Academia de Ciencias Políticas y Sociales

J a ime P a r r a P é r e z
Asociación Venezolana de Derecho Tributario

TEMAS
ACTUALIDAD
TRIBUTARIA
a
Ho me n a je

^^êsÊmMaêÊâmMmmiÊmsMmBÊi
C o o r d in a c ió n
/ E l v i r a D u p o u y M . - Ir e n e d e v a l e r a

s e rie e v e n to s 27
 APLICACIÓN DEL CÓDIGO ORGÁNICO
TRIBUTARIO A LA TRIBUTACIÓN ESTADAL
Y MUNICIPAL: ESTADO DE LA CUESTIÓN

Carlos E. WeffeH.*

SUMARIO

I. INTRODUCCIÓN. II. RESPUESTAAPARENTE. CONSECUENCIAS. III. POSIBLES ZONAS

DE APLICACIÓN DIRECTA. IV. BASES CONSTITUCIONALES. V. NUESTRA OPINIÓN.
BIBLIOGRAFÍA

A b o g ad o , e g resad o de la U n iv e rsid ad C a tó lica A n d rés B ello (1997). E sp ecialista en D erech o

T rib u tario , egresad o d e la U n iv e rsid ad C en tral de V enezuela (2003). D o c to ran d o en D e rech o , en
la U n iv e rsid ad C e n tra l d e V enezuela (tesis en e lab o ració n ). P ro feso r de p re -g ra d o y p o st-g ra d o en
D e rech o T rib u tario en la U n iv e rsid ad C en tral de V enezuela (2 0 0 3 -h o y ). P ro fe so r d e p re -g ra d o en
D e rec h o T rib u tario d e la U n iv ersid ad M o n te áv ila (2 0 0 8 -h o y ). P ro fe so r de p o st-g ra d o e n D e rech o
T rib u ta rio y en G e ren c ia T rib u ta ria en la U n iv ersid ad C a tó lica del T á c h ira (2 0 0 6 -h o y ). P ro feso r
de p o st-g ra d o en G e ren c ia T rib u ta ria en la U n iv ersid ad M e tro p o litan a (2006). P ro fe so r de p o st­
g rad o e n D e rech o T rib u tario e n la U n iv ersid ad F erm ín T oro (2003). P ro feso r de p o st-g rad o en los
curso s d e extensión d e la E scuela N a cio n al d e A d m in istra c ió n y H a cien d a P ú b lica (2003-2004).
G a n ad o r de d o s M e n c io n e s H o noríficas del p re m io «D r. M arco R am írez M u rz i» a la investigación
en D e rech o T rib u tario , o rg a n iz ad o p o r la A so ciació n V enezolana de D e rech o T rib u tario (2005 y
200 6 ). M ie m b ro su p len te d el C o n se jo D ire ctiv o de la A so ciació n V en ezolana d e D erech o T rib u ­
tario (200 7 -2 0 1 1 ). C o o rd in ad o r d el C o m ité de D erech o P en al de la A so cia ció n V enezolana d e
D e rech o T ributario (2008 -2 0 1 0 ). M ie m b ro d e la A so ciació n V enezolana de D e fech o T ributario, de
la A so ciació n V enezolana d e D e rech o F in an ciero , de la S o c ied ad V en ezolana de C ien c ias P enales
y d e la S o c ied a d V enezolana d e D e rech o A m biental.
I. IN T R O D U C C IÓ N

a) L a c o d ific a c ió n e n e l d e r e c h o tr ib u ta r io . C o n s id e r a c io n e s

g e n e r a le s

Siguiendo la gráfica expresión de G a r c í a A m i g o , es posible concebir a

la codificación com o la expresión de un «sistem a jurídico», entendiendo por
tal el conjunto coherente y sistem ático “ d e instituciones inspiradas en unos
p rin c ip io s básicos y desa rro lla d a s en m an ifesta cio n es n o rm a tiva s concretas y
d e t a l l a d a s . A sí, desde antiguo la codificación ha tenido com o funciones básicas
la sim p lifica ció n y la ra cio n a liza ció n del ordenam iento, dándole así claridad,
coheren cia y unidad, de lo que deriva, obviam ente, la sensación de se g u rid a d
que acom paña al esfuerzo codificador2. Sin em bargo, com o consecuencia lógica,

1 G A R C ÍA A M IG O , M anuel. In s titu c io n e s d e D e re c h o C ivil. I. P a r te G en era l. E d ito riales de D e­

rech o R eu n id as, M adrid, 1979, p. 89.
2 S Á IN Z D E B U JA N D A a trib u y e a la codificació n la c u alid ad de ser “un in te n to d e tec n ijica c ió n
y d e r a c io n a liz a c ió n d e las a c tiv id a d e s ju r íd ic a s q u e s e tra d u c e e n u n a fá n p o r la sim p lific a ció n ,
q u e es u n a re d u c ció n d e l m a te r ia l n o rm a tiv o y u n a fo r m u la c ió n d e l m ism o q u e s e q u ier e q u e s e a
c la r a e in e q u ív o c a ” , lo que q u iere d e cir tam b ién “ in sta la c ió n d e l m a te r ia l n o rm a tiv o en u n a s
c o n d ic io n e s q u e lo h a g a n m á s fá c ilm e n te c o g n o s c ib le y m a n e ja b le ” , de m an e ra que p e rm ita “la
c o n s tru c c ió n d e u n sis te m a q u e s e fu n d e e n la ló g ic a ju r íd ic a y q u e p u e d e d e sa rr o lla rs e c o n fo r m e
a e lla ". SÁ IN Z D E B U JA N D A , F e m an d o ; L e c c io n e s d e D e re c h o F in a n c iero . 10a edición. Sección
de P u b lica c io n e s d e la F acu ltad d e D erech o de la U n iv ersid ad C o m p lu ten se, M ad rid , 1993, pp.
35 y 36. P o r su parte, José Ju an FE R R E 1R O L A PA TZA , en ideas que c o m p a rtim o s plen am en te,
aso cia la idea d e codificación a las de (i) co n stitu cio n alizació n ; (ii) a d ecu ació n del o rd en am ien to al
telo s de un estad o d em o crático d e derech o ; (iii) la ju s tic ia en la d istrib u ció n de ingreso s y gastos;
(iv) la iguald ad an te la ley; y (v) la seg u rid ad ju ríd ic a . FE R R E 1R O LA PA TZ A , José Juan; C u rso
d e D e r e c h o F in a n c ie r o y T rib u ta rio E sp a ñ o l. 18a edición. M arcial Pons, M ad rid , 1996, p. 69. El
em in e n te ju ris ta e spañol d e sarro lla e stas ideas con m ay o r d etalle en FE R R E 1R O LA PA TZ A , José
Juan; “ L a C odificación en A m érica L atina - A nálisis c o m parativo de los m od elo s O E A /B ID (1967)
y CLAT (1 9 9 7 )” , e n A n a is d a s X X J o r n a d a s d o IL A D T . Tem a 2 : L a C o d ifica ció n en A m é r ic a L a tin a .
T om o II. A s so c ia fá o B rasileira de D ireito F in an ciero , S a lv ad o r de B ahía, 2 0 0 0 , pp. 1.181 a l .202.
P o r su p arte, p a ra A m elia G U A R D IA , “e l C ó d ig o c u m p le u n a fu n c ió n u n ific a d o ra c u a n d o su p r im e
fr a c c io n a m ie n to s ju r íd ic o s y la v ig e n c ia d e le y e s p r o v e n ie n te s d e o rd e n a m ie n to s j u r íd ic o s a n te ­
rio re s", al p u n to que “ [b \a jo la p r e m is a te ó r ic a q u e c o n c ib e a l C ó d ig o c o m o in stru m e n to ju r íd ic o
c a p a z d e a r m o n iz a r ¡a p e r m a n e n c ia y e l c a m b io d e u n o rd e n ju r íd ic o e n u n c o n te x to d e te rm in a d o ,

635
 APLICACIÓN DEL CÓDIGO ORGÁNICO TRIBUTARIO A LA TRIBUTACIÓN ESTADAL V MUNICIPAL: ESTADO

la codificación supone -h asta cierto p u n to - la estra tifica ció n de la respuesta

ju ríd ic a a las siem pre cam biantes relaciones sociales, lo que puede conllevar,
dependiendo de los casos, a la superación de los códigos po r la realidad y, por
e ntropía, a su propia destrucción, m ediante la denom inada desco d ifica ció n .
L a codificación puede m anifestarse (i) m ediante la unidad exte rn a de las
com pilaciones legislativas, donde el criterio que priva es el de la m era agrupa­
ción asistem ática de norm as aplicables a un determ inado conjunto de relaciones
jurídicas, com o po r ejem plo es el caso del C orpus In ris C ivilis justinianeo; o (ii)
m ediante la unidad interna, propia del esfuerzo ra c io n a l de sistem atización de
conceptos e instituciones fundam entales de una ram a determ inada de la ciencia
ju ríd ic a 3; así, la codificación es reflejo de la sedim entación conceptual propia
de la a u to n o m ía relativa que las ram as ju ríd icas tienen entre sí, dentro de la
interdependencia que caracteriza el fenóm eno unitario llam ado derecho4.
Esos propósitos —los de ra cio n a liza ció n , sistem a tiza ció n y sim p lifica ció n
del o rd en a m ie n to - son los que tiene la codificación en el derecho tributario5,

la h is to r ia h a lle g a d o a c o n v e r tir lo e n u n a c a te g o r ía a la q u e s e le p u e d e s e g u ir s u c u rso h a sta

lle g a r a l c o n o c im ie n to d e la h is to r ia d e o tro s t i e m p o s G U A R D IA , A m elia; “ L a C odificación
del D e rech o en V enezuela: p ro p o sicio n es m eto d o ló g icas para su estu d io ” , en C u e stio n e s P o lític a s
N° 39. E dicio n es d e la F acultad de C ien cias Ju ríd ica s y P olíticas d e L a U n iv ersid ad del Z ulia,
M a racaib o , 2 0 0 7 , p. 179.
3 A sí clasifica los tip o s d e codificació n trib u ta ria SÁ 1NZ D E B U JA N D A ; L e c c io n e s . .. p. 38.
4 Cfr. P L A Z A S V E G A , M a u ricio A lfred o ; D e r e c h o d e la H a c ie n d a P ú b lic a y D e re c h o T rib u ta rio .
T om o II - D erech o T rib u tario . 2a edición. T em is, B o gotá, 2005, p. 94; y V IL L E G A S , H é cto r B;
C u rso d e F in a n z a s, D e r e c h o F in a n c ie r o y T rib u ta rio . 8a edición. A stre a, B uenos A ires, 2 002, pp.
85 a 88.
5 Para G IU L IA N I F O N R O U G E , c itad o p o r D E LA G A R Z A , “c o d ific a r la s n o r m a s trib u ta ria s
n o s ig n ific a ú n ic a m e n te d e p u r a r y a g lu tin a r tex to s d isp erso s, p u e s esto , c o n s e r c o n ve n ie n te, n o
s a tis fa c e e x ig e n c ia s ra c io n a le s. C o d ific a r im p o rta , en e sen cia , c re a r u n c u e r p o o rg á n ic o y h o m o ­
g é n e o , d e p r in c ip io s g e n e r a le s r e g u la to r io s d e la m a te r ia trib u ta r ia e n e l a sp e c to su sta n c ia l, en lo
o rd in a rio y e n lo sa n c io n a to r io , in sp ira d o en la e sp e c ific id a d d e lo s c o n c e p to s y q u e d e b e s e r v ir
d e b a se p a r a la a p lic a c ió n e in te rp r e ta c ió n d e la s n o rm a s". G IU L IA N I F O N R O U G E , C arlos
M ; “ R ealid ad y P ersp ectiv as de la C odificación T rib u taria” , en R e v is ta d e D e re ch o F in a n c iero
y d e H a c ie n d a P ú b lic a N° 54, M adrid, pp. 241 a 268, c itad o p o r d e l a G a r z a , S ergio F rancisco;
D e r e c h o F in a n c ie r o M e xica n o . E d ito rial P o rrú a, M éx ico , 1975, p. 60. E n el m ism o sentido,
B A IS T R O C C H I se ñ ala que “ [l]a p a la b r a co dificación e s e n te n d id a c o m o un m e c a n is m o p a r a
sim p lific a r la e s tr u c tu r a y e l le n g u a je d e l d e re c h o trib u ta r io y p e r fe c c io n a r ta l d e re c h o a la lu z d e
c o n s id e r a c io n e s b a sa d a s en la d o g m á tic a ju r íd ic a . E n tr e su s f in e s p r in c ip a le s s e e n c u e n tr a n lo s
d e p r o m o v e r la p e r m a n e n c ia e n e l tie m p o d e Ias n o rm a s fis c a le s y la c e r tid u m b r e e n c u a n to a los
a lc a n c e s d e d ic h a s n o rm a s" . B A IS T R O C C H I, E duardo; “ C odificación del D erech o T rib u ta rio ” ,
en T ra ta d o d e T rib u ta ció n . T om o I: D erech o T ributario. Vol. 1. C o o rd in ad o p o r H oracio G A R C ÍA
B E L S U N C E . A strea, B uenos A ires, 2003, p. 180. P or su parte, para TAVEIRA T O R R E S "u n c ó d ig o
en m a te r ia trib u ta r ia d e b e te n e r c o m o o b je tiv o s is te m a tiz a r to d o e l e s q u e m a d e lo s p r o c e d im ie n to s
d e trib u ta c ió n , c o o rd in a r lo s d istin to s trib u to s y r e g u la r lo s d e re ch o s d e lo s c o n trib u y en te s, e n e l

636
 CARLOS E.W EFFEH .

necesidad derivada, entre otras cosas, de su autonom ía*. La codificación es

particularm ente útil com o técn ica d e ra c io n a lid a d en el derecho tributario7,
donde rige con particular énfasis el carácter reg la d o -esto es, leg a l de su
o b jeto8, produciéndose así una serie de ventajas que son resum ibles en (i) la
e sta b ilid a d d e l rég im en ju r íd ic o d e l trib u to , lo que conlleva (ii) se g u rid a d
p a r a la in versió n y (iii) reduce, en consecuencia, la c o n flic tiv id a d ju d ic ia l y
a d m in istra tiv a entre las partes de la relación jurídico-tributaria; y lo que es

c a m p o d e los p ro c e d im ie n to s , c o m o u n a p arte g en eral de la legislació n tributaria, q u e p r e s u p o n e

e l m e c a n is m o d e fu n c io n a m ie n to d e l D e re c h o trib u ta rio , s u len g u a je , su s c o n c e p to s y s u te r m in o ­
lo g ía " . TA V EIR A T O R R E S , H elen o ; D e re c h o trib u ta r io y D e re c h o p r iv a d o . A u to n o m ía p r iv a d a ,
s im u la c ió n y e lu s ió n trib u ta r ia . T raducción del o rig in al p o rtu g u és de L aura C R IA D O SA N C H E Z .
M arcial P ons, B u enos A ires, 2008, pp. 39 y 40.
6 S egún la p r im e r a de las c o n clu sio n es de las 1 Jo m a d as L atin o am eric an a s de D erech o T ributario,
c eleb rad as en M o n tev id eo en 1956, “ [e]/ d e re c h o trib u ta r io tie n e a u to n o m ía d e n tro d e la u n id a d
g e n e r a l d e l d e re c h o p o r c u a n to s e rig e p o r p r in c ip io s p r o p io s y p o s e e in stitu to s, c o n ce p to s y
o b jeto ta m b ién p r o p io s " . IN S T IT U T O L A T IN O A M E R IC A N O D E D E R E C H O T R IB U T A R IO ;
E s ta tu to s - R e s o lu c io n e s d e las J o rn a d a s. F undación d e C u ltu ra U niversitaria, M ontev id eo , 1993,
p. 21, si bien V A LD ES C O S T A indica que la co n clu sió n an o ta d a fue a p ro b ad a " p o r m u y e sc aso
m a rg en d e votos, p u e s h u b o o p in io n e s q u e la re strin g ía n a l D. T. M at. y o tra s q u e la a m p lia b a n
a l D. F in .” V A LD ES C O ST A , R am ón; In s titu c io n e s d e D e re ch o T rib u ta rio . D ep alm a, B uenos
A ires, 1993, p. 37. En este sen tid o , tal c o m o d ice P L A Z A S V E G A “ [l]a au to n o m ía del D erecho
trib u tario h a d e o r ie n ta r lo s c a u c e s d e la c o d ific a c ió n ” , pu es "ta n to d e s d e la p e r s p e c tiv a d e la
au to n o m ía a b so lu ta c o m o d e s d e e l p u n to d e v is ta d e la au to n o m ía re la tiv a d e l D e rech o T ributario
es in d u d a b le q u e la c o d ific a c ió n h a d e te n e r c o m o p r e s u p u e s to s u n a c o n c e p c ió n sis te m á tic a d e l
trib u to y d e lo s p r in c ip io s y c rite rio s ju r íd ic o s q u e lo in fo r m a n " . P L A Z A S V E G A ; D e r e c h o ...
pp. 126 y 127. A fav o r de la au to n o m ía del D erech o T rib u tario se m an ifiestan V A LD ES C O STA ;
In s titu c io n e s ... p. 60 a 62; P L A Z A S V E G A ; D e r e c h o ... pp. 25 a 4 6; D E L A G A R Z A ; D e r e c h o ...
pp. 28 y 29; B IE L S A , R afael; E stu d io s d e D e re c h o P ú b lic o . T om o II: D erech o F iscal. D epalm a,
B u en o s A ires, 1951, p. 58; G A R C ÍA B E L S U N C E , H oracio; Tem as d e D e re ch o T rib u ta rio . A bele-
do -P erro t, B u enos A ires, 1982, pp. 4 1 y 4 2 , e tp a s s im . En c o n tra, fu n d am en talm en te relativ izan d o
el alcan ce de la au to n o m ía del d erec h o trib u tario , V IL L E G A S ; C u rs o ... pp. 222 a 2 25; TAVEIRA
T O R R E S ; D e re c h o ... pp. 35 a 38; y, c u rio sam en te, el pro p io B IE L S A , quien en u n a con feren cia
de 1962 -se g ú n G A R C ÍA B E L S U N C E " n o a d m ite la a u to n o m ía d e l d e re ch o f is c a l en e l se n tid o
e n q u e h o y la e n tie n d e la d o c tr in a n a c io n a l y e x tr a n je r a " , si bien “e s ta n e g a tiv a n o e s a b so lu ta ".
G A R C ÍA B E L S U N C E ; T em a s... p. 25, e t p a ss im .
7 S obre el ju ic io de racio n alid ad y su aplicació n ai d erech o tributario p uede v erse R O M E R O -M U C I,
H um berto,’ L a r a c io n a lid a d d e l s is te m a d e c o rre cc ió n m o n e ta ria fis c a l. E d itorial Ju ríd ica V ene­
zo lan a, C aracas, 2005, pp. 55 a 69; y W EFFE. H, C a rlo s E; “ L a racio n alid ad de la arm onización
trib u ta ria ’-, en R e v is ta d e D e re ch o T rib u ta rio N" 108. E dicio n es de la A so ciació n V enezolana de
D erecho T rib u tario , C aracas, 2005, pp. 7 a 12.
8 En c o n secu en cia, no re su lta aplicab le al D erech o T rib u ta rio el criterio de a cu erd o con el cual la
c o dificación es n o c iv a para el d e sa rro llo d e la d iscip lin a, p o r atro fiar al d e re c h o c o n su e tu d in a rio ,
q ue en el siglo X IX d e fen d iera con p a rticu la r em p eñ o V O N SA VIGN Y, b a jo la ¡dea del V olkgeisl,
o espíritu popular. Vid. P L A Z A S V E G A ; D e r e c h o ... p. 96, y F E R R E IR O LA PA TZA; C u r s o ...
p. 70.

637
 APLICACIÓN DEL CÓDIGO ORGÁNICO TRIBUTARIO A LA TRIBUTACIÓN ESTADAL Y MUNICIPAL: ESTADO

particularm ente im portante para nosotros, la codificación sirve, adem ás, para
(iv) a rm o n iza r el derecho aplicable a m últiples ju risd ic c io n e s im positivas, tanto
in tern a s com o c o m u n ita ria s 9.
De tal m anera, con fundam ento doctrinal en la autonom ía del derecho tri­
butario, y con base en la experiencia legislativa de la R e ich sa b g a b e n o rd n u n g
alem ana de 1919'°, la doctrina latinoam ericana pronto em prendió el cam ino
de la codificación en m ateria tributaria, en el que superaría, incluso, a la propia
E u ro p a ". A sí, el C ódigo F iscal de la F ederación M exicana de 193812 inició la
ruta a la que seguirían, luego, los C ódigos Tributarios de B olivia, B rasil, C osta

9 Vid. P L A Z A S V E G A ; D e r e c h o ... pp. 98 a 101.

10 U na re feren cia g eneral a la influencia que la O rd e n an z a T rib u taria del R ein o (o R e ic h s a b g a b e n o r ­
d n u n g ) de 1919 tu v o en el D e rech o P ú b lico europeo, y esp e cialm en te en el p ro ceso de incipiente
c o n stitu cio n alizació n del D e rech o P ú b lico p o s l-im p e r ia l d e la R ep ú b lica de W eim ar -in te rru m ­
p ido lam en tab lem en te p o r el n a cio n also c ialism o -, p u ed e hallarse, a d em ás de la re feren cia de la
m ay o ría de los C ursos, M an u ales y T ratad o s de d erech o trib u ta rio en A m é ric a L atina y en E spaña,
en S T O L L E IS , M ich ael; G e sc h ic h te d e s ö ffe n tlic h e n R e c h ts in D e u tsc h la n d : D r itte r B a n d : S ta ­
a ts- u n d V e rw a ltu n g srec h tsw isse n sc h a ft in R e p u b lik u n d D iktatur, 1 9 1 4 -1 9 4 5 . C .H . B e ck V erlag,
M ünchen, 1999, p. 46, consultado en h ttp ://books.google.com /books?id= m kQ M _86w xqE C & pg= P
P l& d q = S to lle is& h l= e s, 25 d e ju n io d e 2009. D e acu e rd o con S T O L L E IS , el esfu erz o cod ificad o r
de E n n o B E C K E R en la R ep ú b lica de W eim ar ten ía su fu n d a m e n to en que “só lo a tra v é s d e un
s is te m a trib u ta r io fu e r te y u n id o e x istía la p o s ib ilid a d [p ara 1919] d e s o b r e p a s a r e l e fe c to d e la
p o s t-g u e r r a " (In terp o lad o y trad u c ció n libre nuestra). E l tex to o rig in al dice lo siguiente: .A u c h
d ie s e s ü b e ra u s w ich tig e S o n d e r g e b ie t d e s ö ffe n tlic h e n R e c h ts e r h ie lt n u n m itte n in d e r R e v o lu tio n
v o n 1 9 1 8 /1 9 s e in e e r s te g r o ß e K o d ific a tio n , w e il m a n n u r d u rc h e in stre n g e re s u n e in h e itlic h e s
S te u e re in z u g s S ystem h o ffe n k o n n te, d ie K rie g sfo lg e n z u ü b e rw in d e n “. E n el m ism o sentido, P l a z a s
V ega a n o ta que la R e ic h s a b g a b e n o r d n u n g “s e e x p id ió en m o m e n to s en lo s q u e e l p a í s re q u e ría
u n a c o n c e p c ió n u n ita r ia d e lo s trib u to s q u e s u p e r a r a e l fr a c c io n a m ie n to d e l p o d e r trib u ta r io en
lo s d iv e rs o s E sta d o s q u e in te g ra b a n a l Im p e r io " . P L A Z A S V E G A ; D e re c h o ... p. 101. A sim ism o ,
la R e ic h s a b g a b e n o r d n u n g c o n trib u y ó a la ju d ic ia liz a c ió n d e la ju s tic ia trib u ta ria b a jo p rin cip io s
co n stitu cio n ales, al p u n to que p u ed e h a b larse p o r su influencia, seg ú n H o l t h ö f e r , de un “ m e c a ­
n ism o d e p r o te c c ió n d e l D e re c h o T rib u ta rio d e tres n iv e le s" , co m p re n d id o s en la R e ic h s a b g a b e n ­
o rd n u n g , el T ribunal de F in an zas del R ein o (o R e ic h s fin a n z h o f) y la A d m in istra c ió n T rib u taria (o
R eic h s fin a n z v e rw a ltu n g ). A sí lo d ice el alem án: “D a s d u rc h d ie G e se tze ü b e r d e n R e ic h s fin a n z h o f
u n d ü b e r d ie R e ic h s fin a n z v e rw a ltu n g g e sc h a ffen e , d u rc h d ie R e ic h s a b g a b e n o r d n u n g k o d ifizie r te
S y s te m s te u e r re c h tlic h e n R e c h ts s c h u tz e s w a r d re istu fig “. H o l t h ö f e r , E m st; E in d e u ts c h e r W eg z u
m o d e r n e r u n d r e c h ts sta a tlic h e r G e ric h ts v e rfa ss u n g : d a s B e is p ie l W ü rttem b erg . W. K o h lh a m m e r
V erlag, S tuttgart, 1997, p. 158, co n su lta d o el 25 d e ju n io d e 2 0 0 9 en h ttp ://b o o k s.g o o g le .c o .v e /
b ooks?id ~ -w K g E A Q A A IA A J& q= R cichsabgabenordnung+ 1919 & lr= & p g is = l.
11 P ara V A LD ES C O STA , la codificación e u ro p ea “e stá e v id e n te m e n te re tra sa d a c o n resp ecto a A m é ­
ric a L a tin a , a p e s a r d e h a b e r ten id o la h o n ro s a in ic ia tiv a c o n e l R A O , q u e h a p e r m a n e c id o co m o
ú n ico c u e r p o d e d isp o sic io n e s g e n e r a le s c o d ifica d a s ". V A L D E S C O S T A ; C u r s o ... p. 257.
12 E l C ó d ig o F iscal de la F e d eració n fue la p rim e ra o casió n en la q u e “e n e l c o n tin e n te a m e ric a n o ,
re u n ió e n u n so lo c u e r p o d e le y e s la s n o rm a s g e n e r a le s d e l d e re ch o trib u ta r io " . D E LA G A R Z A ;
D e r e c h o ... pp. 63 y 64.

638
 CARLOS E.W EFFEH .

R ica, C hile, E cuador, Perú, U ruguay y V enezuela13, del m odo que lo describe
uno de sus principales actores, R am ón V a l d é s C o s t a :

“ E ste m o vim iento ejerció sin duda una notable influencia renovadora en la
literatura europea especializad a posterior. Sus pioneros en A m érica L atina
fueron G i u l i a n i F o n r o u g e , en A rgentina, con sus proyectos de C ódigo Fiscal
de 1942 y 1964; G o m e s d e S o u s a , en B rasil, con su anteproyecto de 1954 y
actuación en la co m isión que elaboró el texto definitivo, y R i o f r í o V i l l a g ó -
m e z , en Ecuador. A ellos se agregaron M a r i o P u g l i e s e y D i ñ o J a r a c h con sus
conocidas obras P rincipios de derecho financiero y E l hecho im ponible y su
participación en los C ódigos de M éxico y B uenos A ires, respectivam ente.
E l m ov im iento do ctrinal fue seguido p o r u n a p reocupación legislativa de
recep ción de los nuevos principios en C ódigos que recogieron y sistem atiza­
ro n las insuficientes y a veces contradictorias disposiciones legales dispersas
en la legislación de otras ram as ju ríd ic a s” 14.

S obre e sta b ase, el In stitu to L atin o am erican o de D erecho T ributario

(ila d t) se abocó, desde sus inicios, al estudio de la codificación en el derecho
tributario, al punto que en fecha tan tem prana com o las S e g u n d a s Jom adas
L atinoam ericanas de D erecho Tributario, el ila d t trabajó en el tem a com o uno
de las cuestiones sobre las cuales versarían esas Jom adas. Ya en las P rim era s
Jom adas el Instituto planteó la necesidad de agrupar las norm as tributarias,
tanto sustanciales, form ales y procesales, en «cuerpos jurídicos orgánicos»15,
los que, po r su co n ten id o y o rg a n icid a d , reúnen las características propias de
los códigos, en los térm inos previam ente anotados. Luego de las deliberacio­
nes, en las que la p ráctica u n a n im id a d de los Institutos m iem bros del i l a d t
consensuaron sobre la necesidad de la codificación en el derecho tributario,
concluyeron en la necesidad de (i) unificar la term inología tributaria; (ii) el es­
tablecim iento de códigos tributarios en los países latinoam ericanos que fijasen
sistem ática y ordenadam ente los principios generales del derecho tributario;
(iii) con cararcteres de perm anencia, certeza y claridad, o en otras palabras, de

13 S obre las particularidades de estos C ódigos T ributarios, véase P L A Z A S V E G A ; D e r e c h o ... pp. 101
a l l í ; B A IS T R O C C H I; C o d ific a c ió n ... pp. 208 a 212, y D E L A G A R Z A ; D e r e c h o ... pp. 61 a
65, e tp a s s im .
14 V A LD ÉS C O S T A ; C u r s o ... p. 252.
15 D e a cu erd o con la q u in ta c o n clu sió n de las I Jo m a d as L atin o am erican as de D e rech o T ributario,
“ [1]«5 n o r m a s ju r íd ic a s -tr ib u ta r ia s s u s ta n c ia le s, fo r m a le s y p ro c e sa le s , d e b e n s e r a g r u p a d a s
s is te m á tic a m e n te e n c u e r p o s ju r íd ic o s o r g á n ic o s ”. IN S T IT U T O L A T IN O A M E R IC A N O D E
D E R E C H O T R IB U T A R IO ; E s t a tu t o s ... p. 21.

