Estado de La Educacion - Cap 7-Ee-2021

CAPÍTULO 7 | SOSTENIBILIDAD FINANCIERA DE LAS UNIVERSIDADES ESTADO DE LA EDUCACIÓN 293
CAPÍ TULO EDUCACIÓN UNIVERSITARIA Y PARA-UNIVERSITARIA
7INDICE
/ Sostenibilidad financiera de las
universidades públicas en un contexto
económico y fiscal adverso: algunas
opciones por considerar
Introducción
Introducción 293 Este capítulo especial sobre la educación superior analiza la situación
Justificación 294
financiera de las universidades públicas ante el desafío estratégico
Metodología y fuentes de información 295
específico que les corresponde, dentro de los esfuerzos del país para
Principales hallazgos 296 impulsar el desarrollo humano sostenible: el aumento de la cobertura
La situación financiera de las
universitaria, con calidad y equidad, en la población costarricense.
universidades se complicaba previo
a la pandemia 296
La pandemia agudiza el delicado El capítulo sobre educación supe- públicas como a las privadas: para las
panorama financiero de las rior del Sétimo Informe del Estado de la primeras no es factible una expansión
universidades públicas 299 Educación (PEN, 2020b) evidenció que en el financiamiento estatal; para las
Opciones para las universidades Costa Rica tiene un importante reza- segundas, el estancamiento del consumo
en la actual coyuntura 303 go en esta materia: el porcentaje de la de los hogares las limita. Ambas enfren-
población de 25 a 34 años con educación tan un margen estrecho para trasladar
Conclusiones y recomendaciones 316 universitaria se mantuvo prácticamente a las familias una parte creciente de los
Principales hallazgos 316 estancado en alrededor del 28% entre costos operativos, sobre todo si se toman
Implicaciones de política 317 2007 y 2017 y, aunque aumentó a un 31% en cuenta que existen brechas de equi-
en 2019, el ritmo de cambio y el nivel que dad socioeconómica en el acceso.” (PEN,
Anexo metodológico 7.1: alcanzó contrastan con el incremento 2019b).
estimación del crecimiento del FEES que exhiben en promedio los países de A partir de este trasfondo, se planteó
2021-2024 321 la OCDE. y aprobó la estrategia de investigación de
Sin embargo, no se trata solo de que este capítulo; sin embargo, a la compleja
Anexo metodológico 7.2: más personas tengan estudios superiores, situación existente se agregó la crisis
supuestos de la simulación del impacto sino de que, entre otras cosas, cuenten económica desatada por la pandemia
de una reducción en la masa salarial con la calificación profesional que los de la covid-19, que ha desestabilizado el
de las universidades públicas 321 diversos sectores de la actividad econó- financiamiento de las universidades. Los
mica del país demandan en la actualidad. recursos estatales están muy comprome-
Así mismo, este esfuerzo por aumentar tidos porque se han reconducido hacia
la cobertura no debería agravar las bre- otros objetivos de política pública, por
chas de equidad existentes en el sistema ejemplo, la atención de la emergencia
educativo. Por lo tanto, atender este com- sanitaria, los programas de asistencia
plejo reto se vuelve aún más desafiante social y de vacunación y el pago creciente
cuando escasean los recursos públicos y de la deuda pública. Otro tanto sucede
privados. con el financiamiento privado, porque
Desde hace varios años, los efectos de la contracción en la actividad económica
la desaceleración de la economía esta- generalizada afecta los ingresos familia-
ban convergiendo con una crítica situa- res y fiscales, lo que lleva a reconsiderar
ción fiscal, lo que motivó “una realidad algunas partidas de gastos, entre ellas las
que presionaba tanto a las universidades de educación (Iesalc, 2020).
294 ESTADO DE LA EDUCACIÓN CAPÍTULO 7 | SOSTENIBILIDAD FINANCIERA DE LAS UNIVERSIDADES
Tomando en cuenta estas alteraciones, extensión social en un contexto econó- discuten diversas implicaciones, tanto a
a lo largo del proceso de investigación se mico y fiscal sumamente adverso. lo interno como a lo externo de las uni-
hicieron varias revisiones de los escena- A menudo, en momentos de gran com- versidades públicas.
rios económicos que enfrentaban las uni- plejidad, se dificulta visualizar opciones
versidades públicas, con el fin de incluir que trasciendan las medidas inmediatas. Justificación
nuevos aspectos en el análisis. Por ejem- En este sentido, este capítulo especial
plo, las sucesivas proyecciones macroeco- identifica áreas potenciales de trabajo La literatura internacional sobre el
nómicas durante 2020, los resultados de para aumentar la sostenibilidad de las financiamiento de la educación univer-
la negociación del Fondo Especial para finanzas universitarias que, de resultar sitaria evidencia que la preocupación por
la Educación Superior (FEES) 2021 o relevantes para los actores involucrados, este tema se ha generalizado desde prin-
la aplicación de la regla fiscal en el pre- requerirán mayor precisión para imple- cipios del siglo XXI, cuando las acciones
supuesto. mentarlas, considerando otras implica- desarrolladas para expandir la oferta del
Por tanto, se plantean escenarios finan- ciones pedagógicas, legales, administra- sector se han enfrentado con costos cre-
cieros para las universidades públicas tivas y de otra índole, más allá de los cientes en docencia e investigación, lo
para el período 2021-2024, y se analiza temas financieros que abordan las inves- que implica una presión adicional sobre
el potencial de una serie de opciones para tigaciones de base para este capítulo. los recursos disponibles al tener que aten-
racionalizar gastos, aumentar ingresos y Por lo anterior, se aclara que este es un der una matrícula mayor. Esto ha llevado
la eficiencia en el uso de los recursos, así insumo de trabajo, no un documento de a las universidades a plantearse maneras
como para tener un impacto significativo sugerencias de política, y se recomienda de obtener más recursos en un contexto
a corto y mediano plazo. utilizarlo como tal. en que los fondos públicos son cada vez
El capítulo se centra en el sector de las Se resalta, también, que este capítulo más restringidos.
universidades estatales porque en este se no es el único que trata sobre la educa- Así, los sistemas educativos se han
cuenta con información para hacer aná- ción superior en el Informe del Estado orientado a estudiar soluciones, tanto
lisis robustos, y se espera que tenga más de la Educación 2021. El capítulo 6 de del lado de los ingresos como de los
estabilidad en la oferta de programas y seguimiento del nivel universitario pre- costos, partiendo de que la reducción de
centros académicos pese a la situación senta los principales resultados y evolu- estos últimos, sin alternativas de ingre-
económica imperante. En el sector pri- ción de una gran cantidad de indicadores sos, puede tener efectos en el deterioro
vado, la incertidumbre sobre los efectos sobre cobertura, logro educativo, eficien- de la calidad y en la capacidad de las
que tendrá la crisis es mayor, y resulta cia del sistema o calidad de la educación, universidades para cumplir su misión,
difícil elaborar estimaciones y proyeccio- así como investigaciones más profundas alejándolas de la meta de expandir la
nes acerca de este, dadas las limitaciones sobre temas novedosos, que se relacionan participación y acceso de la población a
en cuanto al acceso a los datos necesarios con las medidas educativas adoptadas la educación superior (Vallespin, 2009;
para desarrollar análisis similares a los por las universidades en el marco de la Wolf, 2016).
que se efectuaron para las universidades pandemia. Se recomienda a los interesa- Aunque la mayoría de los países basa su
públicas. dos leer en conjunto ambos capítulos. financiamiento en recursos públicos de
Más allá de los riesgos de insostenibili- Los principales hallazgos se estructu- diversa índole, algunos están ensayando
dad financiera en las universidades públi- ran en cuatro partes. La primera describe otras fórmulas para hacer frente a cre-
cas, es importante gestionar los recursos la situación financiera en la que se encon- cientes restricciones del financiamiento
de la manera más eficiente posible para traban las universidades estatales antes estatal. Entre las opciones adoptadas,
que el rendimiento de esta inversión se de la pandemia; la segunda parte ahonda algunas universidades han recurrido
amplifique. Cada ciclo de negociación en el impacto actual de la crisis económi- a establecer o aumentar el cobro a las
del FEES se ha vuelto más complejo y ca desatada por la pandemia de la covid- familias con mayor poder adquisitivo,
genera amplios debates, en la Asamblea 19 en las finanzas universitarias y el que en tanto que otras han recurrido a incre-
Legislativa y en los medios de comu- se prevé para los siguientes cuatro años. mentar la cobertura de la educación supe-
nicación, sobre la cantidad de recursos En la tercera parte, se evalúan distintas rior a expensas de la calidad (Arias et al.,
públicos que se destinan al sector, su uso, opciones mediante las cuales las univer- 2018).
aplicación y eficiencia. sidades pueden contribuir a mejorar la Un estudio comparativo realizado
De manera que este trabajo se realizó situación financiera para generar nuevos por Eurydice (2019), en una red de 42
con la intención de aportar insumos para recursos o liberar los existentes y desti- universidades públicas y privadas en 38
una discusión estratégica desde la aca- narlos a ampliar la cobertura, pero con países, encontró una multiplicidad de
demia acerca de las posibilidades de las calidad. Entre las opciones, se discuten esquemas de financiamiento que van
universidades públicas para mantener la ingresos alternativos, racionalización y desde los totalmente gratuitos (como en
misión sustantiva de tales instituciones mayor eficiencia en el uso de los recursos. Dinamarca, Suecia, Malta o Austria),
con mayor equidad y calidad, tanto en Por último, en la sección final se retoman pasando por los parcialmente gratuitos
la docencia como en la investigación y la los principales hallazgos del capítulo y se (en los que se cobra colegiatura o algunos
de los servicios que se brindan a los del financiamiento de las universidades, También, el estudio es relevante por-
estudiantes), hasta aquellos en los cuales en las actuales circunstancias, es necesa- que es fundamental contribuir al análisis
todos los estudiantes pagan una tasa, rio sumar los problemas de asignación periódico y sistemático sobre la situa-
aunque el monto depende de diversos de recursos que hay en el sector. Equidad ción financiera de las universidades, que
factores, como el nivel de estudios que y calidad no siempre han estado en derive en nuevas estrategias de financia-
se curse (grado, posgrado), el título por el meollo de estas asignaciones; de tal miento en cuanto a la contención del
el que se opta (diplomado, bachillera- manera, la eficiencia debe ser vista como ritmo de aumento de los gastos, la opti-
to, maestría, doctorado), su condición un medio para alcanzar objetivos de mización de los recursos disponibles y la
socioeconómica, el grado de especializa- equidad (Cepal-Unesco, 2020). generación creciente de ingresos propios.
ción de la carrera, el desempeño acadé- Para el caso de Costa Rica, el Sétimo Adicionalmente, subraya el apoyo a pro-
mico (tiende a cobrarse más a quienes se Informe del Estado de la Educación cesos de planificación universitaria más
rezagan), la modalidad y tipo de jornada, (PEN, 2019b) incluyó un primer ejer- vinculados con los de presupuestación y
la clase de programa (técnico, científico, cicio con datos financieros y de una viceversa, un aspecto crítico para mejorar
académico o programas de educación encuesta a estudiantes del Tecnológico la eficiencia.
continua), la clase de institución donde de Costa Rica (TEC) con el fin de valo- Debe reconocerse que las universida-
se estudia (pública o privada), y la par- rar la posibilidad de aumentar los apor- des públicas absorbieron los primeros
ticipación en la investigación o docencia tes vía arancel de matrícula de aquellos impactos de la crisis por covid-19 con
dentro de la universidad, entre otras estudiantes con mayor poder adquisi- importantes sacrificios, implementando
(PEN, 2019). tivo. Los resultados del estudio contri- medidas extraordinarias de contención
No obstante, los efectos sobre la equi- buyeron a agregar nuevos elementos a del gasto, tanto en remuneraciones como
dad en el acceso y la calidad de la oferta la discusión sobre políticas de financia- en gastos de capital, las cuales no son
de las opciones que se han implementado miento. El Informe también planteó sostenibles si no se ejecutan estrategias
están siendo objeto de estudio (Barr, la importancia de analizar el impacto estructurales. Ahora, superados los pri-
2003; Sanyal y Martin, 2006; Johnstone, de los modelos de gestión de la regio- meros embates de la emergencia, es nece-
2015; Ziderman, 2013; Goksu y Goksu, nalización universitaria para valorar su sario tomar disposiciones que atiendan
2015). Con el advenimiento de la pan- eficiencia sobre gastos e ingresos de los el riesgo de insostenibilidad financiera
demia y los impactos que ya se están centros de educación superior. para asumir el desafío de aumentar sus-
observando sobre el financiamiento de Debido a los efectos de la complicada tancialmente la cobertura con calidad y
las universidades internacionalmente, situación fiscal de los últimos años sobre equidad.
ese interés se ha profundizado. Arnhold los ingresos familiares, aunada a la crisis
y Kivistö (2020) analizan las opcio- económica desatada por la pandemia en Metodología y fuentes
nes para las universidades europeas; 2020, se prevé que la opción de aumen- de información
Thatcher et al. (2020) revisan la situa- tar en forma diferenciada los arance-
ción y posibilidades de las universida- les, pese a su relevancia para atenuar la Este capítulo se preparó con base en
des australianas; en tanto que Deloitte regresividad, pueda ser inviable desde la dos insumos: las ponencias de Vargas et
(2020), Iesalc (2020) y el Banco Mundial perspectiva política, por lo menos por al. (2021) y de García y Román (2021).
(2020a y 2020b) aportan sugerencias y un tiempo; en todo caso, es necesario La primera investiga el impacto de la
lineamientos para apoyar al sector ter- estudiar con más detalle su capacidad crisis económica sobre las finanzas de
ciario en el transcurso de la pandemia y para generar mayores ingresos. las universidades estatales tomando en
en la subsecuente fase de recuperación. cuenta la situación macroeconómica
La literatura consultada sobre los actual, en tanto que la segunda analiza
impactos de la pandemia (Berlanga et una vía para aumentar la eficiencia en el
PARA MÁS INFORMACIÓN SOBRE
al., 2020; Cepal-Unesco, 2020; OCDE, INVERSIÓN DE LOS HOGARES EN LA aprovechamiento de los recursos a partir
2020; Banco Mundial, 2020a; Iesalc, EDUCACIÓN UNIVERSITARIA del análisis de la reprobación de cursos.
2020) subrayan que las consecuencias véase Mata et al., 2021, La información se produjo aplicando
diferenciadas de la crisis están afectando en www.estadonacion.or.cr una combinación de metodologías cuan-
especialmente a las poblaciones más vul- titativas y cualitativas que incluyen:
nerables, según el nivel socioeconómico,
étnico y de discapacidad. La mayor fragi- El capítulo especial sobre políticas • Construcción de escenarios financiero-
lidad de quienes ya habían ingresado a la y estrategias de financiamiento de la matemáticos a partir de información
universidad en condiciones de vulnera- educación superior, en un contexto eco- de ingresos y gastos de las universida-
bilidad podría conducir al abandono de nómico y fiscal adverso, analiza dis- des estatales.
los estudios superiores y contribuir a que tintas alternativas que podrían aportar
se reproduzcan los patrones de exclusión. recursos para ampliar la cobertura con • Varios métodos estadísticos, entre
Cepal advierte que, aparte del monto calidad y equidad. ellos la generación de estadísticas
descriptivas, así como ejercicios de 2019 y 2021, que incluyen investigacio- Durante el mismo período, un pro-
segmentación por quintiles de repro- nes tarifarias de 2017-2018, así como medio de 9 de cada 10 colones de ingre-
bación y de regresión logística para estudios orientados a cómo garantizar sos corrientes provino de transferencias
identificar factores explicativos de este la supervivencia de la universidad públi- estatales, principalmente del FEES que
fenómeno. ca sin desvirtuar la misión esencial de financia a la UCR, la UNA, el TEC y la
la institución en escenarios de marcada UNED y el aporte para la UTN (Vargas
• Entrevistas a profundidad con repre- restricción presupuestaria, para lo cual et al., 2021). Aunque existen otros aportes
sentantes de oficinas de planificación colaboraron plenamente las oficinas de del Estado1 a partir de leyes específicas, su
y presupuestación de las cinco uni- registro, planificación y finanzas de esa peso relativo dentro de las transferencias
versidades estatales, jerarcas, represen- casa de enseñanza. públicas es bajo. Otros ingresos corrientes
tantes de sedes regionales, directivas Gracias al interés del Tecnológico de provienen de los aranceles de matrícula,
de fundaciones universitarias y otros Costa Rica por aportar insumos para los cuales representan, en promedio, entre
informantes clave. una reflexión informada en el conjunto un 3% y un 4% para el TEC, la UCR y la
de las universidades que componen el UNA, un 7% para la UTN y un 10% para
• Revisión documental de informes y Conare, y a la cooperación de las ofi- la UNED (Vargas et al., 2021).
reportes, especialmente aquellos pro- cinas de registro de las demás institu- Por su parte, la estructura de los
ducidos por universidades públicas, ciones estatales de educación superior gastos de las casas de enseñanza supe-
otras instituciones del sector público y se amplió el alcance de la investigación rior públicas es altamente inflexible.
organismos internacionales. para incluir también a la Universidad Prácticamente, 7 de cada 10 colones se
de Costa Rica (UCR), la Universidad pagan en remuneraciones (gráfico 7.1).
La información procede de fuentes Nacional (UNA), la Universidad Estatal En específico, los porcentajes para las
variadas: hay datos que se generan a a Distancia (UNED) y la Universidad cinco universidades oscilan entre un 67%
nivel nacional, como los de presupuestos Tecnológica Nacional (UTN). en el TEC y el 73% en la UNED (Vargas
y ejecución de gastos de la Contraloría et al., 2021).
General de la República (CGR) o las pro- Principales hallazgos En principio, el peso de las remunera-
yecciones macroeconómicas del Banco ciones dentro del gasto total está acorde
Central de Costa Rica (BCCR). Otras La situación financiera de las con la provisión de un servicio educativo
son internas de las universidades y quizás universidades se complicaba dependiente de un capital humano alta-
son las que aportan más novedad al estu- previo a la pandemia mente formado. No obstante, la mitad
dio; se destacan las auditorías de esta- En la actualidad, las universidades se destina a incentivos salariales (gráfico
dos financieros e informes de labores de públicas enfrentan desafíos financieros 7.2), pues, como sucede en otras áreas
las cuatro fundaciones de universidades importantes debidos a la estructura de sus del sector público, estos se otorgaron
estatales con varios años de trayectoria ingresos y gastos, y al endurecimiento de desde hace varias décadas para compen-
(se excluye la de la UTN porque se creó la situación económica nacional, lo que sar salarios base muy bajos. La cantidad
en 2020). Para el análisis de la reproba- repercute en la evolución de ambos rubros. y diversidad de los incentivos, así como
ción, se recurrió a las bases de datos sobre Sin embargo, aunque la crisis provocada su estructura, que se han convertido en
los cursos que aportaron las oficinas de por la pandemia empeoró la situación, un factor permanente de los salarios para
registro de cada centro de educación estos centros ya venían enfrentando con- todos los efectos, explican el crecimiento
superior. diciones cada vez más complejas finan- exponencial automático de la masa sala-
Un ejemplo de cómo la información cieramente desde unos años atrás. Para rial, con el agravante de que muchos están
disponible condiciona los análisis que entenderlo, es preciso repasar la compo- determinados por normas y regulaciones
se pueden hacer se da en la ponencia de sición y evolución de los ingresos y gastos de contratación, cuyas modificaciones
García y Román (2021). Las autoras, del sector de educación superior pública. implican no solo a la administración uni-
originalmente, se abocaron a estudiar el En cuanto a la composición, el finan- versitaria, sino acuerdos institucionales o
fenómeno de la repitencia y su impacto ciamiento proviene de los ingresos incluso cambios legales externos.
sobre las finanzas universitarias, pero, al corrientes, los ingresos de capital y los Sin embargo, en las condiciones actua-
analizar lo aportado por las universida- superávits acumulados de períodos ante- les, los salarios base existentes, sin incen-
des, tuvieron que modificar el enfoque riores. Hay una mayor dependencia de la tivos, no se corresponden con salarios de
hacia el tema de la reprobación de cursos. primera fuente de ingresos que se origina, mercado para profesionales de alto nivel
Respecto a los antecedentes para la sobre todo, en las transferencias estatales. educativo (Vargas et al., 2021).
elaboración de este capítulo especial, se Por ejemplo, en promedio, entre 2007 y Cuando se analiza la evolución de los
encuentran los convenios de cooperación 2019, los ingresos corrientes representa- ingresos y los gastos de cada universidad
institucional entre el Programa Estado ron entre un mínimo de 80,4% del total estatal con una perspectiva de media-
de la Nación y el TEC en el marco de de ingresos en la UNA y un máximo de no plazo, desde el 2007, se observa que
los Informes del Estado de la Educación 84,2% en la UTN. los primeros siempre superaron a los
El cambio de tendencia hacia la dismi-

