Lectura N° 1 El Tribunal Constitucional Maurice DUVERGER INTRODUCCION EL sistema de control de la constitucionalidad de las leyes, propio de buena parte de los ordenamientos constitucionales de la Europa continental, se deriva del introducido por Kelsen en la Constitucién austriaca de 1920. Su caracteristica esencial, frente al sistema de control de la constitucionali- dad de las leyes imperante en los paises anglosajones, radica en la creacién de un organismo especializado, de cardcter simultaneamente jurispruden- cial y politico, que juzga sobre la adecuacién de la norma 0 acto de que se trate al ordenamiento constitucional. El precedente de la regulacién constitucional espafiola actual se en- cuentra en la figura similar incorporada a la Constitucién de Ja II Republica con el nombre de Tribunal de Garantias Constitucionales. El modelo basico, sin embargo, sobre el que se ha construido el ordenamiento vigente es el propio de la Constitucién italiana de 1947 y en menor medida, del regulado por el sistema constitucional alemén. La justicia constitucional, de todas formas, se inscribe dentro de los mecanismos establecidos para asegurar el cumplimiento de la Constitucién. Una de sus peculiaridades estriba en que es el mismo texto constitucional quien lo establece como tiltimo garante de su propia virtualidad; se trata, en este aspecto, de un auto aseguramiento constitucional que, no obstante, presenta una serie de problemas de dificil solucién: por citar alguno de ellos, nos encontramos con el de su naturaleza (de hecho es una mezcla entre ér- gano judicial y érgano politico, tanto por su composicién como por sus fun- ciones); también se halla el de ser el unico érgano del Estado que carece de INSTITUTO PACIFICORAUL FERRERO C. / DERECHO CONSTITUCIONAL GENERAL control (la antigua cuestion irresuelta de quién vigila a los guardianes Qui custodet custodes), etc. Por ello conviene resaltar los principales elementos de la regulacién constitucional para asi hacernos una idea mas cabal de su significado. Regulacién constitucional y orgdnica.- En primer término, la institu- cién del Tribunal Constitucional aporta la novedad de haber sido la primera regulada mediante ley organica: el titulo IX de la Constitucion (arts. 159 a 165) ha sido desarrollado por la Ley Organica del Tribunal Constitucional de 3 de octubre de 1979 (BOE, de 5 de octubre, num. 239), En un resumen apretado de sus disposiciones ms importantes pode- mos extraer los siguientes caracteres: a) Naturaleza, composicion y atribuciones 1) Respecto de ta naturateza del Tribunal Constitucional, la ley orga- nica lo contempla como “intérprete supremo de la Constitucién’, afiadiendo las notas de ser “independiente de los demas érganos constitucionales? y estar “sometido solo a ta Constitucién y la pre- sente ley orginica” (articulo 1). De dichas metas nos interesa destacar su independencia respecto de los demés érganos constitucionales. Se le sittia, pues, al mar- gen de los mismos y, simultineamente, por encima de ellos, segiin podremos analizar més adelante. Y, sin embargo, su composicion. arranca de la confluencia de los tres poderes que ya analizamos: Legislativo, Ejecutivo y Judicial. Esto abre una primera interrogante sobre su naturaleza “neutral’, puramente “lécnica’, o sobre su na- turaleza “politica, puesto que tedricamente no es un poder en el sentido clasico sino un érgano independiente de los mismos que, ademas, extiende su jurisdiccién a todo el territorio nacional (arti- culo 1,2 de la LOTC). 2) En efecto, la composicién del Tribunal Constitucional con un con- junto de doce magistrados constitucionales, se deriva de las pro- puestas que efectia el Parlamento (cuatro a propuesta del Senado y cuatro a propuesta del Congreso, en ambos casos por mayoria de tres quintos), dos a propuesta del gobierno y dos a propuesta del consejo general del Poder Judicial, todos ellos nombrados por ¢l rey, La duracién de su mandato es de nueve afios, renovandose el tribunal por terceras partes cada tres. UNIVERSIDAD NACIONAL MAYOR DE SAN MARCOSMAURICE DUVERGER / EL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL Esta confluencia, en principio, constituye un buen seguro de la in- dependencia de la magistratura constitucional respecto de tenden- cias politicas concretas. No obstante, a poco que se observe la com- posicién actual del Parlamento, los miembros propuestos por sus cAmaras responderdn, en buena parte, ala mayoria gubernamental; sia ellos les sumamos los dos que propone directamente el gobier- no mis la