639
 APLICACION DEL CÓDIGO ORGÁNICO TRIBUTARIO A LA TRIBUTACIÓN ESTADAL Y MUNICIPAL: ESTADO

racionalidad y sistem a “a f i n d e a se g u ra r la e sta b ilid a d y co n o c im ie n to d e las

situ a cio n es ju r íd ic a s q u e los m ism o s re g la m en ten ” ,6.
C on base en estas reco m en d a cio n es, así com o en los desarrollos doctrina­
les del llam ado M ovim iento D erecho y D esarro llo 17, el Program a C onjunto de
T ributación de la O rganización de E stados A m ericanos y el B anco Interam e­
ricano de D esarrollo conform aron un equipo este la r de ju rista s, encabezados
por C arlos M . G i u l i a n i F o n r o u g e , de A rgentina, R ubens G o m e s d e S o u s a , de
B rasil, y R am ón V a l d é s C o s t a , de U ruguay, con la colaboración de A urelio
C a m a c h o R u e d a , de C olom bia, E nrique P i e d r a b u e n a , de C hile, A lonso M o i ­
s é s B e a t r i z , de El Salvador, C arlos A. M e r s á n , de Paraguay, E nrique V i d a l
C á r d e n a s , de Perú, y de José A ndrés O c t a v i o , de Venezuela, para preparar el
que sería conocido com o el M odelo de C ódigo T ributario p a ra A m érica L atina

16 L as J o m a d a s re c o m e n d a ro n lo sig u ien te : “ 7. Q u e e l I n s titu to L a tin o a m e r ic a n o d e D e r e c h o

T rib u ta rio e s tu d ie ¡a p o s ib ilid a d d e u n ific a r la te r m in o lo g ía té c n ic a trib u ta ria , c o n la m ira d e
e la b o r a r un d ic c io n a r io la tin o a m e ric a n o d e D e re c h o T rib u ta rio ; 2. Q u e s e e sta b le z c a n c ó d ig o s
trib u ta r io s en c a d a u n o d e los p a ís e s la tin o a m e ric a n o s, q u e f ij e n sis te m á tic a m e n te y o rd e n a d a ­
m e n te lo s p r in c ip io s g e n e r a le s d e l D e re c h o T rib u ta rio y q u e in clu y a n la s n o r m a s p r o c e s a le s q u e
g a r a n tic e n lo s d e re ch o s in d iv id u a le s y p e r m ita n la a d e c u a d a a p lic a c ió n d e a q u é llo s, 3. Q u e e so s
c ó d ig o s o fre zc a n c a ra c te re s d e p e r m a n e n c ia , c e r te z a y cla rid a d , a f i n d e a s e g u r a r la e s ta b ilid a d
y c o n o c im ie n to d e la s s itu a c io n e s ju r íd ic a s q u e los m ism o s re g la m e n te n ; 4. Q ue, c o n e l o b je to d e
sim p lific a r la leg isla c ió n sin g u la r trib u ta ria y fa c i li t a r s u co m p re n sió n y c u m p lim ien to , las d iversa s
le y e s trib u ta r ia s s e a g r u p e n m e tó d ic a m e n te en o r d e n a m ie n to s ú n ico s; 5. Q u e lo s d istin to s p a ís e s
e n v íe n a l In stitu to L a tin o a m e r ic a n o d e D e re c h o T rib u ta rio lo s có d ig o s, tra b a jo s y p r o y e c to s d e
co d ifica c ió n q u e é ste d e b e r á d iv u lg a r en tre ellos, c o n lo s c o m en ta r io s y re c o m e n d a c io n e s d e o rd en
g e n e r a l q u e e s tim e co n ve n ie n te, p a r a fa c i l it a r la a d o p c ió n d e c r ite rio s a fin e s e n la s le g isla c io n e s”
IN S T IT U T O L A T IN O A M E R IC A N O D E D E R E C H O T R IB U T A R IO ; E s ta tu to s ... p. 24. E n el
m ism o sentido, P É R E Z D E AYALA, José L uis y G O N Z Á L E Z G A R C ÍA , E useb io ; C u rso d e
D e re c h o T rib u ta rio . 6“ ed ició n . E d itorial de D e rech o F in an ciero , M ad rid , 1991, p. 63; M A R T IN
Q U ER A LT , Ju an , L O Z A N O S E R R A N O , C arm elo , C A S A D O O L L E R O , G abriel y T E JE R IZ O
L O P E Z , José M .; C u rso d e D e re c h o F in a n c ie r o y T rib u ta rio . 7a edición. T ecnos, M adrid, 1996,
p. 193.
17 Para los cu lto res del M o v im ie n to D e rech o y D e sa rro llo (L a w a n d D e v e lo p m e n t M o v e m e n t),
q ue floreció d esd e 1960 hasta m ed iad o s de 1970, “/a s o la m e jo r a d e la c a lid a d d e lo s d e re ch o s
n a c io n a le s e r a su fic ie n te p a r a p r o m o v e r e l p r o g r e s o d e lo s p a ís e s e n d e s a r r o llo ”. L a razó n de
su fracaso rad icó , según u no de sus creadores, en q u e “la r e fo rm a d e la s in stitu c io n e s ju r íd ic a s
f o r m a le s tie n e p o c o o n in g ú n e fe c to e n las c o n d ic io n e s so c ia le s o e c o n ó m ic a s d e lo s p a ís e s en
d e sa rr o llo ”. En este sentido, B A IS T R O C C H I a trib u y e al M o v im ien to D e rech o y D esarro llo p arte
del m arco teó rico que em p le ó el P rogram a C o n ju n to de T rib u tació n O E A /B ID p a ra la preparación
del M odelo de C ó d ig o T rib u tario para A m érica L atina. B A IS T R O C C H I; C o d ific a c ió n ... pp. 183
y 190. U n a v isió n g en era l del M o v im ien to D e rech o y D esarro llo , y su ev o lu ció n h a cia la llam ad a
N u e v a E c o n o m ía In s titu c io n a l p u ed e consu ltarse en B u r g o s S i l v a , G erm án; “D e rech o y desarrollo
económ ico: de la teo ría de la m o d ern izació n a la N u e v a E co n o m ía In stitu c io n al” , en R e v is ta d e
E c o n o m ía In stitu c io n a l. Vol. 4, N° 7. E d iciones d e la U n iv ersid ad E x te m ad o d e C olom bia, B o ­
gotá, 2002, pp. 174 a 199, co n su lta d o el 2 6 d e ju n io de 2 0 0 9 en h ttp ://w w w .scielo .o rg .co /scielo .
p h p ? p id = S 0 12 4 -5 9 9 6 2 0 0 2 0 0 0 2 0 0 0 1 0 & sc rip t= sci_ arttex t& tln g = p t.

640
 CARLOS E.W EFFE H.

(M C T A L )18. El M odelo responde a una estructura de codificación p a r c ia l del

derecho trib u tario 19, estructurado sobre la idea de la relación ju ríd ica tributaria
concebida com o una relación de iguales y no com o una relación de p o d e r " ,
que sirvió de base, com o se ha dicho, para la codificación em prendida p oste­
riorm ente po r buena parte de los países latinoam ericanos, incluida Venezuela21.

18 G IU L IA N l F O N R O U G E , C arlo s M ., G O M E S D E S O U S A , R ubens y V A LD ÉS C O S T A , R am ón;

M o d e lo d e C ó d ig o T rib u ta rio . 2a E dición. P rep arad o p a ra el P ro g ram a C o n ju n to de T rib u tació n
O E A /B ID . U nión P an am erican a. W ashington, 1968.
19 E xisten, seg ú n B A 1S T R O C C H I, tres tip o s d e codificación en el d erech o tribu tario : (i) lim ita d a o
p a r c ia l, q u e se circunscribe a los p rin cip io s g enerales del d erecho tributario, con exclusión d e las
no rm as referen tes a c ad a trib u to en p articular; (ii) a m p lia , que incluye la p arte g eneral del derecho
tributario y la p arte especial de cad a tributo, con exclusión de las alícuotas, n orm alm ente establecidas
a trav és de la ley de p resupuesto; y (iii) to ta l, en el que, a g u isa de lo que ocu rre c o n el derecho
civil y su C ódigo, se inclu y en todas las n o rm as trib u tarias de u n o rd en am ien to determ in ad o . B A IS -
T R O C C H I; C o d ific a c ió n ... pp. 185 y 186. En su E xposición de M otivos, el m c t a l se autocalifica
c o m o p a r c ia l, bajo la clasificación ano tad a, en los siguientes térm inos: “ E n tr e lo s d o s m é to d o s
d e c o d ific a c ió n co n o cid o s, u n o lim ita d o a lo s p r in c ip io s g e n e r a le s y n o r m a s p r o c e s a le s y e l o tro
q u e in clu ye, a d em á s, la s d is p o sic io n e s esp e cífic a s so b r e lo s g r a v á m e n e s q u e in te g ra n e l siste m a
trib u ta rio , la C o m isió n h a o p ta d o p o r e l p rim e ro . [...] L a c o d ifica c ió n p r o p u e s ta c o m p re n d e p u e s
la s n o rm a s referen tes a la trib u ta c ió n e n g e n er a l, ta n to d e c a r á c te r su s ta n c ia l o m a teria l, fo r m a l,
p ro c e sa l, y p e n a l, q u e re c o n o ce n a p lic a c ió n c o n resp ecto a to d o s y c a d a u n o d e lo s trib u to s. Q u ed a
e x c lu id a to d a d is p o sic ió n s o b r e los im p u e sto s u o tra s c o n tr ib u c io n e s en p a r tic u la r " . G IU L IA N l
F O N R O U G E , G O M E S D E S O U S A y V A LD ÉS C O STA ; M o d e lo ... p. 4.
20 Q u e en la gráfica ex p resió n d e PA L A C IO S M Á R Q U E Z , q u ien sigue en ello a C A S A D O H I­
D A L G O , p u ede calificarse com o la « d o g m ática inex cu sab le» del d erec h o trib u tario . P A L A C IO S
M A R Q U E Z , L eonardo; “ El C ó d ig o O rg án ico T ributario y la trib u ta ció n local. E sbozo p a ra la
a rm o n izació n del sistem a trib u ta rio v e n ezo lan o ” , en E stu d io s s o b r e e l C ó d ig o O rg á n ic o T rib u ta rio
d e 2 0 0 1 . E d icio n es d e la A so cia ció n V enezolana de D erech o T rib u tario , C aracas, 2 002, p. 151.
E s e ste el p lan te am ie n to fundam en tal d e la m agnífica re la to ría g en eral q ue, en el m arco de las
X X J o m a d a s L atin o am eric an a s de D e rech o T ributario, presen tó F E R R E 1R O L A PA TZA . Vid.
F E R R E IR O LA PA TZ A ; L a C o d ific a c ió n ... pp. 1.181 a 1.184; y, en g eneral -con la excep ció n
r e la tiv a d e las re p re se n tac io n es d e M é x ico y P a ra g u a y - la ten d e n cia q u e siguen las p o n e n cias y
co m u n ic ac io n e s técn icas p re sen ta d as en el m arco de las Jo m a d as. En efecto , la idea d e la relación
ju ríd ic a trib u ta ria c o m o u n a re la c ió n d e d e re c h o entre ig u a le s, y no c o m o u n a re la c ió n e sp e c ia l
d e su je c ió n , de p o d e r , se e n cu e n tra d esd e antiguo en la literatu ra trib u taria. Son elocu en tes las
p a lab ras de u n ad m in istrativ ista com o B 1ELSA , q u ien afirm a que “ [c ju la re la c ió n im p o sitiv a o
trib u ta ria , in d iv id u a l o d e te rm in a d a , e l titu la r d e l d e re c h o (E sta d o -fisc o ) n o e s y a p o d er, sin o un
sujeto d e d erecho. Y s i la le y m ism a n o es s o b e r a n a y a q u e p u e d e s e r e n e r v a d a p o r s e r c o n tr a ria
a la C o n stitu c ió n - m e n o s a ú n p u e d e s e r s o b e r a n o e l s u je to a c tiv o d e la re la c ió n im p o s itiv a o
trib u ta ria , p u e s e l p o d e r q u e é s ta a tr ib u y e n o p u e d e s e r m á s e x te n s o q u e e l d e la le y d e la c u a l
em a n a , o q u e le d a base l e g a l '. B IE L S A ; E s tu d io s ... p. 58. C o n igual ro tu n d id a d se p ro n u n cia
FIE N SEL , p a ra q u ien la re la ció n de p o d er “n o s e p re s e n ta en e l d ere ch o trib u ta rio m a teria l, p o r q u e
co lo c a en s e g u n d o lu g a r s u e s tr u c tu r a fu n d a d a so b re e l p r in c ip io d e l esta d o d e d e re ch o ”, H E N S E L ,
A lb e rt; D e r e c h o T rib u ta rio . T rad u cció n del o riginal alem án d e L ean d ro S T O K y F ra n c isco M .B .
C E JA S . E d ito rial Ju ríd ica N o v a T esis, R o sario , 2004, p. 142.
21 S e g ú n V A L D É S C O S T A , “ [l]o.s C ó d ig o s d e P e r ú y B r a s il q u e e s ta b a n e n e l p r i m e r c a so , c o m o
c o n s e c u e n c ia d e la in te r v e n c ió n c o m ú n d e G O M E S D E S O U S A y E . V ID A L C Á R D E N A S ,

641
 APLICACIÓN DEL CÓDIGO ORGÁNICO TRIBUTARIO A LA TRIBUTACIÓN ESTADAL Y MUNICIPAL: ESTADO

Esta concepción se refleja desde la E xposición de M otivos del m c ta l, en los

siguientes térm inos:

“ L a obtención de un equilibrio adecuado entre am bas partes es un problem a

de m u y difícil solución, pero a ju ic io de la C om isión él debe em anar de la
aplicación de los p rincip ios fundam entales de la legalidad y la ju risd iccio -
nalidad, es decir, que fisco y contribuyente están som etidos p o r igual a la
ley y a la ju risd icció n , que ‘no hay tributo sin ley que lo estab lezca’ y que
‘nadie puede ser ju e z en su p rop ia c a u sa ’. E stos p rincipios v inculados a la
teo ría clásica de la d ivisión de poderes y funciones y de las garantías indi­
viduales, co n stituyen la base del proyecto y, en tal carácter, fundam entan
m uchas de sus d isp osiciones que no se justificarían en ausencia de aquellos;
p o r ejem plo: las relativas a la interpretación de las no rm as tributarias; al uso
de la analogía y al régim en de infracciones y san ciones”22.

E l i l a d t consideró que el m c t a l logró adecuadam ente el equilibrio entre

las partes de la relación ju ríd ic a tributaria, y así lo expresó en las conclusiones
de las S exta s Jom adas L atinoam ericanas de D erecho T ributario de P unta del
Este, en 1970, en las que calificó al M odelo com o “un instrum ento de alto valor
científico a los fin e s d e l cu m p lim ien to d e la reco m en d a ció n a p ro b a d a en las

a c o g ie ro n so lu c io n e s c o in c id e n te s y lo s d e B o liv ia , C o sta R ica , G u a tem a la , P a ra g u a y, R e p ú b lic a

D o m in ic a n a , V enezuela y e l P ro y e c to d e P a n a m á y, c o m o y a s e dijo, U ruguay, lo to m a ro n co m o
f u e n t e exclu siva , o p r in c ip a l c o n u n a a d e c u a d a a d a p ta c ió n a l r é g im e n j u r íd ic o g e n e r a l d e ca d a
p a is . E c u a d o r y P e r ú lo a d o p ta ro n ta m b ié n c o m o f u e n t e e s p e c ia lm e n te e n lo s p r in c ip io s g e n e ­
ra le s". V A LD ÉS C O S T A ; C u r s o ... p. 2 5 5 . R e sp ecto del caso v e n ezo lan o O C TA V IO in d ica con
to d a rotu n d id ad que el C ó d ig o O rgánico T ributario, d e sd e su p rim e ra v e rsió n de 1 9 8 2 , contiene
“la o rie n ta c ió n d o c tr in a r ia y técn ica , a s í c o m o la e stru c tu r a d e l M o d e lo d e C ó d ig o T rib u ta rio
p a r a A m é r ic a L a tin a ”, así com o la influencia de “la d o c tr in a j u r í d ic a e la b o r a d a a tra v é s d e las
J o r n a d a s d e l In s titu to L a tin o a m e r ic a n o d e D e re c h o T rib u ta rio ", cuestió n que re co n o ce la p ro p ia
E x p o sició n de M o tiv o s del C ó d ig o O rgánico T rib u tario de 1 9 8 2 : " E l P ro y e c to f u e re d a c ta d o
to m a n d o co m o g u ia fu n d a m e n ta l, ta n to d e sd e e l p u n to d e v is ta d e la d o c tr in a j u r íd ic a c o m o de
la té c n ic a le g isla tiv a e l M o d e lo d e C ó d ig o T rib u ta rio p a r a A m é r ic a L a tin a , p r e p a r a d o en 1 967
p a r a e l P ro g ra m a c o n ju n to d e T r ib u ta c ió n O E A /B ID ”. O CT A V IO , José A ndrés; C o m e n ta rio s
a n a lític o s a l C ó d ig o O rg á n ic o T rib u ta rio . C o lecció n T extos L eg islativ o s N ° 17, E dito rial Jurídica
V enezolana, C aracas, 1 9 9 7 , pp. 1 0 y 2 8 ; y V e n e z u e l a , R e p ú b lica de; “ E x p o sició n d e M otivos del
P ro y ecto de C ó d ig o T rib u tario de V enezuela” , en O C TA V IO ; C o m e n ta rio s a n a lític o s ... p. 3 6 0 .
22 G 1U LIA N I F O N R O U G E , G O M E S D E S O U S A y V A LD ÉS C O ST A ; M o d e lo ... p. 2. U n o de los
a u tores del m c t a l , V A LD ÉS C O S T A , ratifica lo ex puesto cuando señ ala que “e l ig u a l so m etim ien to
d e a m b a s p a r te s a la le y y la ju r is d ic c ió n , e stá ín tim a m e n te v in c u la d o a l p r in c ip io d e ig u a ld a d d e
la s p a r te s -com o s e se ñ a ló e n las V I J o r n a d a s L A D T -, y a l p o s tu la d o típ ic o d e l d e re c h o trib u ta rio
c o n te m p o r á n e o d e q u e lo s tr ib u to s s e r ig e n p o r u n a re la ció n j u r íd ic a d e d é b ito y créd ito , cu ya
ú n ic a f u e n t e es la le y - c o m o lo e n se ñ a ro n H E N S E L y N A W IA S K Y -, y n o p o r u n a re la ció n de
p o d e r " . V A LD ÉS C O S T A ; C u rs o ... p. 256.

642
 CARLOS E.W EFFEH .

J o rn a d a s de M éxico d e 1958, en el sen tid o d e co d ifica r en fo r m a siste m á tic a y

o rd en a d a los p rin c ip io s g e n e ra le s d e l d erecho tributario, in clu yen d o norm as
p ro c e sa le s q u e g a ra n tic e n los derech o s in d ivid u a les y p e r m ita n la a d ecu a d a
a p lica ció n d e a q u é llo s ” , por cuanto el m c t a l recoge la doctrina latinoam eri­
cana del Instituto, “q u e p u e d e resu m irse en una a m p lia c o n sa g ra ció n de los
p r in c ip io s de legalidad, tu tela ju ris d ic c io n a l e ig u a ld a d ju ríd ic a d e los su jeto s
d e la relación trib u ta ria ” afirm ándolos23.
Sin em bargo, treinta años m ás tarde las adm inistraciones tributarias de los
países reunidos en el C entro Interam ericano de A dm inistraciones Tributarias
(CIAT) tenían una p ercepción diferente. Según el CIAT,

“ T radicionalm ente, en caso de conflicto entre el principio de igualdad y el

principio de seguridad ju ríd ica, parte de la doctrina y de la ju risp ru d en cia se
han inclinado a favor de que prevalezca este últim o. Para realizar esta opción,
m uchas veces se h a p artido del entendim iento de que existe un a con trapo si­
ción de intereses entre un ciudadano, obligado tributario, y la A dm inistración
tributaria, acreedora tributaria, y en aras de la preserv ació n de los derechos
del ciudadano se consideró que éste debía ser favorecido. N o obstante, si se
p rofun diza en la esen cia del fenóm eno de la tributación, p o d ría entenderse
que el conflicto se produce entre un ciudadano, obligado tributario, y m illones
de ciudadanos que pod rían verse afectados en su derecho, p o r un lado, al
p rivárseles de ciertos bienes o servicios que les deberían ser p restados por
el E stado y, p o r otro, al ten er que sujetarse a una trib utació n no igualitaria.
C onsiderada la situación desde este últim o ángulo, la opció n aconsejable
p ara que p rev alezca uno u otro p rincipio po d ría ser d istinta”24.

23 E n consecuencia, el i l a d t recom endó lo siguiente: “1. Q u e los p rin c ip io s fu n d a m e n ta le s d e l d erecho

trib u ta rio s e c o n sa g re n en e l o rd en ju r íd ic o c o n u n a je r a r q u ía su p e r io r a la d e la ley ordinaria,
d e a cu erd o c o n e l siste m a c o n stitu c io n a l d e c a d a p a ís, a f i n d e a s e g u ra r s u d e b id a p e rm a n e n cia .
2. Q u e e l P ro g ra m a C o n ju n to d e T rib u ta ció n O E A /B ID , c o n tin ú e p r o m o v ie n d o e l in terca m b io d e
id ea s y e xp e rien c ia s so b re los p r in c ip io s y so lu c io n e s co n te n id o s en d ich o M o d e lo c o n e l o b jeto
d e s u a d o p c ió n p o r lo s d istin to s p a ís e s en la fo r m a m á s a d e cu a d a a la s re a lid a d e s n a cio n a les. A
ta l e fe cto y e n c a rá c te r d e c o la b o ra ció n , s e e n v ia rá n a l P ro g ra m a to d o s lo s in fo rm e s p re se n ta d o s
a e sta s J o r n a d a s s o b r e e l tem a. 3. Q u e se ten g a p re s e n te la re c o m en d a c ió n fo r m u la d a en las I I
J o m a d a s c e leb ra d a s en M é xico en e l a ñ o 1958, en e l se n tid o d e q u e la s d ive rs a s ley es trib u ta ria s
s e a g ru p e n m e tó d ic a m e n te en o rd e n a m ie n to s únicos, co n e l o b je to d e sim p lific a r y fa c ilita r su
c o m p ren sió n y c u m p lim ie n to ; y q u e s i las ley es e sp e cia le s no se in co rp o ra ra n d ire cta m e n te a la
co d ifica ció n , g u a rd e n co n e lla la d e b id a a rm o n ía , e vita n d o d iverg en cia s y c o n tr a d ic c io n e s”. I n s t i ­
t u t o L a t i n o a m e r i c a n o d e D e r e c h o T r i b u t a r i o ; E sta tu to s... p. 42. En el m ism o sentido, P É R E Z DE
AYALA y G O N Z Á L E Z G A R C ÍA ; C urso... p. 63, PL A Z A S V E G A ; D e r e c h o ... p. 97, e tp a s s im .
24 PITA, C laudino, A G U IR R E PA N G B U R N , R ubén, D E N T O N E , C arlos, E SPA R ZA , C arlos y LARA
B E R R ÍO S , B ernardo; M o d e lo d e C ó d ig o T rib u ta rio d e l C IA T. P reparado p a ra el C entro Interam eri-
cano d e A d m in istracio n es T ributarias (CIA T). C iu d ad de P anam á, 1997, p. 17, c o n su ltad o el 26 de

643
 APLICACIÓN DEL CÓDIGO ORGÁNICO TRIBUTARIO A LA TRIBUTACIÓN ESTADAL Y MUNICIPAL: ESTADO ..

Esa opción d istin ta im plica, com o puede verse, la d e sig u a ld a d de las partes
en la relación ju ríd ic a tributaria: con base en lo que F e r r e i r o L a p a t z a , indig­
nado, califica com o terg iversa ció n “d ig n a d e l p e o r sofista ” del pensam iento
de su m aestro, S á i n z d e B u j a n d a , quien -en otro c o n te x to - escribiera que “en
la relación fisc o -c o n trib u y e n te d o m in a el p rin c ip io de la c o m u n id a d so b re el
p r in c ip io d e la lib e r ta d p r iv a d a " 25, las adm inistraciones tributarias de A m érica
Latina, reunidas en el c i a t , afirm an que el equilibrio de las partes en la relación
juríd ico tributaria no tiene, en el estado actual de las cosas, sentido alguno. Para
el c i a t , “ n o se ju s tific a v o lc a r los m a yo res e sfu erzo s en e l d esa rro llo y s u ste n ­
ta ció n d e los d erech o s d e l c o n trib u yen te sin o que, en e l p re te n d id o eq u ilib rio
en tre las p a r te s d e la rela ció n fisc o -c o n trib u y e n te , se d e b e a te n d e r en igual
fo r m a y con ig u a l én fa sis a la tra scen d en cia y a s e q u ib ilid a d d e la rea liza ció n
d e l d erecho d e l fis c o d e c o n creta r e l cobro d e los trib u to s q u e se g e n e ra ra n
p o r im perio d e d isp o sicio n es leg a les ” 26; por lo que sobre esos principios -lo s

ju n io de 2009 en h ttp://w w w .u n av .es/trib u tario /D o cu m en to s/m o d elo co d ig o trib u tario 1997.pdf.

Un tex to p rá cticam en te id én tico es el que ad o p ta la E xp o sició n de M otiv o s d el C ó d ig o O rgánico
T rib u tario de 2001. V E N E Z U E L A , R epública B o liv arian a de; D ia r io d e D e b a te s d e la s e s ió n d e
la A s a m b le a N a c io n a l, 5 de abril de 2001. C o p ia fo to stática en p o d er del autor, p. 7.
2Í R azón tiene F E R R E IR O en criticar acerbam ente al c i a t : al em p le ar la frase, S Á IN Z D E B U JA N D A
está en cu a d ran d o al d erec h o financiero en el d erech o p ú b lico , para (i) e x clu ir del p ro b lem a de la
co dificación en el d erec h o financiero el pro b lem a d e le y vs. co stu m b re , al que nos refiriéram os
a n terio rm en te; y (¡i) para id entificar el p ro b lem a de la c o d ificació n en e l d erech o fin an ciero c o n el
de l a codificació n a d m in istrativ a, siendo q u e el en te a cre ed o r es, en definitiva, el E stad o actu an d o
su cap acid ad de d erech o p úblico, y no su cap acid ad de d erech o p riv ad o . El texto del p árrafo en el
q u e está in serta la frase que c ita e l MC1AT en sus « C o n sid e rac io n e s G en era les» es la siguiente:
" L a c o d i f i c a c i ó n f i s c a l . - A ) Es un a specto de la co dificación a d m in istrativ a.- E l D e re ch o fin a n c ie r o
re g u la la a c tiv id a d d e l E sta d o y d e lo s e n te s p ú b lic o s e n ca m in a d a , se g ú n d e c ía a l c o m ie n z o d e e sta
d ise rta ció n , a ¡a o b te n c ió n d e lo s re c u rso s e c o n ó m ic o s q u e les p e r m ita n s a tis fa c e r la s n e c e sid a d e s
c o le c tiv a s y a l a o r d e n a c ió n d e lo s p a g o s y g a s to s q u e e s ta fu n c i ó n en g en d ra . D a d a la situ a c ió n
d e p r im a c ía , e l p la n o d e su p e rio rid a d , e n q u e e l s u je to a c tiv o d e la r e la c ió n ju r íd ic a trib u ta r ia
-el E sta d o , g e n era lm en te- s e e n c u e n tr a f r e n te a l sú b d ito , e s e v id e n te q u e en e sa re la c ió n d o m in a
e l p rin cip io de la c o m u n id ad sobre el prin cip io de la p e rso n alid ad privada, y p o r e sta r a z ó n n o
o fre ce d u d a q u e la s n o rm a s fin a n c ie r a s d e b e n in se rta rse d e n tr o d e ¡os c u a d ro s d e ! D e re c h o p ú ­
blico. P e r o co m o , a s u vez, la a c tiv id a d fin a n c ie r a c o n s titu y e u n a s p e c to d e ¡a a d m in is tr a c ió n en
g e n e r a l - e s p r e c is a m e n te la a d m in is tr a c ió n d e in te re se s e c o n ó m ic o s d e los e n te s p ú b lic o s - , n o
o fre c e d u d a q u e e l D e re c h o fin a n c ie r o d e b e c o n sid e r a rse c o m o u n a d is c ip lin a n a c id a d e l tro n co
g e n e r a l d e l D e re c h o a d m in istra tiv o , y p o r e sta ra zó n , s e g ú n d e c ía a n tes, la c o d ifica c ió n f is c a l
o fre ce en p r in c ip io lo s m ism o s p r o b le m a s q u e la c o d ific a c ió n a d m in is tr a tiv a en g e n e r a r . Cfr.
P IT A , A G U IR R E P A N G B U R N , D E N T O N E , E S PA R Z A y L A R A B E R R ÍO S ; M o d e lo ..., p. 17,
F E R R E IR O LAPATZA; L a C o d ifica ció n ... p. 1.186 y SÁ IN Z D E B U JA N D A , F em ando; H a c ie n d a
y D e re c h o . T om o I. In stitu to de E stu d io s P o lítico s, M adrid, 1962, pp. 55 y 56.
26 P IT A , A G U IR R E P A N G B U R N , D E N T O N E , E S PA R Z A y L A R A B E R R ÍO S ; M o d e lo ..., pp. 17
y 18. A sí lo dice tam b ién la E x p o sició n de M otiv o s del C ó d ig o O rg án ico T rib u tario de 2001.
V E N E Z U E L A ; D i a r i o . .. pp. 7 y 8.

