1 Antecedentes El objetivo de este capitulo es presentar algunos conceptos bésicos que dan un marco general a la guia Y ayudan a una mejor comprensién de aspectos tratados ‘mds adelante. Se describe el ciclo de vida de los Proyectos y su relacién con la evaluacién ex-post. 1.1 La importancia de una buena identificacién, preparacién y evaluacién de Proyectos Esta se interpreta como Ia efectividad y eficiencia con que se consiguen los objetivos fijados para el programa de inversiones. La inversién serd efectiva cuando ella permita alcanzar los objetivos deseados. Sera, ademés, eficiente, cuando consiga los objetivos al menor costo posible. La calidad de la inversion pasa, necesariamente, por una buena asignacién y uso de los recursos. Para ello, ¢s indispensable identificar los mejores proyectos, que son en definitiva los que més contribuyen al desarrollo. Es precisamente en este punto donde la evaluacién de proyectos juega un rol muy importante, or cuanto permite medir la contribucién de los proyectos al proceso de desarrollo. La evaluacién social de proyectos tiene como objetivo identificar y valorar la contribucién de un determinado proyecto al desarrollo de un pais, Le interesa identificar los efectos en toda Ia sociedad. Si los beneficios que recibe Ia sociedad de un proyecto son mayores que los costos en que incurre para realizarlo, entonces el proyecto sera rentable'. Sin embargo, existen proyectos en los cuales es muy dificil cuantificar y valorar los beneficios que generan, pero alrededor de los cuales existe consenso en la importancia de realizarlos, tales como proyectos de nutricién infantil, educacién y salud. Ello no significa que estos proyectos deban emprenderse sin mayores estudios, ya que es necesario conocer bien el problema y todas las alternativas de solucién. infraestructura?, zdénde estard ubicado el proyecto?, zquienes serdn los beneficiarios?, cuénto duraré el proyecto?, etc. Solo asi sera posible responder preguntas tales como: {La solucién sera vi Cuando los beneficios y costos de un proyecto ocurran en misma fecha a fin de poder compararlos intos aos, estos deben se etualizados a una ILPES / Direccién de Proyectos y Programacién de Inversiones Pagina 3Guia metodolégica para fa evaluacion ex-post de proyectos Para responder adecuadamente estas preguntas, es fundamental una buena preparacién de los proyectos. El proceso de identificacién y preparacién reine informacién bésica y determinante para decidir con mayor seguridad que acciones tomar. En este sentido, es muy importante indagar, investigar y analizar hasta el punto donde se tenga la total conviccién de que se ha identificado la mejor altemnativa de proyecto, que tendré como resultado optar por la forma més eficiente de alcanzar el objetivo deseado. 1.2 El ciclo de los proyectos Un proyecto de inversin es una decisién sobre el uso de recursos con el objetivo de incrementar, mejorar o mantener la produccién de bienes o prestacién de servicios y/o i jerementar, mejorar, mantener © recuperar la capacidad de generacién de beneficios de un recurso humano o fisico. Esta decision se puede materializar en una obra fisica y/o en una accién espectfica. Todo proyecto sigue una trayectoria que se materializa, en una obra fisica o en la implementacién de una accién determinada, La transformacién de simples ideas de inversién hasta la puesta en marcha 0 implementacién de ellas es 1o que se denomina el ciclo de los proyectos. Cada una de las etapas de esta transformacién requiere de recursos humanos, materiales, financieros, de informacién, ete., que van agregando valor a las ideas. Si bien es cierto que este proceso adquiere en la practica matices diferentes para cada caso, es posible visualizar caracteristicas que permiten una cierta generalizacién del mencionado proceso de transformacién. En la trayectoria de los proyectos se pueden distinguir tres estados sucesivos: preinversion, inversién y operacién. El estado de preinversién corresponde a todo el proceso que se realiza para identificar un problema o necesidad, formular el proyecto y evaluar Ia iniciativa con el objetivo de determinar si es conveniente ejecutarla 0 no, Si la decision es de ejecutarla, se pasa al estado de inversin, donde se realiza el disefio 0 proyecto de ingenieria de detalle y/o el cronograma detallado de actividades, y la ejecucién de la obra o implementacién de las actividades. Finalmente, en el estado de operacién se pone en marcha la obra terminada o el plan especifico a seguir, de acuerdo a lo proyectado. En