Gráfico 7.1 nución de los superávits obedeció a dos
Estructura del gasto según institución. Promedio 2007-2019 razones. La primera está asociada con el
(porcentajes) comportamiento de la principal fuente
de ingresos universitarios, que había cre-
6,4 3,5 6,0
10,7 12,0 cido 7,6% anual entre 2007 y 2017, muy
8,1
22,2 11,2 por encima del 3,6% del producto inter-
8,2 14,0
10,2 11,0 no bruto (gráfico 7. 4), pero que experi-
7,0 7,9
7,1 8,3 4,7 menta una contracción a partir de 2018.
Durante la década de expansión de
23,3
los ingresos universitarios, hubo tres
momentos con dinámicas diferentes:
70,0 73,5 72,3

68,3 66,5 • Entre 2008 y 2010, los ingresos de
48,2
las universidades públicas crecieron en
promedio un 11,1% (frente a un incre-
mento del PIB de 2,9%). Esta diferen-
cia responde a que, en la negociación
UCR UNA TEC UNED Conare UTN
del V Convenio de Financiamiento de
la Educación Superior 2010-2015, el
Remuneraciones Servicios Bienes duraderos Transferencias Gobierno se comprometió a elevar el
FEES al 1,5% del PIB en el marco del
Fuente: Vargas et al., 2021 con base en SIPP-CGR.
incremento a 8% del PIB para educa-
ción en general. Una vez que se lograra
Gráfico 7.2 esa proporción del 1,5%, se establecería
el financiamiento estatal subsiguiente
Composición del gasto en remuneraciones, según institución. en función de la inflación interanual.
Promedio 2007-2019
(porcentajes)
• De 2011 a 2014, los ingresos crecie-
ron a una tasa promedio anual del
7,4 7,4 8,5 7,1 8,2 7,3 5,8%, menor al período anterior, pero
9,1 8,4 8,6 11,2 9,5 10,2 siempre superior al crecimiento de la
producción (3,7%).
31,8 31,2 30,1

33,2 • Entre 2015 y 2017, los ingresos reto-
41,4 44,7 maron un mayor ritmo de expansión
mostrando un crecimiento promedio
del orden del 12,7% en contraste con
la producción nacional, que crece en
51,3
promedio un 3,9%. Esa divergencia
49,2 47,5 50,0
39,5 entre ambos ritmos de crecimiento
37,3
se debe a que, a partir de 2014, se
recibió la mayor parte de los desem-
bolsos del Proyecto de Mejoramiento
UCR TEC UNA UNED Conare UTN Institucional financiado por el Banco
Incentivos Remuneraciones básicas Aporte pensiones Aporte CCSS Mundial2 .
Fuente: Vargas et al., 2021 con base en SIPP-CGR. Para 2018, las dos fuentes que impul-
saron el fuerte crecimiento previo en
segundos; es decir, entre 2007 y 2019, se de 2017-2018 los superávits en todas las los ingresos universitarios dejaron de
generaron sistemáticamente superávits a universidades empezaron a hacerse pro- incidir, por lo que, ante un modesto creci-
lo largo de todo el período. Estos repre- gresivamente más pequeños (gráfico 7.3), miento de la producción nacional (2,3%),
sentaron, en promedio, entre un 15,3% aunque el punto de inflexión en algunas los ingresos de las universidades públicas
de los recursos para la UTN hasta un ocurrió antes, como en el TEC a partir cayeron un 0,7% anual en promedio.
19,3% en la UNA. Sin embargo, a partir de 2016. El segundo motivo que explica la dis-
Gráfico 7.3
Evolución real de los ingresos y gastos ejecutados, según institución
(en millones de colones del 2007)a/
UCR UNA TEC
260.000 125.000 60.000
240.000 115.000 55.000
220.000 105.000 50.000
200.000 95.000 45.000
85.000 40.000
180.000
75.000 35.000
160.000
65.000 30.000
140.000
55.000 25.000
120.000 45.000 20.000
100.000 35.000 15.000
80.000 25.000 10.000
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
Ingresos Gastos Ingresos Gastos Ingresos Gastos
UNED
70.000 UTN Conare
35.000 16.000
60.000
30.000 14.000
50.000 12.000
25.000
40.000 10.000
20.000
30.000 8.000
15.000
6.000
20.000 10.000
4.000
10.000 5.000 2.000
0 0 0
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
Ingresos Gastos
Ingresos Gastos Ingresos Gastos
a/ Cifras deflactadas con el IPC, base junio de 2007=100

Fuente: Vargas et al., 2021 con base en datos del SIPP-CGR.
minución de los superávits fue el com-

Gráfico 7.4 portamiento de los gastos de las univer-
Evolución del PIB real y de los ingresos de las universidades sidades. En general, este siguió el mismo
(índice, base 2007=100) patrón que el de los ingresos (gráfico
7.5): aumentaron a ritmo creciente (7,4%
260 anual en promedio), muy por encima
del gasto consolidado del sector públi-
240
co (4,9%). Varias personas entrevista-
220 das durante el proceso de investigación
200 de Vargas et al. (2021) coincidieron en
180
señalar que parte de esos incrementos
se destinaron a aumentos salariales por
160 encima de la inflación, así como a gastos
140 administrativos.
120 La caída en el ritmo de expansión
del financiamiento público, a partir de
100
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2018, afectó el balance financiero de
PIB real Ingresos universidades
estas instituciones. Al mismo tiempo, el
fin del ciclo de expansión de los ingresos
estaba previsto desde que se negoció el
Fuente: Vargas et al., 2021 con base en datos del SIPP-CGR y del BCCR.
Normas Internacionales de Contabilidad

Gráfico 7.5 del Sector Público (NICSP) y la clasifi-
Evolución real del gasto total consolidado del sector público y cación de los superávits. En esencia, se
del gasto en universidades tocaron aquellos rubros que la adminis-
(índice, base 2007=100) tración podía manejar, con cierta dis-
crecionalidad como parte de su gestión.
240 Para otros rubros, la modificación final
trasciende el ámbito de decisión univer-
220 sitario, quedando en manos de institu-
ciones externas los correspondientes pro-
200
cedimientos administrativos y judiciales.
La reducción de los superávits acu-
180
mulados debidos a una mayor presión
por aumentar la ejecución de los presu-
160
puestos, así como a las políticas estable-
cidas por la Contraloría General de la
140
República a partir de 2017 en cuanto a
la clasificación de los superávits4, dismi-
120
nuyeron los márgenes de maniobra de la
100
administración institucional para utili-
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 zarlos ante la caída real de los ingresos.
En consultas hechas a informantes
Gasto total consolidado Gasto total universidades
clave Vargas et al. (2021), se identificó
Fuente: Vargas et al., 2021 con base en datos del SIPP-CGR y del BCCR.
la percepción de que, a inicios del año
2020 (antes de la pandemia), tres de las
cinco universidades estatales llegaban en
una situación financiera comprometida
V Convenio de Financiamiento. Esta puestos públicos. (la UNA, la UTN y la UNED). El TEC
nueva situación llevó a las autoridades Entre las medidas más significativas había efectuado cambios pertinentes
universitarias a ejecutar en cada centro para contener gastos previos al 2020, se antes que las demás, pero tenía poco mar-
de estudios diversos ajustes en el nivel destacan: i) la modificación de norma- gen de actuación adicional a menos que
de gastos, en distintos momentos y a tivas internas para homologar sus pluses emprendiese reformas más profundas; y
diferente ritmo, los cuales se siguen reali- salariales al Título III de la Ley 9635 la UCR tenía más margen, pero las nue-
zando durante la edición de este Informe. (Ley de Fortalecimiento de las Finanzas vas realidades económicas comprometían
En años inmediatamente previos Públicas), que reforma la Ley de su posibilidad para realizar cambios.
a la pandemia, el déficit entre ingresos Salarios de la Administración Pública;
corrientes y gastos totales se equilibró con ii) cumplimiento con el Título IV de La pandemia agudiza el delicado
recursos de los superávits acumulados de “Responsabilidad Fiscal de la República”, panorama financiero de las
períodos anteriores. No hubo déficit de de la Ley 9635, referente a la entrada en universidades públicas
operación corriente porque las universi- vigor de la regla fiscal para el crecimiento El Informe del Estado de la Nación
dades siempre presupuestaron con la pre- del gasto público; iii) la renegociación de 2019 (PEN, 2019a) señaló que, al cierre
visión del superávit (Vargas et al., 2021). las convenciones colectivas en la UCR 3 y de 2019, el país atravesaba una coyuntura
Además, las medidas de contención en en el TEC. Estos cambios los han aplica- crítica debido al deterioro simultáneo de
el ritmo de crecimiento de los gastos, do algunas universidades públicas desde los principales indicadores del desarrollo
iniciadas a partir de 2016-2017, cobraron el año 2019 y otras, a partir del 2020. económico y social que creaban riesgos
más fuerza en el 2019. En resumen, aun- En los últimos ejercicios presupues- inminentes de una severa y generalizada
que la crisis económica generada por la tarios y con mayor énfasis en el 2020, afectación de las condiciones de vida y
pandemia afectó a todos los presupuestos las universidades estatales han aplicado de trabajo de la población. También hizo
públicos del año 2020 (incluidas el de otras medidas de contención del gasto hincapié en que los problemas fiscales
las universidades), lo que implicó ajustes que se concentraron en contener y con- impedían una reactivación económica
mayores al gasto, las medidas de conten- gelar algunos rubros, revisar criterios del país basada en mayor gasto e inversión
ción se iniciaron antes, algunas propia- para pagos como horas extras, anualida- pública.
mente derivadas de políticas internas, des o dedicación exclusiva, así como en En este contexto, la emergencia sanita-
mientras que otras fueron impulsadas adoptar una serie de lineamientos y nor- ria por la pandemia de la covid-19, produ-
por reformas legales en materia de presu- mas establecidas externamente, como las ce “el shock productivo, fiscal y social más
grave desde los años ochenta y, depen-

diendo de lo que suceda en los próximos Recuadro 7.1
meses, de la historia nacional moderna”
(PEN, 2020). Según estimaciones reali-
zadas por Vargas et al. (2021), a medida
Presión incrementada sobre las universidades estatales
que transcurrían los meses en 2020, el Varios son los factores que han generado el Gobierno de la República incluirá en
impacto de la crisis económica desatada tensiones sobre las finanzas universitarias el presupuesto ordinario 2021 la suma
por la pandemia sobre el PIB nominal en años recientes: de 490.114,01 millones de colones y,
era de una caída cada vez mayor (-2% en al finalizar el primer semestre del año
abril y -4,1% en julio) y la recuperación • El presupuesto de las universidades 2021, la Comisión de Enlace se reunirá
no solo se iría retrasando en el tiempo, para el 2020 fue archivado sin trámite para acordar la presupuestación de la
sino que también sería más modesta que por la CGR, lo que implicó operar los diferencia.
la proyectada hacia 2024 si no hubiese primeros meses del año 2020 con el
habido pandemia. presupuesto ejecutado a diciembre • Recurso de amparo interpuesto por las
Las universidades públicas no esca- del 2019. Aunque, en los presupuestos universidades sobre la aplicación de la
paron a las presiones sociales y polí- extraordinarios aprobados entre abril regla fiscal previsto en la Ley 9635 de
ticas para promover fuertes ajustes en y mayo del 2020, se logró resarcir la Fortalecimiento de las Finanzas Públicas.
las finanzas públicas que permitieran mayoría del presupuesto archivado, Estas instituciones han realizado el
reducir el déficit fiscal, impulsar la reac- implicó readecuar rubros de gasto (35 proceso de presupuestación 2021 consi-
tivación económica, reducir brechas de mil millones para gastos de capital que derando dicha regla, ya que el recurso se
equidad, contener gastos públicos con no se tenían en el 2019 como fuente de encuentra sin resolver.
alto crecimiento, fortalecer fuentes de ingresos) y hacer recortes (por efecto
ingresos y mejorar la eficiencia en el uso de los 10 mil millones recortados por la • Debate sobre la inclusión de la estructura
de los recursos. El recuadro 7.1 resume Asamblea Legislativa en 2019). salarial de las universidades estatales
algunas de estas presiones. en el proyecto de ley Marco de Empleo
Durante la emergencia sanitaria, que • Conformación de una comisión legislati- Público (expediente N.° 21336). En el
cubre hasta el momento el ejercicio eco- va para analizar el FEES (25 de octubre reciente pronunciamiento de la Sala, se
nómico 2020 y la presupuestación del de 2018) y aprobación del Informe de indica que no están excluidas, pero que
2021, las universidades enfrentaron res- mayoría del 27 de mayo 2020. tienen autonomía para definir su régimen
tricciones especiales: salarial y su sistema de evaluación.
• Negociación del FEES para 2021 por
• La obligación de destinar 35.000 un monto de 515.909,48 millones de Fuente: Vargas et al., 2021 con base en comu-
millones del FEES a gastos de capital colones (FEES 2020 más inflación inte- nicados del Conare y de las rectorías de las
(la pretensión inicial del Ministerio de ranual al mes de mayo). No obstante, universidades
Hacienda fue redestinar para transfe-
rencias de capital un monto de 70.000
millones). H (21/07/2020) autoriza a las Además, como parte del apoyo de las
Universidades Públicas y al Conare universidades al país, las autoridades
• El recorte de 10.000 millones al para que, por una única vez y en lo que universitarias aceptaron un ajuste de su
FEES 2019 aplicado en la Asamblea resta del 2020, puedan excepcional- presupuesto 2021 de un 5% respecto
Legislativa. mente financiar gastos operativos con al monto que constitucionalmente les
recursos de superávit libre, debido a la correspondía, lo que significa 27.590
• Derogación de leyes de transferencias situación ocasionada por el estado de millones de colones menos. También,
de aplicación específica por la entrada emergencia nacional ante el covid-19. se comprometieron a tomar las medidas
en vigencia de la Ley 9635 (Título IV, internas necesarias para que el ajuste no
artículos 22, 23 y 24). • El aporte especial para atender la afectara el número de cupos para estu-
emergencia nacional por covid-19: diantes de primer ingreso.
• Acuerdo de la Comisión de Enlace además de los 35 mil millones de colo- La caída brusca en el PIB se trasla-
de julio 2020 que implicó reducir y nes de reducción del FEES que estaba dó de inmediato a las transferen-
postergar gastos e inversiones previstos asignado como transferencia de capi- cias públicas hacia las universidades.
para el ejercicio económico 2020 por tal, se suman 3.200 millones de colo- Para comprender mejor estos efectos
¢48 mil millones. nes como transferencia corriente, así negativos, se desarrolló un ejercicio pros-
como una transferencia a la Comisión pectivo con los pronósticos del FEES
• El Ministerio de Hacienda, median- Nacional de Emergencias de 9.800 nominal en el próximo quinquenio bajo
te un decreto ejecutivo N.º 42486- millones de colones. los distintos escenarios de comporta-
Figura 7.1 PARA MÁS INFORMACIÓN SOBRE

