Unidad 3

Dimensión 2. Direccionamiento
estratégico y planeación
Escuela Superior de Administración Unidad 3
Pública ESAP. Dimensión 2.
Direccionamiento estratégico y planeación
Jorge Iván Bula Fecha última versión
Director Nacional ESAP Agosto 2023

Oscar Fonseca
Subdirector de Servicios Académicos

Erika Villarreal Rojas

Autora

Dirección de Servicios
y Entornos Virtuales

Equipo de pedagogía

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Contenido
Resumen de la unidad 5
Palabras clave 6
Competencia 6
Tema 1. Generalidades de la dimensión 7
La planeación estratégica 8
en Colombia 8
Principios de planeación 13
Autoridades e instancias nacionales de planeación 16
Autoridades e instancias territoriales de planeación 18
Tema 2. Política de planeación institucional 20
Reflexión inicial 23
Diagnóstico de capacidades y entornos 27
Formular planes 29
Formular indicadores 32
Tema 3. Política de gestión presupuestal y eficiencia del gasto público 37
Alineación de la planeación y el presupuesto 38
Tema 4. Política de compras y contratación pública 40
Glosario 43
Referencias 46
 Figuras

Figura 1. Sectores administrativos rama ejecutiva 9

Figura 2. Modalidades de planeación en las entidades de la rama ejecutiva 12
Figura 3. Autoridades territoriales de Planeación 18
Figura 4. Instancias de planeación en las entidades territoriales en Colombia 19
Figura 5. Etapas 22
Figura 6. Pasos para caracterizar a la ciudadanía y grupos de valor 25
Figura 7. Ficha resumen caracterización de grupos de valor 26
Figura 8. Objetivos de desarrollo sostenible 30
Figura 9. Metodología para la administración del riesgo 35
Figura 10. Contenido Política de Administración de Riesgos 36

Tablas

Tabla 1. Autoridades e instancias de planeación en Colombia 16

Tabla 2. Tipo de indicadores 33
Tabla 3. Tipo de programas 39
 Dimensión 2. Direccionamiento
U3 estratégico y planeación

Resumen de la unidad
Esta dimensión recopila los lineamientos que deben seguir las entidades
públicas para realizar un ejercicio de planeación estratégica responsable y
enfocado en la satisfacción de las necesidades de sus grupos de valor, ase-
gurando la coherencia entre la planeación y el presupuesto asignado, de
forma que las acciones planificadas sean viables.

Se dan las directrices y aspectos mínimos a tener en cuenta para el estable-

cimiento de los objetivos estratégicos, para la formulación de los diferentes
planes que permitirán su cumplimiento y para el establecimiento de meca-
nismos de medición que faciliten reconocer en qué medida se están alcan-
zando los resultados.

Esta dimensión constituye el Planear del MIPG, por lo tanto, es el punto de

partida para cada una de las demás dimensiones del modelo. Las salidas de
esta dimensión son insumos fundamentales para la implementación de las
políticas de desempeño de las dimensiones restantes.

En el desarrollo de esta unidad se hace un recorrido por las generalidades

de la dimensión y algunos aspectos relevantes de la planeación en el país.
Posteriormente, se trata el contenido y los aspectos a considerar para la
implementación de cada una de las políticas de gestión y desempeño que
componen la dimensión.

5
 Palabras clave
• planeación estratégica
• grupos de valor
• valor público
• diagnóstico de capacidades y entornos
• enfoque diferencial poblacional
• enfoque territorial
• planes
• presupuesto
• compras y contratación.

Competencia
Comprender la planeación estratégica como un proceso clave para el cumplimiento de los obje-
tivos del Estado mediante el reconocimiento de las particularidades de la población como base
para la formulación de planes que atiendan de forma adecuada sus necesidades haciendo un
uso óptimo del presupuesto disponible.

Unidad 3. Dimensión 2. Direccionamiento estratégico y planeación

6
 Tema 1.
Generalidades de la dimensión
 El Estado tiene como deber asegurar condicio-
nes de vida digna para todos los ciudadanos,
que permitan no solo acceder a derechos bá-
sicos, sino que promuevan la prosperidad y el
bienestar de forma sostenible, es decir, el Estado
debe generar valor público. Alcanzar este propó-
sito, especialmente en razón al atributo de sos-
tenibilidad, implica que se definan y ejecuten
acciones en el presente que tengan el potencial
de modificar el futuro para que este sea lo que
se espera, lo que se ha soñado. Este ejercicio se
denomina planeación estratégica y debe llevarse
a cabo asegurando condiciones de objetividad, También, trata aspectos de las políti-
inclusión, responsabilidad y con una rigurosidad cas de integridad y participación ciu-
metodológica que asegure la coherencia entre dadana en la gestión pública.
las necesidades de la ciudadanía y las acciones
formuladas.

De acuerdo con el Manual Operativo del Modelo

Integrado de Planeación y Gestión (MIPG, 2023,
p. 28):
El propósito de esta dimensión es permitirle a
una entidad pública definir la ruta estratégica que
guiará su gestión institucional, con miras a ga-
rantizar los derechos, satisfacer las necesidades y
solucionar los problemas de los ciudadanos des-
tinatarios de sus productos y servicios, así como
fortalecer la confianza ciudadana y la legitimidad.
Para lograr este propósito, la dimensión articula
las políticas de:
• planeación institucional
• gestión presupuestal y eficiencia del
gasto público
• compras y contratación.
La planeación estratégica
en Colombia
El producto de la planeación estratégica es el
conjunto de lineamientos y planes definidos
para guiar las acciones de un país, un sector o
una entidad en un periodo de tiempo determi-
nado. En el caso de Colombia, el documento rec-
tor de más alto nivel es el Plan Nacional de De-
sarrollo (PND), que es el instrumento formal en
el cual se establecen los objetivos del gobierno
para un periodo presidencial.
En la rama ejecutiva, en el orden nacional, las en-
tidades cabeza de sector deben elaborar su plan
estratégico sectorial, en el que se definen los ob-
jetivos que el sector pretende alcanzar en el cua-
trienio, alineándolos con los objetivos del PND.

Unidad 3. Dimensión 2. Direccionamiento estratégico y planeación

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 Dimensión 2. Direccionamiento
U3 estratégico y planeación
Figura 1. Sectores administrativos rama ejecutiva
Figura 1. Sectores administrativos rama ejecutiva 4
SECTORES ADMINISTRATIVOS
Sector del interior
Sector relaciones interiores
Rector hacienda y crédito público
Sector justicia y del derecho
Sector de la defensa nacional
Sector agropecuario pesquero y de
desarrollo rural
Sector salud y de la protección social
Sector del trabajo
Sector minas y energía
Sector de comercio, industria y turismo
Sector educación nacional
Sector ambiente y desarrollo sostenible
Sector Vivienda, ciudad y territorio
Fuente: tomada de “Rama Ejecutiva del Orden Nacional” (Función Pública, s.f.).
Sector de las tecnologías de la
información y las comunicaciones
Sector transporte
Sector cultura
Sector presidencia de la república
Sector de planeación
Sector de igualdad y equidad
Sector de función pública
Sector de inclusión social y reconciliación
Sector de inteligencia estégica y
contrainteligencia
Sector información estadística
Sector administrativo del deporte
Sector ciencia y tecnología
9
 Posteriormente, cada una de las entidades per-
tenecientes a un sector elabora su plan estraté-
gico institucional, en el cual se deben definir los
objetivos de la entidad para los próximos cua-
tro años. Por último, se define el plan de acción
anual de cada entidad en el que se determinan
las acciones a realizar en un año para el logro de
los objetivos del plan estratégico institucional.
Por su parte, las entidades del orden territorial
elaboran Planes de Desarrollo Territorial (PDT),
que son los instrumentos que guían las acciones
de las administraciones departamentales y mu-
nicipales en un periodo de cuatro años. De los
PDT se deriva el Plan de acción, también llamado
Plan indicativo y en coherencia con este, se for-
mulan los planes de acción anuales.
Adicionalmente, en Colombia hay distritos, que
son entidades territoriales con un régimen legal,
político, fiscal y administrativo independiente,
por lo que sus órganos y autoridades (alcaldía
municipal y concejo municipal) “gozan de facul-
tades especiales diferentes a las contempladas
dentro del régimen ordinario aplicable a los de-
más municipios del país, así como del que rige
para las otras entidades territoriales establecidas
dentro de la estructura político administrativa
del Estado colombiano” (Ley 768 de 2002, art. 2).
Para que un municipio pueda ser considerado
como un distrito debe contar con atributos rele-
vantes en términos históricos, ambientales, cul-
turales, portuarios, turísticos o deportivos. Ade-
más, cumplir con los requisitos establecidos en
el artículo 8 de la Ley 1617 de 2013.
Unidad 3. Dimensión 2. Direccionamiento estratégico y planeación
10
Son distritos especiales de Colombia:
Bogotá, Distrito Capital (CP, 1991, art. 322)
Barrancabermeja, Distrito Especial, Portuario, In-
dustrial, Turístico y Biodiverso (Acto Legislativo 1
de 2019)
Barranquilla, Distrito Especial, Industrial y Por-
tuario (Acto Legislativo 1 de 1993)
Buenaventura, Distrito Especial, Industrial, Por-
tuario, Biodiverso y Ecoturístico (Acto Legislativo
2 de 2007)
Cartagena de Indias, Distrito Turístico y Cultural (
CP, 1991, art. 328)
Santa Cruz de Mompox, Distrito Especial Turísti-
co, Cultural e Histórico (Ley 1875 de 2017)
Riohacha, Distrito Especial, Turístico y Cultural
(Ley 1766 de 2015)
Santa Marta, Distrito Turístico, Cultural e Históri-
co (CP, 1991, art. 328)
Tumaco, Distrito Especial, Industrial, Portuario,
Biodiverso y Ecoturístico (Acto Legislativo 2 de
2018)
Turbo, Distrito Portuario, Logístico, Turístico, In-
dustrial y Comercial (Ley 1883 de 2018)
Popayán, Distrito Especial Ecoturístico, Histórico
y Universitario (Acto Legislativo 2 de 2007)
Santiago de Cali, Distrito Especial, Deportivo,
Cultural, Turístico, Empresarial y de Servicios (Ley
1933 de 2018)
 Dimensión 2. Direccionamiento
U3 estratégico y planeación