este estado se comenzarin a generar los beneficios estimados en la preinversin. ILPES / Direccién de Proyectos y Programacién de Inversiones Pégina 4Antecedentes 1.2.1 Estado de Preinversin . Figura 1: El costo de la certidumb La seleccién de la altemativa que se see eS certidumbne transformaré. en el proyecto y la decisién sobre la conveniencia de Estado de Preinversién El proceso de adquisicién de certidumbre Cada una de estas etapas puede tener como resultado decisiones tales como: pasar a una etapa més jecutarlo requiere seguir una serie de tapas. El grado de complejidad que aleanzan los estudios dentro de la preinversién esté asociado a la etapa y depende de la complejidad y costo del proyecto. Se distinguen las siguientes etapas: Il | ) - Generacién y andlisis de la » in ™ Mu idea de proyecto - Estudio a nivel de perfil - Estudio de prefactibitidad - Estudio de factibilidad avanzada, paralizacién temporal del estudio en la etapa alcanzada o dar por terminados los estudios ya que en ese punto se logré el nivel de detalle suficiente para tomar la decision de ejecutar el proyecto 0 abandonarlo definitivamente, A través de estas etapas se va precisando el problema a solucionar, los bienes © servicios que serdn otorgados, las altemativas técnicas més convenientes y sus respectivos costos y beneficios. Por lo tanto, las distintas etapas constituyen un proceso gradual de "compra" de certidumbre, donde la complejidad de los proyectos va a exigir pagar més por el mayor nivel de detalle y profundidad de los estudios. is dela a. Generacién y ani En esta etapa, producto de un diagnéstico preliminar, o en algunos casos presién de la comunidad, se identifica el problema a resolver, el conjunto de posibles beneficiarios, la localizacién geogrifica y los ILPES / Direccién de Proyectos y Programacién de Inversiones Pégina 5Guia metodoldgica para la evaluacién ex-post de proyectos objetivos que se espera alcanzar con el proyecto. Por iiltimo, se generan algunas posibles altemativas de solucién. b. Estudio a nivel de perfil En esta etapa se incorpora informacién adicional y se precisa la proveniente de la etapa anterior. La elaboracién del perfil debe incluir un andlisis preliminar de los aspectos técnicos, del mercado, de beneficios y costos, ademis de Ia evaluacién a ese nivel. Para su realizacion se deben utilizar informacién con que se cuenta, sin los datos y la incurrir en mayores costos adicionales para su obtencién. El perfil permite analizar la viabilidad técnica-econémica de las altemnativas propuestas, descartando aquellas que no son factibles de ejecutar. Cabe destacar que en la etapa de perfil se logra una gran disminucién de la incertidumbre a un costo bastante bajo. Por ello, Ia preparacién de buenos perfiles de proyectos es de suma importancia ya que Figura 2: El ciclo de los proyectos : 1 : ‘Evaluaciie = CEE) i ‘Seguimiento qo ao a a i ==>] \\pey Evaluacin ex-post puede evitar incurrir en costosos estudios para proyectos no viables. ¢. Estudio de prefactibilidad En esta etapa se precisa con mayor detalle la informacién proveniente del perfil y se incorporan datos adicionales que permitan descartar ciertas altemnativas y perfeccionar las restantes. Con el conjunto de alternativas preseleccionadas se hacen las evaluaciones técnicas y econémicas, con el propésito de establecer cual es la mejor alternativa de proyecto y descartar las restantes. ILPES / Direccién de Proyectos y Programacién de Inversiones Pagina 6Antecedentes 4. Estudio de factibilidad Este estudio debe enfocarse al examen detallado de la alternativa que se ha considerado mejor en la etapa anterior. Esto significa poner el esfuerzo en medir y valorar en la forma més precisa posible sus beneficios Y costos. Se debe profundizar en el andlisis de variables que inciden en el proyecto. Una vez que el proyecto ha sido definido y caracterizado, deben optimizarse todos los aspectos relacionados con la obra fisica, el programa de desembolsos de inversién, programa de ejecucién, puesta en marcha y operacién, con el objeto de hacer mas eficiente todo el proceso. 1.2.2 Estado de Inversion En este estado se realiza la ejecucién fisica de los proyectos, de acuerdo a las estimaciones realizadas en el estado de preinversién. En el estado de inversién se pueden distinguir las etapas de: ~ Disefio del proyecto o programacién de las actividades - Ejecucién del proyecto 0 accién a. Disefio En esta etapa se elaboran los programas arquitecténicos detallados y/o estudios de ingenieria del proyecto, ‘en el caso que sea un proyecto de infraestructura (cobertura), Para un proyecto relacionado con la calidad del sistema, la etapa de disefio corresponde a la elaboracién del programa de actividades a ejecutar, ajustado a los requerimientos resultantes del estudio, b. Ejecucin Corresponde a Ia etapa donde se realiza el desarrollo de la obra fisica o la implementacién de las actividades programadas. 