influencia que éste pueda ejercer sobre el consejo general del Poder Judicial, vemos que la tendencia progubernamental en la composicién del primer Tribunal Constitucional esta asegurada de antemano. Filo, por supuesto, no predetermina necesariamente la parcialidad politica de los jueces constitucionales, tanto ms cuanto para ellos existe parecido régimen de incompatibilidades al vigente para el Poder Judicial (salvo la prohibicién de pertenencia a partidos o sin- dicatos que en este caso se ha limitado al hecho de ostentar puestos directivos), pero pone de manifiesto esa naturaleza mixta de un ér- gano jurisdiccional y politico a la vez. 3) En lo que respecta a sus funciones (principio de funcionalidad, se- giin el cual no es conveniente que el Tribunal Constitucional asuma funciones impropias del propio seguramiento de la Constitucin), la enumeracién que efectia el articulo 2 de la Ley Organica del Tri- bunal Constitucional da idea de su amplitud: conocerd “del recurso y dela cuestién de inconstitucionalidad contra leyes, disposiciones normativas 0 actos con fuerza de ley”; del “recurso de amparo por Ja violacién de los derechos y libertades ptiblicos”; de “los conflic- tos constitucionales de competencia entre el Estado y las comu- nidades auténomas o de los de éstas entre si”; de “los conflictos entre los érganos constitucionales del Estado”; del “control previo de inconstitucionalidad”; de las impugnaciones efectuadas por el gobierno contra las “disposiciones y resoluciones de las comuni- dades auténomas” y de las demas cuestiones que le atribuyen la Constitucién y la propia Ley Organica. De este conjunto funcional, se destacan algunas que son propias de Jos tribunales constitucionales tipicos: asi, por ejemplo, el recurso y cuestion de inconstitucionalidad contra leyes, disposiciones normati- vas 0 actos con fuerza de ley o el recttrso de amparo por la violacién de derechos y libertades 0, finalmente, fa solucién de los conflictos constitucionales de competencia entre el Estado y las comunidades INSTITUTO PACIFICO EaRAUL FERRERO €. / DERECHO CCINSTITLICIONAL GENERAL auténomas. En semejantes supuestos y dentro de las garantias pro- cesales oportunas es evidente que puede desenvolverse un pronun- ciamiento del Tribunal Constitucional en su titulo de “supremo in- térprete de la Constitucion” con arreglo al principio de judicialidad de sus decisiones: puesto que el Poder Judicial ordinario no puede pronunciarse sobre Ja constitucionalidad o inconstitucionalidad de la norma, este es el campo propio del Tribunal Constitucional. De manera mas matizada, lo mismo sucede con el conflicto de com- petencias entre el Estado y las comunidades auténomas, por cons- tituir dos centros diferentes de imputacién del ejercicio del poder y emanar ambos directamente de la propia regulacién constitu- cional. Por ultimo, el recurso de amparo (que se sustancia ante el Tribunal Constitucional una vez que se han agotado las diversas instancias de la jurisdiccién ordinaria) comporta de manera simul- ténea un reforzamiento en la garantia del cumplimiento y respeto de los derechos y libertades, y una mayor eficacia en el respeto ala regulacién constitucional sobre este punto. Las otras funciones, por el contrario, son ms discutibles desde un. punto de vista tedrico: a resolucién de los conflictos entre drganos constitucionales del Estado, si bien incorporada como atribucién de determinadas Cortes constitucionales, ha sido objeto de gran debate por parte de la doctrina: desde el punto de vista material, no nos hallamos ante un problema de garantizar la primacia de la Constitucién sino ante la distribucién mas concreta de competen- cias entre dichos érganos normalmente derivada de la interpreta- cién de una norma legislativa —la que distribuye dichas compe- tencias— infraconstitucional. No obstante, desde una perspectiva més operativa, si bien el objeto del conflicto forma parte del bloque de Ja legalidad y por tanto debiera corresponder su interpretacion o adscripcién a la jurisdiccién ordinaria, nos encontramos ante la posibilidad, no inusual, de que sea esta jurisdiccién ordinaria 0 Po- der Judicial quien plantee el conflicto: la salida mds coherente es que sea el Tribunal Constitucional quien decida sobre dichas cues- tiones. No ocurre lo mismo ni con el control previo de inconstitucionali- dad ni con las impugnaciones del gobierno contra las disposiciones y resoluciones de las comunidades auténomas. En el primer supuesto —que ha sido una de las novedades introducidas por la Ley