RESULTADOS ESPECÍFICOS DE CADA
Proceso de creación de las simulaciones de crecimiento del FEES ESCENARIO
véase Vargas et al. 2021,
en www.estadonacion.or.cr
Porcentaje
Ingresos FEES /
PIB Regla Fiscal FEES
totales ingresos Los ejercicios permiten valorar los
totales efectos de la reducción del FEES en los
ingresos corrientes de las universidades,
Fuente: Vargas et al., 2021. la afectación de otros ingresos fiscales
provenientes de impuestos específicos
por la crisis económica, así como de los
Gráfico 7.6 efectos de la disminución de recursos
procedentes de los aranceles de matrí-
Estimaciones de la razón FEES/PIB, según escenariosa/ cula por la disminución de los ingresos
(porcentajes) familiares.
En el marco de la investigación para
1,50
este capítulo especial, a inicios de 2021,
1,45 las personas entrevistadas indicaron que,
a los impactos mencionados sobre los
1,40
ingresos de las universidades públicas, es
1,35 necesario agregar el aporte solidario que
estas hicieron a la Comisión Nacional de
1,30
Emergencias para atender la emergencia,
1,25 proveniente de canalizar ahorros logra-
dos con la virtualización y con superávits
1,20 de períodos anteriores. A este esfuerzo,
1,15 se sumaron cuatro de las cinco universi-
dades, exceptuando el TEC (E5: Morales
1,10 y Bermúdez, 2021; E: Arias, 2021; E:
2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024
Araya, 2021).
Sin covid-19 Covid-19 Junio Julio Setiembre Estas implementaron una serie de
medidas adicionales con respecto a los
a/ Los escenarios son simulaciones del efecto sobre la asignación del FEES según cambios en el PIB nomi- gastos que se resumen en el recuadro
nal y porcentaje de crecimiento del gasto público acotado por la regla fiscal en cada momento. 7.2, las cuales también responden a las
Fuente: Vargas et al., 2021 con base en proyecciones con datos del SIPP-CGR y del BCCR.
demandas específicas planteadas por la
nueva realidad instaurada a raíz de la
miento del PIB nominal. En los escena- cimiento anual promedio de 3,4% entre pandemia, como la virtualización del
rios estimados por Vargas et al. (2021), 2021 a 2024 sin la pandemia; a media- proceso de enseñanza y aprendizaje, el
se fueron empleando distintos criterios dos del 2020, la estimación se reducía a teletrabajo administrativo, el aumento en
y realizando diversos ajustes según esta- la mitad (1,2% anual) y con los pronós- las solicitudes de ayuda económica para
ban definidos al inicio del 2020 o se ticos de setiembre era de apenas el 0,3% los estudiantes y nuevos proyectos para
determinaron conforme avanzó el año por año de crecimiento nominal. cerrar la brecha digital, entre otras.
(figura 7.1); en el anexo metodológico, se Vargas et al. (2021) estimaron que Las medidas plantearon sacrificios de
detalla cómo se construyeron estos. En la caída total de los ingresos corrien- contención del gasto, tanto en remune-
resumen, se partió de las perspectivas de tes de las universidades públicas para raciones como en gastos de capital que,
crecimiento del PIB y se aplicó la regla 2020 podría estar cerca del -5,30% y que por su carácter extraordinario, no son
fiscal; con base en ello, se estimaron el habría una recuperación en los siguientes sostenibles a largo plazo; por eso, parece
FEES, los ingresos corrientes y totales, años, pero a tasas decrecientes (2,05% en necesario tomar acciones que atiendan
y se calculó el porcentaje del FEES con 2021, 1,89% en 2022, 1,44% en 2023 y el riesgo de insostenibilidad financiera
respecto al total de ingresos. 1,38% en 2024). asumiendo, a la vez, el desafío de aumen-
El grafico 7.6 muestra el deterioro en la tar sustancialmente la cobertura de la
tendencia esperada de la relación FEES/ educación universitaria con calidad y
PIB. Su efecto es que, se pasa de un cre- equidad.
Recuadro 7.2
MEDIDAS TECNOLÓGICAS,
ADMINISTRATIVAS Y DE DOCENCIA Algunas medidas de contención adoptadas por las
ADOPTADAS EN LA PANDEMIA universidades estatales para ajustarse a las restricciones
véase Jiménez, 2021 y Capítulo 6 de impuestas por la aplicación de la regla fiscal y los efectos
Seguimiento de la Educación Superior de la pandemia
• No hubo aumentos salariales por redujo el porcentaje que se paga de pro-
inflación y se congeló el pago de anua- hibición en la parte académica del 65%
lidades. Los montos que estaban presu- al 35% y el de dedicación exclusiva de
Se espera que, de no haber cambios sig- puestados para este fin se canalizaron 35% a 25%; en la parte administrativa,
nificativos en la estructura de los gastos, hacia el fortalecimiento del sistema de se suspendieron estos pagos (E: Morales
la brecha entre ingresos corrientes y gas- becas, que se expandió en número de y Bermúdez, 2021).
tos totales sea negativa por los próximos beneficiarios y en beneficios otorgados
cinco años para el conjunto de las cuatro al incluir aportes para mejorar la conec- • Mayor control en la cantidad de días de
universidades que se financian primor- tividad a internet de algunos estudian- vacaciones.
dialmente con el FEES. Naturalmente tes.
habrá diferencias entre ellas, tanto en • Posposición de algunas compras e inver-
la magnitud de la brecha como en el • No se aprobaron nuevas contrataciones. siones. Por ejemplo, en la UCR, se redujo
momento a partir del cual esta deja de En cuanto a las jubilaciones, se autorizó considerablemente el rubro de renova-
tener signo positivo (Vargas et al., 2021). el reemplazo en casos indispensables, ción de equipo científico y tecnológico de
En el gráfico 7.7, se observa que el pero aplicando un proceso de selección 4,5% en 2019 a 0,5% en 2020 (E: Araya,
problema estaría vigente durante todo el más estructurado y previendo que la 2021).
período analizado (2020-2024) para el sustitución pudiese darse con una cate-
conjunto de las cinco universidades. Sin goría menor del régimen salarial que la • Eliminación de giras, reducción de pago
embargo, Vargas et al. (2021) detallan que ocupaba la persona que se jubiló. de viáticos, gasolina y transportes,
que sería más agudo para la UNA y la excepto en el caso de los viajes para
UCR, y menos profundo para el TEC • A partir de la virtualización, se revisaron apoyar a la CCSS en la entrega de medi-
y la UNED, aunque en estas últimas se contrataciones y cargas académicas. camentos durante la pandemia.
haría más grande con el paso de los años.
En el TEC dejaría de haber superávit a • A partir de la adopción de nuevos siste- • Pese a que aún está pendiente la
partir del 2021 y en la UNED a partir mas, como, por ejemplo, el de gestión resolución del recurso de amparo que
del 2022. de correspondencia en la UNA, se han presentaron las universidades públicas
reducido costos administrativos. ante la Sala Constitucional, con respecto
a las disposiciones de la Ley 9635 de
PARA MÁS INFORMACIÓN SOBRE • Revisión de la proporción entre personal Mejoramiento de las Finanzas Públicas
PRONÓSTICOS ESPECÍFICOS POR administrativo y personal docente. acerca de la aplicación de la regla fiscal
UNIVERSIDAD y el trato de las anualidades, algunas
véase Vargas et al., 2021
• Reducción de contrataciones de servi- personas entrevistadas en la UCR, el TEC
cios especiales. y en la UNA indicaron haberlas aplicado,
en su totalidad o en parte, durante el
En las estimaciones realizadas, la apli- • Medidas para controlar el crecimiento proceso de presupuestación para el año
cación de la regla fiscal se toma como un inercial de las anualidades (en las uni- 2021 (E: Morales y Bermúdez, 2021;
dato, tanto para los años en que ya está versidades que aún no lo habían hecho). Araya, 2021; Villalta, 2020).
publicado por el Ministerio de Hacienda
(2020-2022) como para 2023-2024, • Mayor contención en rubros como dedi-
proyectados por Vargas et al. (2021). cación exclusiva, horas extra, extensión Fuente: Vargas et al. (2021) con base un
En los cálculos de estos escenarios, no hay de jornadas. Por ejemplo, en la UCR, se comunicado de Conare, informes de rectoría
ninguna valoración de la conveniencia redujeron 558 extensiones de cuarto de las universidades estatales y entrevistas a
de aplicar o no la regla fiscal, ni sobre de tiempo, del total de 600 que había profundidad a representantes universitarios y
la forma como ha sido implementada (E: Araya, 2021). Por su parte, la UNA otros informantes clave.es
en los tres primeros ejercicios económi-
cos afectados por este nuevo mecanis-
mo. En tanto se resuelve la acción de
inconstitucionalidad presentada por las

Gráfico 7.7 universidades públicas acerca de su suje-
ción a esta regla, en la práctica está inci-
Universidades públicas: estimaciones de la relación de los ingresos diendo sobre la formulación y ejecución
corrientes respecto a los gastos totales, según escenario. 2020-2024 de los presupuestos universitarios. Por
(porcentajes) eso, la opción metodológica adoptada por
Vargas et al. (2021) fue emplearla como
2020 2021 2022 2023 2024 criterio para estimar el crecimiento espe-
0,0
rado de las transferencias corrientes a las
-1,0 universidades.
-2,0 Sin embargo, es necesario hacer notar
que, por un lado, si el Gobierno de la
-3,0
República insiste en no utilizar la cláusu-
-4,0 la de escape para suspender o modificar
-5,0
la aplicación de la regla fiscal en momen-
tos de recesión económica o emergencia
-6,0 nacional, como lo ha hecho en la coyun-
-7,0 tura de la pandemia, puede empujar los
presupuestos de las instituciones públicas
-8,0
y de la inversión social pública a una
-9,0 corrida a la baja en los próximos años,
comprometiendo la cantidad y calidad
Total abril Total setiembre
de servicios prestados, incluidos los de
Fuente: Vargas et al., 2021 con base en proyecciones con datos del SIPP-CGR y del BCCR.
educación superior, justo en un momen-
to crítico para salir de la crisis económica
y social (recuadro 7.3).
Por otro lado, la capacidad de las insti-
Recuadro 7.3
tuciones públicas de continuar su ritmo
de operación (o incrementarlo, como es
Primeros efectos de la regla fiscal en la formulación necesario respecto a la cobertura en edu-
y ejecución de los presupuestos públicos cación superior) no entró en riesgo de
insostenibilidad financiera debido a la
La promulgación de la Ley 9635 La aplicación de la regla establece cuatro ejecución de la reforma fiscal. No obstan-
Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, escenarios en función del porcentaje de la
te, ese riesgo se mantiene si el Gobierno
publicada el 4 de diciembre del 2018 en La deuda con respecto del PIB al cierre del
ejercicio presupuestario del año anterior:
decide suspender temporalmente la
Gaceta no 225, Alcance no 202, le otorga
al Ministerio de Hacienda una serie de
aplicación de la regla fiscal, pues, como
herramientas fiscales para lograr que la • Escenario A: si la deuda no supera el se anotó, es necesario adoptar medidas
relación deuda total del Gobierno Central 30% del PIB o la relación gasto corrien- estructurales para aumentar la eficiencia
con respecto al producto interno bruto te/PIB es 17%, el crecimiento interanual en el uso de los recursos y modificar la
(PIB) se mantenga en un rango prudencial, del gasto corriente no podrá superar el composición y el ritmo de crecimiento de
con el fin de no comprometer la sostenibi- promedio de crecimiento del PIB nomi-
los gastos en cualquier escenario.
lidad fiscal y la estabilidad macroeconómi- nal.
ca del país.
• Escenario B: si la deuda no supera el Opciones para las universidades
Esto se especifica en los artículos 5, 9 y 45%, pero es mayor al 30% del PIB, el en la actual coyuntura
10 del Título IV “Responsabilidad Fiscal” crecimiento interanual del gasto corriente Un aspecto de gran importancia por
de esta ley, los cuales establecen que se no podrá ser superior al 85% del prome- considerar son las opciones disponi-
limitará el crecimiento al gasto corriente dio de crecimiento del PIB nominal. bles para que las universidades generen
presupuestario según el comportamiento recursos adicionales o los liberen a fin
de dos variables macroeconómicas: el • Escenario C: si la deuda es igual o mayor
al 45%, pero inferior al 60% del PIB, el
de canalizarlos hacia un aumento en la
crecimiento interanual del PIB nominal de
los cuatro años previos a la formulación crecimiento interanual del gasto corriente cobertura, sin afectar la equidad, ni la
del presupuesto, y la relación de la deuda no sobrepasará el 75% del promedio del calidad. Estas opciones abarcan medidas
total del Gobierno Central con respecto al crecimiento de los últimos cuatro años concernientes a la producción de ingre-
PIB nominal del ejercicio presupuestario del PIB nominal. sos, a acciones para racionalizar gastos y a
anterior. la implementación de medidas de eficien-
CONTINÚA >>>
cia en el uso de los recursos disponibles.
Recuadro 7.3 (continuación)
• Escenario D: si la deuda es igual o mayor Macroeconómico del Banco Central de ningún incremento por encima del límite
al 60% del PIB, el crecimiento interanual enero 2021, aunque se emplee la regla de crecimiento de gasto total de 1,96%, sin
del gasto total no sobrepasará el 65% fiscal (y sería de 72,5% en 2021 y 75% en importar el nivel de inflación de la economía.
del promedio del crecimiento del PIB 2022). Por su parte, la Dirección de Crédito Mientras la razón deuda/PIB no baje del
nominal. Público del Ministerio de Hacienda, en el 60%, los salarios no crecerán por encima del
“Marco Fiscal Presupuestario de Mediano límite de la regla fiscal en ejercicios económi-
El primer año en que se aplicó la regla fis- Plazo 2020-2025”, estima que la relación cos posteriores (Morales, 2021).
cal fue el 2020. El Ministerio de Hacienda deuda/PIB oscilará entre el 84,33% y el
tomó como referencia el dato del nivel de 87,88% del PIB para el 2025 (Dirección Aunque la regla fiscal colocó todo el ajuste
deuda del Gobierno Central como porcen- General de Presupuesto Nacional, 2020). mediante la contracción del gasto público,
taje del PIB nominal correspondiente al afecta también la capacidad de recibir o
cierre del ejercicio económico 2018, y los Recuérdese que, con la aprobación de generar mayores ingresos (Ramírez, 2021).
datos del PIB nominal de los años 2015, la reforma fiscal, tanto el Ministerio de Por ejemplo, el artículo 15 sobre destinos
2016, 2017 y 2018 para determinar el pro- Hacienda como el Banco Central estimaban específicos de la Ley establece que, cuan-
medio de su tasa de crecimiento. Ese pri- que la evolución de la deuda se estabilizaría do la razón deuda/PIB supere el 50%, el
mer período correspondió al “escenario c” entre 2020-2022 en alrededor del 62% Ministerio de Hacienda puede presupuestar
previsto y el crecimiento máximo del gasto (Ortiz y Carvajal, 2019). Es decir, aun con la las correspondientes transferencias según la
corriente de los presupuestos ordinarios aprobación y efectiva aplicación de la refor- disponibilidad de ingresos corrientes, nive-
fue establecido en 4,67%, para el 2020, de ma fiscal, el país se colocaría en el “esce- les de ejecución del gasto y los superávits
las entidades y órganos que conforman el nario d”. A finales de 2019, Ortiz y Carvajal libres de cada institución. De esta manera,
Sector Público no Financiero (DM-0466- (2019) pronosticaron que, dada la evolución para el presupuesto del 2020, el Ministerio
2019, 25 de marzo de 2019). de la economía durante el primer semestre de Hacienda ya aplicó un recorte y, en abril
de 2019, la cual condujo al Banco Central del 2021, el Gobierno pretende activar este
Igualmente, se aplicó el “escenario c” para de Costa Rica y al Ministerio de Hacienda mecanismo mediante un Decreto Ejecutivo
formular el presupuesto del año 2021, y a revisar las estimaciones del crecimiento que limita el crecimiento de las transferen-
el cálculo de la regla fiscal estableció un del PIB a la baja; puesto que, en las nue- cias corrientes al 0,5%7 (Morales, 2021).
crecimiento del gasto corriente de los pre- vas condiciones, la evolución de la deuda
supuestos ordinarios formulados para 2021 continuaría aumentando, pero tendería a La Ley 9635 también habilita al Gobierno a
en 4,13% (DM-0321-2020, 27 de marzo de estabilizarse en el mediano plazo en torno al tomar los superávits libres de las institucio-
2020). 68,4%, siempre y cuando se lograran emitir nes para pagar deuda pública sin tener que
Eurobonos anualmente. comprometerse a reintegrar esos fondos a las
En cuanto a los presupuestos para el instituciones. También afecta la generación
año 2022, en proceso de preparación La entrada en vigencia de la regla fiscal de rentas propias, porque aplicar la regla
al momento de editar este Informe, el ocurrió, pues, en un contexto macroeconó- fiscal no se definió solo en la formulación de
Ministerio de Haciendo estimó que el país mico aún más crítico del previsto y forzó a los presupuestos, sino en su ejecución (por
ya estará en el “escenario d”, el más res- las instituciones públicas a un importante interpretación de la Contraloría General de la
trictivo, con lo cual el límite de crecimiento ajuste a la baja en el nivel de gasto, lo que República); por tanto, cualquier esfuerzo por
del gasto se establece para el gasto total, podría afectar su misión esencial de presta- contener el gasto se traduce en una reduc-
ya no solo el corriente, y fue aún más res- ción de servicios por varios años. El nivel y ción de la base presupuestaria que afecta
trictivo que el año anterior: 1,96%. Esta modalidades de esa afectación dependerán hacia abajo los presupuestos de años poste-
baja tasa de crecimiento deberá aplicarse tanto de la forma en que el Gobierno decida riores. Por otro lado, cualquier esfuerzo por
también al gasto corriente contenido en el implementar la aplicación de la regla fiscal generar nuevos ingresos en las instituciones
gasto total. Por su parte, el crecimiento del como de las medidas propias que cada enti- habilitadas para ello no podrá traducirse en
gasto de capital podrá sobrepasar dicha dad tome para absorber el fuerte recorte en mayor capacidad de ejecución de recursos,
tasa, siempre y cuando la suma de ambos los gastos. porque no hay un mecanismo para exceptuar
tipos de gasto (corriente y de capital) no otros ingresos propios de la aplicación de
sobrepase el crecimiento autorizado del Debe considerarse también que la entrada límites al crecimiento del gasto (Ramírez,
1,96% a nivel del gasto total6. en operación del “escenario d” implica la 2021).
activación del artículo 13, inciso c, de la Ley
Con la fuerte desaceleración de la eco- 9635 sobre medidas extraordinarias, como
nomía del 2020 por la pandemia, la razón la prohibición de reconocer incrementos
deuda/PIB superó el umbral del 60% en por costo de vida en el salario base y demás
ese año y el nivel al que se estabilizará el incentivos salariales durante la aplicación Fuente: Elaboración propia con base en Ministe-
crecimiento de la deuda podrá ser mayor al de la medida o de forma retroactiva. Para el rio de Hacienda, CGR, Ramírez, 2021; Morales,
70%, según las proyecciones del Programa presupuesto 2022, no podría reconocerse 2021; Ortiz y Carvajal, 2019.
Se reitera que este ejercicio examina