1.2.3 Estado de Operacién Este estado corresponde a Ia puesta en marcha de los proyectos. En él se comienzan a concretar los beneficios estimados en la preinversién. En algunos casos se distingue dentro del estado de operacién una ‘etapa de puesta en marcha de una etapa de operacién plena del proyecto. ILPES / Direccién de Proyectos y Programacin de Inversiones Pagina 7Guia metodotdgica para la evaluacién ex-post de proyectos 1.3 La evaluacién de los proyectos Figura 3: Estado, etapa y tipo de evaluacién Asociadas a los estados por los que ESTADO. ETAPA TIPO DE EVALUACION pasan los proyectos estén las distintas os evaluaciones a las que son sometidos Jo << svatacionexane (ver Figura 3). Durante el estado de - preinversién se efectian evaluaciones ——— ex-ante del proyecto (a nivel de perfil, Pet prefactibilidad 0 factibilidad). En el — Disco oes isco estado de ejecucién se efectia un Becton Informe de témino de seguimiento fisico-financiero del bod) proyecto, evaluando si el avance | Flom | Open Seasinioe de observado esth de acuerdo a fo (LL _evatuacion ex-post | planificado. Por tiltimo, en el estado de operacién puede efectuarse un seguimiento del proyecto a objeto de acumular informacién que permita efectuar luego una evaluacién ex-post de él Por evaluacién ex-ante se entenderé la comparacién, numérica 0 no, de los costos y beneficios que se estima generaré el proyecto si es ejecutado. Si dicha comparacién se realiza desde el punto de vista de la ‘empresa o entidad que realiza el proyecto seré una evaluacién financiera. En cambio, si la evaluacién se realiza desde la perspectiva de la sociedad en su conjunto, se tratara de una evaluacién econémic Por iiltimo, la evaluacién téenica del proyecto analiza si la alternativa escogida es técnicamente viable. iento fisi Por segui -financiero se entenderd el seguimiento que se realiza a un proyecto durante Ia etapa de ejecucién en términos del avance de las obras o acciones (volimenes de obra, servi brindados), cronograma y recursos empleados. El objetivo de este seguimiento es detectar desviaciones respecto a la programacién inicial del proyecto que sean resultado de problemas en Ia ejecucién o de una ‘También se conoce a Ia evaluacién econémica como evaluacién social. Ambos términos se utilizar como sinénimos enel presente documento, Sin embargo, cabe sefalar que algunos autores utiliza el término evaluacién econémica en el sentido descrito, pero reservan el término evaluacién social para designer una evaluscién econémica a la cual se le hhan introducido ponderaciones por concepto de distribucion de ingreso ILPES / Direccién de Proyectos y Programacién de Inversiones Pagina &Antecedentes mala planificacién. Ello, a fin de adoptar a tiempo medidas que minimicen los efectos (sobrecostos, atrasos) de los problemas que se presenten, Por evaluacién ex-post se entenderd el proceso encaminado a determinar sistemética y objetivamente la Pertinencia, eficiencia, eficacia e impacto de todas las actividades desarrolladas a la luz de los objetivos Planteados. Es un proceso organizativo para mejorar las actividades que se encuentran ain en marcha y ayudar a la unidad de administracién del proyecto en la planificacién, programacién y decisiones futuras. Es asi que, con el propésito de cerrar el ciclo de un proyecto y de retroalimentar todo el proceso, es recomendable realizar, en las etapas de inversién y operacién, un seguimiento periédico de aquellas variables que puedan determinar en una evaluacién posterior, si efectivamente el proyecto o programa esti aleanzando (0 alcanz6) lo estimado en la evaluacién ex-ante. Ya se sefial6 que en la etapa de disefio y ejecucién se realiza basicamente un seguimiento del gasto y el tiempo necesarios para terminar con el proyecto. Esta informacién, asi como la deseripcién de los problemas detectados, la solucién que se les did y los resultados que se obtuvieron, debe ser resumida en un informe de término de proyecto (ITP). Este deberd contener toda la informacién necesaria para evaluar Ia eficiencia y efectividad con que se desarrollé la ejecucién del proyecto. Ademés, deberd sugerir las variables que serd conveniente seguir en el estado de operacién a objeto de poder realizar més tarde la evaluacién ex-post del proyecto.? 