En relación con los distritos y la planeación de su

gestión, la Ley 1617 de 2013, “por la cual se expide
el Régimen para los Distritos Especiales”, establece:

Artículo 21. Plan de Desarrollo Distrital. La administra-

ción distrital contará durante el período de gobierno
con un Plan de Desarrollo elaborado de acuerdo a
los principios constitucionales y legales vigentes. El
Plan de Desarrollo Distrital será el eje sobre el cual se
formularán y elaborarán los demás planes sectoria-
les del distrito. Los distritos elaborarán los Planes de
Desarrollo Distritales en concordancia con el Plan de
Desarrollo Departamental y en armonía con el Plan
Nacional de Desarrollo, según la ley orgánica de la
materia.

Parágrafo. Si el Plan de Desarrollo Departamental in-

cluye acciones o proyectos en el territorio distrital es-
tas deben ser concertadas previamente con el alcalde
distrital.

Los distritos deberían, en su planificación, dar espe-

cial interés a acciones que promuevan los atributos
que les dieron el carácter de distrito especial como
un medio para fortalecer la economía, conservando
la riqueza histórica, cultural, ecológica o deportiva.

Este esquema de planes articulados y en los cua-

les es evidente una jerarquía se denomina “planea-
ción en cascada”. Tiene como objetivo que el cum-
plimiento de las metas estratégicas institucionales
aporte al cumplimiento de las metas estratégicas
sectoriales y estas, a su vez, al cumplimiento de las
metas de gobierno establecidas en el PND. Esto sig-
nifica que las acciones formuladas en los planes de
acción anuales aportan o deberían aportar al cum-
plimiento de los objetivos de gobierno y de la ca-
lidad, y a la coherencia de la formulación de cada
uno de los planes, pues de esto depende que el país
logre sus objetivos.

11
 Figura 2. Modalidades de planeación en las entidades de la rama ejecutiva 7
Figura 2. Modalidades de planeación en las entidades de la rama ejecutiva

PLAN DE
PND DESARROLLO

4 años 4 años

Estratégicos Plan de
sectoriales acción
4 años 4 años

Estratégicos
institucionales
4 años
De acción
De acción anuales
anuales 1 año
1 año

Orden Nacional Orden Territorial

Fuente: tomado del Manual Operativo del Modelo Integrado de Planeación y

Gestión (Departamento Administrativo de la Función Pública [DAFP], 2021, p. 35).

Unidad 3. Dimensión 2. Direccionamiento estratégico y planeación

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 Dimensión 2. Direccionamiento
U3 estratégico y planeación

Principios de planeación

La formulación de los planes mencionados debe atender lo establecido en la Ley Orgánica

del Plan de Desarrollo, la Ley 152 de 1994. En esta se determinan las directrices para la ela-
boración, aprobación, ejecución, seguimiento, evaluación y control de los planes de desa-
rrollo que deben formular los organismos públicos del orden nacional y territorial.

En el artículo 3 de la Ley 152 de 1994 se definen los principios aplicables a la planeación:

Autonomía. La Nación y las entidades territoriales ejerce-

a
rán libremente sus funciones en materia de planificación
con estricta sujeción a las atribuciones que a cada una de
ellas se les haya específicamente asignado en la Consti-
tución y la ley, así como a las disposiciones y principios
contenidos en la presente Ley Orgánica;

Ordenación de competencias. En el contenido de los pla-

b
nes de desarrollo se tendrán en cuenta, para efectos del
ejercicio de las respectivas competencias, la observancia
de los criterios de concurrencia, complementariedad y
subsidiariedad;

Coordinación. Las autoridades de planeación del orden

nacional, regional y las entidades territoriales, deberán

c
garantizar que exista la debida armonía y coherencia en-
tre las actividades que realicen a su interior y en relación
con los demás instancias territoriales, `para efectos de la
formulación, ejecución y evaluación de sus planes de de-
sarrollo;

Consistencia. Modificado por el art 9, Ley 1473 de 2011.

Con el fin de asegurar la estabilidad macroeconómica y

d
financiera, los planes de gasto derivados de los planes de
desarrollo deberán ser consistentes con las proyecciones
de ingresos y de financiación , de acuerdo con las restric-
ciones del programa financiero del sector público y de la
programación financiera para toda la economía que sea
congruente con dicha estabilidad ;

13
 Prioridad del gasto público social. Para asegurar la consolidación
progresiva del bienestar general y el mejoramiento de la calidad de

e
vida de la población, en la elaboración, aprobación y ejecución de los
planes de desarrollo de la Nación y de las entidades territoriales se
deberá tener como criterio especial en la distribución territorial del
gasto público el número de personas con necesidades básicas insa-
tisfechas, la población y la eficiencia fiscal y administrativa, y que el
gasto público social tenga prioridad sobre cualquier otra asignación;

Continuidad. Con el fin de asegurar la real ejecución de los planes,

f
programas y proyectos que se incluyan en los planes de desarrollo
nacionales y de las entidades territoriales, las respectivas autorida-
des de planeación propenderán porque aquéllos y tengan cabal cul-
minación;

g
Participación. Durante el proceso de discusión de los planes de
desarrollo, las autoridades de planeación velarán porque se hagan
efectivos los procedimientos de participación ciudadana previstos
en la presente Ley;

Sustentabilidad Ambiental. Para posibilitar un desarrollo socio-eco-

h
nómico en armonía con el medio natural, los planes de desarrollo
deberán considerar en sus estrategias, programas y proyectos, cri-
terios que les permitan estimar los costos y beneficios ambientales
para definir las acciones que garanticen a las actuales y futuras ge-
neraciones una adecuada oferta ambiental;

i
Desarrollo armónico de las regiones. Los planes de desarrollo pro-
penderán por la distribución equitativa de las oportunidades y be-
neficios como factores básicos de desarrollo de las regiones;

Proceso de planeación. El plan de desarrollo establecerá los ele-

j
mentos básicos que comprendan la planificación como una activi-
dad continua, teniendo en cuenta la formulación, aprobación, ejecu-
ción, seguimiento y evaluación;

Unidad 3. Dimensión 2. Direccionamiento estratégico y planeación

14
 Dimensión 2. Direccionamiento
U3 estratégico y planeación

Eficiencia. Para el desarrollo de los lineamientos del plan y en

k
cumplimiento de los planes de acción se deberá optimizar el uso
de los recursos financieros, humanos y técnicos necesarios, te-
niendo en cuenta que la relación entre los beneficios y costos que
genere sea positiva;

Viabilidad. Las estrategias programas y proyectos del plan de de-

l
sarrollo deben ser factibles de realizar, según, las metas propues-
tas y el tiempo disponible para alcanzarlas, teniendo en cuenta la
capacidad de administración, ejecución y los recursos financieros
a los que es posible acceder;

m
Coherencia. Los programas y proyectos del plan de desarrollo de-
ben tener una relación efectiva con las estrategias y objetivos es-
tablecidos en éste;

Conformación de los planes de desarrollo. De conformidad con

lo dispuesto en el artículo 339 de la Constitución Nacional, los pla-
nes de desarrollo de los niveles nacional y territorial estarán con-

n
formados por una parte general de carácter estratégico y por un
plan de inversiones de carácter operativo. Para efectos de la elabo-
ración de los planes de inversión y con el propósito de garantizar
coherencia y complementariedad en su colaboración, la Nación y
las entidades territoriales deberán en mantener actualizados ban-
cos de programas y de proyectos.