644
 CARLOS E.W EFFE H.

de la relación de p o d e r entre una A dm inistración tributaria to d o p o d ero sa y el

contribuyente som etido a p a d e c e r p a siv a m e n te la acción adm inistrativa, de
m anera de privilegiar una supuesta «igualdad» por sobre la lib e r ta d propia del
estado social y dem ocrático de derecho, com o agudam ente apunta F e rre iro
L a p a t z a 27- se estructuró el M odelo de Código Tributario preparado por el Centro
Interam ericano de A dm inistraciones T ributarias (M CIA T), de 1997.
E llo, com o es natural, originó la m ás enérgica repulsa de la doctrina
tributaria latinoam ericana. L as Vigésim as Jom adas L atinoam ericanas de D e­
recho T ributario, bajo la relatoría general de F e r r e ir o L a p a tz a , la dirección
del debate a cargo de A lberto T a rs ita n o y la secretaría de A dilson R o d rig u e s
P ire s , concluyeron que el M CIAT contiene preceptos que transgreden los p rin ­
cipios de legalidad, igualdad entre las partes de la relación ju ríd ic a tributaria,
capacidad contributiva, seguridad jurídica, debido proceso en las actuaciones
de la A dm inistración y tutela jurisdiccional efectiva, y especialm ente en lo
penal tributario, de presunción de inocencia, culpabilidad y doble instancia,
“y, p o r ello, resu lta a jen o a l siste m a y orden de g a ra n tía s c o n stitu cio n a les de
nu estro s p a ís e s ” , po r lo que, en definitiva, el IL A D T recom endó a los países
latinoam ericanos m antener el M CTA L com o base de sus C ódigos y leyes re­
lativos a la m ateria tributaria, en todos los niveles de gobierno, sin perjuicio
de efectuar las adaptaciones y actualizaciones que se consideren necesarias,
pero preservando la orientación de este M odelo, en resguardo de los aludidos
principios de la tributación28.
Sin em bargo, a p esar de los m anifiestos inconvenientes -re sp e c to de la
función que debe cum plir la tributación en el estado social y dem ocrático de
d e re c h o - Venezuela adoptó el M CIAT com o la base del C ódigo O rgánico Tri­
butario hoy vigente de 2001, que - e n p a rte - coincide con las a d m o n icio n es que
respecto del contenido del Código contiene la D isposición Transitoria Q uinta de
la C onstitución, acrem ente criticada por la doctrina po r su clara inconstitucio-
nalidad29. C om o señala S o l G il , si bien la codificación en el d erecho tributario

27 F E R R E IR O LA PA TZ A ; L a C o d ific a c ió n . .. pp. 1.185 y 1.186.

28 IN S T IT U T O L A T IN O A M E R IC A N O D E D E R E C H O T R IB U T A R IO ; C o n c lu sio n e s y R e c o m e n d a ­
c io n e s d e la s X X J o r n a d a s L a tin o a m e r ic a n a s d e D e re ch o T rib u ta rio . T em a 2 - L a C odificació n en
el D e rech o T ributario. C o n su ltad as en http:/A vw w .ilad t.o rg /d o cu m en to s/d etalle_ d o c.asp = id = 3 8 5 ,
26 de ju n io de 2009.
19 A l resp ecto , v éase O CTA V IO , Jo sé A n d rés; “ L a D isposición T ran sito ria Q u in ta de la C o n stitu ció n
de 1999” , en V J o rn a d a s V enezolanas d e D e rech o Tributario. E diciones de la A sociación V enezolana

645
 APLICACIÓN DEL CÓDIGO ORGÁNICO TRIBUTARIO A LA TRIBUTACIÓN ESTADAL Y MUNICIPAL: ESTADO

debe tener com o norte la m anutención del equilibrio de las partes en la relación
ju ríd ic a tributaria, “ese eq u ilib rio s e ha ve n id o p e rd ie n d o en Venezuela en las
ú ltim a s dos reform as [en 1994 y 2001], a l extrem o q u e p rá c tic a m e n te nos
está n lleva n d o a l m o d elo d e C ó d ig o d e l C IA T d e 1 9 9 7 ' (Interpolado nuestro).
A ñade S o l que en el C ódigo O rgánico Tributario de 2001 “nos en co n tra m o s
co n d isp o sic io n e s que so n reco g id a s d e l m o d elo d e C ó d ig o d e l C IA T y que
g e n e ra n un o d io so d eseq u ilib rio en los derech o s y o b lig a cio n es d e lo s su jeto s
d e la relación ju r íd ic a tributaria, o b via m en te fa v o re c ie n d o a l F isco, e inclusive
tien en vicio s d e in co n stitu c io n a lid a d ”30.

de D e rech o T ributario. C aracas, 2000, p. 168; D IA Z C O L IN A , M a ry E lba; “ In co n stitu cio n alid ad

de la n o rm a p ro g ram á tic a c o n te n id a e n la D isp o sic ió n T ran sito ria Q u in ta, n u m era l 2, de la C o n s­
titu c ió n d e 1999” , e n V J o r n a d a s V en ezo la n a s d e D e r e c h o T rib u ta rio . E d ic io n es de la A so ciació n
V en ezo lan a de D erech o T ributario, C aracas, 2000, pp. 177 y ss; y W E F F E H ., C a rlo s E ; “B reves
a n o tacio n es sobre la parte g en eral del D e rec h o P en al T ributario en el C ó d ig o O rg án ico T ributario
de 2 0 0 1 ” , en R e v is ta d e D e r e c h o T r ib u ta rio N ° 95. E d ic io n es de la A so cia ció n V enezolana de
D e rech o T rib u tario . C aracas, 2 0 0 2 , p. 109. L a ap ro b ac ió n a c r ític a d e la m en cio n ad a D isp o sició n
T ran sito ria p o r la A sam b lea N a cio n a l C o n stitu y e n te de 1999 p u e d e v erse en V E N E Z U E L A , R e­
p ú b lic a B o liv a rian a de; A c ta d e ¡a S e sió n P le n a r ia d e la A s a m b le a N a c io n a l C o n stitu y e n te d e l 14
d e n o v ie m b r e d e 1999. V ersión ele ctró n ica d istrib u id a p o r el S erv icio A u tó n o m o de In fo rm ació n
L eg isla tiv a (S A IL ) d e la A sam b lea N a cio n a l. C aracas, 2008, p. 79.
30 S O L G IL , Jesú s; “L a c o dificación del d erec h o trib u tario y el deb id o eq u ilib rio en tre lo s derechos
del fisco y los de los c o n trib u y en tes” , e n E s tu d io s s o b r e e l C ó d ig o O rg á n ic o T rib u ta rio d e 2001.
E d ic io n es de la A so ciació n V enezolana de D e rech o T ributario, C aracas, 2 0 0 2 , p . 79. E n el m ism o
sentido, y a O c t a v i o señalaba, al c o m e n tar e l M C IA T an tes de su a d o p ció n p o r el leg islad o r v e n e ­
zo la n o c o m o b a se para el C ó d ig o O rgánico T rib u tario , q u e “ e l M o d e lo C IA T e stá in sp ira d o en u n a
o r ie n ta c ió n q u e s e a le ja d e l c o n c e p to d e la re la c ió n trib u ta r ia c o m o re la ció n d e d e re c h o y n o d e
p o d e r, d e l p r in c ip io d e ig u a ld a d j u r íd ic a d e las p a r te s d e e sa re la c ió n y d e la s e g u r id a d ju r íd ic a
d e lo s c o n tr ib u y e n te s, lo c u a l lo d ife re n cia , en g r a n m ed id a , d e l M C T A L ”, situ ació n q u e c ritica
d u ram en te, al v e rla c o n cretad a en el C ó d ig o O rgánico T rib u tario de 2 001, señ alan d o q u e en las
d isp o sicio n es del C ódigo: “s e e v id e n c ia la in flu e n cia n e g a tiv a [ ...] d e l M o d e lo C IA T '. O CTA V IO ,
José A ndrés; “ E l M odelo de C ódigo T rib u tario p a ra A m é ric a L atin a O E A /B ID de 1967 y e l M odelo
C IA T d e 1997. R e co m en d acio n es d el IL A D T p a ra su ap lic ac ió n ” , en A n a is d a s X X J o r n a d a s d o
IL A D T . T em a 2: L a C o d ifica ció n e n A m é r ic a L a tin a . T om o II. A sso ciaq áo B ra s ile ñ a de D ireito
F in a n cie ro , S a lv ad o r de B ah ía, 2 0 0 0 , pp. 1.529; y O CTA V IO , Jo sé A n d rés; “ O rig en y o rien tació n
del C ó d ig o O rg án ico T ributario de 2 0 0 1 ” , en E s tu d io s s o b r e e l C ó d ig o O r g á n ic o T rib u ta rio d e
2 0 0 1 . E d icio n es de la A so cia ció n V enezolana de D e rech o T rib u tario , C aracas, 2 002, p. 9. P o r
su p arte, al n a rra r los a n teced en tes del C ó d ig o , M O N T IL L A V A R E L A an o ta q u e el C ó d ig o n o
o c u lta “la v o c a c ió n d e l p r o y e c tis ta p o r lo s lin e a m ie n to s d e l M o d e lo CIAT, tan p r ó d ig o e n e l so b r e
fo r ta le c im ie n to d e la A d m in is tr a c ió n ”. M O N T IL L A V A R E L A , A rm an d o ; “A n o ta cio n es sobre
los A n te ce d en te s del n u evo C ó d ig o O rg án ico T rib u tario ” , en E s tu d io s s o b r e e l C ó d ig o O rg á n ic o
T r ib u ta rio d e 2 0 0 1 . E d iciones de la A so cia ció n V enezolana de D erech o T ributario, C aracas, 2 002,
p. 40.

646
 CARLOS E.W EFFE H.

b) L a c o d if ic a c ió n d e l d e r e c h o t r ib u t a r io e n lo s e s t a d o s f e d e r a le s

Los problem as a los que atiende la codificación tienen especial auge en los
países de estructura fe d e r a l, o - e n todo caso- en aquellos en los que existe m ás
de un ente con po d er tributario. Tal com o señala F e r r e j r o L a p a t z a , la existencia
“d e d iverso s y n u m ero so s en tes p ú b lic o s (E stado, C o m u n id a d es autó n o m a s,
en tes locales, etc.) con fa c u lta d e s n o rm a tiva s en m a te ria d e g a sto s e ingresos
p ú b lic o s fa c ilita la existen c ia d e n o rm a s diversas, d isp a res y a ú n en oca sio n es
c o n tra d icto ria s q u e in cid en to d a s e lla s en e l c o m p le jo e n tra m a d o d e vín cu lo s
q u e o rig in a la a c tiv id a d fin a n c ie r a d e tales en te s ”31. E n el m ism o sentido, d e

Ju a n o indica que “ [e]/ p ro b le m a es m ás se rio o m ás co m p lejo p a r a los p a íse s

d e org a n iza ció n fe d e ra l, d o n d e la codificación, a m én de resp eta r las bases
constitucionales, h a d e co n su lta r las ex ig e n c ia s p r o p ia s d e las p ro v in c ia s o
esta d o s fe d e r a le s y d e las m u n ic ip a lid a d e s q u e co m p lem en ta n e l cuadro a c ­
tivo d e la trib u ta ció n ” , de m odo que se concibe “la a u to n o m ía fin a n c ie r a d e
acu erd o a las realidades de la a u to n o m ía p o lític a , p a r a ev ita r su p e rp o sicio n es
d e im puestos so b re u na m ism a m a te ria tributaria, q u e fin a lm e n te d e stru y e o
a fecta la e c o n o m ía n a c io n a l“32.
Tal es la co m p lejid a d , y en consecuencia la in se g u rid a d propia de los
sistem as fiscales internam ente m ultijurisdiccionales, que las Terceras Jom adas
Latinoam ericanas de D erecho T ributario, organizadas en Sao Paulo en 1962,
dedicaron particular atención al tem a. E n esa ocasión, el i l a d t recom endó a sus
países m iem bros uniform ar “en c a d a p a ís d e rég im en fe d e r a l los c o n cep to s de
los institutos y ca teg o ría s d e l d erech o trib u ta rio su sta n tivo m e d ia n te la fija c ió n
d e criterios o b jetivo s qu e p e r m ita n d istin g u irlo s ju ríd ic a m e n te ” , así com o “los
criterios p a r a e l tra ta m ien to fis c a l d e los entes g u b ern a m en ta les, co n sid era n d o
q u e las in m u n id a d es trib u ta ria s n o d ep e n d en d e la n a tu ra leza d e esto s entes
sin o d e los resp ectivo s o rd en a m ien to s ju r íd ic o s co n stitu c io n a le s“ 33.
A sí, la codificación en m ateria tributaria se erige en un instrum ento particu­
larm ente útil para los países de estructura federal, con el objeto -s e g ú n T o f f o l i
T a v o l a r o - de evitar la m últiple im posición m ediante el establecim iento directo

de norm as generales, reguladoras de los hechos generadores de los tributos, así

31 F E R R E IR O L A PA TZA ; C u r s o ... p. 70.

32 N aturalm ente, en sus co n sid era cio n e s p arte el arg en tin o d e la idea de u n a codificació n in te g r a l del
derecho tribtuario, al estilo francés. D E JU A N O , M anuel; C u rso d e F in a n z a s y D e re ch o T ributario.
T om o I - Parte G eneral. 2a edición, E dicio n es M olachino, R osario, 1969, p. 91.
33 IN S T IT U T O L A T IN O A M E R IC A N O D E D E R E C H O T R IB U T A R IO ; E s ta tu to s ... p. 27.

647
 APLICACIÓN DEL CÓDIGO ORGÁNICO TRIBUTARIO A LA TRIBUTACIÓN ESTADAL Y MUNICIPAL: ESTADO

com o las reglas a ser observadas en su constitución y cobro, “ de m odo d e evitarse

la g u e rra fisc a l, o sea, la c o m p eten cia trib u ta ria n o c iv a en tre los diferentes
en tes d o ta d o s d e p o d e r trib u ta rio ” , y explicar detalladam ente la actividad del
po d er estatal, de m odo de lo g ra r la e fe c tiv id a d d e los derech o s y g a ra n tía s que
la C onstitución asegura a los sujetos pasivos. D e tal m anera, la codificación
satisface de m odo especial, en los países federales, las exigencias de seguridad
y certeza juríd ica, necesarias para m antener el e q u ilib rio de las partes en la
relación ju ríd ic a tributaria, al extrem o de tener com o finalidad fundam ental la
«estructuración orgánica del ordenam iento fiscal», para así “ co n creta rse co m o
c o n tin u a ció n sistè m ica d e la C onstitución, e sta tu yen d o c riterio s m a teria les de
a p lica ció n d e l d erecho y a través d e n o rm a s g e n e ra le s d e te rm in a r la a ctu a ció n
co n creta de los su je to s y agen tes d e la rela ció n ju ríd ic o -tr ib u ta r ia ”34.

c) E l C ó d ig o O r g á n ic o T r ib u ta r io . S u u b ic a c ió n e n e l s is te m a

d e fu e n te s d e l d e r e c h o tr ib u ta r io e n V e n e z u e la

Estas funciones, las de racionalización, sistem a tiza ció n y sim plificación del
ordenam iento, son las que en nuestro sistem a tiene atribuido el Código Orgánico
Tributario35. En efecto, el Código agrupa p a rc ia l36, sistem ática y ordenadam ente,

34 T rad u cció n libre n uestra. TOFFOL1 T A V O L A R O , A go stin h o ; “A C o d ific a fà o T rib u tà ria ” , en E l

trib u to y s u a p lic a c ió n : p e r s p e c tiv a s p a r a e l s ig lo X X L T om o I. C o o rd in ad o p o r C é sa r G A R C IA
N O V O A y C a ta lin a ttO Y O S JIM É N E Z . M arcial P ons, B u en o s A ires, 2 0 0 8 , pp. 401 y 41 4 . E n el
m ism o sentido, si bien en un sentido g en eral, se p ro n u n cian P É R E Z D E AY A LA y G O N Z Á L E Z
G A R C ÍA ; C urso... pp. 61 y 63.
35 O rig in alm en te p u b licad o en la G a ceta O ficia l d e la R e p ú b lic a d e V enezuela N° 2 .9 9 2 E x trao rd i­
nario, del 3 de ag o sto de 1982. Su p rim era reform a, que data de 1992, fu e p u b licad a en la G a ceta
O ficia l d e la R e p ú b lic a d e V enezuela N° 4 .4 6 6 E x trao rd in ario , del 11 d e se p tiem b re d e 1992. El
C ó d ig o fue refo rm ad o una segu n d a vez, m ed ian te el d is c u tib le m ecan ism o d e los D ecreto s-L ey es
a que se re fe ría el artículo 190.8° de la C o n stitu ció n de 1961 ( G a c e ta O fic ia l d e la R e p ú b lic a d e
V enezuela N° 3 .357 E x traordinario, del 2 de m arzo de 1984), de acu e rd o con el cual el P resid en te
de la R ep ú b lica, en C o n sejo de M in istro s y p re v ia h a b ilita ció n legislativ a, e stab a a u to rizad o
para d ic ta r “ m e d id a s e xtra o r d in a r ia s e n m a te r ia e c o n ó m ic a o fin a n c ie r a c u a n d o a s í lo re q u iera
e l in te ré s p ú b lic o y h a y a sid o a u to riza d o p a r a e llo p o r le y e s p e c ia P , con fu e rz a y ran g o d e ley.
E sta seg u n d a refo rm a del C ódigo O rg án ico T rib u tario fue p u b lic a d a en la G a c eta O fic ia l d e la
R e p ú b lic a d e V enezuela N° 4.727 E x trao rd in ario , del 27 de m ay o de 1994. E l C ó d ig o O rgánico
T rib u tario h o y v ig en te es u n a co m p leta re fo rm u la c ió n de este im p o rtan te in stru m en to leg islativo,
sig u ien d o la insp iració n del m c i a t , según lo p re v ia m e n te expuesto; fue pu b licad o en la G a ceta
O ficia l d e la R e p ú b lic a B o liv a r ia n a d e V enezuela N° 37.305, del 17 de o ctu b re de 2001.
36 El C ó d ig o O rg án ico T rib u tario es un e jem p lo d e codificació n p a r c ia l, en tan to é ste no reg u la
d irec ta m en te elem en to s esen ciales de trib u to alguno. L a ú n ica ex ce p ció n que p o d ría a n o tarse al

648
 CARLOS E.W EFFEH

las norm as ju ríd icas tributarias sustanciales, form ales y procesales, así com o
los principios fundam entales de la tributación, de m odo que, según su prim era
E xposición de M otivos, la prom ulgación del C ódigo “so lu c io n a ría u n a g ra v e
d eficien cia d e nuestro o rd en a m ien to leg a l en esta m a te ria ” , pues “las leyes
trib u ta ria s e sp ecia les está n m u y lejos de su stitu ir el p a p e l d e u n C ó d ig o en sus
resp ectivo s ca m p o s p a rcia les, a d em á s d e la in co n ven ien cia d e la d iv e rsid a d de
n o rm a s p a r a reg u la r situ a cio n es q u e d eb en s e g u ir una p a u ta sim ila r en todos
los trib u to s”. En este sentido, el C ódigo perm ite, de acuerdo con sus redactores
originales, resolver “d e m a n era apro p ia d a y un ifo rm e m uch o s de los p ro b le m a s
q u e se h a b u sca d o so lu c io n a r en fo r m a p a r c ia l en los d iverso s p ro y e c to s ” que,
para la fecha, habían sido presentados, problem as que pueden resum irse en “la
a u se n cia de un a p ro p ia d o c o n ju n to d e n o rm a s fu n d a m e n ta le s y g en era les, a s í
com o la d isp ersió n y la d iv e rsid a d d e las existen te s”, lo que “c o n stitu ye u na
se v e ra tra b a p a r a su n e cesa ria siste m a tiza c ió n y a p lic a c ió n ”*1.

resp ecto es la de la n o rm a co n ten id a en el p a rág ra fo p rim ero del a rtícu lo 27 resp ecto d el im puesto
sobre la renta, p o r la cu al “ [s]e c o n sid e r a rá n c o m o n o e fe c tu a d o s lo s e g re so s y g a s to s o b je to d e re­
tención, c u a n d o e l p a g a d o r d e los m ism o s n o h a y a reten id o y e n te ra d o e l im p u e sto c o rre sp o n d ie n te
c o n fo r m e a lo s p la z o s q u e e sta b le zc a la le y o su re g la m e n to , s a lv o q u e d e m u e s tre h a b e r e fe c tu a d o
e fe c tiv a m e n te [sic] d ic h o eg reso o g a s to ”. L a norm a, a d em ás de in tro d u c ir un e lem en to e x tra ñ o
al d iseñ o del C ó d ig o - reg u lació n p arcial de la base im ponible del im p u esto sobre la re n ta , deja
sin reso lv er el p ro b lem a q ue le dio origen: el de la n o d e d u cib ilid ad de los g astos re sp ecto de los
cuales el pag ad o r, actu an d o en calid ad de re sp o n sab le, om itiese re te n er o enterase extem p o rán e-
m ente el im p u esto re ten id o en la o p eració n g e n eratriz del g asto, d e acuerdo con lo p rev isto , en su
ú ltim a v ersió n , en el p a r á g r a fo se x to d el artícu lo 87 de la L ey d e Im puesto sobre la R enta ( G a c eta
O fic ia l d e la R e p ú b lic a B o liv a r ia n a d e V enezuela N° 5.390 E xtrao rd in ario , del 22 de o ctu b re de
1999). E n efecto, com o y a señ aláram o s en una o casió n prev ia, la n o rm a en co m e n tario s, si bien
se en cu e n tra co n ten id a en el C ódigo O rg án ico T ributario y, con ello , se reso lv ería el p ro b lem a de
vio lació n d e la reserv a legal q u e en m ateria penal trib u ta ria o ste n ta este in stru m en to n o rm ativ o
fren te a las leyes e sp e ciale s - xlada la n atu ra le z a sa n c io n a to ria del referid o p a r á g r a fo s e x to - , sigue
co n te n ien d o una s a n c ió n in d irecta , en tan to p reten d e a fec ta r la d e te rm in a ció n del im p u esto sobre
la ren ta co n fo rm e a la real cap acid ad co n trib u tiv a d el o b lig ad o trib u ta rio sobre la base de u n a
p re su n ció n , cie rta m en te iu ris ta n tu m , co n fo rm e a la cual co rre sp o n d e al sujeto p a siv o p r o b a r s u
in o ce n cia . A sí, com o bien p uede verse, la no rm a en co m e n tario s im plica (i) v io la c ió n d e la reserv a
legal, y a no p o rq u e la sanción im p ro p ia esté con ten id a o no e n el C ó d ig o O rgánico T rib u tario , sino
p o r n o c u m p lir con los req u isito s m ín im o s del m a n d a to d e tip ific a c ió n lex p rc ev ia , certa , s tr ic ta
e t s c r i p t a - que c o m p o n en a la reserv a legal en m ate ria sa n cio n ad o ra; y (ii) c o n cu lcació n de la
p r e s u n c ió n d e in o ce n cia , c o n sag rad a en el a rtícu lo 49 .2 de la C o n stitu ció n , to d a vez q u e se exige
del sujeto p a siv o la pru eb a de su in o c e n c ia la efec tiv a re alizació n del g a s to -, sin q u e se ex ija a
la A d m in istració n T rib u taria la p ru eb a de cargo que, m á s a llá d e to d a d u d a ra z o n a b le , ju stific aría
la im p o sició n de la pena. Vid. W E F F E H ., C arlos E.; “A lg u n a s p ato lo g ías del D e rech o Penal
T rib u tario en V enezuela” , en X X X I V J o r n a d a s J.M . D o m ín g u e z E s c o v a r - D e re c h o T rib u ta rio .
E d icio n es del C o leg io de A b o g ad o s del E stado L ara, B arq u isim eto , 2009, p. 136.
37 V E N E Z U E L A ; E x p o s ic ió n . .. pp. 361 a 363.