1.4 Finalidad de un sistema de seguimiento y evaluacién ex-post Tal como se refleja en Ia Figura 3, el ciclo de los proyectos no termina cuando el proyecto ha sido ejecutado y esté en operacién; queda atin una parte final, que es la evaluacién ex-post. En términos generales, actualmente las decisiones de ejecutar o no un proyecto de inversién, se toman en base a los resultados arrojados por la evaluacién ex-ante realizada a cada uno de los proyectos, proceso que leva implicito un alto grado de incertidumbre, Esta incertidumbre, se refleja en los diversos parémetros utilizados al analizar un proyecto, lo que significa que parte importante de las decisiones de Para mayor informacién sobre el tema ver: "Propuesta metodol6gica para la evaluacién ex-posty el informe de término de los proyectos de inversién’, ILPES 1993, ILPES / Direccién de Proyectos y Programacién de Inversiones Pégina 9Guia metodol6gica para la evaluacién ex-post de proyectos inyersién son tomadas en base a estimaciones, de las cuales no siempre se tiene la certeza de que reflejan fehacientemente la realidad. Esta falta de certeza de las estimaciones y de los efectos 0 impactos de los proyectos, conduce a la basqueda de sistemas que a través de estudiar el origen de las discrepancias entre lo previsto y lo real, permitan por un lado mejorar los sistemas y metodologias de evaluacién ex-ante; y por otro, realizar correciones al proyecto durante su ejecucién u operacién, a fin de evitar su evolucién hacia resultados desfavorables. Por iiltimo, debe generarse todo un mecanismo de retroalimentacién del proceso de inversién que garantice it mejorando cada vez més los resultados obtenidos. Para los fines de esta gufa, se entender por efectos a los resultados de la utilizacién de los productos del proyecto, Los efectos de los proyectos suelen aparecer durante el periodo de ejecucién, pero, por lo general, la totalidad de los efectos no se producen hasta que el proyecto ha alcanzado su "pleno desarrollo", es decir, unos afios después del término de la ejecucién. ‘Asimismo por impactos se entiende al resultado de los efectos de un proyecto. Constituye la expresién de los resultados realmente producidos, habitualmente a nivel de objetivos mas amplios o de largo plazo. Se pueden definir también los impactos como la modificacién final de las condiciones de vida de los beneficiarios, resultante total o parcialmente de un proyecto. Algunos elementos de impacto pueden empezar a surgir durante Ia ejecucién del proyecto: aumento de empleo, de los ingresos, de los niveles males, etc. Otros, dada su naturaleza aparecerin algunos afios después de terminado el proyecto, euando éste haya aleanzado su pleno desarrollo, por ejemplo: mejoramiento de tasas de alfabet tri .cién como resultado de la construccién de escuelas. En este contexto, el seguimiento y evaluacién ex-post de proyectos juegan un rol fundamental en todo este proceso, ya que son los responsables de la retroalimentacién del sistema, y, de esta forma, permiten incorporar las continuas reformas que todo sistema de inversiones requiere. Asf, el objetivo de un sistema de seguimiento y evaluacién ex-post es contar con un instrumento que contribuya a una ejecucién eficiente de proyectos y que pennita, a los encargados de tomar decisiones, retroalimentar el sistema, corregir errores, y extraer ensefianzas para el futuro. ILPES / Direccién de Proyectos y Programacién de Inversiones Pégina 10Antecedentes Ejemplo 1: Uso de pardmetros para estimar impactos En el caso de Chile para el Sector Agua Potable, se utiizan pautas explicitas dadas por el Ministerio de Planificacion (MIDEPLAN) para la construccién de curvas de demanda, las que estén incorporadas en el "Manual de Proc ientos y Formularios para el Sistema de Estadisticas Bésicas de Inversién”. Estas instrucciones son wilizadas para la evaluacién de estos proyectos. En el mencionado instruetivo se establecen los siguientes valores de la elasticidad precio y tipos de curvas de demanda: : as : é TIPO DE CURVA — Hiperbotica (i) “Lineal Lineal Lineal I Estas elasticidades se ullizan para calcular la demanda esperada en la situacién con proyecto. Sin embargo; son estimaciones, y solo una evaluacion ex-post permitird saber si a demanda efectiva ‘se comporté de acuerdo a lo estimado en base a las elasticidades. ae ILPES / Direcei6n de Proyectos y Programacin de Inversiones Pégina U1