15
 Autoridades e instancias nacionales de planeación

En el capítulo III de la Ley 152 de 1994 se disponen las autoridades e instancias de

planeación así:

Tabla 1. Autoridades e instancias de planeación en Colombia

Autoridades nacionales
de planeación Instancias nacionales de planeación

El presidente de la República. Máximo El Congreso de la República. Es quien aprueba el

orientador de la planeación nacional. PND.

El Consejo Nacional de Política Eco- El Alcalde o gobernador. Máximo orientador de

nómica y Social (CONPES). Se des- la planeación en la respectiva entidad territorial.
empeña como organismo asesor del
gobierno en todos los aspectos rela-
cionados con el desarrollo económico
y social del país.

El Departamento Nacional de Pla- El Consejo Nacional de Planeación (CNP). Fue

neación (DNP). Ejerce la secretaría
del CONPES y desarrolla las orienta-
ciones de planeación impartidas por
el presidente de la República, lidera
la formulación del PND y coordina
la participación de los ministerios,
departamentos administrativos, en-
tidades territoriales, las regiones ad-
ministrativas y de planificación. Hace
la convocatoria para que las entida-
des territoriales y las organizaciones
jurídicamente reconocidas de los dis-
tintos sectores sociales del país en-
víen las ternas que serán remitidas al
presidente de la República con el fin
de renovar la mitad de los miembros
que conforman el Consejo Nacional
de Planeación (CNP).
creado por disposición constitucional con ca-
rácter consultivo y su principal función es la de
servir de foro para la discusión del Plan Nacional
de Desarrollo, lo que implica emitir concepto en
la fase de elaboración y, posteriormente, realizar
seguimiento y evaluación periódica sobre su eje-
cución. Está integrado por representantes de las
entidades territoriales y de los sectores económi-
cos, sociales, ecológicos, comunitarios, culturales
que son designados por un periodo de 8 años, la
mitad de sus miembros debe ser renovada cada
4 años.

Unidad 3. Dimensión 2. Direccionamiento estratégico y planeación

16
 Dimensión 2. Direccionamiento
U3 estratégico y planeación

Autoridades nacionales
de planeación Instancias nacionales de planeación

El Ministerio de Hacienda y Crédito

Público. Define y ejecuta la política
fiscal del Estado y controla sus gastos
de funcionamiento. Vela por la con-
sistencia de los aspectos presupues-
tales del PND con las leyes anuales de
presupuesto. Este Ministerio es quien
debe presentar al Congreso el pro-
yecto de ley del PND y el proyecto de
ley anual del presupuesto en coordi-
nación con el DNP. Como organismo
adscrito al Ministerio se encuentra
el CONFIS, que es el encargado de
dirigir la política fiscal y coordinar el
Sistema Presupuestal, también el res-
ponsable de revisar la propuesta del
Plan de Inversión en el proyecto del
PND

Los demás ministerios y departa-

mentos administrativos. En su ámbi-
to funcional, conforme a las orienta-
ciones del presidente de la República,
CONPES, DNP y del Ministerio de Ha-
cienda y Crédito Público.

Fuente: elaboración propia con base en la Ley 152 de 1994 (art. 8).

17
 Autoridades e instancias territoriales de planeación
En la Ley 152 de 1994, en el capítulo IX, se establecen las autoridades
e instancias de planeación así:

Figura 3. Autoridades territoriales de Planeación

1 El alcalde o gobernador. Máximo orientador de la pla-

neación en la respectiva entidad territorial.

2
El Consejo de Gobierno Municipal, Departamental o
Distrital, o aquellas dependencias equivalentes dentro
de la estructura administrativa de las entidades territo-
riales que llegaren a surgir en aplicación de las normas
constitucionales que autoricen su creación.

La Secretaría, Departamento Administrativo u Oficina

3 de Planeación. Dirige y coordina técnicamente el tra-

bajo de formulación del Plan con las Secretarías y De-
partamentos Administrativos, y las entidades descen-
tralizadas departamentales o nacionales que operen
en la jurisdicción.

4
Las demás Secretarías, Departamentos Administrati-
vos u Oficinas especializadas. En su ámbito funcional,
de acuerdo con las orientaciones de las autoridades
precedentes.

Fuente: elaboración propia con base en Ley 152 de 1994 (art. 33).

Unidad 3. Dimensión 2. Direccionamiento estratégico y planeación

18
 Dimensión 2. Direccionamiento
U3 estratégico y planeación

Son instancias de planeación en las entidades territoriales (Ley 152 de 1994, art. 33):

Figura 4. Instancias de planeación en las entidades territoriales en Colombia

“Las Asambleas Departamentales, los Concejos Municipa-

les, Distritales y de las Entidades Territoriales Indígenas,
respectivamente” (art. 33).
Discuten la propuesta del PDT y lo adoptan mediante or-
denanza o acuerdo.

Los Consejos Territoriales de Planeación Municipal, De-

partamental, Distrital, o de las Entidades Territoriales In-
dígenas, y aquellas dependencias equivalentes dentro de
la estructura administrativa de las entidades territoriales
que llegaren a surgir en aplicación de las normas constitu-
cionales que autorizan su creación. (art. 33)

Emiten concepto de la versión preliminar del PDT y pos-

teriormente, realizan seguimiento y evaluación periódica
sobre su ejecución. Con el fin de articular la planeación
departamental con la municipal en el Consejo Departa-
mental de planeación participan representantes de los
municipios.

Fuente: elaboración propia con base en Ley 152 de 1994 (art. 33).

Esta dimensión trata de los aspectos indispensables a tener en cuenta en la formulación

del ejercicio de planeación en las entidades del Estado y su relación con el presupuesto
requerido para ejecutar las acciones de los planes definidos. La planeación debe ser pre-
supuestalmente sostenible, es por eso que los instrumentos de planificación financiera
son objeto de la dimensión, al igual que las compras y la contratación como soporte vital
para la ejecución de los mismos planes.

19
 Tema 2.
Política de planeación institucional
 Dimensión 2. Direccionamiento
U3 estratégico y planeación

En la política de planeación institucional se hace

referencia al plan estratégico, a los elementos re-
queridos para su elaboración, tales como el diag-
nóstico de capacidades y entornos (contexto),
y a las caracterizaciones de los grupos de inte-
rés y de valor, es decir, a la identificación de las
necesidades que debe satisfacer la entidad y a
aquellos aspectos en los que debe trabajar para
poder satisfacerlas y generar valor público. Es en
esta dimensión donde la entidad define sus ob-
jetivos estratégicos y los indicadores que le per-
mitirán medir en cualquier momento si se están
cumpliendo. Es importante recordar que la pla-
neación estratégica incluye todos los aspectos
de la entidad y no solo aquellos misionales, esto
es, la planeación estratégica debe incluir direc-
trices para la gestión presupuestal, documental,
tecnológica, de talento humano, jurídica, etc. La
entidad funciona como un sistema y como tal,
debe articular todo su funcionamiento desde la
planeación.

Según el Manual Operativo del MIPG, el propósi-

to de esta política es, “permitir que las entidades
definan la ruta estratégica y operativa que guia-
rá la gestión de la entidad, con miras a satisfacer
las necesidades de sus grupos de valor” (DAFP,
2021, p. 32). Para lograr esto, se han definido cin-
co etapas que se pueden ver en la figura 5.

21
 Figura 5. Etapas 16

Figura 5. Etapas

Dimensión 2
DIRECCIONAMIENTO
ESTRATÉGICO Y PLANEACIÓN

Formular los
Formular indicadores
los planes Formular los lineamientos para
la administración del riesgo

Diagnóstico de
Programar el
capacidades y entorno
presupuesto

Reflexión
inicial

VALORES, TRANSPARENCIA
Y CAMBIO CULTURAL

Políticas de
Marco Planes de Documentos
Presupuesto gestión y ODS
normativo desarrollo de política desempeño

Fuente: tomado del “ Manual Operativo del Modelo Integrado de

Planeación y Gestión” (DAFP, 2021, p. 31).