649
 APLICACIÓN DEL CÓDIGO ORGÁNICO TRIBUTARIO A LA TRIBUTACIÓN ESTADAL V MUNICIPAL: ESTADO

A sí, el C ódigo O rgánico T ributario tiene com o objeto fijar sistem ática y
ordenadam ente los principios generales del derecho tributario en Venezuela,
dando así perm anencia, certeza y claridad a la legislación tributaria “a f i n de
a se g u ra r la e sta b ilid a d y c o n o cim ien to de las situ a cio n es ju r íd ic a s q u e los
m ism o s re g la m en ta n ” , así com o sim plificar la legislación singular tributaria y
facilitar su com prensión y cum plim iento com o garantía de los derechos indi­
viduales38. P ara ello el legislador ubicó al C ódigo O rgánico T ributario, en el
sistem a constitucional de tipos norm ativos39 a ser dictados p o r la R epública,
bajo la com petencia legislativa conferida a la A sam blea N acional p o r im perio
del artículo 187.1 de la C onstitución40, dentro de las leyes o rg á n ica s, que - d e
acuerdo con el artículo 203 de la L ey Fundam ental- son “ las q u e a s í d en o m in a
esta C onstitución; las qu e se d icten p a r a o rg a n iza r los p o d e res p ú b lic o s o p a r a
d esa rro lla r los derechos co nstitucionales y las q u e sirva n d e m arco n orm ativo a
o tra s leyes”. E n este sentido, com o con acierto señala A n d r a d e R o d r íg u e z 41,

“A los fines del estudio de la calificación del C ód igo O rgánico T ributario

com o ley orgánica, es necesario efectuar el exam en de cad a uno de los cuatro
sub-tipos n orm ativos contem plados en el artículo 203 de la C onstitución.
Sólo en caso de que la m ateria reg u lad a en éste sea sub su m ible en u no de
dichos sub-tipos, dicho instrum ento podrá revestir tal calificación, aún cuando
h aya sido calificado p reviam ente com o tal p o r el C ongreso de la R epública,
bajo la v ig en cia de la C onstitución de 1961, la cual p erm itía al p arlam ento
la calificación de las leyes com o orgánicas, sin m ayores consideraciones
acerca de la m ateria regu lada en éstas”

E n efecto, bajo el am paro del artículo 163 de la C onstitución de 196142

el C ódigo O rgánico T ributario recibió la in ve stid u ra p a r la m e n ta r ia de ley

38 IN S T IT U T O L A T IN O A M E R IC A N O D E D E R E C H O T R IB U T A R IO ; E s ta tu to s . .. p. 21.
39 S obre el p ro b lem a d e los tip o s n o rm ativ o s en n u e stro o rd en am ien to , véase P E Ñ A S O L ÍS , José;
L o s tip o s n o rm a tiv o s en la C o n stitu c ió n d e 1999. C o lec ció n E stu d io s Ju ríd ico s N° 14, T ribunal
S u p rem o d e Ju sticia, C aracas, 2005.
40 G a c e ta O ficia l d e la R e p ú b lic a B o liv a r ia n a d e V en ezu ela N° 5.908 E xtrao rd in ario , del 19 de
feb rero d e 2009. S u artícu lo 187.1 d isp o n e lo sig u ien te: “ C o rr e s p o n d e a la A s a m b le a N a c io n a l:
1.- L e g is la r e n la s m a te ria s d e la c o m p e te n c ia n a c io n a l y s o b r e e lfu n c io n a m ie n to d e las d istin ta s
ra m a s d e l P o d e r N a cio n a F '.
41 A N D R A D E R O D R ÍG U E Z , B etty; “ A n álisis a ce rca del cará cte r o rgánico d el C ó d ig o O rgánico
T rib u ta rio ” , en R e v is ta d e D e re c h o T r ib u ta rio N° 115. E d iciones d e la A so ciació n V enezolana de
D e rech o T rib u tario , C aracas, 2 007, p. 54.
42 G a c e ta O ficia l d e la R e p ú b lic a d e V enezuela N ° 3.357 E xtrao rd in ario , del 2 de m arzo de 1984.
Su tex to e ra el siguiente: “ S o n leyes o rg á n ic a s las q u e a s í d e n o m in a e sta C o n stitu c ió n y la s q u e

650
 CARLOS E.W EFFEH .

orgánica, en tanto el C ódigo sirve, com o hem os visto, para dotar de coherencia
al sistem a tributario m ediante la unificación de sus principios generales, lo
que llevó, p o r una parte, a que la C om isión R edactora del C ódigo propusiese
tal investidura43 y a que, incluso, se levantase la aprobación del P royecto en
prim era discusión para cum plir con el requisito de m ayoría ca lificada, exigido
por el artículo 163 en com entarios, de m odo de investir al C ódigo del carácter
orgánico con el que lo conocem os hoy día44.

s e a n in v e stid a s c o n ta l c a r á c te r p o r la m a y o ría a b so lu ta d e los m ie m b ro s d e c a d a C á m a r a a l

in ic ia rse en e lla s e l re sp e c tiv o p r o y e c to d e ley. L a s ley es q u e s e d ic te n e n m a te ria s re g u la d a s p o r
le y e s o rg á n ic a s s e so m e te r á n a las n o r m a s d e é s ta s ”.
43 C o m o señ ala la E xposición de M otivos, “ lo s in te g ra n te s d e la C o m isió n R ed a c to r a e stá n u n á n im e ­
m e n te d e a c u er d o e n la c o n v e n ie n c ia y o p o r tu n id a d d e la p ro m u lg a c ió n d e l C ó d ig o T ributario, en
la d o c tr in a j u r íd ic a y e n la e stru c tu r a té c n ic a d e l P ro yecto , y e n s u s d isp o sic io n e s fu n d a m e n ta le s ,
s in p e r ju ic io d e las n a tu ra le s d ife re n c ia s d e c rite rio e n tre los m ie m b ro s d e la C o m isió n s o b r e
ta n n o v e d o s a y c o m p le ja m a teria . E n c o n se cu e n cia , la C o m isió n r e c o m ie n d a a m p lia m e n te la
p r e s e n ta c ió n d e l P r o y e c to a l C o n g re so y s u p ro m u lg a c ió n c o m o le y o r g á n ic a d e la R e p ú b lic a ”,
ra z ó n p o r la cual “ [e]/ P r o y e c to e m p ie z a p o r a tr ib u ir a l C ó d ig o T r ib u ta rio en s u a rtíc u lo I o e l
c a r á c te r d e L e y O r g á n ic a d e c o n fo r m id a d co n e l a rtíc u lo 163 d e la C o n stitu ció n . L a c a lific a ció n
d e l C ó d ig o c o m o le y o rg á n ic a c o n s titu y e u n re q u isito fu n d a m e n ta l p a r a la n e c e sa ria a rm o n ía
d e l s is te m a trib u ta rio , y a q u e p o r a p lic a c ió n d e la m e n c io n a d a n o r m a c o n stitu c io n a l, la s leyes
tr ib u ta r ia s e sp e c ia le s y la s d e c isio n e s ju d ic ia le s y a d m in is tr a tiv a s q u e la s a p lica n , h a n d e s u je ­
ta rse a las d isp o sic io n e s d e l C ó d ig o , c o n lo c u a l s e g a r a n tiz a la p r e s e r v a c ió n d e lo s d e re ch o s d e l
E s ta d o y d e los p a r tic u la re s, a s í c o m o la u n ifo r m id a d d e l ré g im e n j u r íd ic o d e la trib u la c ió n en
s u s a s p e c to s fu n d a m e n ta le s ”. P o r esto , y p o r la re co m en d a c ió n de las S e x ta s Jo m a d as L atin o am e ­
rica n as de D e rech o T rib u tario , se g ú n la cual los p rin cip io s fu n d am en tales del d erech o trib u tario
d e b en co n sa g ra rse con u n a je ra rq u ía su p erio r a la de la ley o rd in aria, fue que bajo la C o n stitu ció n
de 1 9 6 1 se dio cará cte r su p e r io r , je rá rq u ic a m e n te c o n sid erad o , al C ó d ig o O rg án ico T ributario
fren te a las leyes e sp e ciale s trib u tarias. V e n e z u e l a ; E x p o s ic ió n ... pp. 3 6 6 y 3 6 7 , e IN S T IT U T O
L A T IN O A M E R IC A N O D E D E R E C H O T R IB U T A R IO ; E sta tu to s... p. 42.
44 E n la sesión d e la C ám ara de D ip u tad o s del 18 de d iciem b re de 1980, d e stin ad a a la se g u n d a
d iscu sió n del P ro y ecto d e C ó d ig o T rib u tario , el d ip u tad o O rlan d o T o v a r se ñ ala que no se ha
in v estid o fo rm alm en te al C ó d ig o con el cará cte r org án ico e x a rtícu lo 163 de la C o n stitu ció n de
1961. Sin em b arg o , éste no fo rm u la p ro p o sició n alg u n a y, en c o n secu en cia, el P ro y ecto es ap ro ­
b ad o u n á n im e m e n te en se g u n d a d iscu sió n en D ip u tad o s, y el m ism o d ía se rem ite al Senado. El
12 de m ayo de 1981, la C o m isió n P erm an en te de F in an zas del S en ad o recibe el P ro y ecto p a ra su
estu d io e in fo rm e, y é sta d e sig n a una S u b -C o m isió n in teg rad a p o r los S en ad o res P e d ro PA RIS
M O N T E S IN O S , R A M ÍR E Z C O N T R E R A S y A rm an d o C H U M A C E IR O . E sta S u b -C o m isió n , a
la luz de calificada do ctrin a, re co m ie n d a a la C á m a ra el lev an tam ien to de la san ció n del P ro y ecto
y el cu m p lim ie n to d e la fo rm alid ad ap ro b ato ria p o r la m ay o ría a b so lu ta de cad a C ám ara, c u estió n
que -fin a lm e n te - o cu rriría en la sesión de la C á m a ra d e D ip u tad o s del 27 de o ctu b re de 1981.
Vid. C H U M A C E IR O , A rm ando; “A n te ce d en te s L eg isla tiv o s del C ó d ig o O rg án ico T rib u ta rio ” , en
C o m e n ta rio s a l C ó d ig o O r g á n ic o T rib u ta rio . E dicio n es de la A so cia ció n V enezolana d e D e rec h o
T rib u tario , C aracas, 1983, pp. 14 y 15. E n este sentido, p a ra el P ro y ecto d e R efo rm a P arcial del
C ó d ig o O rg án ico T rib u tario d e 1992 el cará cte r o rgánico del C ódigo, b ajo la C o n stitu ció n de 1961,
e ra u n a « especial v irtu d » , p u es “p e r m ite c o n stitu ir é ste e n un in stru m e n to q u e re a liza la a u to n o m ía
d e l D e re c h o T ributario, c u a lid a d n e c e sa ria p a r a d a r a l sis te m a la efica cia y se g u r id a d q u e req u iere

651
 APLICACIÓN DEL CÓDIGO ORGÁNICO TRIBUTARIO A LA TRIBUTACIÓN ESTADAL V MUNICIPAL: ESTADO

Sin em bargo, en el m odelo constitucional de 1999 el tipo norm ativo de las

leyes orgánicas responde a un esquem a m aterial diferente, conform e al cual
(i) todos los tipos norm ativos de la C onstitución obedecen a un ún ico n iv e l ,
donde el criterio de separación entre ellos está determ inado por las m a teria s
que, de acuerdo con la regulación constitucional, son objeto de uno u otro tipo
norm ativo, y no po r la jerarquía que alguna norm a pueda tener sobre las otras45;
y (ii) el Poder L egislativo no tiene facultad p ara in vestir p a rla m e n ta ria m e n te
a la ley que regule u na determ inada m ateria com o org á n ica , si la m ateria a la
que se refiere esa ley no tiene, constitucionalm ente, ese carácter46.

p a r a c o n tr ib u ir a re a liz a r los p r in c ip io s d e ig u a ld a d ', c e r te za y ju s tic ia e n e l g r a v a m e n " , razón

p o r la que “ es d e la m a y o r c o n v e n ie n c ia m a n te n e r e l c a r á c te r p r e e m in e n te d e l C ó d ig o s o b r e las
leyes trib u ta ria s e sp e cia le s, n o s ó lo re sp e ta n d o s u c a r á c te r d e le y o rg á n ica , sin o c o n se rv a n d o en
s u a r tic u la d o e l d e sa rr o llo d e la s in stitu c io n e s ju r íd ic a s fu n d a m e n ta le s , p a r a q u e s e a n a p lic a d a s
a to d o s lo s tr ib u to s p o r igual, s in r e m itir a a q u e lla s le y e s la a d o p c ió n d e n o rm a s p a r a re g u la r
s itu a c io n e s q u e b ie n p u e d e n s e r p r e v is ta s e n e l C ó d ig o " . V E N E Z U E L A , R ep ú b lic a de; “ E x p o si­
ció n de M otiv o s del A n tep ro y ecto de L ey de R e fo rm a P arcial d el C ó d ig o O rgánico T rib u ta rio ” ,
en C o m e n ta rio s a n a lític o s a l C ó d ig o O rg á n ic o T ributario. C o lec ció n T extos L eg isla tiv o s N ° 17,
E dito rial Ju ríd ica V enezolana, C aracas, 1998, p. 399.
45 Cfr. P E Ñ A S O L ÍS ; L o s t i p o s ... pp. 62 a 64.
46 Sin em bargo, lo e x p u esto no p u ede calificarse de p acífico . La ta rd ía E xposición de M otiv o s de la
C o n stitu ció n señala, en la parte a tin en te al com en tario del a rtícu lo 203, q ue ex isten c in c o sub-tipos
n o rm ativ o s de leyes orgánicas, (i) p o r d e n o m in ació n c o n stitu cio n al; (ii) p a ra la organ izació n de
los p o d eres pú b lico s; (iii) para el d esarrollo directo, frontal y g lo b al de d e rech o s fu ndam entales;
(iv) p a ra serv ir d e m arco n orm ativo a o tras leyes; y (v) “la s q u e h a y a n s id o c a lific a d a s c o m o ta les
p o r la A s a m b le a N a c io n a l, en c u y o c a so é sta s h a b rá n d e s e r re m itid a s a la S a la C o n stitu c io n a l
d e l M á x im o Tribunal, p a r a q u e s e p r o n u n c ie a c e r c a d e la c o n s titu c io n a lid a d d e s u c a r á c te r
o rg á n ico , e sto co n e l p r o p ó s ito d e e v ita r e l u so in d is c r im in a d o d e ta l d e n o m in a c ió n ”, lo q u e - a
nu estro ju ic io - c o n trad ice ex p resam ente la letra de la C onstitu ció n y, e n co n secuencia, n o p uede ser
to m ad o en cu en ta com o elem en to para ju stific a r la e x isten cia d e le y e s o rg á n ic a s p o r in v e stid u ra
p a r la m e n ta r ia en n u e stro o rdenam iento, no o b stan te lo cual la S ala C o n stitu cio n al del T ribunal
S up rem o de Ju stic ia h a em p lead o el c u a rto d e los sub -tip o s n o rm ativ o s p rev iam en te enu n ciad o s
pa ra «resu citar» a las leyes o rgánicas p o r investid u ra p a rla m e n taria. A sí lo dijo la SSC 537/2000,
del 12 de ju n io : “E n e l fo n d o , la c a te g o ría 4 a im p lic a u n a in v e s tid u r a p a rla m e n ta ria , p u e s la
C o n stitu c ió n d e la R e p ú b lic a B o liv a ria n a d e V enezuela n o p r e c is a p a u ta s p a r a su sa n c ió n , y,
a d ife re n c ia d e la c a te g o ría 1 “, la c o n s titu c io n a lid a d d e la c a lific a ció n d e o rg á n ic a d e la s leyes
in c lu id a s en e ste rubro, re q u iere e l p r o n u n c ia m ie n to d e la S a la C o n s titu c io n a l p a r a q u e ta l c a li­
fic a c ió n s e a ju r íd ic a m e n te v á lid a . D e sd e lu eg o q u e e l p r o n u n c ia m ie n to d e la S a la C o n s titu c io n a l
e s n e c e sa rio p a r a c u a lq u ie r a d e la s c a te g o ría s s e ñ a la d a s, e x c e p to p a r a la s ley es o rg á n ic a s p o r
d e n o m in a c ió n c o n stitu c io n a l, p u e s e l a rtic u lo 2 0 3 d e la C o n stitu c ió n d e la R e p ú b lic a B o liv a r ia n a
d e V enezuela s e refiere ‘a la s ley es q u e la A s a m b le a N a c io n a l C o n stitu y e n te [sic] h a y a c a lific a d o
d e o r g á n ic a s ', lo q u e s ig n ific a q u e so n to d a s la s in c lu id a s en la s c a te g o ría s 2° 3 ay 4°. L a c a lific a ­
c ió n d e la A s a m b le a N a c io n a l C o n stitu y e n te [sic] d e p en d e, p o r tanto, d e l o b je to d e la re g u la c ió n
(c rite rio m a te ria l) p a r a la s c a te g o ría s 2 ay 3 a, y d e l c a r á c te r té c n ic o -fo r m a l d e la le y m a rco o
c u a d ro p a r a la c a te g o r ía 4 a. E n e s ta ú ltim a c a te g o ría , e l c a r á c te r té c n ic o - f o r m a l s e v in c u la c o n
e l c a r á c te r g e n e r a l d e la L e y O r g á n ic a re sp e cto d e la e s p e c ifid a d d e la L e y o ley es o rd in a ria s
su b o r d in a d a s . E llo p e r m itir ía establecer, en c a d a ca so , y to m a n d o e n c u e n ta lo s c r ite rio s e xig id o s

652
 CARLOS E.W EFFEH .

N o obstante, com o advierte A n d r a d e R o d r í g u e z , “p a re cie ra claro que

el C ó d ig o O rgánico T ributario c o n stitu ye u n a n o rm a m arco, en el enten d id o
d e q u e s e refiere a l desa rro llo d e los a sp e cto s esen c ia le s y fu n d a m e n ta le s de
la tributación, lla m a d o s a s e r a ten d id o s p o r e l leg isla d o r a l d icta r la no rm a
crea d o ra d e c a d a uno d e los trib u to s in teg ra d o res d e n u estro siste m a trib u ta ­
rio ”41, de m anera que es posible afirm ar, en p r in c ip io , que el C ódigo O rgánico
Tributario sirve com o categoría fu n d a c io n a l del sistem a tributario en Venezuela,
en to m o del cual debe estructurarse el ejercicio del p oder tributario en nuestro
país en todos los niveles.

d) P la n te a m ie n to d e l p r o b le m a . E l C ó d ig o O r g á n ic o T r ib u ta r io

c o m o le g is la c ió n fe d e r a l p o s ib le m e n te a p lic a b le a la tr ib u ta c ió n

esta d a l y m u n ic ip a l

A p esar de lo expuesto, el carácter único de la regulación de cualquier

m ateria es objeto de du d a , al m enos en sistem as fe d e r a le s com o el venezolano.
E n efecto, según el artículo 4 de la C onstitución, V enezuela es una «federación
descentralizada», con el objeto, según su Exposición de M otivos, de “ exp resa r
la v o lu n ta d d e tra n sfo rm a r el a n terio r E sta d o cen tra liza d o en un verdadero
m o d elo fe d e r a l con esp ecificid a d es q u e requiere n u estra realidad" ’, con carac­
terísticas propias “d e u n m o d elo fe d e r a l cooperativo, en e l q u e c o m u n id a d es
y a u to rid a d es d e los d istin to s n ive les p o lític o te r r ito r ia le s p a r tic ip a n en la
fo r m a c ió n d e las p o lític a s p ú b lic a s co m u n es a la N a ció n , in teg rá n d o se en
u n a esfera d e g o b iern o co m p a rtid a p a r a e l ejercicio d e las c o m p eten cia s en
q u e co n cu rren ” , de m anera que “ la a cció n de g o b ie rn o d e los m unicipios, de
los esta d o s y d e l P o d e r N a c io n a l s e a rm o n iza y coordina, p a r a g a ra n tiza r los
fin e s d e l E sta d o ven ezo la n o a l se rv ic io d e la s o c ie d a d '4*.

p a r a la s c a te g o r ía s I a, 2°, y 3 a, la s c o n d ic io n e s m a te r ia le s d e s u o r g a n ic id a d '. S S C 5 37/2000

d e 12 de ju n io , caso R e p ú b lic a (C o m isió n L e g is la tiv a N a c io n a l), e n p r o n u n c ia m ie n to s o b r e e l
c a r á c te r o rg á n ic o d e la L e y O r g á n ic a d e T e lec o m u n ica c io n es, c o n su lta d a en http ://w w w .tsj.g o v .
v e/d e cisio n e s/sc o n /Ju n io /5 3 7 -1 2 -6 -0 0 -0 0 -1 7 9 9 .h tm , 29 de ju n io de 2009.
47 A N D R A D E R O D R ÍG U E Z ; A n á lis is ... p. 55. E s este un m a g n ífic o estu d io so b re la o rganicidad
del C ó d ig o , q u e ad em ás analiza, con p ro fu n d id ad y d etalle, los e fe c to s q u e ten d ría el d e fe c to en
el p ro c eso de form ació n del C ó d ig o de 2001 resp ec to d e su calificació n com o o rg á n ic o , a ten o r
de la m ay o ría calificada p a ra su discu sió n e x a rtícu lo 2 03 de la C o n stitu ció n , razo n e s p o r las que
re co m en d am o s a m p liam en te su lectura. En el m ism o sentido, el ig u alm en te e x c e le n te trab a jo del
p ro feso r P E Ñ A S O L ÍS ; L o s tip o s ... p. 102.
48 Cfr. A B O L IN S R O JA S , D aira; “ El fe d eralism o com o form a de E stad o : D erech o C o m p ara d o ”,
en E rg a O m n es N ° 1. E d icio n es de la S in d icatu ra M u n icip al de C h acao , C aracas, 2007, pp. 427

653
 APLICACIÓN DEL CÓDIGO ORGÁNICO TRIBUTARIO A LA TRIBUTACIÓN ESTADAL Y MUNICIPAL: ESTADO ..

D e tal m anera, la «federación descentralizada» en la que -h ip o té tic a m e n te -

está organizada la R epública, supone la m u ltip lic id a d d e fu e n te s de p ro d u c ció n
n o rm a tiva con ra n g o d e ley, incluso en m a te ria trib u ta ria , lo que obviam ente
p lantea el problem a de las relaciones entre los distintos tipos norm ativos, lo
que dificulta el esfuerzo u n ifica d o r, siste m a tiza d o r y ra c io n a liza d o r propio de
la co dificación, según lo anotado anteriorm ente49. E n p r in c ip io , el federalism o
cooperativo adoptado p o r V enezuela im plica que las fuentes norm ativas con
rango legal de cada uno de los niveles político territoriales es a u tó n o m o frente
al otro, de m odo que la distinción entre unos y otros, m ás que de g ra d o , es de
co m p e ten c ia s 50.
Sin em bargo, diversas disposiciones constitucionales m atizan lo expuesto.
L a división vertica l de com petencias del Poder P úblico no es a b so lu ta , o dicho
en otros térm inos, hay determ inadas zo n a s d e co n flu en cia entre las expresiones
norm ativas de cada uno de los entes político territoriales.

a 4 5 8 , y en Lo fin an ciero el m ag n ífico d e sa rro llo de C A R M O N A B O R JA S , Ju a n C ristóbal; D e s ­

c e n tra liza c ió n F is c a l E s ta d a l en V enezuela. E d icio n es de la A so cia ció n V enezolana de D erech o
T rib u tario , C a rac as, 2 005, pp. 2 2 a 75. Ig u alm en te, so b re el fed era lism o fiscal e n la C o n stitu ció n
de 1961 véase G U E V A R A C Á R D E N A S , E duardo; B a s e s d e l F e d e r a lis m o F is c a l V enezolano y
C o m p a ra d o : E l V iaje a l E sta d o Id e a l. L iz calib ro s, C aracas, 1997, in to tu m .
49 “E l c o n c e p to d e re la c io n e s in te rg u b e rn a m e n ta le s (R IG ), c o m o lo e x p r e sa J o s é L u is M én d ez, tie n e
d o s d im e n sio n e s b á sic a s: (i) e n p r im e r lugar, h a c e re feren c ia a re la c io n e s q u e s e e sta b le c e n en tre
d is tin ta s in sta n cia s u ó rd e n e s te r r ito r ia le s d e g o b iern o , es decir, e n tid a d e s p o lític a s c o n c ie rta
a u to n o m ía . Tales re la cio n es n o so n e se n c ia l o n e c e sa ria m e n te je r á r q u ic a s , a ú n c u a n d o p u e d a n s e r
a sim é trica s; y (ii) la se g u n d a d im e n sió n s e refiere a q u e la s re la c io n e s n o s ó lo s e d a n e n tre ó rd e n e s
d is tin to s d e g o b ie r n o s sin o ta m b ié n e n tre e n tid a d e s g u b e r n a m e n ta le s a l m ism o n iv e l territo ria l.
E l c o n c e p to s e refiere e n to n c es, a j u ic i o d e l c ita d o autor, a r e la c io n e s o in c lu so a a so c ia c io n e s
q u e in vo lu c ra n d istin to s tip o s d e e n tid a d e s su b n a c io n a le s, lo ca les, e tc ." PA L A C IO S M A R Q U E Z ,
L eo n ard o ; “ L a au to n o m ía m u n icip al en la p ersp ec tiv a del fe d eralism o fiscal. L a arm o n izació n del
s iste m a trib u ta rio c o m o lím ite al e je rcicio d el p o d e r trib u ta rio lo cal” , en Tem as s o b r e T r ib u ta c ió n
M u n ic ip a l en V enezuela. E d ic io n es de la A so cia ció n V enezolana d e D e rech o T ributario, C aracas,
2005, p. 85. P A L A C IO S a b u n d a en el c o n cep to , al señ alar que las re la cio n e s in te rg u b em am en tales
“e stá n in tim a m e n te lig a d a s a l c o n c e p to d e p r e s ta c ió n d e servicio , en la p r e o c u p a c ió n c o n sta n te en
q u e la o rg a n iza c ió n d e é sto s p o d ía n tra d u c ir se e n u n a p r e s ta c ió n eficiente. M á s re c ien tem en te, la
p r e o c u p a c ió n s e u b ica e n la p a r tic ip a c ió n d e lo s c iu d a d a n o s en la s in stitu c io n e s q u e lo a fe c ta n y la
fo r m u la c ió n d e sis te m a d e p r e s ta c ió n e fe c tiv a d e se r v ic io s ”. P A L A C IO S M Á R Q U E Z , L eo n ard o ;
“ F und am en to s F iscales y de H acien d a P ú b lica M u n icip al en el m arco de la C o n stitu y en te” . L ib ro
H o m e n a je a J o s é A n d r é s O c ta vio . E d ic io n es de la A so ciació n V en ezo lan a d e D e rech o T ributario.
C aracas, 1999, p. 189.
50 A sí, el artículo 159 de la C o n stitu c ió n define a los E stad o s com o “e n tid a d e s a u tó n o m a s e ig u a le s
e n lo p o lítico , c o n p e r s o n a lid a d ju r íd ic a p le n a ”, y el artículo 168 e iu s d e m califica a los M un icip io s
c o m o “la u n id a d p o lític a p r im a r ia d e la o rg a n iza c ió n n a c io n a l’, p o r lo q ue “g o za n d e p e r s o n a lid a d
j u r í d ic a y a u to n o m ía d e n tr o d e lo s lím ite s d e e s ta C o n stitu c ió n y d e la ley ".

654
 CARLOS E.W EFFE H.

E n p r im e r lugar, existen m aterias en las que la com petencia vertical del

p o d er público es co n cu rren te 51. L a C onstitución, al atribuir genéricam ente
com petencias al E sta d o , sin indicar cuál de las form as verticales de éste debe
asum ir expresam ente la función asignada, adjudica potestades a todos los entes
político-territoriales p a ra que, de m anera c o n ju n ta , dirijan su acción h acia el
logro del objetivo previsto en el Texto F undam ental. Son esos los casos de: (i)
la política integral de fro n te r a s, según el artículo 15 de la C onstitución; (ii) de
form a general, la p ro tecció n d e los derechos fu n d a m e n ta le s previstos en el Título
III de la C arta M agna, tal com o lo señala el artículo 19; (iii) la resp o n sa b ilid a d
p a tr im o n ia l del E stado, de acuerdo con el artículo 140; (iv) el co n tro l d e tutela
so b re los in stitu to s a u tó n o m o s, ex artículo 142; (v) la p r o m o c ió n d e l desarrollo
a rm ó n ico n a c io n a l en lo eco n ó m ico , de acuerdo con el artículo 299; (vi) la p o ­
lítica de p ro te c c ió n eco n ó m ica d e las em p resa s nacionales públicas y privadas,
ex artículo 301; (vii) la prom oción de la a g ricu ltu ra sustentable, de conform idad
con lo previsto en el artículo 305; (viii) la protección de los asentam ientos y
co m u n id a d e s p e sq u e ra s, según el m ism o artículo; (ix) el desarrollo rural inte­
gral, e x artículo 306; (x) la prom oción de ‘j a s fo r m a s a so cia tiva s y p a rtic u la re s

51 S eg ú n la S S C 28 5 /2 0 0 4 , de 4 de m arzo , " E l E sta d o , a l m e n o s e n tre n o so tro s, es v is to c o m o la

p e r s o n ific a c ió n d e la R e p ú b lic a a e fe c to s in te rn a c io n a le s (en e l e n te n d id o d e q u e s ó lo la R e p ú b lic a
tie n e p o d e r p a r a la s re la cio n es e x terio res) e in c lu so c o m o la fo r m a d e e n g lo b a r e l c o n ju n to d e
p e r s o n a s p ú b lic a s a c ie r to s e fe c to s n a c io n a le s (c o m o s e r ía e l c a so d e a s u n to s a tr ib u id o s a to d a s
la s p e r s o n a s p ú b lic a s , in clu so n o territo ria le s, p o r lo q u e n o es n e c e sa rio d is tin g u ir e n tr e e lla s y
s e le s tr a ta e n c o m ú n ; ta l e s e l su p u e s to d e l d e b e r d e l E s ta d o d e p r o c u r a r la s a lu d o la e d u c a c ió n
d e la p o b la c ió n , q u e en n in g ú n c a so p u e d e s e r c o n s id e r a d o c o m o u n a o b lig a c ió n e xc lu s iv a d e un
e n te )”. Vid. SS C 2 8 5/2004, de 4 de m arzo, caso M u n icip io S im ó n B o lív a r d e l E s ta d o Z u lia e t a l. , en
interpretación d e la C onstitución. C on su ltad a en http://w w w .tsj.gov.ve/decisiones/scon/M arzo/285-
04 0 3 0 4 -0 l-2 3 0 6 % 2 0 .h tm , 30 de ju n io d e 2009. En el m ism o sentido, la SSC 1.002/2004, de 26
de m ayo, se p ro n u n c ia resp ecto del d erech o a la salud: “E n ta l se n tid o , s e g ú n n u e stro e n u n cia d o
c o n stitu c io n a l, e l d e re c h o a la s a lu d es un d e re c h o q u e d e b e s e r g a r a n tiz a d o p o r e l E sta d o ; p o r
lo q u e s e h a c e n e c e s a r io c o n c e b ir a é s te n o s ó lo c o m o e l e n te p o lític o te r r ito r ia l n a c io n a l, sin o
c o m o a q u e lla u n id a d p o lític a a la q u e los c iu d a d a n o s, m e d ia n te e l p a c to so c ia l, le h a o to rg a d o
p o te s ta d e s p a r a q u e s a tisfa g a la p r o c u r a e xisten c ia l, e sto es, c u a lq u ie r e n te p o lític o territo ria l.
Tal situ a c ió n es lo q u e la d o c tr in a p a tr ia h a d e n o m in a d o c o m o la s c o m p e te n c ia s c o n cu rren te s:
a q u e lla s q u e c o rre sp o n d e s e r sa tisfec h a s, d a d a s u n a tu ra leza , n o s ó lo p o r la R ep ú b lica , sin o
ta m b ién p o r lo s E sta d o s, los D is tr ito s M e tr o p o lita n o s y lo s M u n icip io s, d e n tro d e l á m b ito d e
s u c a p a c id a d eco n ó m ic a , d e a llí q u e e l c u m p lim ie n to d e ta l d e re c h o d e b e e x ig ir s e ta n to a los
ó rg a n o s n a c io n a le s c o m o a to d o s a q u e llo s que, en a te n c ió n a s u á m b ito c o m p ete n cia l, ten g a n
c o m o fu n c ió n la sa tis fa c c ió n d e l d e re c h o c o n s titu c io n a l e n referen cia , in d is tin ta m e n te d e l e n te
p o lític o te r r ito r ia l a l c u a l p e r te n e c e ”. S S C 1.002/2004, de 2 6 d e m ay o , c aso F e d e r a c ió n M é d ic a
V en ezo la n a v. R e p ú b lic a (M in iste rio d e S a lu d y D e sa r ro llo S o c ia l e In stitu to V en ezo la n o d e los
S e g u ro s S o c ia le s), co n su lta d a en h ttp ://w w w .tsj.g o v .v e/d ecisio n es/sco n /M ay o /1 0 0 2 -2 6 0 5 0 4 -0 2 -
2 1 6 7 % 2 0 .h tm , 30 de ju n io de 2009.

