de les idees en la política. Nos recuerda que las
relaciones de Estado-socieded no se pueden describir adecuada y
completamenteen términosde ies "presionee que cada una ejerce sobre la otra,
ya sea a través de partidos, intereses organizados, órganos administrativos,o
redes de trabajo de políticas. El Estado está también unido a la sociedad por un
flujo de ídeas entre las dos esferas. Los políticos,autoridades,los representantes
de los intereses sociales y tos expertos en políticas operan todos dentro de los
términos del discurso político que es común en la nación en un momento dado, y
los términos del discurso político generalmente tienen una configuración
específica que otorga legitimidadrepresentativaa algunos intereses sociales más
que a otros, delinea los límites aceptados de la acción del Estado, asocia
desarrollos políticos contemporáneos con interpretaciones particulares de la
historia nacional y define el contexto en el cual muchos temas serán
comprendidos. 57

En varios aspectos, entonces, los términos del discurso político

privilegian algunas líneas de política por sobre otras, y la lucha tanto por la
ventaja dentro de los términos prevalecientes del discurso y la ventaja con ta cual
alterar los términos del discurso político es una característica perpetua de las
políticas. Los intereses organizados, los partidos políticos y los expertos en
política no simplemente "empleen el poder', ellos también adquieren el poder
en
parte, tratando de influenciarel discurso políticode su día. Hasta tal punto son
capaces de hacerlo, que pueden tener un mayor impacto sobre la política sin
necesariamente adquirir las galas formales de la influencia.

El flujo resultante de ideas es una dimensión importante de los

procesos en los cueles la políticase hace. No obstante,esta dimensiónde los
formadores de política ha confirmado especialmente la dificultaddel modelo. Al
igual que las partículas sub-atómicas,las ideas no dejan una marca camino
cuando cambian. La contribuciónde este artículo al análisis de tales temas es un
argumento específico acerca de ta forma en la cual las ideas condicionanla
formación de la política y cómo ellas cambian organizadas alrededordel concepto
de "paradigmas de ta política•. Los paradigmas de la política pueden ser vistos
como una característica de los términos en general del discurso político. Ellos
sugieren que el proceso de formaciónde la política se puede estructurarpor un
conjunto particular de ideas, de la misma forma que se lo puede estructurarpor
un conjunto de instituciones. A menudo los dos se refuerzan mutuamente,ya que
las rutinas de la formación de la política están generalmentediseñadas para
reflejar un conjuntoparticularde ideas acerca de lo que se puede y se debe
hacer en una esfera de política. Sin embargo, las ideas encerradas en el
paradigma de ta política tienen un estatus algo independientede las instituciones
que se pueden usar, como en el caso del monetarismo,para reforzaro inducira
cambios en las rutinas institucionales.
 Para ilustrar este
gobierno de Edward punto, no necesitamos
de 1979-83. Heath durante ir más allá que comparar el
Los dos eran 1970-74 y el gobiernode Margaret
bajar la inflación, gobiernos
Conservadores, elegidos sobre
Thatcher
Sin embargo, reducir los impuestos Y la base de
cuando la tasa de reducirel rol del Estado en la economía.
apareció, el gobierno desempleocomenzóa aumentary la recesión
reflación y las políticas de Heath hizo un viraje en U, muy
comentado,hacia la
mantuvo firme en su intervencionistas, mientras que el gobiernode Thatcher se
parte, por supuesto, curso deflacionario.¿Cómo se explica la diferencia? En
una vez más que la Thatcher aprendió de la experienciade Heath, sugiriendo
pasadas. Sin embargo, políticaestá fuertementeinfluenciadapor
la
las experiencias
estructura mal construida, plataforma sobre la cual Heath fue elegido fue una
alternativa, mientras que sin un apuntalamiento en una teoría económica
la de Thatcher estuvo basada en un paradigma
monetarista elaborado con
apareció la recesión y ambos mucho más detenimiento.Por lo tanto, cuando
intensa de parte de los grupos gobiernos se enfrentaroncon una presión muy
nada donde recostarse, salvo elde productorespara la reflación,Heath no tenía
paradigmakeynesiano que dictaba la reflación.
Thatcher, por el contrario, pudo apelar al paradigma
monetaristacon argumentos
autoritarios con los cuales resistir la presión en aumentodebido a la
reflación. 61
Con el concepto de paradigmas políticos, entonces, podemos
entender mejor las variaciones en la autonomíadel Estado. Muchosanalistas han
cuestionado que la capacidad del Estado para resistir la presión social depende
de sus estructuras institucionales. Sin embargo,estas observaciones generan
un rompecabezas: ¿cómo es que un Estado, con estructuras rígidas muchas
veces es considerado más autónomode las presiones sociales en algunos
momentos que en otros, o en algunos campos de la política que en otros?. La
respuesta sugerida aquí es que la autonomíadel Estado en cierto campo de la
política puede también depender de si existe un paradigmade política coherente.
Los formadores de políticas tienen posibilidad de estar en una posición más
fuerte para resistir la presión de los intereses sociales cuando están armados con
un paradigma de política coherente. Si éste no dicta el curso óptimo para la
política, por lo menos provee un juego de criterios para resistir algunas de las
demandas de la sociedad mientras acepta otras. Precisamentepor esta razón, la
presencia de un paradigma de política coherente aumenta mucho la autonomía
del Estado thatcheriano en la esfera económica. A la inversa, cuando tal
paradigma está ausente o desintegrado, los formadores de políticas pueden estar
mucho más vulnerables a la presión exterior,como estuvo el gobierno Laborista
en 1974-79, una vez que el paradigma keynesiano comenzó a caer. En este
contexto, es importantecomprendercómo y por qué los paradigmas de política
cambian.