Unidad 3. Dimensión 2. Direccionamiento estratégico y planeación

22
 Dimensión 2. Direccionamiento
U3 estratégico y planeación
Reflexión inicial
Como punto de partida para la formulación de
los planes de la entidad es necesario tener cla-
ra cuál es la misión que le ha sido asignada por
ley, esto es, cuáles son los derechos que debe
garantizar y las necesidades que debe satisfacer.
Lo anterior requerirá que se haga una verifica-
ción de la normatividad aplicable, desde su acto
de creación hasta la última modificación que se
haya realizado, donde se haga referencia a sus
funciones y competencias.
Con la misión clara, el paso a seguir es identificar
los grupos de valor y los grupos de interés de la
entidad, al igual que identificar sus característi-
cas, sus particularidades. En este contexto, ad-
quieren especial relevancia los conceptos de:
• Enfoque diferencial poblacional, orien-
tado al reconocimiento de las particu-
laridades y exigencias de grupos pobla-
cionales que requieren de condiciones
especiales de atención, tales como:
personas con discapacidad, con orienta-
ciones sexuales e identidades de género
diversas, mujer rural, pertenecientes a
pueblos étnicos, niños, adolescentes y
adultos mayores, víctimas, entre otros.
• Enfoque territorial, orientado al reco-
nocimiento de particularidades territo-
riales en el ámbito cultural, ambiental,
económico, social, con el fin de mejorar
los escenarios de relacionamiento.
Como ejemplo de aplicación del enfoque te-
rritorial tenemos: i) Enfoque territorial de paz,
volcado alrededor del cumplimiento del acuer-
do de paz y el plan marco de implementación
con especial atención a los municipios que
implementan Programas de Desarrollo con
Enfoque Territorial-PDET; ii) Enfoque territorial
de desarrollo fronterizo (Conpes 3805 de 2014),
que busca generar unas fronteras más inclu-
yentes, sostenibles y seguras; garantizando su
desarrollo socioeconómico a través de la im-
plementación de estrategias específicas y el
aprovechamiento de sus potenciales endóge-
nos; iii) Enfoque territorial de riesgos y desas-
tres, vinculado con la gestión del territorio bajo
los principios de descentralización, coordina-
ción, complementariedad y concurrencia con
el objetivo de fomentar acciones estratégicas
coordinadas hacia el conocimiento del riesgo,
reducción del riesgo y manejo de la emergen-
cia territorial; iv) Enfoque territorial urbano, ru-
ral, regional, etc. (DAFP, 2023, p. 54)
La identificación cuidadosa de estas particulari-
dades permitirá conocer y segmentar la pobla-
ción en grupos con atributos similares, con lo cual
se facilitará la realización de acciones, tales como
modificar o fortalecer la oferta de servicios para
asegurar un mejor cumplimiento de expectati-
vas, definir estrategias para ampliar la cobertura,
mejorar los canales de atención, fortalecer los ca-
nales de comunicación, hacer una mejor planea-
ción de las estrategias de participación ciudada-
na y de rendición de cuentas, entre otros.
23
 Grupos de valor

“Personas naturales (ciudadanos) o jurídicas (or-

ganizaciones públicas o privadas) a quienes van
dirigidos los bienes y servicios de una entidad
e individuos u organismos específicos recepto-
res de los resultados de la gestión de la entidad”
(DAFP, 2021, p. 22).

Grupos de interés

Individuos u organismos específicos que tienen

un interés especial en la gestión y los resultados
de las organizaciones públicas. Comprende, en-
tre otros, instancias o espacios de participación
ciudadana formales o informales. (Adaptado del
documento “Guía metodológica para la caracte-
rización de ciudadanos, usuarios o grupos de in-
terés, del DNP, 2014). (DAFP, 2021, p. 21)

Unidad 3. Dimensión 2. Direccionamiento estratégico y planeación

24
 Dimensión 2. Direccionamiento
U3 estratégico y planeación

Figura 6. Pasos para caracterizar a la ciudadanía y grupos de valor 18

Una herramienta muy valiosa que apoya la realización de este ejercicio es la Caracterización de
grupos de valor. Se definen cinco pasos para la elaboración de una caracterización:

Figura 6. Pasos para caracterizar a la ciudadanía y grupos de valor

Paso 1.
Reconozca
ejercicios previos
de caracterización
y de
relacionamiento.

Paso 5. Paso 2.
Establezca las
Use y aproveche la
variables para la
información .
caracterización.

Paso 4. Paso 3.
Analice la Recolecte la
información. información.

Fuente: tomado de “Guía de caracterización de ciudadanía y grupos de valor”

(DAFP, 2022, p. 15).

25
 Figura 7. Ficha resumen caracterización de grupos de valor 18
El resultado esperado del ejercicio se puede consolidar en la siguiente ficha resumen.
Figura 7. Ficha resumen caracterización de grupos de valor

Fecha: dd/mm/aa

SECCIÓN 1: Objetivos y alcances de la

SECCIÓN 2: Mecanismo de levantamiento de información empleados

SECCIÓN 3: Resultados

Presentación grupo(s) caracterizados: proyectar la segmentación de

los grupos de valor a través de formatos de fácil comprensión que
permitan de manera práctica usar los datos que arrojen los ejercicios
de caracterización.

Variables relacionadas con los grupos caracterizados: describir las

variables asociadas a cada grupo caracterizado y relacionar
las más relevantes.

Formas de relacionamiento con la entidad: presentar la información

sobre la manera como los grupos caracterizados se relacionan con la
entidad. Entender el detalle de cómo se relacionan los grupos
identificados con la entidad ayuda a visualizar los componentes de la
iniciativa que se quiere implementar y si hay lugar a modificaciones
que deban tenerse en cuenta.

Necesidades identificadas del grupo caracterizado: la identificación

de las necesidades mejora el diseño de las iniciativas (cursos de
acción). Por eso es necesario identificar las necesidades del grupo
caracterizado en función de la (s) intervenciones a implementar.

Curso de acción: a partir de las necesidades identificadas, presentar

información sobre la(s) intervenciones a implementar.

Seguimiento.

SECCIÓN 4: Comentarios finales y recomendaciones.

Fuente: tomado de “Guía de caracterización de ciudadanía y grupos de valor” (DAFP, 2022, p. 48).
Fuente: tomado de “Guía de caracterización de ciudadanía y grupos de valor” (DAFP, 2022, p. 48).
Con respecto a las necesidades y expectativas de los grupos de valor, es necesario que estas se identi-
fiquen utilizando mecanismos de participación ciudadana, que sean ellos mismos quienes le digan a
la entidad qué esperan y cómo lo esperan. La entidad debe mantener evidencia de esa participación.

Para más información puede consultar el documento: Guía de caracterización de ciudadanía y gru-
pos de valor (DAFP, 2022) mediante este enlace: https://shorturl.at/quY26

Unidad 3. Dimensión 2. Direccionamiento estratégico y planeación

26
 Dimensión 2. Direccionamiento
U3 estratégico y planeación

Diagnóstico de capacidades y entornos

El diagnóstico de capacidades y entornos, cono- El diagnóstico de entorno o contexto externo se

cido también como análisis de contexto, es un
ejercicio de diagnóstico que debe permitir reco-
nocer el estado de diferentes aspectos al interior
de la entidad y los factores externos a ella que
pueden llegar a tener un impacto, positivo o ne-
gativo, en los objetivos planteados.
refiere al marco político, económico, social, tec-
nológico, legal y medio ambiental. Este entorno
puede ser más o menos complejo, o cambiante
y planteará una serie de amenazas y oportunida-
des para la organización de cara al planteamien-
to estratégico.

De acuerdo con la ISO9000:2015, citado por Uni-
versidad Nacional Mayor de San Marcos (2022), el
contexto:
Determina los factores que influyen en el propó-
sito, objetivos y sostenibilidad de la organización.
Considera factores internos tales como los valores,
cultura, conocimiento y desempeño de la organi-
zación. También considera factores externos tales
como entornos legales, tecnológicos, de competi-
tividad, de mercados, culturales, sociales y econó-
micos. (p. 2)
Como insumos para analizar el contexto es reco-
mendable que se tengan en cuenta los resulta-
dos de los indicadores de gestión, los informes
de seguimiento a planes de acción y de riesgos,
los informes de auditorías internas y externas, los
resultados de medición de percepción del clien-
te, las evaluaciones de cumplimiento de requisi-
tos legales, los resultados de autodiagnóstico del
MIPG, los resultados del FURAG, entre otros.