Orga- nica— hay que distinguir el control previo de los tratados interna- UNIVERSIDAD NACIONAL MAYOR DE SAN MARCOSMAURICE DUVERGER / EL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL cionales del control previo relative a los estatutos de autonomia y leyes organicas. El primero es por completo razonable no solo por- que tal previsién estaba reconocida en el texto constitucional (arti- culo 95,2 de la Constitucién) sino porque de celebrarse un tratado contrario a la Constitucion ésta deberia ser revisada (articulo 95,1). El segundo supuesto, por el contrario, ofrece mayores problemas: En primer lugar, porque el control previo de inconstitucionalidad se dirige contra proyectos de ley organica y proyectos de estatuto que ya han sido aprobados definitivamente por las Cortes (articulo 79,1 dela LOT) y, por lo tanto, para su promulgacién definitiva solo faltan los trAmites formales de la sancién del monarca y la publica- cién. En este sentido, el citado recurso previo interrumpe, de ma- nera irregular, el proceso legislativo y lo paraliza (independiente- mente de cual sea el pronunciamiento del Tribunal Constitucional) en un momento en que ya se encuentra fijado el contenido material de Ja norma. En un segundo aspecto, al versar dicho recurso solo sobre proyec- tos de ley orgdnica y proyectos de estatuto, existe una presuncién por parte del legislador de que tales proyectos requieren especiales garantias que aseguren su constitucionalidad; 0, en otros términos, el legislador presume que precisamente por tratarse de leyes organi- cas (que exigen para su aprobacién una mayoria absoluta del Parla- mento) ofrecen un mayor peligro de inconstitucionalidad. Por ultimo, el peligro de inconstitucionalidad no queda resuelto por el pronunciamiento previo del tribunal debido a la presencia de dos mecanismos: su decisién vincula al Parlamento pero en cambio no vincula al propio Tribunal Constitucional (articulos 79,4 y 5). Esto quiere decir que, incluso en el supuesto de que el Tribunal Constitucional no observara tacha alguna de inconsti- tucionalidad en el proyecto impugnada, elllo no es obstaculo para que en el futuro cambie de opinidn, una vez que la ley haya sido promulgada. De esta forma y en lo que se refiere a la institucién del recurso pre- vio como tal, estimamos que se trata de un mecanismo de interrup- cién artificial del procedimiento legislativo ordinario, de control politico mas que juridico de determinadas normas especialmente cualificadas y, finalmente, con escasa justificacién dentro de la 1é- gica del ejercicio de la actividad jurisdiccional del Tribunal Cons- INSTITUTO PACIFICORAUL FERRERO C. / DERECHO CONSTITUCIONAL GENERAL titucional por cuanto en ningtin caso impide el planteamiento de ulteriores recursos de inconstitucionalidad. Parecidas objeciones hay que hacer al conocimiento por parte del ‘Tribunal Constitucional de las impugnaciones del gobierno con- tra las disposiciones y resoluciones de las comunidades auténo- mas (161,2 de la Constitucién y 76 y 77 de la LOTC); como quiera que estas impugnaciones suponen la inmediata suspension de la disposicion o resolucién impugnada (partiendo de la presuncién de la ilegalidad de dichos actos) aparece en primer término como mecanismo de control politico gubernamental; como quiera tam- bién que tales disposiciones y resoluciones, de jerarquia normativa inferior a la de la ley, pueden Incurrir en vicios de ilegalidad pero dificilmente de inconstitucionalidad directa, el Tribunal Constitu- cional sustituye asf a la jurisdiccién ordinaria. Recursos, legitimacién y efectos de Ja actividad jurisdiccional De inconstitucionalidad. Son de dos tipos: el de inconstitucionali- dad propiamente dicho, que se ha de interponer en el plazo de tres meses a partir de la entrada en vigor de la ley, disposici6n normati- va o acto con fuerza de ley; y la llamada cuestién de inconstitucio- nalidad, que esta que se suscita por via incidental cuando un juez 0 tribunal, en el curso de un proceso, advierten de oficio 0 a instancia de parte, que una norma con rango de ley aplicable al caso y de cuya validez dependa el fallo puede ser contraria a la Constitucion: en este caso, dichos érganos judiciales plantearan dicha cuestion ante el ‘ribunal Constitucional para que éste resuelva. La legitimidad para interponer el recurso de inconstitucionalidad. corresponde exclusivamente al presidente del gobierno, el “defen- sor del pueblo’, 50 diputados y 50 senadores. ‘Los efectos de la interposicién de este tipo de recurso son distin- tos segtin