opciones remediales a la luz de la grave Gráfico 7.8
situación por la que atraviesan y atravesa-
rán las finanzas de las universidades públi- Importancia relativa de los ingresos totales por venta de serviciosa/
cas en los próximos años, pero no tiene un respecto a los ingresos corrientes, según universidad
carácter taxativo, su finalidad es alimentar (porcentajes)
la discusión sobre las estrategias de ajuste 15,3
entre las comunidades universitarias. Tal
y como se indicó al inicio del capítulo, 12,7
12,1
la traducción de este ejercicio en deci-
siones de política universitaria requiere,
cualquiera que sea la estrategia adoptada, 8,7
de un cuidadoso proceso de diseño que
considere los aspectos legales, administra- 5,9
tivos, sociales y políticos involucrados. 5,8
6,2
Potencial para incrementar 4,4

ingresos a mediano y largo plazo
Primera opción. Aumento en 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019
aranceles de matrícula: mayor
UCR TEC UNA UNED
progresividad, pero sin mejorar el
balance financiero a/ Incluye los ingresos por venta de servicios ordinarios más las fundaciones.
En una situación en la que las trans- Fuente: Vargas et al., 2021 con base en información de las fundaciones universitarias y datos del SIPP-CGR.
ferencias del Gobierno probablemente
decrezcan en los próximos años, las auto- do más formalmente el tema. El Informe atenuados que la modesta incidencia sobre
ridades universitarias podrían valorar concluía que, si bien se lograban ingresos el balance financiero calculada dos años
medidas como el incremento diferen- adicionales al cobrar mayor matrícula a atrás; por el contrario, serían muy serios
ciado de los aranceles de matrícula o las familias con más capacidad de pago, sobre las economías de los hogares.
aumentar la venta de servicios por vín- esta medida, por sí sola, no alcanzaba
culo externo remunerado y otras fuentes para solventar los problemas presupues- Segunda opción. Ventas por
adicionales para fortalecer la investiga- tarios de la institución. vinculación externa e investigación:
ción, como empresas auxiliares (Vargas Pese a lo anterior, la medida es relevan- necesidad de empuje estratégico
et al., 2021). tedesde el punto de vista de equidad,si los En 2019, los ingresos generados a par-
Con datos de la Encuesta de Ingresos y los fondos adicionales del aumento en los tir de las ventas por vinculación exter-
Gastos de los Hogares (Enigh), Mata et al. aranceles de matrícula se dirigen a finan- na e investigación ascendieron a 36.700
(2021) encontraron que los estudiantes que ciar más becas; ello reafirma la intención millones de colones, aproximadamente
asisten a universidades públicas (55,3%) y a de avanzar hacia un sistema más progre- un 6,5% del total de ingresos corrientes
universidades privadas (72,2%) pertenecen sivo. Una preocupación cíclica hacia un de las universidades públicas financiadas
a los dos quintiles de ingresos más altos del sistema de cobro más progresivo para por el FEES.
país. En comparación, el 22,7% y el 12,5% la educación superior estatal es que las Pese a que el monto de ventas por
del cuerpo estudiantil, respectivamente, familias de mayores ingresos pagan cifras esta vía no es despreciable, su importan-
son parte de los dos quintiles de menores muy superiores por la educación secun- cia relativa ha mostrado una tendencia
ingresos. daria de sus hijos e hijas en comparación decreciente en años recientes; la razón
Entre 2007 y 2019, los aranceles de con los bajos aranceles de matrícula que principal es que estos ingresos crecieron
matrícula representaron, en promedio, cobran las universidades públicas. a menor ritmo que las transferencias
un porcentaje relativamente bajo con res- La disrupción que ha creado la pan- estatales (gráfico 7.8). Se destaca el com-
pecto a los ingresos corrientes totales de demia en términos de desempleo y para- portamiento diferenciado de este rubro
cada universidad: 3% en la UCR, 4% en lización temporal de algunos sectores en el caso del TEC. Para la UCR, la
el TEC y en la UNA, 7% en la UTN y económicos ha impactado los ingresos fuerte caída en 2014 obedece al cese del
10% en la UNED (Vargas et al., 2021). familiares, incluso en sectores que tra- contrato con la Caja Costarricense del
En el Sétimo Informe del Estado de la dicionalmente estaban en capacidad de Seguro Social para la administración de
Educación (PEN, 2019b), se presentaron afrontar un gasto adicional en educación. los Ebais.
varias propuestas de cobros diferenciados Por eso, plantear una medida así, en estos Vargas et al. (2021) efectuaron simu-
para el TEC, entidad que venía analizan- momentos, podría tener efectos aún más laciones para determinar en cuánto
deberían crecer los ingresos por vincu-