El diagnóstico de capacidades o diagnóstico de

contexto interno se centra en la capacidad de la
organización en relación con el cumplimiento de
sus propios objetivos. Las herramientas de análi-
sis buscan identificar si cada uno de los aspectos
analizados es una fortaleza o una debilidad, pues
ello influirá en el tipo y cantidad de actividades
con las que la organización se puede compro-
meter. Entre los aspectos a analizar se encuen-
tran: el clima laboral, la infraestructura física,
la infraestructura tecnológica, los sistemas de
información, la calidad y suficiencia de los pro-
cedimientos, suficiencia del personal, el estilo de
liderazgo, el desempeño de la entidad (cumpli-
miento de objetivos).

27
 Dado que, un diagnóstico es la base sobre la cual se planifica, es necesario que se conside-
re lo relacionado con los planes que debe formular la entidad. Mediante el Decreto 612 de
2018, por el cual se fijan directrices para la integración de los planes institucionales y estra-
tégicos al Plan de Acción por parte de las entidades del Estado, se establece en el artículo
1 que los siguientes planes se deberán incorporar al Plan de Acción anual de cada entidad:

1 Plan Institucional de Archivos de la Entidad PINAR

2 Plan Anual de Adquisiciones

3 Plan Anual de Vacantes

4 Plan de Previsión de Recursos Humanos

5 Plan estratégico de Talento Humano

6 Plan Institucional de Capacitación

7 Plan de Incentivos Institucionales

8 Plan de Trabajo Anual en Seguridad y Salud en el Trabajo

9 Plan Anticorrupción y de Atención al Ciudadano

10 Plan Estratégico de Tecnologías de la Información

y las Comunicaciones PETI

11 Plan de Tratamiento de Riesgos de Seguridad y Privacidad de la

Información

12 Plan de Seguridad y Privacidad de la Información

La obligatoriedad de formular estos planes hace necesario que el diagnóstico realizado incluya
temas como el estado de la gestión de archivos de la entidad, de las actividades de servicio al
ciudadano, de seguridad de la información, de tecnologías de la información.

Unidad 3. Dimensión 2. Direccionamiento estratégico y planeación

28
 Dimensión 2. Direccionamiento
U3 estratégico y planeación

Por último, también es importante considerar los diagnósticos requeridos por los sistemas de ges-
tión que se tengan implementados: sistema de gestión ambiental (SGA), sistema de gestión de se-
guridad de la información (SGSI), sistema de gestión de seguridad y salud en el trabajo (SGSST),
sistema de gestión de calidad (SGC), sistema de gestión antisoborno (SGAS), etc.

Con la visión de este panorama completo se po-
drá realizar un diagnóstico único para la entidad,
que sea suficiente para formular todos sus pla-
nes sobre una base razonable y objetiva.
Formular planes
Las entidades deben formular sus planes según
corresponda: planes sectoriales, planes estraté-
gicos institucionales, planes de acción anuales,
planes de desarrollo territorial, planes indicati-
vos, planes de desarrollo distrital. Estos planes
deben establecer los objetivos, las metas, las ac-
tividades, los responsables, los plazos para la rea-
lización de las actividades, los resultados espera-
dos o productos de planeación que se obtendrán
con esos planes.
Entre los insumos que deberá tener en cuenta
cada proceso de la entidad para la formulación
de los planes se encuentran: diagnóstico de ca-
pacidades y entornos, el PND y el que le corres-
ponda de jerarquía superior, las directrices de
la alta dirección de la entidad, los compromisos
que tiene el país con organismos como la Orga-
nización para la Cooperación y el Desarrollo Eco-
nómicos (OCDE) y el Programa de Naciones Uni-
das para el Desarrollo (PNUD).
La Agenda 2030 para el desarrollo sostenible
es un plan de acción a favor de las personas, el
planeta y la prosperidad, que también tiene la
intención de fortalecer la paz universal y el ac-
ceso a la justicia. Esta agenda fue adoptada por
los Estados miembros mediante resolución en la
Asamblea General de la Organización de las Na-
ciones Unidas (ONU) en septiembre de 2015 (Na-
ciones Unidas, 2015).
La agenda planteó 17 objetivos (Naciones Uni-
das, 2015, p. 16) y 169 metas con horizonte al 2030
como parte de una estrategia integrada que
pretende erradicar la pobreza del mundo, con-
siderada como el mayor desafío que debe ser
superado para lograr el desarrollo sostenible. Al
aprobar la resolución, los 192 países miembros de
la ONU se comprometieron a realizar las accio-
nes necesarias para cumplir las metas plantea-
das, asumieron el compromiso común de esta-
blecer sus metas nacionales en el marco de los 17
objetivos definidos. Es de aclarar que, Colombia
es miembro de la ONU desde el 5 de noviembre
de 1945 (Naciones Unidas, s.f.; Naciones Unidas,
2015).

Colombia y la Agenda 2030 (PNUD de la Organi-

zación de las Naciones Unidas)

29
 Los 17 objetivos de la Agenda son conocidos como Objetivos de Desarrollo Sostenible
(ODS) y son los siguientes:

Figura 8. Objetivos de desarrollo sostenible

Figura 8. Objetivos de desarrollo sostenible 22

1FIN DE LA
POBREZA 2 HAMBRE
CERO 3 SALUD Y
BIENESTAR 4 EDUCACIÓN
CALIDAD
DE
5 IGUALDAD
DE GÉNERO
6 AGUA LIMPIA Y
SANEAMIENTO

7 ENERGÍA
ASEQUIBLE Y NO 8 TRABAJO DECENTE
Y CRECIMIENTO 9 INDUSTRIA,
INNOVACIÓN E 10REDUCCIÓN
DE LAS
11CIUDADES Y
COMUNIDADES 12PRODUCCIÓN
Y CONSUMO
CONTAMINANTE ECONÓMICO INFRAESTRUCTURA DESIGUALDADES SOSTENIBLES RESPONSABLES

13ACCIÓN
POR EL CLIMA 14VIDA
SUBMARINA
15VIDA DE
ECOSISTEMAS 16PAZ, JUSTICIA E
INSTITUCIONES 17ALIANZAS PARA
LOGRAR LOS
TERRESTRES SÓLIDAS OBJETIVOS

Fuente: tomado de Naciones Unidas (s.f., párr. 13).

Como parte del compromiso asumido por Colombia con la adopción de la Agenda 2030,
cada una de las acciones del PND deberían alinearse con estos ODS. De la misma forma y
con el fin de contribuir al logro de las metas mundiales, esta alineación debe realizarse en los
diferentes planes que sean formulados por las entidades públicas (sectoriales, de desarrollo
territorial, estratégicos institucionales, etc.).

Unidad 3. Dimensión 2. Direccionamiento estratégico y planeación

30
 Dimensión 2. Direccionamiento
U3 estratégico y planeación

La adopción de los ODS implica:

1
Un énfasis especial en la aplicación del principio de continuidad que debe
tener la planeación. El compromiso con estos objetivos y la formulación
de las actividades para cumplirlos no puede ser exclusiva de un gobierno
en específico, deben permanecer como un compromiso de todos los go-
biernos.

2 Conocimiento, comprensión y socialización de los ODS en las entidades

del Estado, para que sean considerados como insumo en su planeación.

3
Articulación del Estado con el sector privado, la academia y la sociedad
civil para cumplir las metas. El cumplimiento de los ODS no es una tarea
de responsabilidad exclusiva del Estado.

Fortalecimiento de los mecanismos de seguimiento y medición, incluidos

4 los sistemas de información para poder monitorear el cumplimiento de

las metas y la toma de decisiones oportuna.

Para más información acerca de los ODS consul-
tar: https://www.undp.org/es/sustainable-develo-
pment-goals
Colombia y la Organización Europea para la Coo-
peración Económica (OCDE)
En abril de 1948 fue fundada la Organización Eu-
ropea para la Cooperación Económica (OECE)
con el fin de administrar los recursos del Plan
Marshall destinados para la reconstrucción de
Europa; esta organización, 13 años después, en
diciembre de 1961 se transformó en la Organiza-
ción para la Cooperación y el Desarrollo Econó-
mico (OCDE).
En la actualidad, la OCDE agrupa 37 países, y
como organización tiene la misión de promover
políticas que mejoren el bienestar económico y
social de las personas alrededor del mundo me-
diante la búsqueda de soluciones conjuntas a
problemáticas comunes. Entre los temas de in-
terés de la OCDE se encuentran la igualdad de
oportunidades, la prosperidad, el bienestar para
todas las personas, el incremento de la compe-
titividad, la inclusión, el buen gobierno, medidas
anticorrupción, sostenibilidad y medio ambiente.