655
 APLICACIÓN DEL CÓDIGO ORGÁNICO TRIBUTARIO A LA TRIBUTACIÓN ESTADAL Y MUNICIPAL: ESTADO

d e p r o p ie d a d p a r a g a ra n tiza r la p ro d u c c ió n a g ríc o la ” , según el artículo 307;

(xi) la protección de la p e q u e ñ a y m ed ia n a in d u stria , las cooperativas, las cajas
de ahorro, así com o tam bién la em presa fam iliar, la m icroem presa y cualquier
otra form a de asociación com unitaria para el trabajo, el ahorro y el consum o,
de conform idad con el artículo 308; (xii) la protección de la a rte sa n ía y de
las «industrias populares típicas» de la nación, según el artículo 309; (xiii) el
d esa rro llo tu rístico , según el artículo 310; (xiv) la prom oción y defensa de la
e sta b ilid a d eco n ó m ica , conform e con lo dispuesto en el artículo 320; (xv) la
se g u rid a d n a cio n a l, ex artículos 322 y 326; y (xvi) la posesión de a rm a s d e
g u e rra , según el artículo 324.
E n este sentido, com o técn ica n orm ativa al servicio de la concreción
práctica de las com petencias concurrentes debe señalarse, en p r im e r lugar, a
las leyes d e b a ses y a las leyes d e d esa rro llo . D e conform idad con el artículo
165 de la C onstitución,

“ Las m aterias objeto d e com petencias concurrentes serán reguladas m ediante

leyes de bases dictadas por el P od er N acional, y leyes de desarrollo ap ro ­
b ad as p o r los E stados. E sta legislación estará o rientada por los prin cip ios
de la interdepend en cia, coord in ación , coop eración , corresp on sabilidad y
subsidiariedad.
L os E stados d escentralizarán y transferirán a los M unicipios los servicios
y co m petencias que gestio nen y que éstos estén en capacidad de prestar,
así com o la adm inistración de los respectivos recursos, dentro de las áreas
de co m p etencias co ncurren tes en tre am bos niv eles del P od er P úblico. L os
m ecanism os de tran sferencia estarán reg ulados p o r el ordenam iento ju ríd ico
estad al”

E stas leyes regulan, com o puede verse del enunciado del artículo, aquellas
m aterias que son calificadas com o concurrentes entre la R epública y los E sta­
dos, excluyendo - p o r p rin c ip io - a las m aterias que eventualm ente caigan en la
com petencia concurrente de la R epública y los M unicipios, o de los E stados y
los M unicipios, es decir, con exclusión del tercero de los entes p olítico territo­
riales en cada uno de esos casos. N o p uede predicarse igual solución respecto
de las m aterias que sean de la com petencia de los tres niveles de gobierno
político territorial, y a que son precisam ente estas m aterias -a d e m á s de las que
correspondan a la R epública y a los Estados específicam ente- las que pueden ser
reguladas po r leyes de bases, ordenadoras de las relaciones com petenciales entre
la R epública y los E stados, de un lado, y del otro po r leyes de d esarrollo dicta­
das po r los E stados que, a su vez, servirán p ara instrum entar las com petencias

656
 CARLOS E.W EFFEH .

m unicipales al ejercicio de las referidas com petencias en su ám bito territorial,

com o se desprende del enunciado del artículo 169 de la C onstitución52.
La otra técnica norm ativa p u esta al servicio del desarrollo de las com pe­
tencias concurrentes, en tanto sirve p ara regular la coexistencia de potestades
entre los tres niveles político-territoriales, es la de las leyes o rg á n ica s q u e
sirv e n d e m a rco n o rm a tiv o a o tra s leyes. En efecto, tal denom inación podría
interpretarse com o com prensiva de todas las m anifestaciones norm ativas de
la R epública que supongan el establecim iento de b a ses para la regulación de
m aterias que, de una form a u otra, son regulables tanto por leyes federales com o
p o r leyes estadales y ordenanzas m unicipales, entendiéndose a la ley federal
com o la ley m arco, dentro de la cual - y m ediante la aplicación e xce p c io n a l
del criterio de je ra rq u ía - se inscribiría la actividad n orm ativa de los Estados y
de los M unicipios, lo que resulta particularm ente im portante a nuestros fines,
dado el carácter que, siguiendo a A n d r a d e R o d r í g u e z , hem os dado al C ódigo
O rgánico Tributario de ley orgánica que sirve de m arco norm ativo a las leyes
tributarias especiales.
Sin em bargo, una interpretación de este tenor ofrece ciertas dificultades,
atendiendo a la interpretación sistem ática de los artículos 165, 202 y 203 de la
C onstitución, po r cuanto:
(i) L a m ención “ leyes o rg á n ica s q u e sirva n de m arco n o rm a tivo a otra s le­
y e s ” contenida en el artículo 203 de la C onstitución puede interpretarse,
en lo relativo a las leyes que desarrollan en detalle las bases generales
contenidas en la ley orgánica m arco, com o circunscrita a las leyes f e d e ­
ra les, toda v ez que el térm ino “ley” es definido constitucionalm ente en el
artículo 202 com o “e l a cto sa n c io n a d o p o r la A sa m b le a N a c io n a l co m o
cu erp o leg isla d o r ” . Sin em bargo - a p esar de que P e ñ a S o l í s es de este
criterio53- creem os que este argum ento tiene com o punto débil que en la

52 A rtícu lo 169, C o n stitu c ió n .- “L a o rg a n iza c ió n d e los M u n ic ip io s y d e m á s e n tid a d e s lo ca le s se

re g irá p o r e s ta C o n stitu ció n , p o r la s n o rm a s q u e p a r a d e s a r r o lla r lo s p r in c ip io s c o n stitu c io n a le s
e s ta b le zc a n la s le y e s o rg á n ic a s n a c io n a le s, y p o r las d isp o sic io n e s le g a le s q u e en c o n fo r m id a d
c o n a q u e lla s d ic te n lo s E sta d o s. L a le g isla c ió n q u e s e d ic te p a r a d e s a r r o lla r lo s p r in c ip io s c o n sti­
tu c io n a le s r e la tiv o s a los M u n ic ip io s y d e m á s e n tid a d e s lo ca les, e sta b le c e r á d ife re n tes re g ím e n e s
p a r a s u o rg a n iza c ió n , g o b ie r n o y a d m in istra c ió n , in clu so e n lo q u e re sp e c ta a la d e te rm in a c ió n d e
su s c o m p e te n c ia s y recu rso s, a te n d ie n d o a las c o n d ic io n e s d e p o b la c ió n , d e sa rr o llo eco n ó m ic o ,
c a p a c id a d p a r a g e n e r a r in g re so s fis c a le s p ro p io s, s itu a c ió n g e o g rá fic a , e le m e n to s h istó ric o s y
c u ltu ra le s y o tro s fa c to r e s re leva n tes. E n p a rticu la r, d ic h a le g isla c ió n e sta b le c e r á la s o p c io n e s
p a r a la o rg a n iza c ió n d e l ré g im e n d e g o b ie r n o y a d m in is tr a c ió n lo c a l q u e c o rr e s p o n d e r á a lo s
M u n ic ip io s c o n p o b la c ió n in d íg en a . E n to d o caso, la o rg a n iza c ió n m u n ic ip a l s e r á d e m o c r á tic a
y r e s p o n d e rá a la n a tu r a le z a p r o p ia d e l g o b ie r n o lo c a l",
53 P E Ñ A S O L ÍS ; L o s t ip o s ... p. 104.

657
 APLICACIÓN DEL CÓDIGO ORGÁNICO TRIBUTARIO A LA TRIBUTACIÓN ESTADAL Y MUNICIPAL: ESTADO

sistem ática constitucional - y atendiendo a la distribución fe d e r a l d e sce n ­

tra liza d a del p o d er público e x artículo 4 de la C onstitución- es posible la
existencia de leyes estadales y leyes m unicipales, llam adas Ordenanzas, por
lo que la referencia constitucional a la “ley” no debe entenderse, en todos
los casos, de m anera restrictiva; adem ás, com o hem os visto es posible la
existencia de zo n a s d e conflu en cia entre los ám bitos com petenciales de la
R epública, los E stados y los M unicipios que podrían justificar la extensión
del térm ino “le y ” m ás allá de la producción de norm as fe d e r a le s ;
(ii) Sin em bargo, la interpretación concatenada de los artículos 165 y 203
de la C onstitución p o d ría excluir la po sib ilid ad esbozada anteriorm ente,
p o r cuanto las m aterias que son objeto de regulaciones co n c u rre n tes, de
u n a form a u otra, entre el Poder F ederal y el P o d er E stadal son objeto de
las leyes de b a ses y de las leyes de desarrollo. A h o ra bien, atendiendo a
un criterio m a te r ia l es posible distinguir las leyes de bases de las leyes
orgánicas m arco p o r e l tip o d e m a te ria q u e e stá n d estin a d a s a o rd en a r,
esto es, (i) el desarrollo de c o m p e ten c ia s d e g e stió n , com o p o r ejem plo
el tu rism o 54, corresponderá a u na ley de bases; y (ii) el establecim iento
de p rin cip io s generales, p arám etro s y lim itaciones, m ediante u na le y
o rg á n ic a m a rco 55.
E n se g u n d o lugar, la C onstitución establece lim itaciones, tanto exp lícita s
com o im p lícita s, a la autonom ía de los E stados y de los M unicipios. E n una
enum eración su m a ria , debem os señalar las siguientes respecto de los Estados:
(i) la “o rg a n iza ció n , recaudación, co n tro l y a d m in istra c ió n d e los ra m o s trib u ­
tarios p r o p io s ” de los E stados, la cual deberá hacerse, en estos casos, “seg ú n las
disp o sicio n es d e las leyes n a cio n a les ” , según dispone el artículo 164.4; (ii) el
“régim en y a p rovecham iento d e m inerales no m etálicos, n o reservados a l P o d e r
N a cio n a l, las sa lin a s y ostrales, y la a d m in istra c ió n d e las tierras b a ld ía s en

54 Cfr., a g u isa de ^ em plo, el D e cre to -L e y O rg á n ica de T u rism o , p u b lic a d a en la G a ce ta O ficial de

la R ep ú b lic a B o h v a ria n a d e V enezuela N ° 5.889 E x trao rd in ario , del 31 de ju lio de 2008.
55 E l criterio esb o zad o n o es, sin em b arg o , pacífico. Si se p arte, c o m o lo h a ce P E Ñ A S O L ÍS , de que
los tip o s n o rm ativ o s e n la C o n stitu c ió n se co m p o rtan c o m o c o m p a rtim ie n to s e s ta n c o s , donde
c ad a m ate ria en cu e n tra re g u la ció n integral e n u n ú n ico tip o n o rm ativo, y d o nde la re g u la ció n de la
m ateria c o rresp o n d ien te a u n tip o n o rm ativ o en otro p ro v o c aría la n u lid a d de la n o rm a así d ictada,
resu lta ría iló g ico q u e el ré g im en federal d e las co m p e ten c ia s c o n cu rre n te s se su b d iv id iese e n d o s
tip o s norm ativos: (i) m ed ia n te le y e s d e b a se s, las m aterias o b jeto d e co m p e ten c ia s c o n cu rren tes
entre la R ep ú b lica y los E stados; y (ii) m ed ian te le y e s o rg á n ic a s m a rco , los restan tes su p u esto s de
co n cu rre n cia co m petencial. E n e ste sentido, v éase W E F F E H ., C a rlo s E .; “T ip o lo g ía n o rm ativ a de
la a rm o n izació n trib u ta ria ” , en R e v is ta d e D e re c h o T rib u ta rio N ° 116. E d ic io n es d e la A so ciació n
V enezolana de D e rech o T rib u tario , C aracas, 2 0 0 7 , pp. 85 y 86.

658
 CARLOS E.W EFFEH .

su ju r is d ic c ió n ”, lo que -n u e v a m e n te - debe realizarse de conform idad con la

ley, según dispone el artículo 164.5 de la C onstitución; (iii) “la o rg a n iza ció n
d e la p o lic ía y la d e term in a ció n d e las ra m a s d e este se rv ic io [el de policía]
a trib u id a s a la c o m p eten cia m unicipal, c o n fo rm e a la leg isla ció n n a c io n a l
a p lic a b le ”, de acuerdo con el artículo 164.6 eiusdem \ (iv) el establecim iento de
hechos generadores de los tributos denom inados de “tim b re f is c a V en el caso
de prestación de servicios po r la R epública, ex artículo 164.7 de la C onstitución
y de conform idad con lo establecido en la SSC 978/2003, de 30 de abril56; (v)
“los p rin c ip io s, n o rm a s y p ro c ed im ie n to s q u e p r o p e n d a n a g a ra n tiza r e l uso
co rrecto y eficien te d e los recursos p ro v e n ie n te s d e l situ a d o c o n stitu c io n a l y
d e la p a rtic ip a c ió n m u n ic ip a l en e l m ism o ”, de acuerdo con el artículo 167.4;
(vi) las propias del p o d e r tributario d eriva d o que reconoce a los E stados, en los
térm inos de la ley federal que transfiera dicho poder, el artículo 167.5 eiusdem ;
y (vii) el régim en de los ingresos estadales provenientes de los m ecanism os
de com pensación financiera del Fondo de C om pensación Interterritorial, ex
artículo 167.6 de la L ey Fundam ental.
Por su parte, en el caso de los M unicipios lim itación viene dada en la d e­
finición de su propia autonom ía', en efecto, el artículo 168 de la C onstitución
señala que ella se ejercerá “d entro d e lo s lím ites d e e sta C o n stitu ció n y d e la
ley”, lo que im plica que las actuaciones del M unicipio en el ám bito de sus com ­
petencias “se cu m p lirá n in co rp o ra n d o la p a r tic ip a c ió n ciu d a d a n a a l p ro c eso
d e defin ició n y eje c u c ió n d e la g e stió n p ú b lic a y en e l co n tro l y e v a lu a ció n d e
su s resu lta d o s en fo r m a efectiva, su ficien te y o p o rtu n a ”. E n este sentido, de
acuerdo con el artículo 169 de la C onstitución, la organización m unicipal se
regirá “p o r la s n o rm a s q u e p a r a d e sa rro lla r los p r in c ip io s co n stitu cio n a les
esta b lezca n las leyes o rgánicas nacionales, y p o r las d isp o sic io n e s legales que
en co n fo rm id a d con aquellas dicten los E sta d o s”, la que “esta b lecerá diferentes
reg ím en es p a r a su organización, g o b ie rn o y ad m in istra ció n , incluso en lo q u e
resp ecta a la d eterm in a ció n d e su s co m p eten cia s y recursos, a ten d ien d o a las

56 S eg ú n la sen ten cia, “C u a n d o e l tim b re fis c a l s e a e x ig id o p o r se r v ic io s p r e s ta d o s o d o c u m e n to s

e xp e d id o s u o to rg a d o s p o r e n te s u ó rg a n o s d e la R ep ú b lica , lo s e le m e n to s d e la r e sp e c tiv a o b li­
g a c ió n trib u ta r ia s e rá n lo s fija d o s p o r la L e y N a c io n a l d e T im b re F isca l, h a sta ta n to la a c tiv id a d
r e g u la d o ra y a d m in istra tiv a d e la m a te ria a q u e e s tá v in c u la d o e l s e r v ic io o la e x p e d ic ió n d e l
d o c u m e n to n o s e a tr a n s fe r id a p o r e l P o d e r N a c io n a l a lo s E s ta d o s ” , S S C 9 7 8/2003, de 3 0 de
abril, caso B o lív a r B a n c o U n iversa l, S.A . v. R ep ú b lica , E s ta d o M ir a n d a y D is tr ito M e tr o p o lita n o
d e C a ra ca s, consu ltad a en h ttp ://w w w .tsj.gov.ve/decisiones/scon/A bril/978-300403-01-1535% 20.
htm , 30 de ju n io de 2009.

659
 APLICACIÓN DEL CÓDIGO ORGÁNICO TRIBUTARIO A LA TRIBUTACIÓN ESTADAL V MUNICIPAL: ESTADO

c o n d icio n es d e p o b la ció n , d esa rro llo económ ico, c a p a c id a d p a r a g e n e ra r in ­

g re so s fis c a le s p ro p io s, situ a c ió n geográfica, ele m en to s h istó rico s y cu ltu ra les
y otros fa c to r e s re leva n tes”, así com o “las o p c io n es p a r a la o rg a n iza ció n d e l
rég im en de g o b ie rn o y a d m in istra ció n lo ca l q u e c o rresp o n d erá a los M u n ic i­
p io s co n p o b la c ió n in d íg en a ”, organización que siem pre “se rá d e m o c rá tic a y
resp o n d erá a la n a tu ra leza p r o p ia d e l g o b iern o lo ca l”.
Sobre esa base, la ley federal lim ita la autonom ía m unicipal en lo relativo
a (i) el régim en de creación y organización de los distritos m etropolitanos, los
cuales constituyen parte del gobierno m unicipal a d o s n iveles de acuerdo con
los artículos 170, 171 y 172 de la C onstitución; (ii) las condiciones p ara que
el M unicipio se organice en parroquias, ex artículo 173 de la C onstitución;
(iii) las condiciones de elegibilidad del A lcalde y de los C oncejales, según los
artículos 175 y 177; (iv) la aplicación de la política referente a la m ateria in-
quilinaria, según la delegación de la ley nacional y de acuerdo con lo previsto
en el artículo 178; (v) las com petencias nacionales o estadales, de acuerdo con
la parte final del artículo 178, de acuerdo con el cual “ [l]as a ctu a cio n es q u e
co rresp o n d en a l M u n icip io en la m a te ria d e su co m p e ten c ia no m en o sca b a n
las c o m p eten cia s n a cio n a les o esta d a les q u e se d efin a n en la ley co n fo rm e a
esta C o n stitu ció n ”', (vi) la adm inistración y enajenación de ejidos, e x artículo
181; (vii) la organización de los C onsejos L ocales de Planificación Pública, de
acuerdo con el artículo 182; (viii) los m ecanism os de descentralización fun­
cional a las com unidades y grupos vecinales organizados, e x artículo 184; y,
naturalm ente, las de índole tributaria: (ix) lim itaciones para el im puesto sobre
actividades económ icas, ex artículo 179.2; (x) las que establezcan las leyes de
creación del im puesto predial rural, la contribución p o r m ejoras y otros ram os
tributarios nacionales o estadales, según los artículos 179.3 y 156.14 eiusdem .
Igualm ente, respecto de am bos entes político territoriales son aplicables los
lím ites exp reso s a l p o d e r trib u ta rio tipificados en el artículo 183, así com o las
lim itaciones derivadas del establecim iento, po r ley federal, “p a r a g a ra n tiza r
la co o rd in a ció n y a rm o n iza ció n d e las d istin ta s p o te sta d e s tributarias, d efin ir
p rin c ip io s, p a rá m e tro s y lim itaciones, esp ec ia lm en te p a r a la d eterm in a ció n
d e los tipos im p o sitivo s o a lícu o ta s d e los trib u to s esta d a les y m u n ic ip a le s ” ,
de conform idad con el artículo 156.13 de la C onstitución, com o tendrem os
ocasión de analizar en el acápite siguiente.
D e tal m anera, com o puede verse son m últiples las zonas de confluencia en
las que la legislación federal puede lim itar la autonom ía de E stados y M unici­
pios: (i) desarrollo de derech o s y g a ra n tía s constitucionales', (ii) organización
de ra m a s d e l p o d e r p ú b lico ; (iii) com petencias concurrentes; y (iv) en nuestra

660
 CARLOS E.W EFFEH .

m ateria, desarrollo de lim itaciones expresas al poder tributario de los Estados y

M unicipios, m a teria s q u e el C ódigo O rgánico T ributario regula de u n a fo r m a
u otra, d a d a su naturaleza.
A sí las cosas, cabe preguntarse: ¿sirve el C ódigo O rgánico T ributario
p a ra agrupar sistem ática y ordenadam ente las norm as ju ríd ic a s tributarias
sustanciales, form ales y procesales, así com o los principios fundam entales de
la tributación aplicables a los E stados y M unicipios? De ser ese el caso, ¿qué
posición ocupa el C ódigo O rgánico Tributario en el sistem a de fuentes del
D erecho Tributario, para la regulación de los tributos estadales y m unicipales?
N o es baladí plantearse el problem a: son trem endas las dificultades que plan ­
tea la d isp ersió n n o rm a tiva en las m aterias reguladas po r el C ódigo O rgánico
Tributario y que inciden directam ente en la definición del po d er tributario de
E stados y M unicipios, lo que m axim iza, com o apunta P a l a c i o s M á r q u e z 57, los
aprietos en las relaciones entre las corporaciones públicas de base territorial
sobre el tem a.
D e hecho, en las D e c im o tercera s Jom adas L atinoam ericanas de D erecho
T ributario, realizadas en Palm a de M allorca en 1987, el i l a d t recom endó “ que
la d istrib u c ió n de co m p eten cia s trib u ta ria s en tre d istin to s n iveles o á m b ito s d e
p o d e r territo ria l de un p a ís, co rresp o n d e a l p la n o n o rm a tivo constitu cio n a l,
p u d ie n d o ser desarrolladas p o r la legislación ordinaria cuando esté constitucio­
n a lm en te p r e v is to ”, distribución ésta que debe ajustarse “a lo sfin e s o com etidos
q u e se a trib u ya n a c a d a uno d e esos n iveles o á m b ito s d e p o d e r territorial,
a f i n d e a se g u ra r un fu n c io n a m ie n to eficien te y eq u ilib ra d o d e l E sta d o en su
conjunto, ta n to p a r a lo g ra r u n a a d e c u a d a sa tisfa c c ió n d e las n e c esid a d es
p ú b lic a s, cu a n to p a r a f ij a r u na ju s ta c o n trib u ció n d e los su je to s a fec ta d o s ”,
para lo cual los distintos niveles político territoriales del p o d er público deben
“c o o rd in a r e l ejercicio d e su s resp ectiva s c o m p eten cia s tributarias, tanto h o ­
rizo n ta l co m o verticalm ente, a f i n de ra c io n a liza r a l m á xim o e l ejercicio de
dich a s com p eten cia s, p r o te g e r las fu e n te s d e trib u ta ció n y no su p e ra r n iveles
ra zo n a b les d e p re sió n fis c a l c o n ju n ta ”58, po r lo que se justifica sobradam ente
- e n nuestra opinión- el dar respuesta a las preguntas planteadas, cuestión a la
que, en hom enaje al fino ju rista y dedicado cultor del derecho tributario que
fue Jaim e P a r r a P é r e z 59, dedicarem os las líneas que siguen.

57 PA L A C IO S M Á R Q U E Z ; F u n d a m e n to s . .. pp. 190 a 192.

58 IN S T IT U T O L A T IN O A M E R IC A N O D E D E R E C H O T R IB U T A R IO ; E s ta tu to s ... pp. 79 y 80.
59 Y dado el tem a tratado, en h o m en aje im p lícito al que p uede c o n sid erarse c o m o el p a d r e d e la
co d ific a c ió n d el d erech o trib u ta rio en V enezuela: el Dr. José A n d rés O C T A V IO B.

661
 APLICACIÓN DEL CÓDIGO ORGÁNICO TRIBUTARIO A LA TRIBUTACIÓN ESTADAL Y MUNICIPAL: ESTADO

II. R E SPU E ST A A PA R EN TE. C O N SE C U E N C IA S

a) A p lic a c ió n s u p le t o r ia d e l C ó d ig o O r g á n ic o T r ib u t a r io a la

tr ib u ta c ió n e s ta d a l y m u n ic ip a l, p o r im p e r io d e su s p r o p ia s

d is p o s ic io n e s . E v o lu c ió n le g is la tiv a .

A p a re n te m en te , la inquietud que m otiva estas líneas no es tal, si atendem os

a la letra del artículo 1 del C ódigo O rgánico Tributario. Según la letra de la
norm a en com entarios,

“Las norm as de este C ódigo se aplicarán en form a supletoria a los tributos

de los estados, m unicipios y dem ás entes de la d ivisión p olítico territorial. El
p od er tributario de los estados y m unicip ios p ara la creación, m odificación,
supresión o recau dación de los tribu to s que la C on stitu ció n y las leyes le
atribuyan, incluyendo el establecim iento de exenciones, ex on eraciones, b e­
neficios y dem ás incentivos fiscales, será ejercido p o r dichos entes dentro del
m arco de la com petencia y autonom ía que le son otorgadas, de con form idad
con la C o nstitució n y las leyes dictadas en su ejecu ción ”

L a aplicación su p le to ria del C ódigo O rgánico T ributario a la tributación

estadal y m unicipal tiene larga historia, y no ha estado exenta de polém ica. Ya
al m om ento de la prom ulgación del C ódigo, en 1982, arduas fueron las dis­
cusiones entre los m iem bros de la C om isión R edactora respecto del punto: al
respecto, anota O c t a v io que “esta m a te r ia fu e ob jeto d e m u ch a s d iscu sio n es en
la c o m isió n p re p a ra to ria y en la co m isió n redactora; h u b o un cierto escrúpulo,
q u e no lleg ó a co n v ertirse en un criterio definitivo, p e r o q u e fu e su ficien te p a r a
no d a rle p le n a ap lic a c ió n a l C ó d ig o en la m a te ria m unicipal, en e l se n tid o d e
q u e p o d r ía s e r vio la to ria d e la a u to n o m ía c o n s titu c io n a r 60, y en este sentido la
E xposición de M otivos del Proyecto señala que el Código finalm ente aprobado,
“a l respetar, co m o es ineludible, la a u to n o m ía c o n stitu c io n a l d e los E sta d o s
y M u n icip io s, no e x tien d e su a p lica ció n a los trib u to s d e esas entidades, p e ro
e sta b le ce qu e las n o rm a s d e l C ó d ig o rig en p a r a ello s co n c a rá cte r supletorio,
co n lo c u a l la C o m isió n d eja in có lu m e a q u e lla a u to n o m ía ”61.

60 O CT A V IO , Jo sé A n d rés; “A n á lisis d e las D isp o sicio n es P re lim in ares del C ó d ig o O rg án ico T rib u ­
ta rio ” , en C o m e n ta rio s a l C ó d ig o O rg á n ic o T rib u ta rio . E d ic io n es de la A so cia ció n V enezolana de
D e rech o T rib u tario , C a rac as, 1983, p. 25.
61 V E N E Z U E L A ; E x p o s ic ió n . .. p. 368

662
 CARLOS E.W EFFEH .

Tales dudas, en apariencia, desaparecieron al m om ento de la p r im e ra re ­

form a del C ódigo. En efecto, en 1990, fecha en la que el equipo liderado por
José A ndrés O c t a v io presentó a la P residencia de la R epública el A nteproyecto
de R eform a Parcial del C ódigo O rgánico T ributario, la E xposición de M otivos
defiende con vehem encia la aplicación directa del C ódigo a la tributación es­
tadal y m unicipal, en consideraciones que, por su interés, estim am os oportuno
transcribir íntegram ente:

“L a refo rm a del artículo I o tiene p o r objeto sup rim ir la actual ex cepción de

aplicabilidad del C ódigo O rgánico Tributario a la m ateria estatal y m unicipal,
consagrada en el artículo 1 del C ódigo, a fin de que sus n orm as se apliquen
plenam ente en ese cam po, y no sólo con carácter supletorio com o lo establece
la norm a hoy vigente. E sta m odificación reviste prim ordial im portancia, pues
la refo rm a evitaría las actuales d esigualdades en las norm as fundam entales
y pro cedim entales aplicables a los diversos tributos; y p o r otra parte, daría
a la tribu tación regional y local el auxilio de las nu m erosas disposiciones
del C ódigo, que red un daría en beneficio de las ad m inistraciones fiscales y
d aría m ay o r seguridad ju ríd ic a a los adm inistrados, las cuales actualm ente
no se aplican a p esar de su vig en cia supletoria.
L a au tonom ía que la C on stitu ción g arantiza a los E stados y M unicipios
q u eda perfectam ente resguardada con esta reform a, pues el C ódigo reconoce
p lenam ente su po testad de crear, m odificar y su prim ir tribu to s, que incluye
la de estab lecer el hecho im ponible, la alícuo ta y la base del tributo, los su­
je to s pasivos y las exenciones y ex o neraciones, al igual que la co m petencia
exclu siva de su adm inistración.
E n la E xposición de M otivos del Proyecto de C ódigo Tributario, presentada al
E jecutivo N acio nal po r la com isión redactora en octubre de 1977, se justificó
la ap licación m eram ente supletoria del C ódigo a los tributos de los E stados y
M unicipios, en base a la auton om ía co nstitucional de esas entidades. P en sa­
m os hoy, no obstante, que esa au to no m ía q ueda suficientem ente preservada,
cuando las leyes estatales y las ordenanzas m u nicipales se m an tien en com o
los únicos instrum entos ju ríd ic o s idóneos p a ra crear, m odificar y suprim ir
tributos, co n todos los elem entos intrínsecos d e los m ism os, en ejercicio de
las potestades que la C on stitu ción les atribuye, o que les sean transferidas
conform e a lo prev isto en la pro p ia C arta F undam en tal, así com o las de
ad m in istración , lo cual incluye las funciones de liq u id ació n, recaudación,
fiscalización e in versión de los recursos que de ellos se obtengan.
Las m aterias que el C ódigo se reserva privativam ente no afectan las referidas
autonom ías, pu es son n orm as de carácter general y pro cedim en tal, tal com o
p u ed en ser las de la legislació n civil y p enal, tan to sustantiva com o adjetiva,
aplicables en tod o el ám bito nacional.