lación externa para equiparar al monto Gráfico 7.9
que actualmente aportan los superávits
acumulados que se han utilizado como Número de veces que hay que multiplicar los ingresos por venta
cuenta de financiamiento en cada uni- de servicios para que igualen a la cuenta de financiamiento, por
versidad. En el cálculo, diferenciaron si universidad, según tipo de venta
el incremento se daba con o sin partici-
pación de las fundaciones universitarias
(gráfico 7.9). En el mejor de los escena- 46
rios (que corresponde al del TEC con
participación de FundaTEC), habría que
duplicar la venta de servicios. Sin partici-
pación de las fundaciones, el escenario se
vuelve todavía más exigente.
Un cambio semejante implicaría una
modificación sustancial de la forma
como se han dado estas ventas, a menudo 19
17 16
apegadas a la oferta de cursos y capaci-
taciones orientados sobre todo al sector
público. Como el Estado enfrenta una 8
situación fiscal crítica, no es previsible 5
4
2
que a corto plazo aumenten los fondos
destinados a este tipo de actividades. A
mediados de 2020, las directoras de las UNA TEC UCR UNED
fundaciones universitarias entrevistadas Sin fundaciones Con fundaciones
esperaban una reducción de esta fuente
de ingresos durante el año y preveían Fuente: Vargas et al., 2021 con base en informes de labores de las fundaciones universitarias y datos del
una lenta recuperación posterior (Vargas SIPP-CGR.
et al., 2021).
La venta de servicios podría ser una margen para atraer más recursos a las de capital, al crecimiento de la masa sala-
fuente importante de recursos para las universidades, pero a la fecha son más rial; además del logro de economías de
universidades públicas, pero la decisión las ideas en desarrollo que los proyectos escala a partir de una mejor coordinación
de fortalecerla requiere un replantea- concretos. No se obtuvo información del sistema de educación superior público
miento estratégico del tema, así como sobre una estrategia específica para atraer y un movimiento hacia esquemas de ges-
una política y una planificación de recursos a las universidades estatales por tión regional más eficientes.
mediano y largo plazo, lo cual toma esta vía. En este sentido, existen opor-
tiempo y no dará frutos de inmediato. tunidades de acercarse a organizaciones Primera opción. Ajustar becas y
Si se sigue operando como hasta ahora, internacionales con el fin de participar en gastos de capital en la coyuntura
los ingresos generados por esta vía no fondos regionales y globales de investiga- actual: una respuesta poco
van a crecer significativamente, pues el ción. También hay opciones para concre- apropiada
sector académico que quería vincularse tar proyectos de investigación con otras Las becas tienen un peso relativo bajo
con las fundaciones lo hizo hace años y el universidades internacionales. Al igual dentro de los gastos totales de las univer-
resto no lo necesita o no le interesa. Otra que las ventas por vinculación externa, sidades públicas. A raíz de la pandemia,
opción por considerar será el desarrollo se requiere tiempo y planificación para esta cuenta se ha fortalecido debido a
de las vinculaciones entre las universi- canalizar esfuerzos y precisar su imple- que ha crecido el número de solicitantes
dades públicas y las empresas privadas mentación (Vargas et al., 2021). y a que los montos o partidas cubiertas
nacionales e internacionales. se han ampliado8 (Vargas et al., 2021).
Sin embargo, personas entrevistadas La contención, la racionalización Se recuerda que, en la educación superior
para el estudio de Vargas et al. (2021) y la mayor eficiencia de los pública costarricense, los costos directos
señalaron que, dentro de las universi- recursos son inevitables están subsidiados para todos los estu-
dades, hay sectores que se oponen, por Vargas et al. (2021) abordaron diversas diantes y las becas complementan estos
consideraciones ideológicas, a la venta opciones para contribuir a mejorar la subsidios para un promedio del 50% de
de servicios por vinculación externa de situación financiera de las universidades la población estudiantil.
un centro de educación superior público. estatales a partir de los gastos. Se estable- Partiendo del objetivo estratégico de
En el ámbito de la investigación, hay cen ajustes a los rubros de becas y gastos aumentar cobertura con equidad y calidad
en la educación superior pública, carece Es necesario revisar las medidas alter- que se requiere profundizar en los crite-
de sentido pensar en recortar la partida de nativas para cambiar las tendencias de rios, requisitos y costos específicos por
becas cuando los ingresos familiares han crecimiento automático de este rubro y, universidad vinculados a un aumento de
sido golpeados por la crisis económica en particular, de los incentivos salariales. la cobertura. Sin embargo, los resultados
debido a la pandemia. Aunque, no deja de La base salarial en las universidades esta- obtenidos ayudan a tener una idea sobre
ser importante revisar los criterios para la tales, como en el resto del sector público, el orden de magnitud de medidas en
asignación de becas en busca de lograr un es muy baja, por lo que este no es el pro- este ámbito, sin que se consideren una
sistema más eficiente y equitativo, lo cual blema, sino los pluses que se instauraron recomendación específica.
se relaciona con la necesidad de repensar para compensar esta situación. Para hacer el ejercicio, los autores par-
el modelo tarifario. En la UTN y en la UNA, los incen- tieron de las remuneraciones efectivas
Los gastos de capital también tienen una tivos salariales representan 37% y 39%, por universidad entre 2007 y 2019. Con
baja participación en la estructura de gastos. respectivamente, del monto de las remu- base en estas, estimaron las tasas de creci-
Gracias al préstamo del Banco Mundial neraciones; en la UNED, la UCR y el miento esperadas en las remuneraciones
para el mejoramiento de la infraestructura, TEC oscilan entre 47% y 51% (Vargas et durante el período 2021-2024, asumien-
antes de la pandemia se realizaron inver- al., 2021). Estos incentivos han dejado de do que otras condiciones se mantendrían
siones importantes que dan un pequeño ser puntuales para convertirse en parte constantes.
margen o reducen la urgencia de hacer permanente del salario y se dan al mar- En el caso de 2020, tomaron la tasa
cambios inminentes en este rubro. gen del desempeño de los colaboradores. crecimiento de 2019 y le sumaron la dife-
Ante la perspectiva de que la “nueva Además, crecen de manera automática y rencia promedio en puntos porcentuales
normalidad” combine elementos de vir- con poca injerencia o control por parte en las tasas de crecimiento entre los dos
tualidad y presencialidad (Berlanga et al., de la administración, excepto cuando, años previos (2018 y 2019). Para el 2021,
2020; Cepal-Unesco, 2020), es esperable por ejemplo, se negocian o impugnan aplicaron el mismo procedimiento; y
que las inversiones en infraestructura las convenciones colectivas, como lo han para el período 2022 a 2024, considera-
sigan siendo necesarias, especialmente hecho algunas universidades. ron el promedio de la tasa de crecimiento
en el ámbito de la conectividad, por lo La preocupación por el comporta- esperado de los dos años anteriores.
que se necesitarán recursos para sopor- miento de los pluses y la masa salarial es Aplicando estas tasas esperadas al
tarlas. Incluso cuando el movimiento un tema común a todo el sector público. gasto efectivo en remuneraciones del
hacia la virtualidad en la enseñanza y el Sin embargo, en los últimos años, las 2019, Vargas et al. (2021) obtuvieron
trabajo administrativo produzca ahorros universidades han estado bajo intensa montos absolutos proyectados de gasto
a corto plazo, por el momento no se tie- presión social y política para efectuar en remuneraciones totales. Los autores
nen datos para estimar si estos compen- ajustes en este sentido. aplicaron a estos montos proyectados
san los fondos que se están asignando a Cuando se han planteado nuevas reglas las proporciones de remuneraciones
este fin (Vargas et al., 2021). generales para controlar el problema en el académicas (45,38%) y administrativas
Retomando el objetivo de lograr un Estado, como la Ley de Modernización (54,62%)9 disponibles al momento de
incremento en la cobertura de la educa- de las Finanzas Públicas, la regla fiscal, realizar el ejercicio (correspondientes al
ción universitaria con equidad y calidad, el Proyecto de Empleo Público, la adop- TEC). Posteriormente, se obtuvo infor-
no se sostiene el argumento de recortar ción del Sistema Integrado de Compras mación de ambas proporciones para la
las inversiones en tecnología que han Públicas (SICOP), se intensifica el debate UNA y se observó que no solo eran
sido tan importantes para enfrentar la acerca del alcance de la autonomía uni- muy similares a las de TEC, sino que
pandemia, como la compra de servi- versitaria sobre estos temas. también habían permanecido estables
dores para almacenamiento, ancho de El análisis de este asunto es complejo, desde la década anterior. Ante la falta
banda, licencias de software, producción pero resulta ineludible. Las alternativas de datos recientes para los otros centros,
de audiovisuales, capacitaciones y otras que se consideren para liberar recursos se asumió una proporción similar en
medidas para cerrar la brecha digital. por esta vía deben tener presentes las todas las universidades estatales, acep-
implicaciones que estas medidas tendrían tando un margen de error inevitable en la
Segunda opción. Revisar la con respecto al objetivo de aumentar medición.
estructura y crecimiento de la masa la cobertura universitaria en los centros Aunque los datos de las demás univer-
salarial: tarea ineludible estatales. sidades pueden diferir de los del TEC,
La opción con mayor capacidad de Vargas (et al., 2021) realizaron esti- Vargas et al. (2021) verificaron por
generar suficiente holgura presupuesta- maciones sobre los recursos que una medio de las entrevistas a profundidad,
ria para derivar recursos al incremento reducción de la masa salarial, que cubre desarrolladas para la investigación, que
de la cobertura se relaciona con la masa remuneraciones a personal académico y a la masa salarial destinada al pago de
salarial. Esto se debe al peso de las remu- personal administrativo, lograría ahorrar. funciones administrativas y de servicios
neraciones dentro de los gastos totales de El estudio no propone una medida espe- es algo superior al 50% del total pagado
las universidades públicas. cífica para conseguirlo, justamente por- en remuneraciones.
Este ejercicio se efectuó con base en cional y otras actividades, mediante la al. (2021), se observaron cinco áreas de
tiempos equivalentes (no en número de revisión de procesos o el uso de progra- mejora que podrían producir economías
personas) porque una misma persona mas o aplicaciones que incrementen la de escala al sistema, para lo que se espe-
puede desempeñar funciones docentes y eficiencia tendría un impacto significati- raría un participación más firme y deci-
administrativas. Por ejemplo, un docente vo. Similar a este ejemplo, se puede pen- dida del Consejo Nacional de Rectores
puede tener representación en órganos sar en otras combinaciones para reducir (Conare); se resumen en la figura 7.2.
de decisión universitaria o la dirección sustancialmente el rubro de remunera- En el tema del desarrollo de proyectos
de proyectos, programas o escuelas a su ciones, como aprovechar la virtualidad conjuntos, la propuesta es ampliar y pro-
cargo, lo que demanda ejecutar activida- para generar economías de escala en la fundizar acciones integradas en investi-
des administrativas. Además, es práctica forma de brindar los cursos de servi- gación y extensión social financiadas con
común en las universidades que muchos cio con gran demanda de cupos en los fondos concursables, carreras conjuntas,
funcionarios, especialmente los acadé- primeros años10. El llamado es a pensar la creación de empresas auxiliares y una
micos, trabajen por tiempo parcial, es “fuera de la caja”, lo que incluye exami- mayor coordinación de la presencia uni-
decir, al sumar personas se podrían inflar nar y estandarizar las escalas salariales versitaria en las regiones periféricas.
las estimaciones, ya que el salario de un entre todas las universidades. Acerca de mejorar la fluidez entre las
tiempo completo equivalente que repre- universidades públicas, esto se refiere
senta a un funcionario a tiempo comple- Tercera opción. Mejorar el a permitir que estudiantes de una uni-
to, puede estar fraccionado para pagar de funcionamiento del sistema de versidad cursen hasta cierto número de
2 a 8 personas a tiempo parcial. educación estatal universitaria créditos en las otras. También incluye
Una vez estimado el gasto en remu- Una adecuada coordinación e integra- optimizar el reconocimiento de cursos,
neraciones para los dos componentes, se ción del sistema de educación pública reducir la cantidad de trámites para tra-
estimó cuántos recursos liberaría, en el tiene potencial para optimizar recur- bajar conjuntamente, incentivar el inter-
período 2021-2024, una reducción del sos que podrían destinarse a mejorar cambio de experiencias entre las comu-
10% en la masa salarial dedicada a fun- la cobertura. En las entrevistas realiza- nidades académicas y repensar el modelo
ciones administrativas y un 5% para en das para la investigación de Vargas et de la sede interuniversitaria de Alajuela.
la parte académica (gráfico 7.10). Estos
porcentajes fueron definidos por Vargas
et al. (2021) como un primer ejerci-
cio que se puede mejorar en posteriores
Gráfico 7.10
investigaciones. Se seleccionaron con-
siderando que fuesen metas manejables Efecto estimado de alternativas de reducción de la masa salarial
para obtener resultados pertinentes, par- sobre los ingresos corrientes por FEES institucional, por universi-
ticularmente pensando en que se requie- dad, según alternativa
re retener docentes para desarrollar la (porcentaje promedio para el período 2021-2024)
misión fundamental de servicios educa-
tivos. Porcentajes inferiores no generarían 8,4
ahorros significativos, y porcentajes supe-
7,5
riores podrían ser inalcanzables y termi-
narían afectando precisamente, esa labor 6,4 6,2
sustantiva de las universidades públicas. 5,9
El efecto conjunto de la reducción en 5,3
ambas partidas equivaldría a un 7,7% del 4,5 4,3
gasto total en remuneraciones. También,
corresponde a un 5,39% del gasto total
para el 2021 de las cuatro universidades 2,5
2,2
1,9 1,8
que se financian con el FEES, lo que
asciende a 31.109 millones de colones.
Este monto supera los 27.590 millones de
colones de sacrificio general de recursos
UCR TEC UNA UNED
que se acordó en la Comisión de Enlace
Efecto conjunto
para el FEES 2021. Efecto de reducción para personal adminsitrativo -10%
Encontrar una manera de reducir las Efecto de reducción para personal académico -5%
cargas administrativas remuneradas de
los docentes que deben participar en
comisiones, órganos de decisión institu- Fuente: Vargas et al., con base en SIIP-CGR y TEC.
La coordinación de procesos y sistemas partir plataformas digitales y ampliar el de transmitir a las demás universidades
incluye eliminar procedimientos repeti- uso de los sistemas de información que la experiencia de la UNA con el sistema
tivos y consolidar los que son similares, tienen mayor capacidad y eficiencia. de correspondencia que ha implicado
así como buscar economías de escala Por último, requiere más transparen- ahorros importantes en tiempos, costos
mediante el diseño de sistemas inte- cia entre universidades en temas bási- de mensajería y mayor control en todo
grados de becas, financiero-contables, cos como la población que recibe becas momento.
compras, exámenes de admisión y una y los aranceles; también es importante Un aspecto de gran potencial para
plataforma de cursos de servicio, algunos fomentar el intercambio de experiencias racionalizar gastos es la mejor articu-
proponen que esta sea administrada cen- sobre elementos relevantes para el con- lación de la presencia de las universi-
tralmente por Conare. junto, por ejemplo: avances en gestión dades públicas en las regiones fuera del
El aprovechamiento de recursos exis- de procesos, presupuestación plurianual, Valle Central. En este ámbito, llama la
tentes implica el uso más intensivo de innovaciones académicas o experien- atención la acumulación progresiva de
las instalaciones, especialmente aulas y cia con nuevos sistemas o aplicaciones. estructuras de gobierno y procedimien-
laboratorios en regiones periféricas, com- Morales (2021), mencionó la intención tos de coordinación introducidos por los
modelos de regionalización impulsados
a lo largo de cuarenta años (figura 7.3).
Figura 7.2 Estas estructuras se han creado en el
Áreas en las que el sistema de educación superior pública podría seno de Conare e incluyen comisiones y
mejorar su cohesión programas de regionalización, comisión
de enlace y órganos de coordinación
interuniversitarios regionales.
Cada modelo inauguró una fase de
Proyectos Mejorar Coordinación Aprovechar trabajo en la que se procuró trascender
conjuntos fluidez de procesos y recursos Transparencia “la docencia para mejorar en articula-
sistemas existentes ción y coordinación interinstitucional,
pero los resultados han sido modestos
cuando se comparan con las necesidades
Fuente: Vargas et al., 2021, con base en entrevistas a profundidad. regionales por atender (…) no parece que
Figura 7.3
Evolución del modelo de regionalización en las universidades estatales
1968 1998 2007 2018
• Entre 1968 y 1977, se abren • Primer intento de mayor • Lineamientos Generales • CONARE declara el
nueve sedes y un centro articulación e integración. para la Regionalización 2018 como Año de las
universitario UNED. Interuniversitaria (Conare, Universidades Públicas
• Primera versión de la CRI 2008). por la Autonomía, la
• Las sedes dependen de las (Comisión de Regionalización Regionalización y los
rectorías. Universitaria). • Se crea el Programa Derechos Humanos.
de Regionalización
• 3 Congresos de • Enfoque en docencia y Interuniversitaria (PRI). • Acuerdo para la Coordinación
regionalización (1993-97). extensión y acción social. de la Regionalización
• Se crea la Sede Universitaria.
• 2 convenios (articulación • Hacia 2006, se elimina la CRI Interuniversitaria (SIUA).
1997 y desarrollo de sedes original y se crean 5 CRIs • Se crean los Órganos
1998). regionales y una Comisión de • Con distintas instancias de Coordinación
Enlace en Conare. creadas, la coordinación Interuniversitarios
• Enfoque en Docencia recae en la Comisión de Regionales (OCIR).
Vicerrectores de Extensión y
Acción Social (VEAS).
Fuente: Delgado y Román, 2021 con base en documentos sustantivos de cada modelo y entrevistas a profundidad.
hayan tenido éxito en crear las condicio- horizonte temporal más amplio para la libera cupos que pueden ser ocupados
nes para una coordinación efectiva y sos- investigación, enfrentarían la deficiencia por nuevos estudiantes. Esto apoyaría
tenida en el tiempo” (Delgado y Román, en los sistemas de registro de informa- la estrategia de aumentar la cobertura
2021). Las investigadoras concluyen ción presupuestaria que impide la des- utilizando los recursos que ya se tienen.
que el principal desafío en este contexto agregación de los gastos ejecutados por García y Román (2021) investigaron
es diseñar estrategias innovadoras que sede y por funciones. el fenómeno de la reprobación como
ofrezcan incentivos para la coordinación, Sin embargo, personas entrevistadas proxy para abordar el complejo tema
superen las divisiones administrativas del área de planificación y presupues- de la repitencia11. El enfoque está en la
entre universidades y creen las condi- to de cada universidad indicaron que, identificación de los cursos con mayor y
ciones para que operen las instancias de considerando el presupuesto ejecutado menor reprobación y las características
ejecución en el sistema. directamente en las sedes y prorrateando asociadas en cada caso, de acuerdo con
los gastos administrativos y de funcio- la información disponible en las bases de
Una tarea pendiente: estimar el namiento de los distintos órganos de datos suministradas por las universida-
costo de gestión de las sedes decisión donde se definen políticas y des públicas.
regionales se realizan gestiones para toda la uni- Desde el ámbito del diseño curricular
Según el Sétimo Informe Estado de versidad —y donde hay participación también existen oportunidades de mejo-
la Educación (PEN, 2019b), uno de los de representantes regionales—, podría ra en otros ámbitos, como en el propio
obstáculos que enfrenta el esfuerzo por igualarse e incluso superarse el 30% de diseño de la malla curricular, que tiene
aumentar significativamente la cobertura los gastos totales, solicitado por algunos efectos sobre el tiempo promedio de gra-
y la calidad de la educación superior en diputados miembros de la comisión legis- duación.
las regiones periféricas es el alto costo de lativa que estudió el financiamiento de
las sedes regionales en relación con los las universidades estatales. El comportamiento difiere según
resultados. Pese a haber experimentado universidad, ciclo lectivo y recinto
un 200% de crecimiento en los cupos de Mejorar la eficiencia en el uso académico
primer ingreso en cinco años, para 2019 de los recursos: la importancia García y Román (2021) clasificaron a
ninguna de ellas alcanzaba 2000 cupos de disminuir la reprobación las universidades públicas en tres grupos,
de este tipo, y la matrícula total no sobre- estudiantil según las tasas anuales de reprobación. El
pasaba los 9000 estudiantes (Delgado y La reprobación incide en la deserción primer grupo incluye a la UCR, la UNA
Román, 2021). de los estudiantes y en la prolongación de y el TEC, que tienen los porcentajes más
Otra conclusión del Informe es la exis- los tiempos requeridos para graduarse, lo bajos, entre el 12% y el 15%. La UTN
tencia de esquemas administrativos muy que, en consecuencia, tiene un impacto está en una posición intermedia con 24%
diferentes entre unas y otras universi- sobre la docencia y el uso de los recursos y la UNED está en la situación más des-
dades en las regiones. Las universidades financieros. Este último tema no había favorable con una reprobación promedio
privadas y la UNED tienen estructuras sido abordado anteriormente. de 34%.
sencillas y de bajo presupuesto, gestiona- Combatir la reprobación permitiría El porcentaje de reprobación evolucio-
das de manera centralizada con el uso de aligerar la trayectoria educativa de los na de manera similar en el tiempo para
tecnologías de información. El resto de estudiantes y el tiempo de graduación. las tres universidades con tasas menores.
los recintos públicos tiende a reproducir Ello tendría consecuencias sociales En la UNED y en la UTN hay una
la estructura administrativa de su respec- importantes para quienes están en el tendencia a la disminución, a razón de
tiva sede central a pequeña escala, pero proceso educativo, pues reduce el fracaso 1.2 puntos porcentuales por año y de 2.3
con poca autonomía, lo que entorpece la y les permite insertarse más acelerada- puntos porcentuales por año, respectiva-
comunicación interna y limita la agilidad mente en el mundo laboral. Asimismo, mente (gráfico 7.11).
en la toma de decisiones (PEN, 2019b). aporta al país más de los profesionales Cuando se analizan los datos por
Delgado y Román (2021) intentaron que necesita de forma oportuna. período lectivo, no se observaron
explorar el efecto que tendría una inte- Por otra parte, entender las razones diferencias en el TEC. En la UCR, se
gración administrativa y funcional de subyacentes a la reprobación permitiría registran mayores niveles durante el III
las sedes regionales de las universida- formular o afinar estrategias de apoyo al ciclo, así como en las modalidades de
des públicas sobre sus presupuestos. Sin desempeño estudiantil y revisar el diseño mayor longitud (anuales o semestrales
embargo, constataron que no era posible de los cursos, las habilidades y competen- frente a las cuatrimestrales); durante los
caracterizar en detalle el modelo de ges- cias del docente, así como la estructura períodos de verano hay mayor repro-
tión administrativa implementado por y alcance de los planes de estudio, entre bación. Por su parte, en la UTN hay
cada universidad, ni determinar su costo, otros elementos. una tendencia creciente en los ciclos II
porque no se tuvo acceso a los presu- Desde el punto de vista de la eficien- y III, particularmente en este último.
puestos desglosados por sede. Incluso cia en el uso de los recursos, reducir la En la UNA, la reprobación aumenta
contando con el margen de recursos y un cantidad de estudiantes que reprueban en los cursos anuales y en el ciclo de
verano, aunque en este el porcentaje

Gráfico 7.11 viene cayendo desde el 2016. Por últi-
mo, en la UNED los cursos semestra-
Tasa de reprobación, según universidad
les, sobre todo en el segundo semestre,
(porcentajes)
presentan tasas más altas que los cursos
45 cuatrimestrales (gráficos 12a, 12b, 12c,
40
12d y 12e).
Se encontró evidencia de que la repro-
35 bación es mayor en las sedes regionales
30 fuera del Valle Central. En el caso del
TEC, la reprobación supera el promedio
25 institucional en los cursos impartidos
20 en los centros académicos de Limón,
Alajuela o San Carlos. En la UCR, el
15 fenómeno se presenta más en las sedes
10 Pacífico, Caribe, Atlántico y Sur. En la
UNED, superan el promedio institu-
5
cional, las sedes de Talamanca (58%), y
0 las de Los Chiles, Cañas, Santa Cruz,
2015 2016 2017 2018 2019 Liberia, Limón, Nicoya y La Cruz, cuyas
TEC UCR UNED UNA UTN tasas de reprobación oscilan entre 40,1%
y 42,8%. La UNA es la única excepción,
Fuente: García y Román, 2021 con base en datos aportados por las cinco universidades públicas.
pues la mayor tasa se presenta en el
Gráfico 7.12
Tasas de reprobación, según período y universidad
TEC UCR UTN