31
 La OCDE (s.f.) en colaboración con gobiernos,
responsables de políticas públicas y ciudadanos
trabaja:
- Estableciendo estándares y proponiendo solu-
ciones en temas sociales, económicos y medio
ambientales.
Para la formulación de los planes de desarrollo
en las entidades territoriales se cuenta con el
Portal Territorial, en el cual se encuentran meto-
dologías y herramientas que facilitarán esta ta-
rea. Consultar: https://portalterritorial.dnp.gov.co/
kpt/

-Analizando información de los países miembro

y haciendo propuestas de mejora (recomenda-
ciones).
- Asesorando en política pública.
El proceso de Colombia para convertirse en
miembro de la OCDE inició en mayo de 2013 y
culminó exitosamente el 28 de abril de 2020,
convirtiéndose en el país miembro número 37.
Como miembro de la OCDE, Colombia se ha
comprometido con la realización de reformas
en las siguientes áreas de gobernanza pública
(OCDE, 2020; OCDE, s.f. a, p. 3):
1. Efectividad y eficiencia de las instituciones de
justicia
2. Transparencia y rendición de cuentas
Formular indicadores
“Indicador: variable o factor cuantitativo o cuali-
tativo que proporciona un medio sencillo y fia-
ble para medir logros, reflejar los cambios vincu-
lados con la gestión o evaluar los resultados de
una entidad” (DAFP, 2020, p. 7).
Un indicador también puede definirse como el
valor resultante de una relación de variables que
al ser comparado con una meta permite deter-
minar si “algo” marcha según lo esperado o no.
En el marco de esta política, la entidad debe defi-
nir los indicadores y mecanismos de seguimien-
to que le permitan determinar en qué medida se
van cumpliendo los objetivos estratégicos y en
qué medida se van ejecutando los planes según
lo definido.

3. Marcos e instituciones de integridad y contra

la corrupción

4. Capacidad administrativa subnacional.

Para más información acerca de documentos

OCDE consultar https://www.oecd-ilibrary.org/
colombia

La Oficina de Planeación es la responsable de li-

derar el ejercicio de planeación estratégica y en
el cumplimiento de esta tarea, debería emitir li-
neamientos para todos los procesos de la enti-
dad en cuanto a metodologías, requisitos, crite-
rios y plazos.

Unidad 3. Dimensión 2. Direccionamiento estratégico y planeación

32
 Dimensión 2. Direccionamiento
U3 estratégico y planeación

En el Manual Operativo del MIPG se desarrollan los siguientes

tipos de indicadores:

Tabla 2. Tipo de indicadores

Indicadores de desempeño Indicadores de resultado

a) Eficiencia: relación entre el resulta- a) De producto: muestra los bienes y servicios de

do alcanzado y los recursos utilizados.
b) Eficacia: grado en el que se realizan
las actividades planeadas y se logran
los resultados planeados.
c) Efectividad: medida en que la ges-
tión permite el logro de los resultados
planeados con un manejo óptimo de
los recursos.
d) Aquellos relacionados con la cali-
dad en la prestación de los servicios.
manera cuantitativa producidos y provistos por la
organización.
b) De resultado: evidencian los cambios que se
generan en los ciudadanos una vez recibidos los
bienes o servicios.
c) De impacto: evidencian el cambio en las con-
diciones objetivas que se intervinieron, esto es, si
en realidad se dio solución a los problemas o sa-
tisfacción a las necesidades, gracias a la gestión
de la organización.

Fuente: elaboración propia con información tomada del “Manual Operativo del Modelo Integrado
de Planeación y Gestión” (DAFP, 2023, p. 35).

Para más información, consultar: Guía para la construcción y análisis de indicadores de gestión.
https://shorturl.at/lszA1

33
 Formular lineamientos para
la gestión de riesgos
La identificación de riesgos debería ser parte de El DAFP (2022) ha puesto a disposición de la ciu-
la formulación de cualquier estrategia, de cual- dadanía la Guía para la administración del riesgo
quier plan. Un buen líder sabe que la realización y el diseño de controles en las entidades públi-
de cualquier actividad genera riesgos, por esta cas, que puede ser consultada en este enlace:
razón, un buen líder se ocupa de identificarlos https://cutt.ly/lwgJi1v2
y tomar medidas para mitigar su ocurrencia. Si
estos riesgos son negativos, para propiciar su
ocurrencia, si son positivos o para disminuir su
impacto en la mayor medida posible, si se llegan
a materializar riesgos con impacto negativo.
La guía contiene los lineamientos que
Los riesgos pueden ocurrir tanto en el contexto debe tener en cuenta cada entidad
estratégico, afectando planes, programas, obje- para determinar cómo va a gestionar
tivos estratégicos como en el contexto operativo, sus riesgos. La metodología que pro-
el del día a día. Es responsabilidad de la dirección pone se puede observar en la figura 9:
definir los mecanismos a través de los cuales la
entidad identificará, valorará, tratará, hará segui-
miento y mantendrá actualizada su gestión de
riesgos, es decir, la alta dirección debe definir la
Política de Administración de Riesgos
(ver el paso 1 en la figura 9).

Unidad 3. Dimensión 2. Direccionamiento estratégico y planeación

34
 Dimensión 2. Direccionamiento
U3 estratégico y planeación

Figura 9. Metodología para la administración del riesgo 26

Figura 9. Metodología para la administración del riesgo

Misión
Conocimiento de Visión
la entidad Objetivos estratégicos
Planeación institucional
Antes de iniciar
con la metodología
Caracterización de los procesos
Modelo de
Objetivos de los procesos
operación por
Planes, programas o proyectos
pocesos
asociados

Políticas de Lineamientos de
1.1 Lineamientos de la política
PASO administración de 1.2 Marco conceptual para el apetito
1 la política
riesgos del riesgo

2.1 Análisis de objetivos estratégicos y de los

METODOLOGÍA procesos
PARA LA PASO Identificación de 2.2 Identificación de los puntos de riesgo
ADMINISTRACIÓN 2 riesgos 2.3 Identificación de áreas de impacto
DE RIESGOS 2.4 identificación de áreas de factores de riesgo
2.5 Descripción del riesgo

3.1 Análisis de riesgos

3.2 Evaluación del riesgo
PASO Valoración de
3.3 Estrategias para combatir el riesgo
3 riesgos
3.4 Herramientas para la gestión del riesgo
3.5 Monitoreo y revisión

4. Lineamientos riesgos relacionados con posibles actos de corrupción.

5. Lineamientos riesgos de seguridad de la información.

Fuente: tomada de Guía para la administración del riesgo y el diseño de controles en las entidades
públicas (DAFP, 2022, p. 22).

35
 La política de administración de riesgos debería incluir al menos:

Figura 10. Contenido Política de Administración de Riesgos

• Relación con el contexto institucional y su direcciona-

miento estratégico.

• Niveles de responsabilidad y autoridad frente a la ad-

ministración del riesgo en la entidad (relación con el
esquema de responsabilidad de las líneas de defensa
del MECI, dimensión 7 del MIPG).

• Niveles de riesgo aceptados por la entidad y su forma

de manejo.

• Escalas de probabilidad e impacto institucional.

• Periodicidad y metodología para hacer el seguimiento

a la gestión de riesgos (hola creación de nuevos con-
troles, riesgos materializados, etc.).

• Instrucciones de manejo de la herramienta tecnoló-

gica utilizada para la administración de riesgos (si se
cuenta con una).

• Si no se cuenta con una herramienta tecnológica: for-

matos o formularios en dónde se deberán identificar
los riesgos, controles y acciones para su tratamiento.

• La política debe ser formulada en un lenguaje

comprensible para los servidores de la entidad, ojalá
utilizando vocabulario propio del contexto de la
organización.

• Incorporar las directrices para el manejo de los riesgos

de gestión y los de carácter fiscal, de corrupción y de
seguridad de la información.

Fuente: elaboración propia.