663
 APLICACIÓN DEL CÓDIGO ORGÁNICO TRIBUTARIO A LA TRIBUTACIÓN ESTADAL V MUNICIPAL: ESTADO

En este sentido, la refo rm a que aquí se p ro p o n e es c o in cid en te con la

orien tación que llevan m uchas de las disposiciones de la L ey O rgánica de
R égim en M unicipal, la cual incluso rem ite al C ódigo O rgánico T ributario
a los recursos adm inistrativos, así com o a las infracciones y sanciones, que
es el p rincipal efecto que se pro d uciría con la reform a pro p uesta, sería un
p rogreso institucional para el M unicipio, sin que ello afecte la exclusiva
co m petencia de las autoridades m u nicipales p ara la sustanciación y decisión
de dichos recursos y la aplicación de las sanciones p ecun iarias [ ...]
Sólo estas m odificaciones ju stific a ría n la refo rm a del C ódigo O rgánico
T ributario, pues es y a un clam o r en el cam po del derecho la n ecesidad de
que sus n orm as se apliquen en la trib utación regional y local, a fin de darle
el alto nivel ju ríd ico y técnico que ellas requieren. Esto es particularm ente
necesario en estos m om entos, cuando se ha iniciado en el p aís un vigoroso
m o vim iento de d escentralización ad m inistrativa, que exige igualdad de tra ­
tam iento p ara los habitantes de to d a la nación en lo que atañe a prin cip io s
y pro cedim ientos de la ad m inistración pública, al tiem po que de adecuado
cauce a la autonom ía regional y local que la C o n stitu ción co nsag ra”62.

Sin em bargo, con base en la autonom ía de E stados y M unicipios la refor­

m a proyectada se frustró63, lo que en criterio de O c t a v i o im plicó la pérdida de
una oportunidad para “u na refo rm a im portante, ten d ien te a d a r b a se ju r íd ic a
u n ifo rm e a la a p lica ció n d e todos los trib u to s d e l p a ís. N o es correcto a firm a r
q u e la a p lica ció n directa v u ln era la a u to n o m ía d e E sta d o s y M unicipios, p u e s
ésto s m a n tien en las p o te sta d e s trib u ta ria s q u e les a trib u ye la C o n stitu ció n o
q u e p u e d a n a sig n a rle la s leyes nacionales, p a r a e sta b le ce r y a d m in istra r los
co rresp o n d ien tes trib u to s”64.
L a norm a en com entarios no fue objeto de la m odificación instrum entada
p o r vía de D ecreto-L ey en 199465, pero en 2001 el tem a fue, nuevam ente,
objeto de polém ica. L a aparición de la p o te s ta d a rm o n iza d o ra , que perm ite
a la R epública - e x artículo 156.13 de la C o n stitu c ió n - dictar “la leg isla ció n
p a r a g a ra n tiza r la co o rd in a ció n y a rm o n iza ció n d e las d istin ta s p o te sta d e s
tributarias, d efin ir p rin cip io s, p a rá m e tro s y lim itaciones, e sp ecia lm en te p a r a

62 V E N E Z U E L A ; E x p o s ic ió n d e ! A n te p r o y e c to . .. pp. 4 0 0 a 402.
63 Cfr. O CT A V IO ; C o m e n ta rio s a n a lític o s ... p. 80.
64 O C T A V IO ; O r ig e n ... p. 20; y O CT A V IO ; C o m e n ta rio s a n a lític o s ... pp. 80 y 81.
65 T oda v ez que, com o ap u n ta PA L A C IO S M A R Q U E Z , “e n la d isc u sió n d e l P ro y e c to d e C ó d ig o
O rg á n ic o T rib u ta rio en e l s e n o d e la C o m isió n té c n ic a n o m b r a d a a l e fe c to p o r e! M in is te rio d e
H a c ie n d a s e so s tu v o la in c o n v e n ie n c ia que, d e n tr o d e u n a r e fo rm a d e l C ó d ig o O rg á n ic o T rib u ­
ta rio m e d ia n te L e y H a b ilita n te, s e p r o c e d ie r a a m o d ific a r e l á m b ito d e a p lic a c ió n p a r a lle v a r su
a p lic a c ió n p le n a a los e sta d o s y m u n ic ip io s ”. P A L A C IO S M A R Q U E Z ; E l C ó d ig o . .. p. 161.

664
 CARLOS E.W EFFEfl.

la d e term in a ció n d e los tipos im p o sitivo s o a lícu o ta s d e los tributos esta d a les
y m u n ic ip a le s ” , es razón suficiente, a ju ic io de la C om isión R edactora del
Proyecto, para aplicar directam ente el C ódigo a la tributación estadal y m uni­
cipal, “ d eja n d o a sa lvo las c o m p eten cia s d e d ich o s entes p o lític o -te rrito ria le s
p a r a la creación, m o d ifica ció n y su p resió n d e los trib u to s q u e la C on stitu ció n
y las leyes les a trib u y e n ”66 C on esta visión coincidió, en la prim era discusión
del entonces proyecto y especialm ente en lo relativo a los procedim ientos, el
diputado R am ón José M e d i n a 6 7 , y sin m ayor contratiem po el texto fue aprobado
en p r im e ra discusión.
Sin em bargo, la se g u n d a discusión sería diferente. A pesar de que el texto
som etido a la discusión po r la S ub-C om isión designada por la C om isión P er­
m anente de Finanzas fue m odificado p ara in clu ir los tributos de los distritos
m etropolitanos y del D istrito C apital com o objeto de aplicación directa del
C ódigo “ d e c o n fo rm id a d con las leyes orgá n ica s d icta d a s a l efe c to ’’ 68, desde
el m ism o inicio del debate69 sobre el artículo se propuso su m odificación, por
vía del diputado G uillerm o P a l a c i o s , para que el C ódigo fuese aplicable su p le ­
to ria m e n te a la tributación estadal y m unicipal, e incluso para que se elim inara
la m ención incorporada sobre los distritos m etropolitanos y el D istrito Capital.
O tro P a l a c i o s -L e o n ard o - se opuso v ehem entem ente70, con fundam ento en
la naturaleza fe d e r a l d esce n tra liza d a de la R epública ex artículo 4 de la Ley
F undam ental, lo que supone la lim itación de la autonom ía estadal y m unicipal
con base en “ to d a s a q u ella s n o rm a s q u e d esa rro llen los d erech o s y g a ra n tía s

66 V E N E Z U E L A ; D i a r i o . .. p. 10.
67 En sus p a lab ras, “ e l p r o y e c to d e L e y q u e n o s o c u p a o lvid ó lo q u e h a s id o u n a in ve te ra d a p r á c tic a
d e lo s g o b ie r n o s, q u e les h a to c a d o te n e r c o m o p o s ib ilid a d e l a d e la n ta r e sta m a te r ia en e l p a sa d o ,
y e s e l n o a p lic a r e n to d a s las in sta n c ia s d e l s e c to r p ú b lic o , d o n d e h a y a c o m p e te n c ia s trib u ta ria s,
q u iero decir, ta n to lo s e sta d o s, q u e la va n a te n e r a h o r a c o m o lo s m u n ic ip io s, u n ú n ic o r é g im e n d e
p r o c e d im ie n to s e n e sta m a teria . A h o r a m u c h o m ás. e l m a n d a to n o s lo im p o n e e l a rtíc u lo 3 1 6 d e
la C o n stitu c ió n , c u a n d o h a b la d e l S is te m a Ú n ico T ributario, d e b e m o s acordar, p ie n s o q u e e s u n a
d e la s o b se r v a c io n e s q u e d e b e r ía m o s h a c e r e n s u s e g u n d a d isc u sió n , q u e en to d a s y c a d a u n a d e
las in sta n cia s d e l s e c to r p ú b lic o q u e ten g a n q u e v e r c o n e s ta m a teria , ¡os p r o c e d im ie n to s a f i j a r y
a e s ta b le c e r s e a n lo s q u e c o n te n g a e l C ó d ig o O rg á n ic o T ributario. D e e s ta m a n e ra a se g u ra rem o s
u n s o p o r te d e sd e e l p u n to d e v is ta ju r íd ic o m u c h o m á s s ó lid o e n c u a n to a e s a s e g u r id a d ju r íd ic a
y le g a l q u e to d o s a s p ir a m o s te n e r". V E N E Z U E L A ; D i a r i o . .. pp. 153 y 154.
68 V E N E Z U E L A , R epública Bol iv ariana de; D ia rio d e D e b a te s d e la s e sió n d e la A sa m b le a N a c io n a l ,
30 de ago sto de 2 001. C o p ia fo to stática en p o d er del autor, p. 173.
69 El tex to del d e b ate - a l que h arem o s re fe re n cia en los p á rrafo s sig u ien tes- p u ede verse en V E N E ­
Z U E L A ; D i a r i o ... pp. 354 a 364.
70 Su posició n p u e d e co n su ltarse, d e ta lla d a y p ro v ech o sam en te, en P A L A C IO S M A R Q U E Z ; E l
C ó d ig o ... pp. 119 a 174. En el tex to hace re fe re n cia e x p r e sa a la seg u n d a d iscusión, en las pp.
161 a 167.

665
 APLICACIÓN DEL CÓDIGO ORGÁNICO TRIBUTARIO A LA TRIBUTACIÓN ESTADAL Y MUNICIPAL: ESTADO

c o n stitu c io n a le s ” de conform idad con lo previsto en el artículo 156.32 de la

C onstitución e im plica, consecuencialm ente, que el C ódigo “ sim p le m en te d e­
sa rro lla los p r in c ip io s y derech o s c o n stitu cio n a les reco n o cid o s a los su jeto s
p a siv o s, c o n trib u yen tes o resp o n sa b les y los valores esen cia les q u e representa
e l E sta d o en su co n d ició n d e titu la r o a creed o r d e l trib u to ” , de m odo de lograr
u na recaudación e ficien te de los tributos estadales y m unicipales m ediante la
a rm o n iza ció n trib u ta ria , ex artículos 156.13 y 316 del Texto Fundam ental.
El diputado R oger R o n d ó n respaldó la propuesta de aplicación supletoria
del C ódigo, pues para él la aplicación directa del C ódigo sería “ un p e lig ro la ten ­
te ”, dada la posición jurisprudencial que -se g ú n el d ip u ta d o - h a «destrozado» a
los m unicipios en los cuales se produce extracción petrolera, al im pedir que los
M unicipios graven la actividad de hidrocarburos71, de m anera que la aplicación
directa del C ódigo O rgánico Tributario “ lesio n a los d erech o s co n stitu cio n a les
d e los c iu d a d a n o s d e esto s m u n icip io s y a ten ta ta m b ién c o n tra la a u to n o m ía
m u n ic ip a l y c o n tra e l e sp íritu d e l a rtícu lo 164 d e la C o n stitu ció n ” .
O tro tanto hizo A bel O r o pe z a , en representación del partido socialcristia-
no c o p e i; llam a la atención que, en una m anifiesta co n tra d icció n , el diputado
O r o pe z a sostiene que la aplicación directa del C ódigo invade “<?/ ca m p o de
a p lic a c ió n d e los trib u to s esta d a les y m unicipales, in cu rrien d o d e e sta m a n e ­
ra en un se n tid o d e in co n stitu c io n a lid a d ” m as, sin em bargo, el rem edio para
tal inconstitucionalidad - o bien las inconstitucionalidades en las que puedan
incurrir los E stados y los M unicipios en el ejercicio a u tó n o m o de su poder
trib u ta rio - se resolverían “ a q u í m ism o en e l P a rla m e n to co n la p ro m u lg a c ió n
y e la b o ra ció n de leyes q u e ten g a n q u e v e r con la m a te ria ”, com o po r ejem plo
la L ey O rgánica de C oordinación y A rm onización del Sistem a T ributario72,

71 C on lo que el dipu tad o R O N D Ó N , quien - p o r c ie rto - fue m iem bro de la A sam b lea N a cio n al C o n s­
tituyente, d esco n o ce el contenido del artículo 156.12 de la C onstitución, que reserv a e xc lu siv a m e n te
a la R e p ú b lic a la trib u ta ció n sobre to d a a ctiv id ad calificada com o de h id ro c a rb u ro s. R esp ecto de
la trib u ta c ió n m u n ic ip al a los h id ro ca rb u ro s, r e su lta o b lig ad a re fe re n cia el trab a jo d e A N D R A D E
R O D R ÍG U E Z , B etty; “T rib u tació n m u n icip al a los h id ro ca rb u ro s” , en Tem as so b r e T r ib u ta c ió n
M u n ic ip a l e n V enezuela. E d icio n es d e la A so cia ció n V enezolana de D erech o T ributario, C aracas,
2005, pp. 321 a 381.
72 D e n o m in a ció n su g e rid a p o r PA L A C IO S M Á R Q U E Z p a ra u n a le y o r g á n ic a m a rco , en el sentido
d el tex to , que d esa rro llara con cará cte r integral el c o n ten id o del artículo 156.13 de la C onstitución.
PA L A C IO S M Á R Q U E Z ; E l C ó d ig o ... p. 129, e n p ie de página. V IG IL A N Z A G A R C ÍA difiere del
c riterio de P A L A C IO S M Á R Q U E Z , en tan to “n o e r a d e s e a b le n i v ia b le e s p e r a r a u n a s u p u e s ta
'L e y d e A rm o n iz a c ió n y C o o rd in a c ió n d e l S is te m a T rib u ta rio 'p a ra c o m e n z a r a s a n c io n a r n o rm a s
q u e h ic ie ra n d e l s is te m a trib u ta r io m u n ic ip a l a lg o m á s c erca n o a l sig lo X X T \ lo q ue ju stific aría - a

666
 CARLOS E.W EFFE H.

la L ey O rgánica de H acienda Pública E stadal o la Ley O rgánica de R égim en

M unicipal; y así íu e aprobada la redacción hoy vigente, y a citada.

b) C o n s e c u e n c ia s

Lo expuesto im plica, necesa ria m en te, dos consecuencias. En p r im e r lugar,

la declaratoria legislativa im plica que el C ódigo O rgánico Tributario ocupa una
posición subordinada en el orden jerárquico de las fuentes del Derecho Tributario
Estadal y M unicipal, del siguiente m odo: (i) la C o nstitución, com o “/a n o rm a
su p rem a y e lfu n d a m e n to d e l ordenam iento ju r íd ic o ” , de acuerdo con su artículo
7; (ii) en el caso de los Estados -u n a vez que sea, si es que lo es, definitivam ente
p ro m u lg a d a- la L e y O rgánica d e H a cien d a P ú b lic a E s ta d a P , y en el caso de
los M unicipios la L e y O rgánica d el P o d e r P ú b lico M u n icip a l14-, (iii) los co n ­
venios inter-ju risd iccio n a les a los que se refieren los artículos 26 del Proyecto
de Ley O rgánica de la H acienda Pública Estadal75, en caso que sea finalm ente
prom ulgado, y 161 de la L ey O rgánica del Poder P úblico M unicipal76; (iv) las

su ju ic i o - la in clu sió n de n o rm as d e arm o n iza c ió n trib u ta ria e x a rtícu lo 156.13 de la C o n stitu ció n
en la L ey O rg án ica del P o d e r P ú b lico M un icip al. V IG 1L A N Z A G A R C ÍA , A drian a; “ El capítulo
trib u ta rio d e la L ey O rg án ica del P o d er P úblico M u nicipal: fu n d am en to s co n stitu c io n a le s y p ro ­
b lem as que le d iero n o rig en ” , en Tem as s o b r e T rib u ta c ió n M u n ic ip a l e n V enezuela. E d icio n es de
la A so ciació n V enezolana de D e rech o T ributario, C aracas, 2 0 0 5 , p. 15.
73 S an c io n a d a p o r la A sam b lea N a c io n a l el 11 d e m arzo de 2 0 0 4 , m as v e ta d a p o r el P re sid e n te de
la R e p ú b lic a, e x artícu lo 2 14 de la C o n stitu ció n . A la fecha, no h a y aso m o de p o sib ilid a d alg u n a
d e p ro m u lg a c ió n d e e sta im p o rta n te n o rm ativ a. El a n álisis m ás c o m p le to y p ro v e ch o so del P ro ­
y e cto es el q u e h a ce u n o de sus crea d o res, C A R M O N A B O R JA S ; D e s c e n tr a liz a c ió n ... pp. 259
a 346.
74 G a c eta O ficia l d e la R e p ú b lic a B o liv a r ia n a d e V enezuela N ° 3 9.163, del 22 d e abril de 2009.
75 Según el e n ca b ez am ien to del articulo, “L o s e sta d o s p o d r á n c e le b r a r c o n ve n io s, en tre s í y c o n las
d e m á s e n tid a d e s p o lític o -te r r ito r ia le s , c o n e l f i n d e lo g ra r la a rm o n iz a c ió n trib u ta ria , e v ita r la
d o b le o m ú ltip le im p o sic ió n y p r o p ic ia r la c o o rd in a c ió n trib u ta ria . D ic h o s c o n v e n io s e n tr a rá n
e n v ig e n c ia en la f e c h a d e s u p u b lic a c ió n e n la G a c eta O ficia l d e l e sta d o o en la f e c h a p o s te r io r
q u e s e in d iq u e ”. V e n e z u e l a , R e p ú b lic a B o liv arian a de; P ro y e c to d e L e y O r g á n ic a d e H a c ie n d a
P ú b lic a E s ta d a l. C o n su ltad o el 30 de ju n io de 2 0 0 9 en h ttp ://w w w .asam b lea n ac io n al.g o b .v e /
in d ex .p h p ?o p tio n = c o m _ d b q u e ry & Ite m id = 1 8 2 & ta sk = E x e c u te Q u e ry & q id = 1 3 & e ta p a = 4 & le y e s_
id = 2 0 1 85.
76 A rtícu lo 161, L ey O rg á n ica del P o d e r P ú b lico M u n ic ip a l.- “ L os m u n ic ip io s p o d rá n c eleb ra r
acu erd o s e n tre ellos y con otras en tid a d es p o lítico -territo ria les con el fin de p ro p iciar ia c o o rd in a ­
ció n y arm o n iza c ió n trib u ta ria y e v itar la doble o m ú ltip le trib u ta ció n interju risd iccio n al. D ich o s
co n v en io s entrarán en v ig en c ia en la fech a de su P u b lica c ió n en la re sp ec tiv a G a ce ta M unicip al
o en la fech a p o ste rio r que se in d iq u e” .

667
 APLICACIÓN DEL CÓDIGO ORGÁNICO TRIBUTARIO A LA TRIBUTACIÓN ESTADAL Y MUNICIPAL: ESTADO

leyes e sta d a le s11 o las O rdenanzas m u n ic ip a le s1*, dependiendo del caso; (v)
el C ódigo O rgánico Tributario; (vi) los c o n ven io s de e sta b ilid a d trib u ta ria a
que se refiere, en caso de su prom ulgación, el artículo 26 del Proyecto de L ey
O rgánica de la H acienda P ública E stadal79, así com o el artículo 164 de la Ley
O rgánica del Poder P úblico M unicipal80; y (vii) los reg la m en to s ejecu tivo s
que dicte el G obernador o el A lcalde, en ejercicio de la p o te s ta d trib u ta ria 81
a ellos conferida.
E n segundo lugar, com o puede verse -in clu so - de la discusión en el seno del
Poder L egislativo Federal sobre la m ateria, dado el texto del artículo I o del C ó­
digo O rgánico Tributario, su supletoriedad en lo relativo a la tributación estadal
y m unicipal tiene su fundam ento en la a u to n o m ía de Estados y M unicipios.

77 A rtícu lo 162.1, C o n stitu ció n .- “E l P o d e r L e g is la tiv o s e e je rc e r á en c a d a E s ta d o p o r u n C o n se jo

L e g isla tiv o c o n fo r m a d o p o r u n n ú m e ro n o m a y o r d e q u in c e n i m e n o r d e sie te in te g ra n te s, q u ie ­
n e s p r o p o r c io n a lm e n te re p re se n ta rá n a la p o b la c ió n d e l E sta d o y a los M u n icip io s. E l C o n se jo
L e g isla tiv o te n d r á la s a tr ib u c io n e s s ig u ie n te s: / .- L e g is la r s o b r e las m a te ria s d e la c o m p e te n c ia
e s ta d a l'.
78 A rtícu lo 175, C o n stitu ció n .- “L a fu n c ió n le g is la tiv a d e l M u n ic ip io c o rre sp o n d e a l C o n cejo , in te ­
g r a d o p o r c o n c e ja le s e le g id o s o c o n c e ja la s e le g id a s e n la fo r m a e s ta b le c id a en e sta C o n stitu ció n ,
en e l n ú m e ro y c o n d ic io n e s d e e le g ib ilid a d q u e d e te rm in e la ley".
79 Según el ú nico a p arte de la re fe rid a disposición, “L o s e sta d o s p o d r á n c e le b r a r c o n tr a to s d e e s ta ­
b ilid a d trib u ta r ia c o n c o n tr ib u y e n te s o c a te g o ría s d e c o n tr ib u y en te s, c o n e l p r o p ó s ito d e a s e g u ra r
a la in v e rs ió n c o n tin u id a d e n e l ré g im e n re la tiv o a s u s trib u to s c o n s titu c io n a le s y a sig n a d o s,
s in p e r ju ic io d e la p o te s ta d c o n s titu c io n a l q u e c o rre sp o n d e a l P o d e r N a c io n a l c o n re sp e cto a la
c o m p e te n c ia trib u ta r ia d e los e sta d o s". V e n e z u e l a ; P r o y e c to ... C on su ltad o el 30 de ju n io de 2009
en h ttp ://w w w .asam b lean acio n al.g o b .v e /in d e x .p h p ?o p tio n = co m _ d b q u ery & Item id = 1 8 2 & task = E x
e cu teQ u ery & q id = 13 & e ta p a -4 & le y e s _ id = 2 0 185.
80 A rtícu lo 164, L ey O rg á n ica del P o d er P ú b lico M u n ic ip a l.- “L o s m u n ic ip io s p o d r á n c e le b r a r
c o n tr a to s d e e s ta b ilid a d tr ib u ta r ia c o n c o n tr ib u y e n te s o c a te g o r ía d e c o n tr ib u y e n te s a f i n d e
a s e g u r a r la c o n tin u id a d en e l ré g im e n re la tiv o a s u s trib u to s , e n lo c o n c e r n ie n te a a líc u o ta s,
c r ite r io s p a r a d is tr ib u ir b a s e im p o n ib le c u a n d o s e a n v a ria s la s ju r is d ic c io n e s e n la s c u a le s un
m ism o c o n tr ib u y e n te d e s a r r o lle u n p r o c e s o e c o n ó m ic o ú n ic o u o tro s e le m e n to s d e te r m in a tiv o s
d e l trib u to . E l A lc a ld e o A lc a ld e s a p o d r á c e le b r a r d ic h o s c o n v e n io s y e n tr a r á n e n v ig o r p r e v ia
a u to r iz a c ió n d e l C o n cejo . L a d u r a c ió n d e ta le s c o n tr a to s s e r á d e cu a tro (4) a ñ o s c o m o p la z o
m á x im o : a l térm in o d e l m ism o , e l A lc a ld e o A lc a ld e s a p o d r á o to r g a r u n a p ró r ro g a , c o m o m á xim o ,
h a s ta p o r e l m is m o p la z o . E s to s c o n tr a to s n o p o d r á n s e r c ele b r a d o s, n i p r o r r o g a d o s en e l ú ltim o
a ñ o d e la g e s tió n m u n ic ip a l”.
81 P ara no so tro s, el p o d e r trib u ta rio la to s e n s u p u ed e d iv id irse en tres m o m en to s d e configuración:
(i) p o d e r trib u ta rio s tr ic to s e n s u , que se a g o ta en la creació n del trib u to y la reg u lació n de sus
elem en to s e sen ciales m ed ian te la ley, e x a rtícu lo s 3 17 d e la C o n stitu ció n , 3 del C ó d ig o O rgánico
T ributario y, resp ecto d e los M u n icip io s, 162 de la Ley O rg án ica del P oder P ú b lico M unicipal;
(ii) p o te s ta d trib u taria, resu m ib le en el e je rcicio de la p o testa d re g la m e n taria a la que se refiere
-re s p e c to del P o d er F e d e ra l- el a rtícu lo 2 3 6 .1 0 de la C o n stitu ció n , con relación a las leyes tri­
b u tarias; y (iii) c o m p e te n c ia trib u taria, eq u iv a len te a la a ctiv id ad a d m in istrativ a de inspección,
recau d ació n , control y fiscalizació n del c u m p lim ie n to del tributo.

668
 CARLOS E.W EFFEH .

III. PO SIB L E S ZO N A S D E A P L IC A C IÓ N D IR E C TA

a) E l p r o b le m a e n la d o c tr in a

N o obstante, dada la conform ación constitucional del E stado venezolano

- l a «federación descentralizada» que m encionábam os en líneas a n te rio re s- es
p o s ib le detectar zonas de aplicación directa del C ódigo O rgánico Tributario a
los tributos estadales y m unicipales; cuestión en la que, de una form a u otra,
está conteste la doctrina.
En este sentido, José A ndrés O c t a v io considera que la aplicación del Código
a la tributación estadal y m unicipal debe ser in teg ra l y d ire c ta , pues a su juicio
“ella llen a rá una g ra n n e c e sid a d en la eficien cia d e la a d m in istra ció n trib u ­
taria e sta d a l y m u n ic ip a l y en la se g u rid a d ju r íd ic a d e los c o n trib u yen tes ”82.
E llo, para O c t a v io , no viola ni la autonom ía ni el poder tributario de Estados
y M unicipios, m as el ilustre tributarista venezolano observa, con reservas, la
im plem entación de la unidad tributaria respecto de los tributos estadales y
m unicipales, para los cuales “ la n o rm a q u e la crea [la unidad tributaria] se ría
vio la to ria d e su s p o te s ta d e s tributarias, p u es, ella in cid iría en la base y en la
a líc u o ta d e l tributo, a s í co m o en las san cio n es, q u e so n m a teria s reserva d a s a
las leyes esp ecia les p o r el p ro p io C ó d ig o ” (Interpolado nuestro)83.