Basándome en la formulaciónde los sistemas de ideas de Kuhn, he

generado una cantidad de hipótesis acerca de los procesos por los cuales tas
políticas cambian y son probadas en relación con tos casos de los formadores de
políticas económicas británicas durante los 70. Varias características del proceso
 mostraban un tipo específico de trayectoria.
fueron sorprendentes.Las políticas largos períodos de continuidad
La presencia de un paradigmade política generó
por la experiencia disyuntiva del cambio de
interrumpidos ocasionalmente cambios en la política se
paradigma. Los procesos por donde los diferentes
distintos. Los cambios de primer y segundo orden se
sucedieron fueron bastante política y no se
produjerondentrode una relativamentecerrada red de trabajo de características
derivaron en un cambio de tercer orden. El último tuvo todo el
particulares. Los desarrollos económicos nuevos del tipo que ocurrenproceso
tiempo no fueron suficientes para generar un cambio de paradigma. Ese
fue iniciado por un tipo específico de eventofundamentalmente,eventos que
probaron ser anómalos dentrode los términosdel paradigma prevaleciente. Ellos
dieron lugar al fracaso de la política que desacreditaronel viejo paradigma y
condujeron a una amplia investigación de alternativas y al proceso de
experimentación, con modificacionesde la política.

Fundamentapara este proceso fue un cambio en la posición de la

autoridadsobre la política. Los cambios en la posiciónde la autoridad parecían
ser un componente crítico de los procesos por los cuales cambian los
paradigmas. Finalmente, el proceso que llevaba a los cambios de esta magnitud
no podía ser confinado dentro del Estado mismo. Fue, -en el fondo, llevado a cabo
por medio de la contienda electoral y un debate social amplio.

Estas observaciones deberían ayudarnos a comprender cómo la

política cambia con el tiempo en otras naciones como también en otros campos
de la política. No es necesario decir que todos los campos de la política poseerán
paradigmas de política tan elaborados o con fuerza como los que están
asociados con los formadores de política de la macroeconomía. Tales
paradigmas son posibles de encontrar en los campos donde la elaboración de la
política involucra algunos temas altamente técnicos y un cuerpo de
conocimientos especializados que les pertenece. Sin embargo, como la esfera
del Estado moderno se ha expandido, los gobiernos se han encontradocada vez
más involucrados en esferas de formadoresde política de este tipo. Las esferas
políticas del control de armas, regulaciones medio ambientales y políticas de
energía, entre otras, generalmente tienen tal carácter.