Unidad 3. Dimensión 2. Direccionamiento estratégico y planeación

36
 Tema 3.
Política de gestión presupuestal y
eficiencia del gasto público
 Esta política hace parte de dos dimensiones: la
de direccionamiento estratégico y planeación y
la de gestión con valores para resultados. Desde
la perspectiva de la dimensión de direcciona-
miento estratégico, el propósito de la política es
asegurar que la entidad utilice sus recursos para
solucionar los problemas y atender las necesida-
des de sus grupos de valor, es decir, que el pre-
supuesto sea orientado a resultados (PoR). Para
lograr este propósito es necesario que los planes
de la entidad estén totalmente alineados con el
presupuesto y que se planifique la utilización de
recursos de una forma eficiente, austera y trans-
parente.
El propósito de esta política es permitir que las
entidades utilicen los recursos presupuestales de
que disponen de manera apropiada y coherente
con el logro de metas y objetivos institucionales,
ejecutar su presupuesto de manera eficiente, aus-
tera y transparente y llevar un adecuado control y
seguimiento. (DAFP, 2023, p. 36)
En este sentido, las entidades del orden nacional
deben seguir los lineamientos del Ministerio de
Hacienda y las del orden territorial, los de las se-
cretarías de hacienda.
Para implementar la política se deben atender
los siguientes aspectos mínimos (DAFP, 2023, p.
37):
• Desagregar el presupuesto para cada
vigencia en el aplicativo Sistema Inte-
grado de Información Financiera Na-
ción (SIIF) a la espera de la aprobación
de la Ley Anual de Presupuesto.
• Formular el Programa Anual Mensuali-
zado de Caja (PAC), que define el mon-
to máximo mensual de fondos dispo-
nibles en la Cuenta Única Nacional.
Unidad 3. Dimensión 2. Direccionamiento estratégico y planeación
38
• Formular el Plan Anual de Adquisicio-
nes (PAA), que permite a la entidad
identificar, registrar, programar y divul-
gar las necesidades de bienes, obras y
servicios. El PAA es un documento de
naturaleza informativa, por lo tanto,
las adquisiciones incluidas en el mis-
mo pueden ser canceladas, revisadas
o modificadas; la información en el
publicada no representa compromiso
u obligación alguna por parte de la
entidad estatal ni la compromete a
adquirir los bienes, obras y servicios en
él señalados.
En las entidades territoriales se debe diligenciar
el Formulario Único Territorial (FUT) dispuesto
en el Decreto 3402 de 2007, que facilita el segui-
miento y evaluación de la gestión presupuestal
y financiera. Adicionalmente, se cuenta con el
Catálogo de Clasificación Presupuestal para En-
tidades Territoriales (CCPET), que establece unas
reglas de unificación de conceptos de ingreso
(cuál es la naturaleza de la transacción que ori-
gina un recaudo) y objetos de gasto (en qué se
gastan los recursos), que permiten gestionar
adecuadamente los presupuestos territoriales,
estandarizando su lenguaje, facilitando su ges-
tión presupuestal y potenciando el análisis fi-
nanciero.
Alineación de la planeación
y el presupuesto
El conjunto de proyectos de inversión y de acti-
vidades, ejecutados por entidades públicas, que
entregan productos para resolver un problema o
para aprovechar una oportunidad o contribuyen
a este fin, se denomina Programa Orientado a
Resultados. Existen dos tipos de programas:
 Dimensión 2. Direccionamiento
U3 estratégico y planeación

Tabla 3. Tipo de programas

Tipo de programa Descripción

Programas que entregan bienes y/o servicios a

Misionales o de carácter estratégico los grupos de valor impactando de forma positiva
sus problemas y necesidades .

De fortalecimiento de la gestión Programas que contribuyen al fortalecimiento

y dirección de la gestión interna de la entidad y programas
de apoyo al conjunto de programas.

Fuente: elaboración propia.

El DNP ha definido una estructura para clasifi-
car los programas (clasificación programática),
agrupando el gasto para facilitar la trazabilidad
entre los recursos invertidos por una entidad y
los bienes y servicios entregados a sus grupos de
valor, asegurando que la programación presu-
puestal esté orientada a resultados.
Conforme a lo dispuesto en el Manual de Clasi-
ficación Programático del Gasto Público (Direc-
ción de Proyectos e Información para la Inversión
Pública, 2023), las entidades deberán clasificar
sus proyectos en un sector y en un subprograma,
diferenciando si son entidades del orden nacio-
nal o territorial.
El DNP cuenta con la Plataforma Integrada de
Inversión Pública (PIIP), que es un sistema de
información que centraliza y estandariza la in-
formación de la inversión pública del país. En la
plataforma se registran los planes de desarrollo
(nacional, sectorial y territorial) y la información
de los programas y proyectos de inversión de to-
dos los niveles de gobierno (Banco Único de Pro-
gramas y Proyectos). Se podrán asociar los obje-
tivos de los planes con el presupuesto.
El presupuesto orientado a resultados y la cla-
sificación por programas aplicará a la nación, a
las entidades territoriales y a todas las fuentes de
financiación del gasto público, de acuerdo con
cada uno de los PDT vigentes.

39
Tema 4.
Política de compras
y contratación pública
 Dimensión 2. Direccionamiento
U3 estratégico y planeación
Como resultado del diagnóstico de capacidades
y entornos y de la definición de los planes y pro-
yectos a ejecutar, las entidades identifican las
necesidades de adquisiciones, ya sea de bienes
o de servicios. Con la implementación de esta
política se pretende que las entidades gestionen
adecuadamente sus compras y contrataciones,
utilizando para ello las diferentes herramientas
puestas a disposición por Colombia Compra Efi-
ciente.
Para implementar esta política las entidades de-
ben:
Estructurar el Plan Anual de Ad-
quisiciones (PAA)
El Plan Anual de Adquisiciones es una herra-
mienta para facilitar a las entidades identificar,
registrar, programar y divulgar sus necesidades
de bienes, obras y servicios. También, le permite
a la entidad diseñar estrategias de contratación
basadas en agregación de la demanda (Colombia
Compra Eficiente, 2016). El PAA es un documento
de naturaleza informativa y no crea obligaciones
para la entidad, es decir, no la compromete a ad-
quirir los bienes y servicios que en este relacione.
El PAA debe publicarse máximo el 31 de enero de
cada año (Colombia Compra Eficiente, s.f.).
Puede consultar la guía para elaborar el PAA
en el siguiente enlace de Colombia Com-
pra Eficiente: https://www.colombiacompra.
gov.co/sites/cce_public/files/cce_documents/
cce_guia_plan_anual_adquisiciones.pdf
Incorporar prácticas de análi-
sis de datos y abastecimien-
to estratégico.
Las entidades deben recolectar la mayor canti-
dad de información posible con respecto al mer-
cado, a los proveedores reales y potenciales, a sus
estadísticas de compras, entre otros datos, para
poder crear estrategias de adquisición de bienes
y servicios que generen el mayor valor agrega-
do a la gestión de la entidad. Para facilitar esta
labor, Colombia Compra Eficiente ha puesto a
disposición el Portal de Datos Abiertos del Sis-
tema Electrónico para la Contratación Pública
(SECOP).
Promover la competencia.
Promover la mayor participación y competencia
de diferentes oferentes trae a las entidades be-
neficios como precios más competitivos, mejo-
ras en la calidad, posibilidad de adquisición de
productos y servicios más innovadores. Es por
esto por lo que, las entidades deben esforzarse
por llevar a cabo acciones encaminadas a este
fin, entre ellas, la búsqueda constante de nuevos
proveedores, fortalecimiento de la descripción
de las necesidades. Se puede consultar también
la Guía de Competencia en las Compras Públicas
(Colombia Compra Eficiente, s.f. a).
41
 Utilización de plataformas
transaccionales de compra
pública.
El SECOP es una plataforma transaccional que
permite gestionar en línea los procesos de con-
tratación de las entidades del Estado colombia-
no, desde la publicación del borrador de los plie-
gos hasta la liquidación del contrato.
La Tienda Virtual del Estado Colombiano es una
plataforma que permite hacer compras a través
de los instrumentos de agregación de demanda,
que son mecanismos creados para que las en-
tidades reúnan sus necesidades y actuando de
forma coordinada, realicen una gestión de com-
pra más eficiente en la que puedan obtener me-
jores precios con unas buenas condiciones de
calidad. Entre los instrumentos de agregación
de demanda más comunes están los Acuerdos
Marco de Precios, que son el resultado de la ges-
tión de Colombia Compra Eficiente al convocar
al público en general a través de una licitación
pública de bienes y servicios de características
uniformes. Actualmente se cuenta con Acuer-
dos Marco de Precio para bienes y servicios tales
como: computadores, dotaciones de vestuario,
consumibles de impresión, arriendo y compra
de vehículos, servicios de aseo y cafetería, entre
muchos otros.
La utilización de estas plataformas beneficia a
las entidades porque se optimizan los tiempos
de los procesos de contratación y se fomentan la
transparencia y el control social.
Unidad 3. Dimensión 2. Direccionamiento estratégico y planeación
42
Implementar lineamientos de
buenas prácticas y utilizar
documentos estándar vigentes.
En el cumplimiento de su misión, Colombia
Compra Eficiente ha publicado una serie impor-
tante de manuales, guías y lineamientos para
la contratación de bienes, servicios y obras que
las entidades deberían implementar, pues en
ellos se describen buenas prácticas en diversos
aspectos de la gestión contractual pública. En-
tre estos documentos se encuentran: Manual de
identificación y cobertura del riesgo, lineamien-
tos generales para la elaboración de manuales
de contratación, Guía de Compras públicas sos-
tenibles con el ambiente, Guía para el ejercicio
de las funciones de supervisión e interventoría.
También, ha puesto a disposición de las entida-
des públicas documentos estándar para la con-
tratación de bienes, servicios y obras tales para
infraestructura de transporte y agua potable, en-
tre otros.
 Dimensión 2. Direccionamiento
U3 estratégico y planeación

Glosario
Alta Dirección. “Integrada por las máximas autoridades adminis-
trativas de una entidad y quién posee el máximo nivel de respon-
sabilidad. Para las entidades de la Rama Ejecutiva, la alta dirección
se define en los términos de los Decretos 770 y 785 de 2005” (Fun-
ción Pública, 2017, p. 2).