82 O C T A V IO B., José A n d rés; “ C o m en tario s al P ro y e c to de L ey de R e fo rm a P arcial del C ódigo

O rg án ico T rib u tario ” , en R e v is ta d e D e re c h o T rib u ta rio N ° 63. E d iciones d e la A so ciació n V ene­
zo la n a de D erecho T rib u tario , C aracas, 1994, p. 31.
83 O CT A V IO ; C o m e n ta rio s a l P r o y e c to ... p. 45. El m aestro es ig u alm en te e n fático al co m e n tar el
artículo 1 del C ó d ig o O rg án ico T ributario finalm en te p ro m u lg ad o en 1994, en los siguientes térm i­
nos: “la p le n a v ig e n c ia d e l C ó d ig o a la m a te r ia trib u ta r ia e s ta d a l y m u n ic ip a l, c o m o s e p ro y e ctó ,
d e ja b a in c ó lu m e la p o te s ta d trib u ta r ia d e e sa s e n tid a d e s p a r a c r e a r y a d m in is tr a r s o b e ra n a m e n te
los trib u to s q u e la C o n stitu c ió n y las ley es les a trib u ye n , p u e s to q u e e l a rtic u lo 4 o d e l p ro y e cto ,
ta l c o m o q u e d ó e n e l C ó d ig o , d e jó a la s ley es e sp e c ia le s la f a c u l t a d d e crear, m o d ific a r o s u p r im ir
trib u to s, d e fin ir e l h e c h o im p o n ib le, f i j a r la a líc u o ta y la b a se d e c á lc u lo e in d ic a r los su je to s p a s i ­
vo s; o to rg a r e x e n c io n e s y reb a ja s d e im p u e sto s; a u to r iz a r e l o to rg a m ie n to d e exo n e ra c io n e s, m á s
la s o tra s m a te ria s e sp e cífic a s q u e les re m ita ; a s í c o m o la c o m p e te n c ia p a r a la a d m in istra c ió n d e
los trib u to s, in clu y e n d o la d e c isió n d e lo s ó rg a n o s a d m in istra tiv o s, to d o lo c u a l es m a te r ia d e las
L e y e s d e los E sta d o s y d e la s O rd en a n za s M u n ic ip a le s " . O c t a v i o ; C o m e n ta rio s a l C ó d ig o ... pp. 80
y 81; y con firm a n u e v am en te su p a rec er - s i se quiere, co n m ás fu e rz a - a p a rtir de la C o n stitu ció n
de 1999 y el p o sterio r p ro ceso de re fo rm a del C ó d ig o O rg á n ico T rib u tario , en 2001. A l co m e n tar
la d e cisió n final de m an te n er la s u p le to r ie d a d de la a p lic ac ió n d el C ó d ig o a la trib u tació n estadal
y m un icip al, dice a se rtiv a y lac ó n icam en te que se p e rd ió “ u n a r e fo rm a im p o rta n te, te n d ie n te a
d a r b a se j u r íd ic a u n ifo r m e a la a p lic a c ió n d e to d o s los trib u to s d e l p a ís . N o es c o rrecto a fir m a r
q u e la a p lic a c ió n d ire c ta v u ln e r a la a u to n o m ía d e E s ta d o s y M u n icip io s, p u e s é sto s m a n tie n e n las
p o te s ta d e s trib u ta ria s q u e les a trib u y e la C o n stitu c ió n o q u e p u e d a n a sig n a rle las leyes n acio n a les,

669
 APLICACIÓN DEL CÓDIGO ORGÁNICO TRIBUTARIO A LA TRIBUTACIÓN ESTADAL Y MUNICIPAL: ESTADO

En el m ism o sentido se ex p resa L eonardo P a l a c io s M á r q u e z , quien

considera - a l igual que O c t a v io - que la tim id ez del legislador en adoptar la
aplicación directa del C ódigo O rgánico T ributario a la tributación estadal y
m unicipal significó “u n a p é r d id a d e o p o rtu n id a d extra o rd in a ria de c o n stru ir
las bases p a r a la a rm o n iza ció n ju r íd ic a d e l siste m a im p o sitivo venezolano,
p o r c u a n to no so la m e n te d eb e co n ceb írsele co m o una a d ició n a sistem á tica e
inorgánica d e especies im positivas ”, sino que en el ejercicio del poder tributario
los estados y m unicipios “d eb en resp o n d er a u n a se rie de p rin c ip io s o valores
ordenadores d e ese co n ju n to d e exa ccio n es crea d a s en c a lid a d de trib u to s ’’,
cuya consagratoria no está en otro lugar, a ju ic io de P a l a c i o s , que en el Código
Orgánico Tributario, de m anera que “el leg isla d o r p o r im posición constitucional
y la v ig e n c ia p le n a d e la co n cep ció n d e un siste m a tributario, en los térm in o s
señalados, d e b e b u sc a r las bases n ecesa ria s p a r a la a rm o n iza ció n y co o rd i­
n a ció n en e l ejercicio d e l p o d e r de im p o sició n p a r a g a ra n tiza r qu e e l siste m a
trib u ta rio esté en fu n c ió n d e l rég im en e co n ó m ico y so c ia l y d e la e stru ctu ra
fe d e r a l d e sce n tra liza d a q u e a d o p tó e l co n stitu y e n te d e 1999, co m o f o r m a de

p a r a e s ta b le c e r y a d m in is tr a r lo s c o rre sp o n d ie n te s trib u to s. E s ta c o n c lu sió n e s m á s c la r a b a jo la

v ig e n te C o n stitu c ió n d e 1999, q u e p r e v é en s u a rtíc u lo 156, n u m e r a l 13, la c o o rd in a c ió n d e los
sis te m a s trib u ta r io s ". O CTA V IO , José A n d rés; O r ig e n ... p. 20. Sin em b arg o , llam a la atención
que la E xp o sició n de M otiv o s del P ro y ecto de C ó d ig o T rib u tario de V enezuela, p rep arad o bajo
la c o o rd in ació n de O CTA V IO , p a ra aquel en to n ces C o n tralo r G eneral de la R ep ú b lica, señalara
que “ a l respetar, c o m o es in elu d ib le , la a u to n o m ía c o n s titu c io n a l d e lo s E s ta d o s y M u n icip io s, n o
e x tie n d e s u a p lic a c ió n a lo s trib u to s d e e sa s e n tid a d e s, p e r o e s ta b le c e q u e las n o rm a s d e l C ó d ig o
rig e n p a r a e llo s c o n c a r á c te r su p le to r io , c o n lo c u a l la C o m isió n d e ja in c ó lu m e a q u e lla a u to n o ­
m ía " . V E N E Z U E L A ; E x p o s ic ió n ... p. 368, lo que O C TA V IO exp lica c o n las siguientes p alabras:
“E n c u a n to a lo s E sta d o s y M u n icip io s, e l C ó d ig o só lo s e a p lic a c o n c a r á c te r su p le to rio . D e b o
decir, e sp e c ia lm e n te e n e l c a so d e lo s M u n icip io s, c u y a tr ib u ta c ió n e s m u y im p o rta n te e n n u estro
p a ís, q u e e sta m a te r ia f u e o b je to d e m u c h a s d is c u sio n e s en la c o m isió n p r e p a r a to r ia y e n la c o ­
m isió n re d a c to r a ; h u b o un c ie rto escrú p u lo , q u e n o lle g ó a c o n v e r tir s e e n u n c rite rio d efin itivo ,
p e r o q u e f u e su ficie n te p a r a n o d a rle p le n a a p lic a c ió n a l C ó d ig o en la m a te ria m u n ic ip a l, en e l
se n tid o d e q u e p o d r ía s e r v io la to ria d e la a u to n o m ía c o n stitu c io n a l. A d em á s, en e l m o m e n to en
q u e s e e la b o r ó e l P ro y e c to d e C ódigo, n o e x istía to d a v ía la L e y O r g á n ic a d e R é g im e n M u n icip a l,
q u e v a m u c h o m á s a llá en la re g u la c ió n d e l e je rc ic io d e l p o d e r m u n ic ip a l, d e lo q u e h a b ría id o
la a p lic a c ió n d e l C ó d ig o a e se c a m p o . Yo q u iero e x p r e sa r aquí, d e m a n e r a c a teg ó rica , q u e s o y
a b s o lu ta m e n te p a r tid a r io d e q u e s e e x tie n d a la a p lic a c ió n d e l C ó d ig o a la m a te r ia m u n ic ip a l,
p u e s n o creo q u e im p liq u e v io la c ió n d e la a u to n o m ía m u n ic ip a l. E s ta es u n a le y b á sic a p r o c e sa l,
q u e n o c re a trib u to s, d e m a n e r a q u e e s a e x te n s ió n p u e d e h a c e r s e p e r fe c ta m e n te , y e sp e ro q u e s e
h a g a lo m á s p r o n to p o s ib le , m e d ia n te la c o r re sp o n d ie n te r e fo rm a leg a l. E s ta m o s c o n fr o n ta n d o
en la p r á c tic a , c o m o to d o s sa b e m o s, d ific u lta d e s m u y s e r ia s e n la a p lic a c ió n d e la trib u ta c ió n
m u n icip a l, y la v ig e n c ia d e l C ó d ig o d e s p e ja r ía d u d a s s o b r e m u c h ísim a s situ a cio n e s, e n b eneficio,
n o só lo d e los c o n trib u y en te s sin o ta m b ién d e lo s leg ítim o s in tereses d e los M u n icip io s". OCTAVIO ,
José A ndrés; A n á li s i s ... pp. 25 y 26.

670
 CARLOS E.W EFFEH .

E stado venezolano”, de lo que “se evidencia el ca rá cter d e ley g e n e ra l tributaria

q u e s e a trib u ye a l in stru m en to n o rm a tivo q u e nos ocupa, p o r u n a fo rm u la c ió n
d e p rin c ip io s co n ten id o s en reglas ju r íd ic a s co m u n es a todos los tributos, de
o b lig a to ria o b serva n cia p a r a su esta b lecim ien to y e x a cc ió n ”84.
Sin em bargo, A l f o n z o P a r a d i s i , al estudiar el problem a bajo el régim en
de la C onstitución de 1961, deja a salvo de la regulación directa del Código
Orgánico Tributario, “ com o L e y O rgánica d estinada a d esarrollar los p rin cip io s
rectores y fu n d a m e n ta le s d e la trib u ta ció n ”, así com o en m ateria de prescrip­
ción de la obligación tributaria y de sus accesorios, el derecho a la defensa y el
proceso judicial, las norm as relativas a la creación, m odificación y supresión
de tributos, así com o a las funciones de inspección, recaudación, control y fis­
calización de tales tributos, ni a los procedim ientos adm inistrativos de prim er
y segundo grado85, ni “en m a teria d e infracciones, sa lvo d isp o sicio n es e sp e­
cia les q u e rem itan a l C ódigo O rgánico T ributario”, contenidas - e n to n c e s - en
la L ey O rgánica de R égim en M unicipal, en tanto lo contrario com prom etería
la autonom ía organizativa, fiscal y adm inistrativa de los m unicipios86.
Por su parte, C ésar H e r n á n d e z estim a que el C ódigo O rgánico Tributario
es de aplicación su p leto ria a los M unicipios, pues si bien afirm a que éste, com o
ley orgánica que es, com plem enta a la legislación para desarrollar los principios
constitucionales relativos a los M unicipios y dem ás entidades locales a la que
se refiere el artículo 168 de la C onstitución, norm as que hoy están contenidas
en la Ley O rgánica del Poder Público M unicipal, por cuanto “en ésta s e es­
ta b lece todo lo rela tivo a la H a c ie n d a M u n ic ip a l [ ...] m a teria s éstas q u e no
so n reguladas p o r e l C ódigo Tributario, p e rm a n e c ie n d o incólum e, a nuestro
ju ic io , la p o te s ta d trib u ta ria m u n icip a l”, a renglón seguido sostiene que las
norm as del C ódigo “será n a p lica b les a los trib u to s m unicipales, sa lv o q u e la
o rd en a n za trib u ta ria respectiva c o n ten g a n o rm a expresa so b re la m ateria, en
cuyo caso p r iv a r ía ésta so b re e l C ódigo O rgánico Tributario, a su m ien d o este
ú ltim o e l ca rá cte r de ley su p le to ria ”. L as únicas excepciones a este principio

84 PA L A C IO S M Á R Q U E Z ; E l C ó d ig o ... pp. 167 a 172.

85 C oincide en ello R U IZ B L A N C O : en su o p inión, la ap lic ac ió n d irec ta del C ó d ig o O rgánico T ri­
b utario a la re g u lació n de los p ro ced im ien to s a d m in istrativ o s trib u tario s m unicip ales “ la m a te r ia ­
liz a ció n d e e ste c riterio , a p e s a r d e su s b u e n a s in ten cio n es, v u ln e ra r ía la a u to n o m ía m u n i c ip a l .
R U IZ B L A N C O , Ju an E liézer; D e re ch o T rib u ta rio M u n icip a l. 2a edición. T om o I. E diciones L ibra,
C aracas, 1998, p. 226.
86 A L F O N Z O PA R A D IS I, Ju an D om ingo; “ L a reform a del C ó d ig o O rgánico T rib u tario y su a p li­
cación a la tributación m unicipal: ¿C o n v en ien cia o vio lació n de la au to n o m ía m u n icip al?” , en
T rib u ta ció n M u n ic ip a l e n V enezuela I: A s p e c to s J u r íd ic o s y A d m in is tr a tiv o s. C o lecció n T écnica.
P rohom bre - PH E ditorial, C aracas, 1996, pp. 39 a 71.

671
 APLICACIÓN DEL CÓDIGO ORGÁNICO TRIBUTARIO A LA TRIBUTACIÓN ESTADAL V MUNICIPAL: ESTADO

g e n e r a l s e r ía n , a j u i c i o d e H e r n á n d e z , (i) la prescripción', y ( i i ) l a ju ris d ic c ió n

co n ten cio so -trib u ta ricó 1.
E n el m ism o orden de ideas que A l f o n z o P a r a d i s i y H e r n á n d e z , si bien ya
analizando el régim en constitucional vigente desde 1999, A driana V i g i l a n z a
G a r c í a es de la opinión de que el análisis del carácter directo o no de la apli­

cación del C ódigo O rgánico T ributario a los tributos estadales y m unicipales

está condicionado a la m a te ria de la que trata la norm a concreta del Código.
E n sus palabras,

“ Las norm as incluidas en el C O T que en verdad m erecen el calificativo de

‘o rg án icas’, sea p o rque d esarrollan un derecho constitucional o p orque son
n orm as ‘m a rc o ’, debe co n siderarse que aplican de m an era directa y p rin ci­
pal a E stados y M unicipios. A dem ás, aquellas norm as que desarrollan un a
m ateria que sea de ‘reserv a legal ex clu siv a’ del P od er N acional, com o lo
es la m ateria pen al y de p ro cedim ientos ju risd iccio n ales, tam bién son de
aplicación directa y principal, independientem ente del contenido del artículo
1 al que hem os h echo referencia a lo largo de este trabajo y de lo que al
respecto p u ed a d isp o ner una O rdenanza o ley estadal.
E xisten algunas norm as del CO T, com o p o r ejem plo las relativas a la d e­
clarato ria de incobrabilidad de deudas fiscales, que en principio parecerían
p od er ser reguladas p o r O rdenanzas y leyes E stadales de m anera distinta,
p uesto que no se ve en ellas el desarrollo de un derecho constitucional, ni
tam po co quedaron redactad as com o ‘norm a m a rc o ’.
P ara una futura reform a del C O T recom endam os que se h aga un esfuerzo se­
rio p o r tratar de identificar las norm as en él incluidas que de ser desarrolladas
de m anera distin ta p o r E stados y m unicipios, efectivam ente no im plicaría
desarticular el sistem a tributario de la R epública o p ara concebirlas com o
‘norm as m a rc o ’, que dejen espacio p ara cierta variedad. E n este esfuerzo
deberían participar, con una v isión o bjetiva y técnica, los prop io s E stados
y M un icipio s ”88

A sí las cosas, com o puede verse el problem a se reconduce a la determ ina­

ción de las com petencias norm ativas de cada ente político territorial, sobre la

87 Si b ien H E R N Á N D E Z se refiere en el tex to - p o r n a tu ra le s ra zo n e s te m p o ra le s - a la C o n stitu ció n

de 1961 y a la L ey O rg á n ica de R ég im en M u nicipal, v ig en te s p a ra el m o m en to de p u b licació n de
su trabajo. H E R N Á N D E Z B., C ésar; “ Incidencia del C ó d ig o O rgánico T ributario sobre los T ributos
M u n ic ip a les” , en R e v is ta d e D e re c h o T rib u ta rio N° 80. E d icio n es de la A so cia ció n V enezolana de
D erech o T rib u tario , C aracas, 1998, pp. 56 y 57.
88 V IG IL A N Z A G A R C ÍA , A drian a; “ R eflexiones en to m o a la a p licació n del C ó d ig o O rgánico
T rib u tario a los E stados y M u n ic ip io s” , e n E s tu d io s s o b r e e l C ó d ig o O rg á n ic o T rib u ta rio d e 2 0 0 1 .
E d ic io n es de la A so cia ció n V en ezolana de D erecho T rib u tario , C aracas, 2 002, pp. 220 y 221.

672
 CARLOS E.W EFFEH .

base de las lim itaciones que, para los entes político territoriales, suponen las
autonom ías de los Estados y de los M unicipios; en otras palabras, la aplicabilidad
o no del C ódigo O rgánico T ributario a los tributos estadales y m unicipales es
un problem a de d istrib u ció n co n stitu c io n a l d e co m p eten cia s.
E n efecto, com o quiera que la autonom ía estadal y m unicipal está lim i­
tada, en los térm inos de la C onstitución y d e las leyes fe d e ra le s, en tanto a s í
lo d e te rm in e la C o n s titu c ió n - im plica que es posible que el C ódigo O rgánico
Tributario sea aplicable d ire cta m en te a los tributos estadales y m unicipales,
por las siguientes causas:
(i) L a distribución del Poder Público Estatal, en tanto suponga funciones priva­
tivas de la R epública que sean, en consecuencia, únicam ente regulables por
vía del C ódigo O rgánico T ributario ex artículo 156 de la C onstitución;
(ii) La com petencia arm onizadora de los tributos estadales y m unicipales a
cargo de la R epública, ex artículo 156.13 de la C onstitución;
(iii) L a residualidad de las com petencias de la R epública, en tanto las m aterias
que las com ponen pertenezcan a la reserva norm ativa del Poder Federal
“p o r su índole o n a tu ra leza ” , de conform idad con lo previsto en el artículo
156.33, C onstitución; o
(iv) El desarrollo por el Código Orgánico Tributario - d e ser el c a so - de derechos
constitucionales o principios relativos a los M unicipios y dem ás entidades
locales, conform e con los artículos 168 y 203 de la Constitución.
E n consecuencia, deberá analizarse -a u n q u e sum ariam ente- el alcance (i)
de la autonom ía de los estados y de los m unicipios; así com o (ii) del posible
desarrollo de derechos constitucionales o de principios relativos a los estados
y m unicipios por parte del C ódigo O rgánico Tributario. De la determ inación
de estas posibles zonas de confluencia podrá afirm arse, con carácter definitivo,
si aún parcialm ente el C ódigo debe aplicarse de m anera directa a la tributación
estadal y m unicipal.

IV. B A SE S C O N ST IT U C IO N A L E S

a) A u to n o m ía

a. C oncepto

T radicionalm ente, la autonom ía se ha identificado con la posibilidad de

auto-norm ación del ente político de base territorial de que se trate. En este

673
 APLICACIÓ N DEL CÓDIGO ORGÁNICO TRIBUTARIO A LA TRIBUTACIÓN ESTADAL Y MUNICIPAL: ESTADO

sentido, L a r e s M a r t í n e z entiende que es de la esencia de la autonom ía “la

a p titu d d e l e n te de q u e se tra te p a r a d a rse las n o rm a s ju r íd ic a s q u e rijan su
a ctu a ció n ”, p o r lo que califica al M unicipio com o autónom o, pues "aún cuando
los p re c e p to s fu n d a m e n ta le s d e l rég im en m u n ic ip a l em a n a n d e l co n stitu yen te
y d e las leyes n a cio n a les y d e l E stado, es lo cierto q u e los M u n icip io s están
d o ta d o s d e la p o te s ta d d e d icta r norm as, a u n q u e so b re o b jeto s restrin g id o s y
co n efica cia lim ita d a a su p ro p io territorio'’'9’9, concepto al que parece suscribir
T i n o c o R i c h t e r 90. E n un sentido algo m ás am plio, H e r n á n d e z R o n entiende

que el concepto de autonom ía "es co m p ren sivo d e los p o d e res d e leg isla ció n
y a d m in istra c ió n a la vez”91, siendo entidades autonóm icas “a q u ella s en tid a ­
des p ú b lic a s q u e d ictan su s leyes, elig en su s a u to rid a d es y se g o b iern a n p o r
s í m ism as, sin in terven ció n d e otro poder, aun cua n d o s u crea ció n y orig en
p r o c e d e a su v e z d e una e n tid a d mayor, in la q u e a q u élla no p o d r ía e x istir
m as, sin em bargo, al aplicar el concepto antes m encionado a los m unicipios
- a quienes expresam ente califica com o a u tó n o m o s- H e r n á n d e z R o n entiende
com o autonom ía m unicipal “ [1ja f a c u lta d q u e tienen las M u n icip a lid a d es de
d icta r p o r s í m ism a s las n o rm a s ju r íd ic a s p o r las q u e han de reg irse”, de lo que
se sigue que, para él, la autonom ía m unicipal se reduce a la auto-norm ación en
las m aterias de su com petencia, con los lím ites señalados por la C onstitución
y la ley.
Igualm ente, esta parece ser la opinión de S a n t i R o m a n o , de acuerdo con
la interpretación que de su tesis hace R o n d ó n d e S a n s ó . Según esta últim a,
del planteam iento de aquel “em ergen dos n otas esen cia les q u e h o y en día
la d o c trin a so stie n e en fo r m a unánim e. S o n ellas: en p r im e r lugar, q u e el
sig n ific a d o ju r íd ic o p ro p io d e a u to n o m ía es e l de a u to n o m ía n o rm a tiva y en
se g u n d o lugar, q u e la no ció n a lu d e a l p o d e r n o rm a tivo q u e e l orden a m ien to
ju r íd ic o so b e ra n o reco n o ce o a trib u ye a los o rd en a m ien to s derivados. D e a llí
que, a u to n o m ía ju ríd ic a m e n te hablando, es a u to n o rm a c ió a d e los en tes no
so b e ra n o s”, si bien la venezolana identifica una tercera característica funda­
m ental del concepto, de m ayor relevancia - a su ju ic io - que las anotadas, pues

89 L A R E S M A R T IN E Z , E loy; M a n u a l d e D e re c h o A d m in is tr a tiv o . 7“ E d ició n , re v isad a y puesta

al día. E d ic io n es de la F a c u lta d de C ien cias Ju ríd icas y P olíticas d e la U n iv ersid ad C en tral de
V enezuela, C aracas, 1988, p. 582.
90 T IN O C O R IC H T E R , C ésar; Teoría d e la A d m in is tr a c ió n y d e l D e re c h o A d m in is tr a tiv o . E d icio n es
del Institu to d e In vestigaciones de la Facu ltad d e C iencias E conóm icas y S ociales de la U niversidad
C e n tra l de V enezuela, C aracas, 1970, p. 692.
91 H E R N Á N D E Z R O N , J.M .; T ra ta d o E le m e n ta l d e D e r e c h o A d m in is tr a tiv o . 2a E dición, T om o I.
E d ito rial L as N o v e d ad e s, C aracas, 1943, pp. 253 y 337.

674
 CARLOS E.W EFFEH .

califican, en definitiva, dicho poder; las norm as em anadas del sujeto autónom o
se equiparan a las del sujeto soberano, “en e l se n tid o d e qu e so n in teg ra tiva s o
co m p o n en tes d e l o rd en a m ien to g e n e r a r , y no sim plem ente producto de éste,
po r lo que reconoce a los M unicipios autonom ía de prim er grado, frente a los
grados inferiores que ocupan, por ejem plo, las U niversidades o el C onsejo
N acional de U niversidades92.
Por otra parte, existe una concepción m ás am plia de autonom ía, que a la
denom inada autonom ía n o rm a tiva -b ásicam en te, a la que reconducen la noción
integral de autonom ía las opiniones ya c ita d a s- agregan otras dim ensiones
de auto-gobierno, com o serían la autonom ía fis c a l, la eco n ó m ica , la a d m in is­
tra tiva y la o rg a n iza tiva , com o es el caso de M o l e s C a u b e t 93. P ara el ilustre
p rofesor español, la autonom ía “se o frece siem p re co m o e l ‘sta tu s ’ju r íd ic o de
un su je to d e D erech o P úblico, d e term in a tivo d e una m a n era d e s e r q u e a fec ta
a su s p o sib ilid a d e s d e obrar. E n este se n tid o co n stitu ye u na c a p a c id a d leg a l
no o rig in a ria [ ...] sin o derivada, o sea, co n ferid a p o r la C o n stitu ció n o L e y ”,
capacidad ju ríd ic a que es reductible, en definitiva, al ejercicio de poderes ca­
lificados sobre determ inadas m aterias, cuya extensión determ inará el alcance
de la autonom ía, y teniendo com o cualidad inm anente la exclu sivid a d , esto es,
la preterición de cualquier otro poder “ q u e d e a lg u n a m a n era c o n d icio n e - al
m en o s o rd in a ria m en te—su s d ecisiones, sa lvo p o r la v ía ju ris d ic c io n a L m .
D e otro lado, B i e l s a entiende a la autonom ía com o la facultad del ente
político territorial de darse sus propias instituciones y - a f o r t i o r i - de gober­
narse po r ellas, “p e r o se g ú n a lg u n a s n o rm a s p re e x iste n te s”, de m anera que
un ente autónom o “no puede constituirse sino po r las reglas preexistentes de
la C onstitución nacional” , ni puede “ d a rse ‘s u ’co n stitu ció n sin o d e acu erd o
co n p re su p u e sto s ‘ju ríd ic o p o lític o s ’ d a d o s”95, m ientras que E n t r e n a C u e s t a

92 R O N D Ó N D E S A N S Ó , H ild eg ard ; T eoría G e n e r a l d e la A c tiv id a d A d m in is tr a tiv a : O r g a n iz a ció n

- A c t o s In te r n o s. 2a E dición. E dicio n es C o n ju n tas d e la F a cu ltad de C ien cias Ju ríd icas y P olíticas
de la U n iv ersid ad C entral de V enezuela y la E dito rial Ju ríd ica V enezolana, C aracas, 1986, pp. 131,
132 y 135.
93 “A lg u n o s tra ta d ista s, d e s o rie n ta d o s p o r la r a íz e tim o ló g ic a d e la p a la b r a - 'a u to s ’, ‘n o m o s d es­
ta ca n ú n ic a m e n te la a u to fo r m a c ió n (S a n ti R o m a n o , Z a n o b in i, F o rsth o jj), s in te n e r en c u e n ta q u e
é sta e s ta n só lo la a u to n o m ía n o rm a tiv a , u n a d e la s p o s ib le s , u n a d e la s ta n ta s”. M o l e s C a u b e t ,
A nto n io ; “L o s L ím ite s de la A u to n o m ía M u n ic ip a l” en E s tu d io s d e D e re c h o P ú b lic o . C o m p ilad o
p o r O sw ald o A C O S T A -H O E N IC K A . E d icio n es d el Institu to de D e rec h o P ú b lico de la F a cu ltad
de C ien cias Ju ríd ica s y P olíticas d e la U n iv ersid ad C entral de V enezuela, C aracas, 1997, p. 236.
94 M O L E S C A U B E T ; L o s L i m i t e s ... p. 235.
95 B IE L S A , R afael; E s tu d io s d e D e re c h o P ú b lic o . T om o III (D erech o C o n stitu cio n al). E dito rial
D e p alm a, B u e n o s A ires, 1952, p. 7.

675
 APLICACIÓN DEL CÓDIGO ORGÁNICO TRIBUTARIO A LA TRIBUTACIÓN ESTADAL Y MUNICIPAL: ESTADO

considera que el térm ino «autonom ía» es em pleable com o capacidad general
de autodeterm inación y com o autonorm ación, si bien a esta últim a acepción
atribuye la fuerza esencial del concepto de form a que lo acerca a la definición
del prim er sector doctrinal m encionado96.
D e lo expuesto, y a pesar de la clara m ultivocidad del térm ino, es posible
aventurar una definición de autonom ía que com prenda - a l m e n o s - los aspectos
fundam entales que interesan a nuestros efectos; así, autonom ía será la c a p a cid a d
ju r íd ic a d e actu a ció n d e l ente p ú b lic o no so b e ra n o q u e le p e r m ite e l ejercicio de
las m a teria s d e su c o m p eten cia sin resp o n d er je rá rq u ic a m e n te a las d irectrices
d e un en te distinto, y c u ya fo r m a n o rm a l d e exp resió n es la ley.

b. C lases

A sí, podrá hablarse de autonom ía (i) n o rm a tiva resum ible en la capacidad

de autonorm ación integrada al ordenam iento general del Estado dentro de los
lím ites de la C onstitución y de la ley, (ii) p o lític a , que com prende la propia
elección, po r principio dem ocrátivo de las autoridades estadales y m unicipales,
si bien el régim en electoral es de la reserva federal, ex artículo 156.32 de la
C onstitución; (iii) organizativa, de estructuración de su distribución orgánica y
funcionam iento, si bien esta form a de la autonom ía está fuertem ente lim itada por
la Constitución, y las norm as que p a r a desarrollar los p rin cip io s constitucionales
establezcan las leyes orgánicas federales; (iv) fis c a l, resum ida en el poder de los
estados y de los m unicipios de crear, recaudar e invertir sus ingresos, con las
lim itaciones im plícitas y explícitas derivadas de la C onstitución y ¿fe la ley, y (v)
a d m in istra tiva , o de libre gestión de las m aterias de su com petencia. A sí lo ha
declarado el T ribunal Suprem o de Justicia, en Sala C onstitucional, en diversas
decisiones, com o la N° 1337/2000 del 8 de noviem bre97; la N° 1585/200098 y la

96 “L a a u to n o m ía s e p r e d ic a ta n s ó lo d e lo s e n te s p ú b lic o s m e n o re s y s e d e fin e c o m o la p o te s ta d
a tr ib u id a a ta le s e n te s d e c o n stitu ir su p r o p io O rd en a m ien to , m e d ia n te la p r o m u lg a c ió n d e n o rm a s
q u e p a s a n a f o r m a r p a r te d e l O rd e n a m ie n to j u r íd ic o e s t a t a l E n t r e n a C u e s t a , R afael; C u rs o d e
D e re c h o A d m in is tr a tiv o . 2a E dición. T ecnos, M adrid, 1966, p. 144.
97 SS C 1.337/2000, d e 8 de n o v iem b re, caso In stitu to d e B en e fic en c ia P ú b lic a y B ie n e s ta r S o c ia l D e l
E s ta d o T á c h ira -L o te r ía d e l T á c h ira - v. M u n ic ip io G ira r d o t d e l E s ta d o A r a g u a , en http.V/www.
tsj.g o v .v e/d e cisio n es/sco n /n o v iem b re /1 3 3 7 -0 8 1 1 0 0 -0 0 -1 9 8 6 .h tm , 30 de ju n io de 2009.
98 SSC 1.585/2000, del 19 de d iciem b re, caso Iv á n D a r ío B a d e ll v. M u n ic ip io F ra n c is c o d e M ira n d a
d e l E s ta d o G u á ric o , en h ttp ://w w w .tsj.g o v .v e/d ec isio n es/sco n /d iciem b re /1 5 8 5 -1 9 1 2 0 0 -0 0 -1 2 3 7 .
htm , 3 0 de ju n io d e 2009.