20% 20% 35%
30%
15% 15%
25%
20%
10% 10%
15%
5% 5% 10%
5%
0% 0% 0%
2015 2016 2017 2018 2019 2015 2016 2017 2018 2019 2015 2016 2017 2018 2019
Período 1 Período 2 I ciclo II ciclo III ciclo Ciclo I Ciclo II Ciclo III
UNA UNED
35% 60%
30%
50%
25%
40%
20%
30%
15%
10% 20% Primer cuatrimestre
Segundo cuatrimestre
5% 10% Tercer cuatrimestre
0% Primer semestre
2015 2016 2017 2018 2019 0% Segundo semestre
2015 2016 2017 2018 2019
Anual I Ciclo II Ciclo Verano
Fuente: García y Román, 2021 con base en datos aportados por las universidades públicas.
Campus Benjamín Núñez, perteneciente cursos de cero créditos. Algunos de estos hacer un cálculo fino del costo de la
a la Región Central y ubicado a pocos corresponden a materias de nivelación reprobación, pero las autoras recalcan
kilómetros del reciento principal Omar (por ejemplo, precálculo o inglés), pero que estos cursos obviamente tienen un
Dengo (García y Román, 2021). también incluyen actividades deporti- costo institucional importante, pues
vas o culturales y algunos laboratorios demandan recursos docentes, adminis-
Tasa de reprobación varía según (cuadro 7.1). trativos, de infraestructura y materiales,
nivel, número de créditos, tipo de Como los cursos de cero créditos no entre otros. Advierten que esta situación
cursos y áreas de conocimiento se cobran al estudiante, ni siquiera un amerita una estrategia diferenciada de
García y Román (2021) identificaron monto simbólico, a menos que se cuen- atención.
que el primer año de educación superior te con datos del costo de formación García y Román (2021) encontraron
parece generar una proporción significa- (como sucede en el TEC) no es posible que los cursos de servicio o no propios de
tiva de la reprobación y que esta dismi-
nuye conforme los estudiantes avanzan Cuadro 7.1
en la carrera. Este fenómeno puede docu-
mentarse en las universidades para las Tasa de reprobación, por universidad, según número de créditos.
que había información disponible para 2015-2019
hacer el análisis (TEC, UNA y UTN12). (porcentajes)
En la UNA y la UTN, la diferencia entre
el primer y el último año es de alrede- Número de créditos TEC UCR UNED UNA
dor de 12 puntos porcentuales y, en el 0 8,3 33,8 55,1 9,7
caso del TEC, es de cerca de 30 puntos 1 9,5 7,5 33,8 8,2
porcentuales (gráfico 7.13). Otro dato a 2 11,9 8,8 35,0 8,0
destacar de este análisis exploratorio es 3 14,9 12,2 34,8 10,0
que, para el TEC y la UNA, la repro-
4 20,3 17,1 34,6 18,2
bación es mayor en los primeros nive-
les de los cursos y disminuye conforme 5 23,6 14,0 36,2 7,8
avanza la carrera. Algunos de estos 6 4,0 12,3 8,8 11,4
corresponden a materias de nivelación, 7 21,9 7,5 25,5
como matemáticas e inglés. 8 3,4 12,1 16,1 14,9
Al analizar la tasa de reprobación en 9 2,8 3,9 24,7
cursos con diverso número de créditos,
10 12,6 4,0 20,8
García y Román (2021) hicieron un des-
cubrimiento importante. Esta tasa no 11 2,3 20,9 -
solo es elevada en los cursos más deman- 12 6,4 0,7 7,8
dantes (de cuatro créditos o más) como
podía esperarse, sino que también lo es en Fuente: García y Román, 2021, con base en datos aportados por el TEC, la UCR, la UNA y la UNED.
Gráfico 7.13
Tasa de reprobación, según ubicación del curso en la carrera y universidad. 2015-2019
(porcentajes)
TEC UNA UTN
20,9 27,2
38,7
24,8
22,4
15,5
28,2
12,8
22,8 15,4
18,6
16,1 8,7
7,1
12,1 5,6
8,7 9,0 7,6
5,7 4,9
0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 0 1 2 3 4 5 Sin dato Diplomado Bachillerato Licenciatura

Nivel del curso Nivel del curso
Fuente: García y Román, 2021 con base en los datos aportados por la UTN, la UNA y el TEC.
carrera tienen mayores niveles de repro-

bación en la UNA y en la UCR, pero no Cuadro 7.2
en la UTN. En la UNA, los cursos gene-
rales de servicio y otros de servicios espe- Tasas de reprobación, por universidad, según áreas de conocimiento.
ciales para carreras tienen porcentajes 2015-2019
de reprobación que oscilan entre 35% y (porcentajes)
40%, mientras que los propios de las dis- Área TEC UCR UNED UNA UTN
ciplinas tienen una tasa de reprobación Ciencias Básicas 33 27 25 30
del 10%. En la UCR, hay una diferencia
de 10 puntos entre la reprobación en los Computación 20 15 37 18 37
cursos de servicios (21%) y la de los cursos Artes y Letras 9 12 26 12 55
de carrera (11%). Ingeniería 12 12 39 26
En general, se observa una tendencia Recursos Naturales 8 12 35 6 31
a que la reprobación sea más alta en los
Ciencias Sociales 12 14 31 8 22
cursos de servicio del área de Ciencias
Básicas, en particular los de Matemáticas Ciencias Económicas 9 15 38 8 15
o Estadística, especialmente en la UCR. Humanística/Formación 6 11 39 10
No obstante, García y Román (2021) General
no hallaron información sobre el tema Educación 17 10 32 6
para todas las universidades, como para Cultura y Deporte 10
responder categóricamente si se debe a
Derecho 9
que la histórica clasificación como “de
servicio” podría estar induciendo al estu- Ciencias de la Salud 9 8
diantado a obviar su importancia y dedi-
quen mayor tiempo a los cursos de su Fuente: García y Román, 2021 con base en los datos aportados por las cinco universidades públicas.
especialidad, o si obedece, más bien, a la
organización por cátedras o al diseño de
estos cursos. créditos), García y Román (2021) deter- Alta reprobación concentrada en
Considerando las áreas de conocimien- minaron para el TEC que, en las áreas pocos cursos con características
to en general, sean cursos de carrera o de de Ciencias Básicas, las cuales acumulan específicas
servicio, las autoras identificaron que las una proporción superior al promedio de Con el fin de identificar las caracte-
mayores tasas de reprobación se presentan créditos matriculados, superan, además, rísticas que pronostican una tasa alta o
en Ciencias Básicas, Computación, Artes al promedio institucional en créditos baja de reprobación, García y Román
y Letras e Ingeniería. Las menores tasas reprobados. (2021) clasificaron los cursos de las uni-
generales de reprobación se encontraron En la UCR, la prioridad por volu- versidades en quintiles de reprobación
las áreas de Cultura y Deporte (TEC), men de créditos matriculados y reproba- con base en la proporción de estudiantes
Derecho (UCR) y Ciencias de la Salud dos la tienen Ciencias Básicas, Ciencias reprobados.
(UCR y UNA) (cuadro 7.2). Económicas, Artes y Letras y Formación En el TEC, la UCR y la UNA, el 40%
Por carreras específicas, se identificó General. En la UNED, destacan las áreas de los cursos tienen cero reprobacio-
que Informática y Computación están de Ciencias Económicas y Formación nes. En la UTN, hay una distribución
entre las primeras cinco con mayores General, en tanto que, en la UNA, el bastante cercana a los quintiles. Por su
tasas de reprobación en cuatro de las peso está en las Ciencias Básicas. parte, la UNED cuenta con una estruc-
universidades; mientras que Matemática, El caso de la UTN es distinto porque tura polarizada: mientras el 52% de sus
Química y Física son comunes en tres no se observó una correlación directa cursos tiene reprobación cero, en el 30%
de ellas. Dentro de las Ciencias Sociales, entre el volumen de créditos matriculados de ellos se supera el 51% de estudiantes
destacan carreras como Economía, y reprobados. Por créditos matriculados, reprobados.
Sociología, Historia, Ecumenismo y en esta universidad las carreras de Haciendo un análisis más profundo
Religión, Ciencias Policiales, así como más peso son las de Ciencias Básicas y del quintil con mayores tasas de repro-
las de Educación (esta última principal- Ciencias Económicas, mientras que las bación, se encontró que, en tres de las
mente en la UNED) y otras Ingenierías tasas de reprobación más altas se regis- instituciones, menos de diez cursos acu-
(en la UTN). tran en las carreras de Artes y Letras, mulan el 30% de las personas reprobadas
Al relacionar el volumen de créditos Recursos Naturales y Computación y menos de quince cursos acumulan el
matriculados con el volumen de crédi- (García y Román, 2021). 50%. Llama la atención que menos de
tos reprobados, según áreas del conoci- cuarenta cursos de los de mayor repro-
miento (excluyendo los cursos de cero bación generan el 80% de estudiantes
reprobados en el TEC y en la UTN. En