Caracterización de grupos de valor.

Se refiere al conocimiento detallado de las necesidades y caracte-
rísticas de los usuarios, ciudadanos y grupos de ciudadanos que
reciben directamente los servicios de la entidad, de forma tal que
las actividades de diseño, rediseño, comunicación y mejoramiento
de otros procedimientos administrativos (OPA) y servicios respon-
dan a éstas. (Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, 2023, p. 5,
quien cita a DAFP, 2020, p.10)

Desarrollo sostenible. “Satisfacción de las necesidades de la ge-

neración presente sin comprometer la capacidad de las genera-
ciones futuras para satisfacer sus propias necesidades». (Informe
titulado «Nuestro futuro común» de 1987, Comisión Mundial so-
bre el Medio Ambiente y el Desarrollo)” (Gobierno de México, 2015,
párr. 33).

Desempeño. “Medida en la que la gestión de una entidad logra

sus resultados finales en el cumplimiento de su misión y en tér-
minos de eficiencia, eficacia, calidad y cumplimiento normativo”
(DAFP, 2020a, p. 4).

43
 Direccionamiento estratégico.
Ejercicio emprendido por el equipo directivo de
una entidad, en el que, a partir del propósito fun-
damental de la misma, las necesidades de sus
grupos de valor, las prioridades de los planes de
desarrollo (nacionales y territoriales) y su marco
normativo, define los grandes desafíos y metas
institucionales a lograr en el corto, mediano lar-
go plazo, así como las rutas de trabajo a empren-
der para hacer viable la consecución de dichos
desafíos. (Ministerio de Salud y Protección Social,
2020, p. 2)
Enfoque diferencial.
Es un método de análisis que permite obtener
y difundir información sobre grupos poblaciona-
les con características particulares en razón de
su edad, género, pertenencia étnica, discapaci-
dad, entre otras; para guiar la toma decisiones
públicas y privadas. (Decreto 2404 de 2019, por el
cual se reglamenta el artículo 155 de la Ley 1955
de 2019 y se modifica el Título 3 de 2 del Libro 2
del Decreto 1170 de 2015, Único del Sector Admi-
nistrativo Información Estadística). (DAFP, 2021a,
p. 19)
Formulario Único de Reporte y Avance de Ges-
tión (FURAG). “Es un cuestionario en línea para
recolección de información sobre el cumpli-
miento de los objetivos y la implementación de
las políticas de MIPG, el avance y la efectividad
del Modelo Estándar de Control Interno – MECI”
(DAFP, 2021a, p. 21).
Indicador de producto. “Punto de referencia que
permite observar y medir el avance en el logro
de una meta de producto, porque cuantifica los
bienes producidos o servicios prestados por la
entidad. (Adaptado de https://www.dnp.gov.co/
atencion-al-ciudadano/glosario/Paginas/i.aspx)”
(DAFP, 2021a, p. 22).
Unidad 3. Dimensión 2. Direccionamiento estratégico y planeación
44
Indicador de resultado. “Punto de referencia
que permite observar y medir el avance en el
logro de las metas de resultados. (Adaptado de
https://www.dnp.gov.co/atencion-al-ciudadano/
glosario/Paginas/i.aspx)” (DAFP, 2021a, p. 22).
Meta. “Expresión concreta y cuantificable de los
logros que la organización planea alcanzar en un
periodo de tiempo, con relación a los objetivos
previamente definidos” (DAFP, 2021a, p. 25).
Objetivo. “Son los logros que la organización pú-
blica espera concretar en un plazo determinado
(mayor de un año), para el cumplimiento de su
propósito fundamental de forma eficiente y efi-
caz” (DAFP, 2021a, p. 27).
Objetivos estratégicos. Es la expresión de los lo-
gros que se espera que las entidades públicas al-
cancen en el largo y mediano plazo, en el marco
del cumplimiento de su propósito fundamental
y de las prioridades del gobierno (DAFP, 2021a,
p. 27).
Objetivos de Desarrollo Sostenible. ODS.
Son objetivos mundiales adoptados por todos
los Estados Miembros de la Organización de las
Naciones Unidas en el año 2015 como un llama-
do universal para poner fin a la pobreza, proteger
el planeta y garantizar que todas las personas
gocen de paz y prosperidad para 2030. (DAFP,
2021a, p. 27)
Plan. “Documento que recoge de manera deta-
llada lo que una entidad desea hacer para cum-
plir un propósito incorporando aspectos como
rutas de trabajo (estratégicas u operativas), ob-
jetivos, cronogramas, responsables, indicadores,
recursos, riesgos y controles” (DAFP, 2021a, p. 29).
Plan de acción. “Especificación de los objetivos,
las estrategias, los proyectos, las metas, los res-
ponsables, los planes generales de compras y
la distribución presupuestal de sus proyectos
de inversión junto a los indicadores de gestión”
(DAFP, 2021a, p. 30).
 Dimensión 2. Direccionamiento
U3 estratégico y planeación
Plan de desarrollo nacional.
Es el documento que sirve de base y provee los
lineamientos estratégicos de las políticas públi-
cas formuladas por el Presidente de la República
a través de su equipo de Gobierno. Su elabora-
ción, socialización, evaluación y seguimiento es
responsabilidad directa del DNP. El PND es el
instrumento formal y legal por medio del cual
se trazan los objetivos del Gobierno permitiendo
la subsecuente evaluación de su gestión. (DAFP,
2021a, p. 30).
Plan de desarrollo territorial.
Es el instrumento de planificación que orienta las
acciones de las administraciones departamenta-
les, distritales y municipales durante un período
de gobierno. En éste se determina la visión, los
programas, proyectos y metas de desarrollo aso-
ciados a los recursos públicos que ejecutarán du-
rante los próximos 4 años. (DAFP, 2021a, p. 30).
Plan estratégico.
Es el documento en el que se formulan y esta-
blecen los objetivos de carácter prioritario, cuya
característica principal es el establecimiento de
los cursos de acción (estrategias) de mediano y
largo plazo, para atender el propósito fundamen-
tal de una entidad y las prioridades de los planes
de desarrollo. (DAFP, 2021a, p. 30)
Plan sectorial. “Son planes derivados de los pla-
nes de desarrollo (especialmente en entidades
de la rama ejecutiva del orden nacional) que
señalan objetivos, estrategias, líneas de acción,
metas, cronogramas, entre otros aspectos, de un
determinado sector del desarrollo social o eco-
nómico” (DAFP, 2021a, p. 30).
Productos. “Son los bienes y servicios generados
por la intervención pública, que se obtienen de
la transformación de los insumos a través de la
ejecución de las actividades” (DNP, s.f., párr. 3).
Recursos presupuestales.
Son las asignaciones consignadas en el presu-
puesto anual de cada entidad, acorde con las
normas que rigen la materia para cada una, y
que le permiten definir monto de gastos a incu-
rrir para cumplir con sus funciones y competen-
cias, para producir los bienes y prestar los servi-
cios a su cargo. (DAFP, 2021a, p. 33)
Resultados. “Son los efectos relacionados con la
intervención pública, una vez se han consumido
los productos provistos por ésta. Los efectos pue-
den ser intencionales o no y/o atribuibles o no a
la intervención pública” (DNP, s.f. a, párr. 1).
Valor público.
Cambios sociales —observables y susceptibles
de medición— que el Estado realiza como res-
puesta a las necesidades o demandas sociales
establecidas mediante un proceso de legitima-
ción democrática y, por tanto, con sentido para
la ciudadanía. Esos cambios constituyen los re-
sultados que el sector público busca alcanzar.
(DAFP, 2021a, p. 38, quien lo toma de BID y CLAD,
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U3 estratégico y planeación

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Unidad 3. Dimensión 2. Direccionamiento estratégico y planeación

48
 Dimensión 2. Direccionamiento
U3 estratégico y planeación

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MIPG
Modelo Integrado de
Planeación y Gestión