De manera similar, los paradigmas de la política tienen la posibilidad

de tener grandes impactos en los establecimientosinstitucionalesdonde la
política está supervisada por los expertos o por los administradorescon largos
ejercicios en el cargo. En tal contexto,los paradigmasde la políticatiendena
entremezclarse con procedimientos de operación firmemente establecidos y
rutinas de departamentos. El empleo público de Gran Bretaña ofrece la cima de
tales escenarios y podemos esperar algunas variaciones a lo largo de toda la
Nación, para los cuales, los paradigmas de la políticaestán inmersos en las
rutinas institucionales.

Sólo en algunos casos, entonces, será apropiado hablar de un

paradigma de política totalmente elaborado. En otros, fa red de ideas que afectan
 la direcciÓn de la
política estará
Aun aquí, sin embargo, más floja y sujeta
amplio juego de no deberíamos a variacionesmás
ideas pueda descontar frecuentes.
más cínicos deben tener sobre la enteramenteel impactoque
aún racionalizar política. Los burócratas un
apoyo popular, sus acciones en y políticos
provean una términosque atraiganun
tienen que acarrear apariencia de consistencia
las políticas y motivena aquellosque
invariablemente basadas relevantes. Lo que es más,
cuya política se en una comprensión sus acciones están
dirigen. Los términos particularde la esfera del mundoa
políticas apropiadas del discurso en los cuales esa
a
altamente específicas. ella se discuten, a menudopermiteny restringen esfera y las
en formas
metáfora amplia, tal Aun donde el leitmotivde la políticaes simplementeuna
social de las madres", como "guerra a las drogas"
la o "el problemade seguridad
estructurar muchos metáfora y sus elaboraciones relacionadaspueden
aspectos de lo que se debe hacer.
virtualmente en todos los La formaciónde políticas,
ideas en particular que campos, toma lugar dentro del contextode un juego de
que otros y privilegia reconoce algunos intereses sociales como más legítimos
algunas líneas de políticasobreotras.
Sin denegar el impacto de los intereses
la política, necesitamos saber materialessobre los procesos de
mucho más que lo que ahora sabemos acerca del
rol que las ideas juegan en la formación
de la políticay en el proceso por et cual
cambian las políticas. He sugerido aquí un númerode hipótesis con aplicaciones
específicas. El paso más importanteque debemostomar,sin embargo,es notar
que no es necesario negar que las políticas involucranuna lucha por el poder y
una ventaja con el fin de reconocer que el movimientode ideas juega un rol, con
algunos impactos propios, en el proceso de formaciónde políticas. Este análisis
nos advierte con respecto a poner como principio una distinción muy rígida entre
"las políticas como aprendizaje social" y las "políticas como una lucha por el
poder". Sugiere que "poded'y I' desconcierto"a menudose entrecruzanen la
formación de las políticas públicas. Para observar esto más claramente,
necesitamos más estudios de la evoluciónde la política duranteel tiempo:un
tema que a menudo ha sido dejado relativamenteestático, una comparación
tentativa de la política a través de las naciones.

De manera similar, mientras se reconoce la utilidadde ftraer al Estado "

este análisis nos advierte con respecto a poner como principio una distinción muy
rígida entre el Estado y la sociedad e, insistir en una autonomíadel Estado. Para
continuar, necesitamos más análisis matizados con las diferentesmaneras en las
que el Estado y la sociedad se pueden unir. Solamente entonces las condiciones
bajo fas que los gobiernos actúan con más autonomíaantes que con menos,
serán más claras.

La investigación de tales temas se puede enriquecercon una apreciación

más refinada del rol de las ideas en la políticay con los estudios de las dinámicas
por las que la política cambia con el tiempo.

VIL'