las otras instituciones, este punto de corte Cuadro 7.3
superó los 100 cursos en el período 2015-
2019 (cuadro 7.3). Número de cursos del quintil de mayor reprobación, por rangos
Estos resultados hacen prever que una porcentuales de personas reprobadas, según universidad.
estrategia centrada en favorecer el éxito 2015-2019
académico de los estudiantes matricula- (porcentajes)
dos en estos cursos, por lo menos en los
Rangos de estudiantes reprobados
que representan el 30% o hasta el 50% de
los reprobados, tendría un efecto positivo Universidad 80% 50% 30%
importante sobre las tasas generales de TEC 38 10 4
reprobación. En los cursos del quintil UCR 227 37 12
con mayor nivel de reprobación, la nota UNED 117 22 10
promedio con que pasan los estudiantes
UNA 152 13 3
es de 7.3 y las notas de reprobación son
inferiores a 5 en casi todos los casos, UTN 36 11 6
mientras que los cursos del quintil de
menores tasas de reprobación tienen una Fuente: García y Román, 2021 con base en los datos aportados por las cinco universidades públicas.
nota promedio superior a 8,3 en la mayo-
ría de los casos.
Llama la atención que los cursos del autoras estiman que reprueban 12 o 13 el 50,4% del total de nuevos ingresos en
quintil con mayor reprobación tienden a estudiantes por grupo. Para la UNED, la UNA y el 62,6% en la UCR. Para el
tener una alta matrícula en comparación el segmento de alta reprobación contie- TEC, los cupos equivalentes ocupados
con el promedio de la universidad, así ne el 41% de los cursos, en los cuales el por estudiantes que reprobaron materias
como una menor proporción de mujeres. 78% de los estudiantes reprueban, pero representan el 107,4%, y en la UNED
Los del más bajo tienen menor promedio eso representa solo 2 o 3 estudiantes por alcanzan el 178%. Ante estas cifras, se
de créditos, grupos más pequeños y un curso. Por último, en la UTN hay dos resalta la importancia de atender las tasas
mayor porcentaje de mujeres matricula- segmentos de alta reprobación que repre- de reprobación, porque esto permitiría
das (García y Román, 2021). sentan, en conjunto, cerca de la mitad de liberar recursos para aumentar nuevos
Las variables señaladas para los quinti- los cursos y se distinguen porque uno ingresos.
les de más alta y baja reprobación no son tiene en promedio 16 personas reproba- Hay costos asociados a la reprobación
necesariamente predictoras del fenómeno das por curso y el otro segmento aproxi- que deben identificarse y analizarse,
en general; para determinarlo, es necesa- madamente la mitad; en ambos casos, la pero su estimación no es sencilla, pues
rio calcular las razones de riesgos de que tasa de reprobación ronda el 30% de las se requiere información sobre los costos
un curso sea clasificado en determinado personas matriculadas (gráfico 7.14). de formación, disponibles solo para el
quintil. Salvando algunas limitaciones TEC13. En las otras cuatro instituciones,
del procedimiento y la disparidad en la se cuenta únicamente con el dato sobre el
cantidad de información proporcionada PARA MÁS INFORMACIÓN SOBRE
costo del crédito que se cobra a los estu-
por las distintas universidades, se deter- EL PERFIL Y TENDENCIAS diantes, una información limitada por
minó que las variables predictoras comu- DE LA REPROBACIÓN EN LAS cuanto no corresponde con los montos
nes de altas tasas de reprobación son la UNIVERSIDADES PÚBLICAS que las universidades destinan a la forma-
escuela o la carrera, el nivel o ciclo de los véase García y Román, 2021 ción. Por otra parte, hay una cantidad sig-
cursos y el número de créditos. En el caso en www.estadonacion.or.cr nificativa de cursos de cero créditos en los
de la UCR y la UNA, pesan también el cuales hay altas tasas de reprobación que
tipo de cursos. Otros aspectos como el no se pueden incluir en las estimaciones.
área de conocimiento, la sede, la moda- Pese a estas limitaciones, García
lidad, el año o el porcentaje de mujeres Atender las tasas de reprobación y Román (2021) hicieron un ejercicio
matriculadas en el curso tienen una rele- como alternativa para mejorar la exploratorio con el fin de entender la
vancia diferenciada según la universidad eficiencia importancia que tendría mitigar el fenó-
(García y Román, 2021). Al comparar el número de cupos equi- meno de la reprobación para mejorar
Mediante un ejercicio de segmentación, valentes de nuevos ingresos que cada la eficiencia en el uso de los recursos
fue posible establecer que, en el TEC y la universidad dispuso en 2020 con los (cuadro 7.4).
UCR, el segmento de alta reprobación cupos perdidos equivalentes debidos a Con base en el cobro a los estudian-
agrupa al 28% de los cursos. Tomando en la reprobación, García y Román (2021) tes, se observa que el costo la reproba-
cuenta la matrícula promedio en estos, las estimaron que estos últimos representan ción representa porcentajes relativamente
Gráfico 7.14
Características de los segmentos de alta y baja reprobación, según universidad. 2015-2019a/
(porcentajes)
TEC UCR UNED
Estudiantes que 13,3 Estudiantes que 12,3 Estudiantes que 2,2
perdieron el curso 3,3 perdieron el curso 3,0 perdieron el curso 0,2
Cursos con 44,9 Cursos con 32,5
alta reprobación Cursos con 71,1
9,6 alta reprobación 16,3 alta reprobación 0,0
Créditos 27,0 Créditos 18,5
reprobados 9,5 reprobados Créditos 78,4
8,8
reprobados 3,6
Personas 27,0 19,6
Personas
reprobadas 9,5 78,4
reprobadas 11,3 Personas
reprobadas 3,6
Alta reprobación (28% cursos) Alta reprobación (28% cursos) Alta reprobación (28% cursos)
Resto (72%) Resto (72%) Resto (72%)
UNA UTN
Estudiantes que 5,0 16,0
Estudiantes que
perdieron el curso 2,0 perdieron el curso 8,3
Cursos con alta 5,2
33,8 Cursos con
reprobación alta reprobación 30,4
13,2
39,1
Créditos reprobados 19,8 Créditos 4,6
9,1 reprobados
32,1
Personas reprobadas Personas
18,6 33,2
reprobadas
9,1 13,2 a/ Las barras de “Personas reprobadas” corres-
32,1 ponde al número absoluto de estudiantes que en
33,2 promedio reprueban los cursos.
13,4 Fuente: García y Román, 2021 con base en los
Alta reprobación (33% cursos) Muy alta reprobación (18%) datos aportados por las cinco universidades
Resto (67%) Alta reprobación (31% cursos) públicas.
Resto (52%)
bajos de los ingresos corrientes (menos Román (2021) muestran que, en cuatro contar con información específica sobre
del 2% para cuatro universidades) y de la de las cinco universidades, se lograría el rendimiento académico de los estu-
cuenta de financiamiento (inferiores al reducir un poco más de un tercio del diantes en los cursos reprobados, sobre
4% en tres universidades). Sin embargo, costo de la reprobación si se enfocaran todo al inicio de su carrera, lo que podría
cuando se compara con los ingresos de en disminuir la reprobación a la mitad en solventarse con una encuesta a los que
matrícula, corresponde a más del 30% el quintil de cursos con mayores tasas de han enfrentado esa situación. Asimismo,
para la UCR, el TEC y la UNED, inclu- este fenómeno. En la UTN, se lograría habría que complementar estos datos con
so en esta última en que el peso de estos un ahorro comparable si se aplicara tal la perspectiva de decanos, direcciones
ingresos es sustancialmente mayor que esfuerzo en los cursos de Diplomado. de carrera y docentes, con un abordaje
en el resto. Por otra parte, por área de conocimien- mixto, cualitativo y cuantitativo.
Cuando se calcula el costo institucio- to, enfocarse en reducir la reprobación en También sería importante profun-
nal en el TEC, que es donde hay informa- cursos de Ciencias Básicas generaría un dizar, a partir de los expedientes de
ción sobre el costo de formación, el de la ahorro de costo de alrededor del 20% en los estudiantes, en el progreso en sus
reprobación alcanza los 4.973 millones de la UCR, UTN y la UNA, mientras que, trayectorias educativas con énfasis en
colones, casi seis veces más que el monto en la UNED, el foco debería estar en temas como la reprobación, la repitencia
calculado a costo de los estudiantes (874 Ciencias Económicas. y el tiempo para graduarse. Un elemento
millones de colones). Esto representa el Esta primera experiencia en la estima- relevante en este proceso son las bases de
7,6% de los ingresos corrientes de la insti- ción de costos de la reprobación muestra datos de cohortes de nuevos ingresos que
tución en 2019 y el 61,7% de la cuenta de un camino promisorio para encontrar se trabajan desde el PEN con las oficinas
financiamiento compuesta por los supe- fuentes de uso eficiente de los recur- de registro de las universidades.
rávits acumulados de otros períodos. sos. Avanzar en la concreción de ese Sería recomendable revisar la estructu-
Los escenarios planteados por García y potencial depende de, por un lado, ra de las bases de datos de las universidades
Cuadro 7.4
Indicadores seleccionados para estimar el costo de la reprobación y razones con respecto
a diversos tipo de ingresos de las universidades estatales. Promedio 2015-2019
Indicador UCR UNA TEC UNED UTNa/
A. Matrícula promedio anual en el total de ciclos (personas) 356.553 117.173 81.370 117.933 11.380
B. Número total anual de créditos matriculados 1.068.492 381.749 223.496 376.574 36.138
C. Número de créditos promedio anual reprobados 166.129 52.450 45.460 134.612 9.219
D. Promedio de créditos matriculados anuales 28,4 24,6 20,6 15,4
R. Porcentaje de reprobación 14,0 12,0 15,0 35,0 24,0
C/D. Estudiantes equivalentes 5.850 2.132 2.207 8.741
E. Costo crédito para estudiantes 2020 (colones) 14.590 12.512 19.225 17.200 13.750
CR=(CxE). Costo promedio anual de créditos reprobados 2.424 656 874 2.315 127
(millones de colones)
IC. Ingresos corrientes 2019 (millones de colones) 307.949 131.185 65.626 62.029 41.600
F. Financiamiento 2019 (millones de colones) 79.388 42.499 8.063 21.899 6.869
IM. Ingresos por matrícula 2019 (millones de colones) 7.919 4.782 2.433 5.302 3.108
CR/IC. Relación costo reprobación/Ingresos corrientes (%) 0,8 0,5 1,3 3,7 0,3
CR/F. Relación costo reprobación/Financiamiento (%) 3,1 1,5 10,8 10,6 1,8
CR/IM. Relación costo reprobación/Ingresos por matrícula (%) 30,6 13,7 35,9 43,7 4,1
a/ Para la UTN, se utilizó la información de carreras en dos sedes: la central de Alajuela y Atenas. No está disponible el dato de promedio de créditos matriculados
anuales
Fuente: García y Román, 2021.
estatales para incorporar, depurar y Por otro lado, aunque hay una cantidad culación externa y por proyectos de inves-
homogenizar la nomenclatura de cursos de opciones para aliviar las presiones tigación, el fomento de economías de
utilizada y crear menús y clasificado- financieras dentro de las universidades, escala a partir de una mayor integración
res de sedes, cursos, carreras, escuelas o tanto desde los ingresos como de los del sistema de educación superior estatal
áreas que permitan hacer un análisis con gastos, la que más potencial tiene es o la adopción de esquemas de gestión más
mayor granularidad. frenar el crecimiento automático de la eficientes en las sedes regionales.
masa salarial. Esto plantea desafíos no De esas opciones, ninguna de las que
Conclusiones y recomendaciones solo al idear y evaluar la mejor ruta para se analizaron desde la perspectiva de los
lograrlo y una fuerte negociación interna ingresos es lo suficientemente robusta
Principales hallazgos en las universidades, sino también al como para sustituir la función que han
A partir de las investigaciones que desarrollar acciones que trascienden el tenido los superávits de períodos anterio-
sustentan este capítulo especial, desta- ámbito universitario, porque los even- res. Históricamente, estos superávits han
can cuatro hallazgos principales. En pri- tuales conflictos se dirimirán en tribu- equilibrado o saldado los presupuestos de
mer lugar, en momentos en que Costa nales judiciales y administrativos o en las universidades públicas.
Rica necesita aumentar sustancialmente espacios políticos, donde la percepción El tercer hallazgo es que el aumento
la cobertura de la educación terciaria sobre la eficiencia y resultados de los de la eficiencia en el uso de los recursos
con calidad y equidad para impulsar el centros públicos de educación terciaria existentes también tiene potencial para
desarrollo humano sostenible, las uni- se ha cuestionado en forma creciente mejorar las finanzas universitarias. Por
versidades estatales enfrentan una situa- durante los últimos años. ejemplo, atender el problema de la tasa de
ción financiera muy complicada para los Un segundo hallazgo es que, aun cuan- reprobación permitiría liberar recursos
próximos cinco años. do hay opciones para mejorar las finanzas para abrir cupos de nuevo ingreso, como
Por un lado, no hay condiciones eco- universitarias, definirlas e implementar- concluyen García y Román (2021).
nómicas ni ambiente político en el país las requiere tiempo. Tales son los casos de Un último hallazgo es que hace falta
para aumentar las transferencias estatales la revisión de los criterios de asignación mayor cantidad de información y más
al ritmo que crecieron entre 2007 y 2017. de becas, el impulso de las ventas por vin- precisa para orientar las decisiones que
se tomen sobre las opciones señaladas, así Actualmente, se negocia con varios blecieron metas específicas de mediano
como otras que se identifiquen. García y partidos políticos en la Asamblea y largo plazo.
Román (2021) analizaron la reprobación Legislativa (órgano que tiene competen- Para aumentar la cobertura en la educa-
como un proxy para abordar el tema que cias de ley para exigirlo) y no solo con ción superior pública con equidad y cali-
originalmente era el foco de su estudio: el Poder Ejecutivo en la Comisión de dad, con una situación financiera interna
la repitencia. A pesar de la apertura de Enlace. Algunos de los partidos presentes comprometida y en un contexto macro-
las oficinas de registro de las universi- en el Congreso no son defensores de la económico muy complicado, se requiere
dades estatales a brindar información, educación superior pública. En los últi- un análisis estratégico. Preferiblemente,
no contaron con los insumos necesarios mos años, ha habido tres comisiones para este debería surgir de las propias univer-
para ello. Por su parte, Delgado y Román estudiar el financiamiento de las universidades con base en el conocimiento de
(2021) no pudieron hacer un análisis sidades estatales que han exigido más sus fortalezas, necesidades y de la esencia
presupuestario de la gestión de las sedes datos, estadísticas e información a estas de su misión, así como de comprender a
regionales porque o no había informa- instituciones. Las negociaciones multi- profundidad la situación actual, la cual
ción o la que estaba disponible carecía del laterales son más complejas y pueden no admite complacencias ni la posposi-
desglose necesario para hacer una indaga- debilitar la posición de las universidades ción de medidas urgentes.
ción más profunda. estatales. Vargas et al. (2021) observaron que el
Finalmente, en las entrevistas a pro- En esta discusión, es necesario tener proceso de formulación de presupuestos
fundidad, Vargas et al. (2021) identifi- presentes algunas realidades. Por una en las universidades públicas no es todo
caron desconexiones entre las oficinas de parte, la inversión en educación superior lo estratégico que se requiere. Aunque
planificación y presupuestación en varias es regresiva en todas partes del mundo, no formalmente hay una relación con res-
universidades. Esto coincide con los solo en Costa Rica, por ello, las universi- pecto a procedimientos, se identifica un
hallazgos de las auditorías realizadas por dades implementan políticas afirmativas espacio de desconexión entre la planifi-
la Contraloría General de la República como cuotas para ciertas poblaciones y cación y la elaboración de presupuestos.
sobre la planificación institucional y su becas. Hay una tensión entre el acceso Esto se evidenció más al inicio de la pan-
vínculo con la ejecución y evaluación con base en calidad, que se ha dificultado demia por la covid-19: la planificación se
del presupuesto de cada centro educati- porque en este campo existen deficiencias estaba haciendo sobre escenarios macro-
vo14. La desconexión entre la planifica- importantes en los niveles previos del económicos desfasados con respecto a las
ción estratégica de mediano y largo plazo sistema educativo, y la ampliación de la estimaciones y proyecciones publicadas
y la planificación operativa hace que a cobertura para cerrar brechas de equidad. por autoridades económicas nacionales
menudo los temas estratégicos no estén Los recortes sin análisis podrían tener e internacionales. Por su parte, en la
plenamente considerados en el proceso de implicaciones muy serias en la cobertura, elaboración de presupuestos, pesa fuer-
presupuestación —hasta el 2020 el presu- la calidad y la equidad. temente el comportamiento histórico de
puesto tendía a hacerse sobre la base de Por otra parte, en la actualidad, el las transferencias estatales con algunas
un monto histórico más la inflación— y Estado costarricense no exige a las uni- consideraciones sobre la inflación inte-
que, para las definiciones de planifica- versidades a determinados resultados de ranual del período de referencia.
ción, no se cuente con una información política como contraparte de las trans- La principal preocupación en las actua-
más detallada sobre proyecciones macro- ferencias al FEES. Sin embargo, el argu- les circunstancias es ceder a la tentación
económicas, ejecución presupuestaria y mento de que a las universidades públicas de no hacer los cambios estructurales
situación financiera. se les da un cheque en blanco no se requeridos para garantizar la sostenibi-
sostiene porque el Estado anualmente lidad financiera en el mediano plazo. Lo
Implicaciones de política audita la formulación y ejecución de sus peor que podría suceder a las universida-
Los hallazgos anteriores tienen una presupuestos y las sujeta a todos los con- des públicas es que las decisiones sobre
serie de implicaciones en cuanto a políti- troles de ley. Con todo, es cierto que estos temas se tomen externamente, sin
cas públicas y universitarias, tanto inter- hay un amplio campo de mejora para el conocimiento o interés necesarios por
nas como externas a las instituciones. vincular los recursos que les transfiere preservar la labor sustantiva de las uni-
A lo externo, la situación y el contexto con el crecimiento en la cobertura. Sin versidades, tan importante para el desa-
que rodea a las universidades públicas esa exigencia, las universidades estatales rrollo humano del país.
ha cambiado. Hay una exigencia social y definen sus propias metas y las plasman La rápida respuesta de las universi-
política cada vez mayor por “meterlas en en planes estratégicos, así como en las dades estatales ante la irrupción de la
cintura” en asuntos relacionados con su diversas negociaciones y acuerdos que pandemia permite considerar que el
manejo financiero, porque las finanzas establecen. sector cuenta con capacidad para hacer
públicas del país están maltrechas y, con La estrategia de llevar más dinero a las propuestas novedosas en el campo
la situación económica recrudecida por la universidades públicas no redundó en financiero, de tal manera que se liberen
pandemia, no hay expectativas inmedia- aumentos proporcionales de cobertura o generen nuevos recursos para desti-
tas de mejora sustantiva. pero, a nivel nacional, tampoco se esta- narlos a aumentar la cobertura. En un
momento crítico en 2020, las universi- siones sobre gastos, es importante tomar remuneraciones base y de mérito aca-
dades se movieron hacia la virtualización en cuenta varias consideraciones: para démico. Por ejemplo, es necesario estu-
del proceso de enseñanza, flexibilizaron empezar, plantear recortes en investiga- diar opciones para racionalizar las plazas
procedimientos15, movilizaron apoyo ción y extensión implicaría perjudicar la administrativas (¿cuántas son necesa-
financiero16, tecnológico17, psicológico y misión sustantiva de las universidades y rias?, ¿cuál es el nivel deseable?). También
emocional para estudiantes y docentes, tendría consecuencias graves para el país. hay que racionalizar los incentivos, tanto
brindaron respuestas para la atención de Como lo demostró la pandemia, estos al personal administrativo como en fun-
la emergencia sanitaria desde los centros rubros pueden aportar mucho, no solo a ciones académicas, eliminando dispara-
de investigación, se aportaron recursos la atención de emergencias, sino también dores automáticos de crecimiento de la
a autoridades nacionales para atender a imaginar y construir salidas a las crisis masa salarial. Asimismo, se debe avanzar
desafíos específicos18 y donaron recursos y la reactivación económica. en la racionalización de las remunera-
financieros y tiempo de colaboradores Ineludiblemente, hay que analizar con ciones al personal en servicios generales
para dar asistencia a las comunidades seriedad el tema de las remuneraciones. (buscar opciones más eficientes en costo,
afectadas por la pandemia (Jiménez, La presión social es fuerte, la discusión por ejemplo, en la contratación de servi-
2021). política alrededor del establecimiento de cios a terceros).
Uno de los principales objetivos de un régimen uniforme de empleo público Aumentar significativamente la cober-
algunas de estas medidas fue evitar que lo demanda y la estabilidad financiera tura requerirá más personal docente, y
los estudiantes abandonaran la educa- de las universidades estatales a futuro una racionalización del gasto en remune-
ción superior. Para el segundo semestre o lo requiere. No se lograrán los cambios raciones liberaría recursos que podrían
el cuatrimestre final del 2020, tres de las necesarios sin una revisión estratégica de destinarse a financiar más personal aca-
cinco universidades públicas (la UNED, este rubro, en particular de los incentivos démico.
la UNA y la UCR) reportaron cifras salariales que actúan como disparado- Respecto de la eficiencia del gasto, hay
mayores de matrícula comparadas con res automáticos del tamaño de la masa espacio para hacer aportes y se sugieren
los mismos períodos en años previos (E: salarial. algunas áreas con potencial, como la
Araya, 2021; E: Morales y Bermúdez; E: Tomando en cuenta la magnitud de revisión del tema de reprobación y repi-
Arias, 2021). los números y luego de conversar con tencia. Además, se pueden racionalizar
Ante el panorama planteado en este informantes clave de todos los centros recursos analizando en detalle los costos
capítulo especial, se requiere un abordaje públicos de educación superior, es claro de gestión de las sedes regionales, para
que exige creatividad, innovación y com- que las medidas para revisar el gasto en que sean acordes a los resultados que pro-
promiso. Además, se requiere contemplar remuneraciones deben ser múltiples y ducen, y una mejora en la coordinación
varios elementos a la vez cuya implemen- para decidir cuál paquete de reformas es del sistema, que generaría economías de
tación tiene horizontes temporales dis- el más conveniente, se requiere estimar el escala en muchas de las áreas del queha-
tintos. Es necesario trabajar en diversifi- rendimiento en ahorro de masa salarial cer universitario.
car y ampliar las fuentes de ingresos para de las diversas alternativas que, en con- El llamado a realizar un análisis urgen-
complementar las transferencias estatales junto, deben permitir no solo no afectar te se basa en que, si se recortan gastos sin
y, así, mejorar la administración de los el desarrollo de las actividades esenciales, criterios planificados, caerá la cobertura,
riesgos ante choques externos (Arnhold sino aumentarlas acorde con el objetivo algo que el país no puede tolerar si quiere
y Kivistö, 2020). de incrementar la cobertura con calidad cumplir metas de desarrollo humano
En cuanto a los gastos, se pueden y equidad. sostenible. Hay oportunidades de mejo-
hacer (y se han hecho) algunos recor- Las posibles medidas por analizar son ra, y el llamado, nuevamente, es a pensar
tes en rubros operativos importantes, de dos tipos: racionalización del gasto creativa y estratégicamente.
pero de menor cuantía. Al tomar deci- actual y rediseño de los sistemas de
Investigadora principal: (Fundepredi), Damaris Cordero (FUNDATEC), de las cinco universidades públicas (30 de abril de
Marcela Román Forastelli. Gabriela Delgado (CGR), Javier Durán (UNA), 2021).
Karla Guerrera (FundaUNA), Lucida Guevara
Insumos: ¿Cómo garantizar la supervivencia sin (UNED), Juan Miguel Herrera (UNA), Yalile Jimé- Las oficinas de registro e información de las cinco
desvirtuar la misión de las universidades públi- nez (UNA), Óscar López (TEC), Pablo Marín (UCR), universidades públicas prepararon las bases de
cas? elaborado por Juan Rafael Vargas, Marcela Isabel Martínez (Fundación UCR), Adriana Mora datos para el estudio de reprobación. Por su va-
Román y Ana Jimena Vargas. Costos de la reproba- (CGR), Delio Mora (UNED), Jean Carlos Miran- liosa colaboración, se agradece a Geovanny Mon-
ción en las universidades públicas de Costa Rica da (TEC), Roxana Morales (UNA), Julio Noguera tero y Silvia Murillo (UTN), Melvin Cortés, Magaly
elaborado por Cathalina García y Marcela Román. (Fundación UCR), Mauro Paniagua (UNED), Rodríguez y Marvin Sánchez (UNA), Geovanni
Modelo de regionalización y gestión de sedes ela- Rodrigo Paniagua (CGR), Humberto Perera Leonel Rojas y José Antonio Sánchez (TEC), Lidia
borado por Yahaira Delgado y Marcela Román. (CGR), María José Quesada (UCR), Marta Ramírez Arévalo y José Rivera (UCR), Susana Saborío y
FundaUNA), Sergio Ramírez (UTN), Luis Restrepo José Pablo Bermúdez (UNED).
Coordinación: Marcela Román (UTN), Luis Roberto Rivera (UTN), Juan Miguel
Rodríguez (CGR), José Antonio Sánchez (TEC), Revisión y corrección de cifras:
Asistentes de investigación: Alonso Venegas. Pablo Sauma, Eduardo Sibaja (Conare), Anabe- Marcela Román.
lle Ulate (UCR), Damaris Vega (CGR), Humberto
Asesoría metodológica: Isabel Román, Valeria Villalta (TEC). Corrección de estilo y edición de textos:
Lentini y Jorge Vargas Cullell. María Benavides González.
Agradecimientos especiales: para la elaboración
Lectores críticos: del capítulo se contó con al apoyo del Instituto Diseño y diagramación:
Eduardo Sibaja, Leonardo Garnier, Isabel Román y Tecnológico de Costa Rica como parte del conve- Erick Valdelomar / Insignia | ng
Jorge Vargas Cullell. nio de cooperación institucional entre el Programa
Estado de la Nación y el TEC en el marco de la ela- El taller de consulta se realizó el 15 de abril de
Por su revisión y comentarios se agradece a: boración del Informe del Estado de la Educación 2021 con la participación de Alexander Ova-
Luis Paulino Méndez, Humberto Villalta, José An- 2021. res, Álvaro García, Carlos Araya, Eduardo Sibaja,
tonio Sánchez, Eduardo Sibaja, Leonardo Garnier, Felipe Alpízar, Gerardo Contreras, Gilberto Alfaro,
Valeria Lentini, Isabel Román Vega y Jorge Vargas Adicionalmente, se contó con la audiencia e inva- Heidy Rosales, Irma Zúñiga, José Ángel Vargas,
Cullell. luables aportes de los miembros de los Consejos José Antonio Sánchez, José Matarrita Sánchez,
de Rectoría del TEC en tres momentos de la inves- Juan Rafael Vargas, Karla Salguero, Leonardo
Por sus contribuciones y entrevistas: tigación (21 de setiembre de 2020, 4 de noviem- Garnier, Magda Cecilia Sandi, Miguel Gutiérrez,
Francisco González (UNA), Rodrigo Arias (UNED), bre de 2020 y 18 de enero de 2021); de la UNED Nuria Garita, Nuria Isabel Méndez, Pedro Méndez
Carlos Araya (UCR), Olivia Arias (Fundepredi), (26 de octubre de 2020); de la UNA (20 de octubre Hernández, Raquel Cantero, Simona Trovato, Xinia
Ismael Arroyo (UTN), Víctor Baltodano (UNA), de 2020); de la UTN (18 de noviembre de 2020), Morera, Yahaira Delgado
Ligia Bermúdez (UNA), Enos Brown (TEC), así como del Consejo Nacional de Rectores (20 de
Carolina Calderón (UCR), Julio Calvo, Lilli Cheng abril, 2021) y de las federaciones de estudiantes
Notas
1 Hay transferencias públicas asignadas por leyes para 6 Según el oficio DM-0238-2021 del 23 de marzo del en tanto que en cuatro de ellas (todas menos el TEC)
financiar temas específicos, como la Ley del Cemento, 2021, firmada por el Ministro de Hacienda. se advierten debilidades en la evaluación del presu-
la Ley de Emergencias o la Ley de Rentas Propias. Los puesto. Se reconocen los esfuerzos en todas las uni-
fondos que ingresan por estos conceptos son menores 7 Según decreto n° 2798 incluido en la propuesta al versidades por contener gastos, pero se advierte sobre
que el FEES y, aunque son recursos estables por estar Fondo Monetario Internacional. la falta de sistematización de esos esfuerzos. En la
definidos legalmente, dependen del presupuesto mayoría de los casos, se señala una debilidad por falta
nacional, por lo que, si la recaudación de la hacienda 8 Las personas entrevistadas en la investigación de de información e indicadores para realizar una evalua-
pública cae, estos también se reducen. Vargas et al. (2021) indicaron que, en 2020, se inclu- ción que permita medir eficiencia, eficacia, economía
yeron dentro de los montos de becas los pagos de y calidad de los presupuestos y su contribución a la
2 Según la descripción del proyecto, obtenida en conectividad a internet y la entrega de equipos, entre consecución de objetivos estratégicos, lo que debilita
https://www.bancomundial.org/es/news/loans- otros rubros. la toma de decisiones y la rendición de cuentas.
credits/2012/09/27/costa-rica-higher-education-
improvement-project, el Proyecto de Mejoramiento 9 Estos porcentajes se refieren a datos promedios del 15 E: Araya (2021) indicó que en la UCR se permi-
Institucional consistió en un préstamo por 200 millo- período 2013-2019. tió que estudiantes de una sede regional pudieran
nes de dólares en conjunto para las cuatro universi- matricular en otra sede para poder llevar cursos que
dades que reciben financiamiento del FEES, con el fin 10 Por ejemplo, durante la consulta se recogió la idea se habían cancelado en la primera por causa de la
de que pudieran invertir en infraestructura, equipos de que un solo profesor de gran nivel puede grabar pandemia.
y recursos humanos, a fin de recibir más alumnos de clases magistrales para todos los estudiantes de un
carreras de grado y posgrado, aumentar la cantidad de curso de gran matrícula (muchos grupos) y con otros 16 Informantes clave en todas universidades indicaron
programas de estudio acreditados y fortalecer sus ser- profesores de menor experiencia (y salario) se pueden que los sistemas de becas se fortalecieron. En el caso
vicios científicos, tecnológicos y de innovación. desarrollar las consultas y ejercicios prácticos (Vargas de la UNED, Arias (E: 2021) señaló que llegó a triplicar-
et al., 2021). se el presupuesto destinado a este fin y, además, se
3 La Rectoría de la Universidad de Costa Rica (UCR) abrieron tres procesos de selección a lo largo del año,
anunció al Sindicato de Empleados de la Universidad 11 Cada universidad tiene sus particularidades de en lugar de uno solo que aplicaba en años anteriores.
de Costa Rica (Sindeu), el viernes 30 de abril del 2021, enseñanza y de registro, y no todas suministraron o
que se denunciarían cuatro artículos de la Convención disponen de información acerca del nivel del curso en 17 Se diversificaron plataformas y sistemas para la
Colectiva de Trabajo, vigente desde el 6 de junio de el plan de estudios. Algunos cursos en sedes pueden docencia y los procesos administrativos, también se
2018. Los artículos denunciados empezarán a renego- aparecer sin asociación a una carrera; en otros, falta diseñaron páginas web para la prestación de servicios
ciarse a partir del mes de mayo de 2021. Los incisos información acerca de la distribución de la matrícula de extensión social (Araya, 2021; Arias, 2021).
son el 9 (sistema de ajuste salarial por reconocimiento por sexo. En algunas, las personas matriculan los cur-
de incremento en el costo de vida), 10 (zonaje), 14 sos desde sus sedes, por lo que pueden aparecer con 18 Un ejemplo de estos aportes fue el apoyo que se
(pago de anualidades) y 27 (cesantía). matrículas muy bajas, mientras que en otras no hay dio al MEP, poniendo a su disposición la plataforma
reporte del detalle de cursos para todas las sedes. Por del Colegio Nacional de Educación a Distancia o la
4 La CGR establece, con base en lo que han definido ello, el análisis ha pretendido producir hallazgos gene- Universidad Abierta con contenidos gratuitos para
los clasificadores institucionales de ingresos del sector rales respecto a ciertos patrones en todas las universi- microcertificación de la población general (Arias,
público, que solo existen dos tipos de superávit: el libre dades y, en otros casos, ha debido ser más específico. 2021).
(no gastado) y que debe liquidarse según una serie de
lineamientos establecidos, y el específico, aquel que 12 Para la UNA y el TEC, se utilizaron datos del nivel de
no se gastó, pero está ligado a gastos futuros vincu- los cursos; mientras que, en el de la UTN, se empleó
lados únicamente a un convenio o mecanismo legal, información del programa, el diplomado es el nivel
dentro de los cuales no entran las normativas internas más bajo.
(E: Vega et al., 2020).
13 La información detalla el costo de formación por
5 Las referencias antecedidas por la letra “E” corres- carrera y su correspondiente costo del crédito.
ponden a entrevistas o comunicaciones personales
realizadas durante el proceso de elaboración de este 14 Las auditorías de la CGR (2019a, 2019b, 2019c,
Informe. La información respectiva se presenta en la 2020a y 2020b) evidencian varias debilidades en todas
sección “Entrevistas”, de las referencias bibliográficas las universidades estatales en los procesos de planifi-
de este capítulo. cación institucional y en la ejecución presupuestaria,
Anexo metodológico 7.1
Estimación del crecimiento finanzas públicas no permite dar una Macroeconómico del Banco Central
del FEES 2021-2024 mayor prioridad macroeconómica a las 2021-2022 estiman la razón deuda/
universidades públicas en un año en par- PIB entre 72,5% y 76% en el período
Con el fin de estimar el impacto ticular, se han negociado ajustes especia- de estudio. La regla fiscal ya operó
potencial de la situación macroeconó- les, como el préstamo para el Proyecto de para los presupuestos públicos de
mica agravada por la crisis de covid- Mejoramiento Institucional con el Banco 2020 y 2021.
19, se construyeron estimaciones Mundial, que se hizo efectivo en 2013. Las simulaciones parten de estimar
financieras del comportamiento del Como las proyecciones sobre la infla- un contrafactual con/sin covid en el
FEES para 2021-2024, a partir de los ción para el período 2021-2024 son bajas mes de abril. Al hacer este cálculo, se
pronósticos de comportamiento del y estables (entre el 2% y el 4%, con alta aplica la regla fiscal pura (65%), ya que
PIB. Esto sirvió como base para crear probabilidad de ser menor del rango de el Ministerio de Hacienda no había
escenarios sobre la afectación poten- tolerancia), no se considera que consti- publicado los parámetros específicos
cial para cada universidad pública. tuya un factor que obligue al Gobierno a de la regla fiscal.
Para proyectar el FEES y el pre- buscar mayores recursos para mantener el A partir de ahí, los supuestos sobre
supuesto para la UTN, Vargas et al. FEES en términos reales. la regla fiscal y su traspaso al creci-
(2021) usaron como parámetros las Con esta información, Vargas et al. miento del FEES varía según el esce-
proyecciones macroeconómicas de (2021) desarrollaron cuatro escenarios nario.
crecimiento del PIB nominal, dado que combinan diversos supuestos sobre Con la estimación de la regla fiscal,
que, al negociarse el FEES, no existen el comportamiento de algunas variables se aplica un supuesto más restrictivo
parámetros formales para determi- de ingresos y gastos, y que son progre- para el crecimiento del FEES, ya que el
nar el monto y el resultado de la sivamente negativos, debido a crecien- PIB crece menos que el gasto público.
negociación entre las partes define los tes reservas en relación con la capacidad Por ejemplo, el primer año que operó
recursos que efectivamente se asig- material del Gobierno de honrar los com- la regla fiscal, el FEES inicial del 2020
nan. Como punto de partida de la promisos adquiridos en la negociación creció 2,32%, pero la regla fiscal fue
negociación, se toma el presupuesto con las universidades, a causa de una de 4,67%.
del año previo más la inflación acu- situación económica y fiscal cada vez más En cada escenario generado en los
mulada, de tal modo que al menos se adversa. meses siguientes, se supuso un creci-
mantengan los ingresos en términos Todas las estimaciones parten del com- miento del FEES como una fracción
reales, según se estipula en el transito- portamiento esperado en el crecimiento cercana al 50% de la regla fiscal (figura
rio I de la ley que reformó el artículo del PIB que Vargas et al. (2021) utiliza- 7.4), y siempre el escenario 1 “Abril
78 de la Constitución Política (Ley ron como indicador proxy de la capaci- con covid” se emplea como contra-
8954 del 9 de junio de 2011). dad del Estado de financiar la educación factual, es decir, sirve para calcular
Sin embargo, en la práctica, el superior, mediado, eso sí, por las condi- el cambio esperado en los ingresos
Gobierno ha reiterado su compro- ciones fiscales imperantes. (FEES).
miso de avanzar hacia la meta del Luego de estimar el PIB nominal, se En cada escenario, se adoptó un
1,5% del PIB como asignación para calculó la regla fiscal, ya que el horizonte único comportamiento de evolución
el FEES, acordado en el V Convenio, de la razón deuda/PIB superaría el 70% del gasto a fin de poder comparar los
y cuando la situación material de las en 2020. Las estimaciones del Programa diversos escenarios de ingresos.
Figura 7.4
Supuestos sobre la regla fiscal y efecto sobre proyecciones de crecimiento del FEES
Escenario 1 Escenario 2 Escenario 3 Escenario 4