la clase de normas impugnadas y segtin el drgano que lo interponga. El principio general es que la interposicién del recur- so no suspende la vigencia de la norma impugnada. Sin embargo, aparece una importante excepcidn: cuando el gobierno interponga un recurso de inconstitucionalidad contra una ley, norma 0 acto con fuerza de ley dictada por la comunidad auténoma, producira los efectos de suspensién de la vigencia de dicha norma hasta que el Tribunal Constitucional se pronuncie en el plazo marcado por UNIVERSIDAD NACICNAL MAYOR DE SAN MARCOSMAURICE DUVERGER / EL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL la ley (cinco meses). Hallamos asi una extension interpretativa del articulo 161,2 de la Constitucin también para las disposiciones normativas y de nuevo uno de los factores mas claros que ponen en evidencia el papel politico que puede jugar el Tribunal Consti- tucional incluso como érgano o instrumento que pone en marcha el gobierno para frenar, siquiera sea parcialmente, un determinado proceso autonémico. Por lo que se refiere a la cuestién de inconstitucionalidad ya hemos hecho referencia a su puesta en funcionamiento. Como efectos de Jas sentencias estimativas de las impugnaciones, se produce la nuli- dad de los preceptos afectados del vicio de inconstitucionalidad. 2. De amparo constitucional. Esta destinado a proteger a los ciudada- nos frente a las violaciones de los derechos y libertades reconocidos en la Constitucién en la seccién J del capitulo IT del titulo I (véase supra, p. 559) asi como el ejercicio de la objecin de conciencia (ar- ticulo 30 de la Constitucién). Este recurso se interpone tras haber agotado a via judicial ordinaria y estan legitimados para hacerlo la persona directamente afectada, el defensor del pueblo y el minis- terio fiscal, aunque en el proceso de amparo pueden comparecer otras personas que ostenten un interés legitimo. 3. Sobre conflictos constitucionales. Versa sobre los conflictos que se susciten sobre competencias 0 atribuciones asignadas por la Cons- titucién y los distintos tipos de leyes y que opongan al Estado con una 0 mas comunidades auténomas, a éstas entre si, al gobierno con el Parlamento o el Consejo General del Poder Judicial, 0 a cual- quiera de éstos entre si. El procedimiento varia, como es légico, si el conflicto planteado es de caracter positivo o negativo y promueven el recurso los propios érganos afectados. De nuevo aqui, como nota mas sobresaliente, se vuelve a efectuar una interpretacion extensiva del articulo 161,2 de la Constitucién: en caso de conflicto de competencias entre el gobierno y la comu- nidad auténoma, aquel puede invecar la prerrogativa de dejar en suspenso el ejercicio de la competencia impugnada en los términos que se indican en dicho precepto constitucional. 4. De control previo de inconstitucionalidad. Ademas de lo ya indica- do al comentar este tipo de recurso, conviene ahora afiadir que la legitimidad corresponde a los mismos érganos que en el recurso de inconstitucionalidad (defensor del pueblo, presidente del gobier- INSTITUTO PACIFICORAUL FERRERO C. / DERECHO CONSTITUCIONAL GENERAL no, 50 diputados y 50 senadores). Quiere ello decir que tales érga- nos (valga la imprecisién del término para referirse al numero de parlamentarios) pueden interrumpir el proceso legislativo de leyes organicas y estatutos por meras razones de oportunidad politica més que por poner en entredicho la constitucionalidad o no del proyecto aprobado. CONCLUSIONES De le anteriormente expuesto, sin poder ampliar mucho estos comen- tarios, podemos deducir: Extension tal vez desmesurada de las competencias y atribuciones del Tribunal Constitucional que invaden el campo reservado nor- malmente a la jurisdiccién ordinaria e incluso al Ambito de autono- mia parlamentaria. Posibilidad de utilizacién “politizada” del Tribunal Constitucional por los efectos suspensivos que produce la mera interposicién de algunos recursos; caso del recurso previo de inconstitucionalidad y casos en que el gobierno decide impugnar una disposicién (con fuerza o sin fuerza de ley) o resolucién de las comunidades auténe- mas 0 el ejercicio por parte de estas de alguna competencia que el propio gobierno estime suya. No obstante, esto no prejuzga la imparcialidad o parcialidad de las sentencias del Tribunal Constitucional, cuya figura ha venido fun- cionando en el Derecho constitucional comparado como un ins- trumento util de interpretacién y desarrollo del propio texto cons- titucional. UNIVERSIDAD NACIONAL MAYOR DE SAN MARCOS