(abril) (junio) (julio) (setiembre)
• FEES crece 2,32% en 2020. • En 2020, se recorta el FEES • En 2020, se recorta el FEES
• FEES crece 2,32% en 2020. en -5,3%. en -5,3%.
• Se aplica la regla fiscal pura
en 2020. • En 2021, escenario abril • En 2021, se simula que • En 2021, crecimiento
es 50% de regla fiscal y el vuelve al nivel 2020. equivale al 50% de la regla
• A partir de 2021, se calcula de junio aplica un 50% del fiscal (4,13%).
como el 65% del PIB escenario de abril, pues es • A partir de 2022, escenario
promedio de 4 años. una simulación restrictiva. abril sigue regla fiscal. • A partir del 2022, escenario
abril. mantiene regla fiscal
• A partir de 2022, escenario • El de junio es 55% de su
abril sigue regla fiscal. regla fiscal. • El de setiembre es un 50%
de su regla fiscal.
• El de junio es 50% de su
regla fiscal.
Fuente: Vargas et al., 2021.

APLICACIÓN DE LA REGLA FISCAL Y
OTROS DETALLES METODOLÓGICOS
véase Vargas et al., 2021
Anexo metodológico 7.2
Supuestos de la simulación Un supuesto fundamental para la a 89,2% en personal administrativo

del impacto de una reducción simulación es que se asume que el dato y 83,5% en funcionarios en labores
en la masa salarial de las de personal administrativo y académico académicas; aunque el error es menor
universidades públicas del Instituto Tecnológico de Costa Rica, en este caso, es siempre importante.
en tiempo completo equivalente, es el Además, para el caso del Instituto
A partir de las remuneraciones his- mismo en todas las universidades. Este se Tecnológico, si se expresa en términos
tóricas entre 2007 y 2019 por uni- justifica por dos razones: por una parte, de TCE, el 45,38% de la masa salarial
versidad, se estimaron las tasas de al momento de desarrollar la estimación, se destina a pago de académicos, pero
crecimiento esperadas 2020-2024 no se tenían los datos específicos de si se estima en personas físicas la cifra
(asumiendo un comportamiento simi- todas las demás universidades en térmi- alcanzaría al 58%.
lar para este período), de la siguiente nos de tiempos completos equivalentes Entonces, el gasto total proyectado
manera: (TCE). Posteriormente se obtuvieron se dividió en remuneraciones con la
datos coincidentes de la UNA, lo cual siguiente proporción: 45,38% en aca-
• Para 2020, se asume la tasa creci- reafirma la decisión. Por otra parte, aun- démicos y 54,62% en TCE de personal
miento del 2019 y se considera la que el ejercicio pierde precisión, los resul- administrativo y de servicios (datos
diferencia promedio en puntos por- tados darán un orden de magnitud que promedio para el período 2013-2019
centuales en las tasas de crecimiento puede, en un nivel exploratorio, dar una en el Instituto Tecnológico de Costa
de las remuneraciones en 2019 y idea acerca de la magnitud del impacto Rica). Aunque los datos de las demás
2018. sobre las finanzas universitarias que tie- universidades pueden diferir, se veri-
nen cambios en la masa salarial. ficó en las entrevistas que la masa
• Para el 2021, se asumen la tasa cre- Se utilizan TCE y no plazas, porque salarial que se destina a pago de per-
cimiento del 2020 y la diferencia utilizar las personas físicas contrata- sonas en funciones administrativas y
promedio en puntos porcentuales en das como unidad de medida produciría de servicios es algo superior al 50%
las tasas de crecimiento 2020-2019. serios errores en la estimación, debido a del total de pago en remuneraciones.
la extendida partición de plazas en tiem-
• Para el resto de los años (2022- pos parciales en el ámbito del personal
2024), se adopta el promedio de tasa académico, pero no en el administrativo.
de crecimiento esperado en los dos Con datos recopilados por OPES-
años previos. Conare, se pudo constatar que, en el
2020, del total personas contratadas en
Cuando se aplican las tasas de creci- la UCR, un 92,9% del personal admi- PARA MÁS INFORMACIÓN SOBRE
miento proyectadas al gasto efectivo en nistrativo y solo un 38,2% del personal ESTE TEMA
remuneraciones del 2019, se obtienen académico lo estaban en jornadas de véase Vargas et al., 2021
los montos absolutos proyectados de tiempo completo. Para ese mismo año,
gasto en remuneraciones totales. en el TEC, los porcentajes corresponden
324 ESTADO DE LA EDUCACIÓN

Estado de La Educacion - Cap 7-Ee-2021

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CAPÍTULO 7 | SOSTENIBILIDAD FINANCIERA DE LAS UNIVERSIDADES ESTADO DE LA EDUCACIÓN 293

CAPÍ TULO EDUCACIÓN UNIVERSITARIA Y PARA-UNIVERSITARIA

El cambio de tendencia hacia la dismi-

70,0 73,5 72,3

31,8 31,2 30,1

a/ Cifras deflactadas con el IPC, base junio de 2007=100

minución de los superávits fue el com-

Normas Internacionales de Contabilidad

grave desde los años ochenta y, depen-

Figura 7.1 PARA MÁS INFORMACIÓN SOBRE

inconstitucionalidad presentada por las

Recuadro 7.3 (continuación)

Se reitera que este ejercicio examina

Potencial para incrementar 4,4

deberían crecer los ingresos por vincu-

1968 1998 2007 2018

verano, aunque en este el porcentaje

TEC UCR UTN

0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 0 1 2 3 4 5 Sin dato Diplomado Bachillerato Licenciatura

carrera tienen mayores niveles de repro-

reprobados en el TEC y en la UTN. En

Anexo metodológico 7.1

Escenario 1 Escenario 2 Escenario 3 Escenario 4

Fuente: Vargas et al., 2021.

PARA MÁS INFORMACIÓN SOBRE

Anexo metodológico 7.2

Supuestos de la simulación Un supuesto fundamental para la a 89,2% en personal administrativo

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