676
 CARLOS E.W EFFEH .

N° 1586/2000", am bas del 19 de diciem bre; la N° 1535/2003 del 10 de ju nio,

en cuyo texto se señala que “ [c]on los ca m b io s su frid o s en la C o n stitu ció n de
1999, s e m a n tien e en v ig en cia lo s lím ites d e la a u to n o m ía trib u ta ria m u n ici-
p a C a los que se refería la sentencia de la C orte Sunm m a-dfi-Iusticia100; y la N°
886/2004 del 13 de m ay o 101.

c. L im ita c io n es

L as lim itaciones a la autonom ía tributaria estadal y m unicipal se han dividi­

do, desde antiguo, en d os grupos. El prim ero es el de las lim itaciones explícitas,
que son las establecidas en el artículo 183 de la C onstitución102, y que se resum en
en los siguientes puntos: (i) prohibición de entrabam iento de la circulación física
de bienes entre los m unicipios, o principio de u n ión aduanera', (ii) prohibición
de invasión de los poderes tributarios de los dem ás entes político-territoriales;
(iii) prohibición de la explotación fiscal, o de obligatoriedad de la exclu siva
territo ria lid a d com o vinculación al poder tributario estadal o m unicipal; (iv)
no discrim inación, al prohibir gravar los bienes producidos en otros estados o
m unicipios en form a diferente a los producidos en el estado o m unicipio del que
se trate; y (v) gravabilidad de las actividades agrícolas, piscícolas y forestales
en los térm inos d e la ley nacio n a l, cuestión que según los artículos 2 2 5 103 y

99 SS C 1.586/2000, d el 19 d e d iciem b re, caso I v á n D a r ío B a d e il v. M u n ic ip io B o lív a r d e l E s ta d o

Y aracuy, en h ttp ://w w w .tsj.g o v .v e/d ec isio n es/sco n /d iciem b re /1 5 8 6 -1 9 1 2 0 0 -0 0 -1 2 3 9 .h tm , 30 de
ju n io de 2009.
100 SSC 1.535/2003, del 10 de ju n io , caso Iv á n D a r ío B a d e ll v. M u n ic ip io J u n in d e l E s ta d o T á ch ira ,
e n h ttp ://w w w .tsj.g o v .v e/d ecisio n es/sco n /ju n io 1535-1 0 0 6 0 3 -0 0 -0 6 9 7 .h tm . 3 0 de ju n io d e 2009.
101 SS C 8 8 6/2004, del 13 de m ayo, caso Iv á n D a r ío B a d e ll v. M u n ic ip io Ir ib a r r e n d e l E s ta d o L a ra ,
en h ttp ://w w w .tsj.g o v .v e/d ec isio n es/sco n /m ay o /8 8 6 -1 3 0 5 0 4 -0 3 -1 0 1 5 % 2 0 % 2 0 .h tm , 30 de ju n io
d e 2009.
102 A rtícu lo 183, C o n stitu ció n .- “L o s E s ta d o s y lo s M u n ic ip io s n o p o d r á n : 1.- C re a r a d u a n a s n i
im p u e sto s d e im p o rta c ió n , d e e xp o r ta c ió n o d e trá n sito s o b r e b ie n e s n a c io n a le s o e xtra n jero s, o
s o b r e la s d e m á s m a te ria s r e n tís tic a s d e la c o m p e te n c ia n a c io n a l; 2 .- G r a v a r b ie n e s d e c o n su m o
a n te s d e q u e e n tren en c ir c u la c ió n d e n tr o d e s u te r rito r io ; 3.- P r o h ib ir e l c o n s u m o d e b ien e s
p r o d u c id o s f u e r a d e s u territo rio , n i g r a v a r lo s e n fo r m a d ife re n te a lo s p r o d u c id o s en él. L o s
E sta d o s y M u n ic ip io s só lo p o d r á n g r a v a r la a g ric u ltu ra , la cría, la p e s c a y la a c tiv id a d f o r e s ta l
en la o p o rtu n id a d , f o r m a y m e d id a q u e lo p e r m ita la le y n a c io n a l”
103 A rtícu lo 22 5 , L ey O rg án ica del P o d e r P ú b lico M u n icip al.- “L a s a c tiv id a d e s d e a g ric u ltu ra , cría,
p e s c a y a c tiv id a d fo r e s ta l sie m p r e q u e n o s e tra te d e a c tiv id a d p r im a r ia , p o d r á n s e r g r a v a d a s c o n
e l im p u e sto so b r e a c tiv id a d e s e c o n ó m ic a s p e r o la a líc u o ta d e l im p u e sto n o p o d r á e x c e d e r d e l 1%
h a s ta ta n to la le y n a c io n a l s o b r e la m a te r ia d is p o n g a a líc u o ta s d is tin ta s ”

677
 APLICACIÓ N DEL CÓDIGO ORGÁNICO TRIBUTARIO A LA TRIBUTACIÓN ESTADAL Y MUNICIPAL: ESTADO

2 2 6 104 de la L ey O rgánica del Poder Público M unicipal, excluye las actividades

calificables com o de explotación p rim a ria .
A hora a lo expuesto se sum a, dentro de las com petencias propias del P oder
N acional, la prevista en el artículo 156.13 de la C onstitución, en el cual dos
verbos rectores definen la acción del P oder N acional en este ám bito: c o o rd i­
n a r y a rm o n iza r, acciones que recaen -p a la b ra s m ás, palabras m e n o s - sobre
el po d er tributario de estados y m unicipios, ¿lim itándolo?. G ram aticalm ente,
co o rd in a r significa “d isp o n e r cosas m etó d ica m en te ” , o bien “ co n creta r m edios,
esfuerzos, etc. p a r a u n a a cció n c o m ú n ” 105; m ientras que a rm o n iza r im plica
“p o n e r en arm onía, o h a cer q u e no d iscu erd en o se rech a cen dos o m ás p a r te s
d e u n todo, o dos o m á s co sa s q u e d e b en c o n c u rrir a l m ism o f i n ” 106; de lo que
se sigue que una facultad arm onizadora en m ateria fiscal persigue, en sentido
lato, establecer “e l g ra d o su ficien te d e s im ilitu d trib u ta ria entre los so cio s
p a r a q u e la a sig n a c ió n d e recursos n o se vea a fec ta d a p o r c o n sid era cio n es
d e tipo fis c a l (n eutralidad) sin o p o r las e x p ecta tiva s de m a yo res ren d im ien to s
e c o n ó m ico s bru to s (antes d e im p u esto s) ”, toda vez que el desorden im positivo,
interno o externo im plica que “ [l]a equidad, in tern a y externa, p u e d e r esu lta r
afectada"™ 1, y con ello los com etidos de ju sticia, igualdad, solidaridad, pro-
gresividad, protección de la econom ía nacional y elevación del nivel de vida
de la población, que proclam an com o postulados fundam entales los artículos
2 y 316 de la C onstitución.
E sta com petencia puede caracterizarse, a nuestro ju ic io , en tres tipos: (i)
c o o rd in a ció n y a rm o n iza ció n del po d er tributario de estados y m unicipios, m e­
diante la ¿redistribución? de los poderes tributarios; (ii) instrum entado a través
de la definición de p rin c ip io s, p a rá m e tro s y lím ites, los cuales com prenden los

104 A rtícu lo 226, L ey O rgánica del P o d er Público M unicipal.- “A lo s e fe c to s d e e ste trib u to , s e e n tie n d e
p o r e x p lo ta c ió n p r im a r ia la s im p le p r o d u c c ió n d e fr u to s , p r o d u c to s o b ie n e s q u e s e o b te n g a n d e
la n a tu ra leza , sie m p r e q u e é sto s n o s e so m e ta n a n in g ú n p r o c e s o d e tr a n s fo r m a c ió n o d e in d u s ­
tria liza c ió n . E n e l c a s o d e la s a c tiv id a d e s p e c u a r ia s , a v íc o la s y d e p e s c a , lo s p r o c e s o s d e m a ta n za
o b en eficio , c o n se rv a c ió n y a lm a c e n a m ie n to s e c o n sid e r a rá n in c lu id o s d e n tr o d e la a c tiv id a d
a g r íc o la p r im a r ia . S e e xc lu y e n d e e s ta c a te g o r ía lo s p r o c e s o s d e e la b o r a c ió n d e su b p ro d u cto s,
e l d e sp re sa d o , tro c ea d o y c o rte s d e lo s a n im a les. E n la s a c tiv id a d e s fo r e s ta le s , s e c o n s id e r a n a c ­
tiv id a d e s p r im a r ia s lo s p r o c e s o s d e tu m b a , d e sc o rtez a d o , a serra d o , s e c a d o y a lm a c e n a m ie n to .”
105 R E A L A C A D E M IA E S P A Ñ O L A ; D ic c io n a r io d e la L e n g u a E s p a ñ o la . 22a E d ició n , T om o 3, voz
« co o rd in an ). E spasa, M ad rid , 2001, p. 439.
106 R E A L A C A D E M IA E S P A Ñ O L A ; D ic c io n a r io ... T om o 2, v o z « arm o n izan ), p. 140.
107 C A S T IL L A D O M IN G O , M anuel; L a A r m o n iz a c ió n T rib u ta ria e n la In te g r a c ió n d e la s E co n o m ía s
m á s P e q u e ñ a s, c onsultado en http://w w w .iadb.org/int/fiscal/docum ent/pdf/arm oniz.pdf, 30 de ju n io
d e 2009.

678
 CARLOS E. WEFFE H.

tipos im positivos - lo que gram aticalm ente, en el c o n texto del artículo parece
referirse a los h ech o s g en e ra d o re s de los tributos estadales y m unicipales, y
las a lícu o ta s im positivas; y (iii) la creación de m ecanism os de com pensación
financiera, m ediante fondos específicos interterritoriales.
En consecuencia, la idea de arm onización puede - y d e b e - entenderse com o
la posibilidad co n stitu cio n a l, pues así lo prevé el num eral 13 del artículo 156
de la C onstitución, de brindar co h eren cia al sistem a tributario venezolano, al
cual en una oportunidad anterior108 definim os com o e l co n ju n to d e p r in c ip io s
verdaderos o fa ls o s reu n id o s entre sí, co m o p a r te s de un todo, p a r a o b te n e r un
resu lta d o c o n sisten te en un cu erp o d e d o c trin a q u e regule las p re sta c io n e s en
din ero d eb id a s a un E sta d o determ in a d o , e l c u a l p o r su p o d e r d e im p erio tiene
e l d erech o d e ex ig ir d e un p a r tic u la r d ete rm in a d o p a r a e l c u m p lim ien to d e sus
fin e s . C oherencia que, en definitiva, persigue la univocidad del cuerpo de doctri­
na al que hem os hecho referencia, m ediante el establecim iento de m eca n ism o s
d e so lu c ió n de conflictos d e m ú ltip le im p o sició n in tern a , y no de regulación
d irecta de los elem entos esenciales del tributo, pues lo contrario supondría la
a n tin o m ia entre la potestad arm onizadora y el p rin c ip io d e d escen tra liza ció n ,
consagrado en los artículos 4, 6 y 158 de la C onstitución.
P o r su parte, u n segundo grupo de lim itaciones a la autonom ía fiscal
de los estados y de los m unicipios están im p lícita s en la C onstitución, y se
resum en en las siguientes: (i) re serva leg a l trib u ta ria , ex artículos 317 de la
C onstitución y, p ara los m unicipios, 160 de la L ey O rgánica del P oder Público
M unicipal; (ii) le g a lid a d a d m in istra tiva , de acuerdo con lo dispuesto en los
artículos 137 y 141 eiusdem ; (iii) c a p a c id a d c o n trib u tiva , según el artículo
316; (iv) ig u a ld a d a n te la ley trib u ta ria , ex artículo 19; (v) la garantía de no
c o n fisca ció n , de acuerdo con lo previsto en el artículo 317 de la C onstitución
y, respecto de los m unicipios, po r el artículo 160 de la L ey O rgánica del P oder
P úblico M unicipal; (vi) la garantía de n o d isc rim in a ció n , según el artículo
19 de la C onstitución y que tiene consagratoria expresa, si bien parcial, en el
artículo 183.3 eiu sd em , según lo analizado previam ente; (vii) la garantía de
u n id a d e c o n ó m ica n a c io n a l, según el artículo 299 de la C onstitución; (viii) la
p ro h ib ic ió n de d o b le im p o sició n , que en el ám bito m unicipal aparece recogi­
da en el artículo 160 de la L ey O rgánica del P oder P úblico M unicipal; (ix) la
garantía de irre tro a ctivid a d d e la ley trib u ta ria , de acuerdo con lo previsto en

108 W E F F E H , C arlos E. y M A S R O D R ÍG U E Z , M ario ; E fe c to s d e la P a te n te d e In d u s tr ia y C o m ercio

s o b r e e l S e c to r M a n u fa c tu re ro . P a p e le s de T rabajo C o n in d u stria N ° 3. C aracas, 1998, p. 7.

679
 APLICACIÓN DEL CÓDIGO ORGÁNICO TRIBUTARIO A LA TRIBUTACIÓN ESTADAL Y MUNICIPAL: ESTA D O ..

el artículo 24 de la C onstitución; (x) la garantía de la libertad económica, ex

artículo 112 de la C onstitución; y, finalm ente, (xi) los principios innom inados
de certeza y seguridadjurídica l0 9 .

b) D e s a r r o llo d e d e r e c h o s y p r in c ip io s c o n s titu c io n a le s .

C om o vim os anteriorm ente, de acuerdo con el artículo 203 de la C onsti­

tución “ [s]on leyes orgánicas [ . . . ] las que se dicten [ . . . ] para desarrollar los
derechos constitucionales” , lo que, concatenado con la disposición del artículo
156.32 eiusdem, según la cual “ [e].v de la competencia del Poder Público Na­
cional: [ . . . ] la legislación de derecho, deberes y garantías constitucionales ” ,
im plica que habrá una nueva lim itación al po d er de estados y m unicipios, y a
que únicam ente será la ley federal la que regule de m anera directa, frontal y
global derechos fundam entales, po r vía de leyes orgánicas.
E n efecto, las leyes orgánicas para desarrollar derechos constitucionales
son aquellas que están destinadas a regular de m anera directa los m odos de
ejercicio y lim itaciones específicas a los derechos calificados com o fundamen­
tales, cuya precisión es, cuando m enos, difícil. Son ilustrativas, a este respecto,
las palabras de A l e x y 110:

“Hasta aquí se ha hablado de normas en general. Ahora hay que preguntar qué
son normas de derecho fundamental o iusfundamentales. Esta pregunta puede
ser planteada abstracta o concretamente. Es planteada abstractamente cuando
se pregunta sobre la base de cuáles criterios una norma, independientemente
de su pertenencia a un determinado orden jurídico o Constitución, puede ser
identificada como norma de derecho fundamental. Es planteada concreta­
mente cuando se pregunta cuáles normas de un determinado orden jurídico
o de una determinada Constitución son normas de derecho fundamental y
cuáles no. Lo que aquí interesa es una teoría de los derechos fundamentales

109 E l d e sa rro llo ju ris p ru d e n c ia l de estas lim ita c io n e s al p o d e r trib u ta rio de los estad o s y de los m u ­
n icip io s p u ed e consu ltarse en R O M E R O -M U C I, H u m b erto ; J u ris p r u d e n c ia T rib u ta ria M u n ic ip a l
y la A u to n o m ía L o c a l (1 9 3 6 -1 9 9 6 ). T om o I. E dito rial Ju ríd ica V enezolana, C aracas, 1997, pp.
145 a 525; y R O M E R O -M U C I, H um b erto ; J u r is p r u d e n c ia T rib u ta r ia M u n ic ip a l y E s ta d a l y la
D e s c e n tr a liz a c ió n F is c a l (1 9 9 7 -2 0 0 4 ). T om o III. E d ito rial Ju ríd ica V enezolana, C aracas, 2 005,
pp. 287 a 985.
110 A L E X Y , R obert; Teoría d e lo s D e re c h o s F u n d a m e n ta le s . T rad u cció n del o rig in al alem án p o r
E rn esto G A R Z Ó N V A LD ÉS, y rev isió n de R u th Z IM M E R L IN G . C e n tro de E stu d io s P o lítico s y
C o n stitu cio n ales, M adrid, 2001, pp. 62 y 63.

680
 CARLOS E.W EFFE H.

de la L ey Fundamental. P o r ello, h abrá que p lan tear la segunda pregunta y

ésta es la versió n que ap un ta a las norm as de u n a determ in ad a C onstitución,
es decir, en nu estro caso, de la L ey F undam ental.

Puede pensarse en la siguiente respuesta sim ple: norm as de derecho fun­

dam ental son aquellas que son expresadas a través de disposiciones iusfunda-
m entales, y disposiciones iusfundam entales son exclusivam ente enunciados
contenidos en el texto de la L ey Fundam ental. E sta respuesta presenta dos
problem as. E l p rim e ro consiste en que, com o no todos los enunciados de la L ey
Fundam ental expresan norm as de derecho fundam ental, presupone un criterio
que perm ita clasificar los enunciados de la L ey Fundam ental en aquéllos que
expresan norm as de derecho fundam ental y aquéllos que no. E l segundo p ro ­
blem a puede form ularse con la pregunta acerca de si a las norm as de derecho
fundam ental de la L ey F undam ental realm ente pertenecen sólo aquellas que
son expresadas directam ente po r enunciados de la L ey F undam ental” .
Instrum entalm ente, siguiendo a S c h m it t , podría entenderse com o derecho
constitucional aquellos derechos “ q u e p e rte n e c e n a l fu n d a m e n to m ism o d e l
E sta d o y que, p o r lo tanto, so n reco n o cid o s co m o tales en la C o n stitu ció n ”1" ,
lo cual supone la vinculación de los elem entos m a teria les -p e rte n e c e r al fun­
dam ento m ism o del E stado, que según S c h m it t se resum en en los derechos
in d ivid u a les de lib e rta d - y estructurales, al decir de A l ex y , lo cual supone
que los derechos fundam entales serán aquellos íntim am ente im bricados en
la concepción del E stado, tal com o h a sido expresada en la C onstitución - o
dicho de otro m odo, aquellos derechos sin los cuales es in via b le el m odelo
constitucional; form ulación que, parafraseando librem ente a H e g el , podría
interpretarse com o que los derechos fundam entales son aquellos que perm iten
la identificación de la libertad individual con la estructura del E stado, com o
m edio de la realización total del individuo, siendo que sin esos derechos no
h ay libertad ni E stad o 112.
A hora, si bien la construcción anterior es útil p ara determ inar si estam os
en frente de un derecho constitucional o no, frente a u n contenido norm ativo
constitucional determ inado, el artículo 203 de la C onstitución, al nom inar

111 C itad o en A L E X Y ; T e o r ía ... p. 63.

112 Cfr. H E G E L , G eo rg W ilh elm F riedrich; R a s g o s fu n d a m e n ta le s d e la F ilo s o fía d e l D e re c h o o
c o m p e n d io d e d e re c h o n a tu r a l y c ie n c ia d e l E sta d o . T rad u cció n del o rig in al a le m án de E d u ard o
V Á S Q U E Z . B ib lio tec a N u e v a, M ad rid , 2 0 0 0 , pp. 87 a 94.

681
 APLICACIÓN DEL CÓDIGO ORGÁNICO TRIBUTARIO A LA TRIBUTACIÓN ESTADAL Y MUNICIPAL: ESTADO

a e s te s u b tip o d e le y e s o rg á n ic a s , h a c e r e f e r e n c ia a l d e sa rro llo d e d e r e c h o s

c o n s titu c io n a le s , e s to e s , exp lica r u n d e r e c h o c o n s t i t u c i o n a l y llevarlo h a sta sus
ú ltim a s c o n se c u e n c ia s1'3, s i b i e n t a l e x p l i c a c i ó n d e b e h a c e r s e , e n l o s t é r m i n o s
e n lo s q u e lo s h a e x p u e s to la ju r is p r u d e n c ia y d o c tr in a e s p a ñ o la , s e g ú n P e ñ a

S o l ís , e n e l s e n tid o d e q u e “so la m e n te p u e d e co n sid e ra rse q u e u na ley tiene

c a rá c te r org á n ico c u a n d o d esa rro lla ‘directa, fr o n ta l y g lo b a lm e n te ’ u n o de
los d erech o s fu n d a m e n ta le s " , l o q u e s e c o n f i g u r a “c u a n d o co n stitu y e só lo lo
estricta m e n te in d isp en sa b le p a r a a se g u ra r la p le n a e fe c tiv id a d d e la no rm a
c o n stitu c io n a l c o n sa g ra to ria d el D e r e c h o " " 4.
Planteada en estos térm inos la discusión, interesa a nuestros efectos deter­
m inar si el derecho de p ro p ie d a d , de tradicional protección constitucional en
V en ezu ela"5, es uno de esos derechos que podría catalogarse com o fundam en­
tales; y, de ser el caso, si la regulación de las lim itaciones al p o d er tributario de
los E stados y de los M unicipios im plica regulación “directa, fr o n ta l y g l o b a t
de la propiedad com o derecho fundam ental, toda vez que es la tributación la
principal form a de intervención del E stado en el derecho de propiedad de los
individuos que com ponen la sociedad.
R especto de la prim era de las interrogantes sugeridas, h a y varias po sib i­
lidades. L a prim era es la de interpretar, desde un punto de vista estrictam ente
fo r m a l, que derechos fundam entales serán aquellos com prendidos en el Título
III de la C onstitución, “d e los deberes, d erech o s h u m a n o s y g a ra n tía s ”, d en­
tro de los cuales estaría el derecho de propiedad al estar regulado en él, po r
vía del artículo 115 de la C onstitución; interpretación que debe desecharse - a
nuestro ju ic io - p o r excesiva . Tal com o lo señala el nom bre del T ítulo III, éste
regula, a m ás de los derechos hum anos - q u e a p r io r i son identificables com o

113 R E A L A C A D E M IA E S P A Ñ O L A ; D ic c io n a r io ... T om o 4, p. 515, v o z « d e s a r r o lla r ».

114 P E Ñ A S O L ÍS ; L o s tip o s . .. p. 93.
115 Cfr. artícu lo s 155 y 165 de la C o n stitu ció n de 1811, 12 de la Sección P rim era d el T ítu lo P rim ero
d e la C o n stitu c ió n d e 1819, 177 de la C o n stitu c ió n de 1821, 188 y 208 d e la C o n stitu ció n d e 1830,
97 y 108 de la C o n stitu ció n d e 1 8 5 7 ,2 6 d e la C o n stitu c ió n d e 1 8 5 8 ,1 8 d el D e cre to de 1° d e enero
d e 1862 o rg an izan d o el G o b iern o del Je fe S u p rem o , 1.2 del D ecreto de 16 d e ag o sto d e 1863
so b re los d e rech o s in d iv id u a le s y las g a ran tía s de los v en ez o la n o s, 14.2 de las C o n stitu cio n es de
1881 y 1893, 17.2 de las C o n stitu cio n es de 1901 y 1904, 2 3.2 d e la C o n stitu c ió n d e 1909, 16.2
d el E statu to C o n stitu c io n al P ro v iso rio de 1914, 22.2 d e las C o n stitu cio n es d e 1914 y 1922, 32.2
de las C o n stitu cio n es d e 1925, 1928, 1929, 1931, 1936 y 1945, 65 de la C o n stitu ció n de 1947,
3 5.9 de la C o n stitu c ió n de 1953, 99 de la C o n stitu c ió n de 1961 y 115 y 116 de la C o n stitu c ió n de
1999. B r e w e r - C a r í a s , A lian R and o lp h ; L a s C o n stitu c io n e s d e V enezuela. 2“ E dición. B ib lio teca
de la A c a d e m ia d e C ien cias P olíticas y S ociales, C aracas, 1997.

682
 CARLOS E.W EFFE H.

lo s d e r e c h o s fu n d a m e n ta le s a lo s q u e h a c e r e fe r e n c ia la n o r m a c o n te n id a e n e l

a r tíc u lo 2 0 3 d e la C o n s t it u c ió n - deberes y garantías, q u e p o r su c o n fo r m a c ió n

n o s u p o n e n d e r e c h o s fu n d a m e n ta le s o b je to d e d e s a r r o llo p o r m e d io d e le y e s

o r g á n ic a s c o r r e s p o n d ie n te s a l s u b tip o n o r m a tiv o e n e s tu d io , ta l c o m o r e c o n o c e

e n n u e s t r o m e d i o P e ñ a S o l í s 116.

Sin em bargo, com o quiera que el derecho de propiedad fundam enta el

sistem a socioeconóm ico de la R epública, de acuerdo con lo previsto en el
artículo 2 9 9 de la C onstitución117, y dado que la interpretación concatenada de
esta disposición con los artículos 1 1 2 118, 1 1 5 119 y 1 1 6 120, supone que el derecho
de propiedad es p iedra angular de la configuración de la R epública com o un
E stado Social de D erecho y de Justicia, en la dicción del artículo 2 del Texto
F undam ental, es p osible argum entar que las norm as del C ódigo O rgánico

116 P E Ñ A S O L ÍS ; L o s t i p o s ... p. 95.

117 A rtícu lo 2 9 9 , C o n stitu ció n .- “ E l r é g im e n s o c io e c o n ó m ic o d e la R e p ú b lic a B o liv a r ia n a d e Vene­
z u e la se fu n d a m e n ta en lo s p r in c ip io s d e ju s tic ia so cia l, d e m o cra cia , e ficien cia , lib re c o m p ete n cia ,
p r o te c c ió n d e l a m b ien te, p r o d u c tiv id a d y so lid a rid a d , a lo s fin e s d e a s e g u r a r e l d e sa rro llo h u m a n o
in te g ra l y u n a e x is te n c ia d ig n a y p r o v e c h o s a p a r a la c o le ctivid a d . E l E sta d o c o n ju n ta m e n te co n
la in ic ia tiv a p r iv a d a p r o m o v e r á e l d e sa rr o llo a rm ó n ic o d e la e c o n o m ía n a c io n a l c o n e l f i n d e
g e n e r a r fu e n t e s d e tra b a jo , a lto v a lo r a g re g a d o n a c io n a l, e le v a r e l n iv e l d e v id a d e la p o b la c ió n
y fo r ta le c e r la s o b e r a n ía e c o n ó m ic a d e l p a ís , g a ra n tiz a n d o la s e g u r id a d ju r íd ic a , so lid ez, d in a ­
m ism o , s u s te n ta b ilid a d , p e r m a n e n c ia y e q u id a d d e l c re c im ie n to d e la e co n o m ía , p a r a lo g r a r u n a
j u s t a d is trib u c ió n d e la riq u e z a m e d ia n te u n a p la n ific a c ió n e s tr a té g ic a d e m o c r á tic a p a r tic ip a tiv a
y d e c o n s u lta a b ie r ta "
118 A rtícu lo 112, C o n stitu c ió n .- “Todas la s p e r s o n a s p u e d e n d e d ic a rs e lib r e m e n te a la a c tiv id a d
e c o n ó m ic a d e s u p re fe r e n c ia , s in m á s lim ita c io n e s q u e la s p r e v is ta s e n e s ta C o n stitu c ió n y las
q u e e sta b le z c a n la s leyes, p o r ra zo n e s d e d e sa rr o llo h u m a n o , s e g u rid a d , sa n id a d , p r o te c c ió n d e l
a m b ie n te u o tra s d e in te ré s so cia l. E l E s ta d o p r o m o v e r á la in ic ia tiv a p r iv a d a , g a r a n tiz a n d o la
c re a ció n y j u s t a d is trib u c ió n d e la riq u eza , a s i c o m o la p r o d u c c ió n d e b ie n e s y se r v ic io s q u e s a ­
tis fa g a n la s n e c e s id a d e s d e la p o b la c ió n , la lib e r ta d d e tra b a jo , em p resa , co m ercio , in d u stria , s in
p e r ju ic io d e s u f a c u l t a d p a r a d ic ta r m e d id a s p a r a p la n ifica r, r a c io n a liz a r y re g u la r la e c o n o m ía
e im p u ls a r e l d e sa rr o llo in te g r a l d e l p a ís "
119 A rtícu lo 115, C o n s titu c ió n .-“Se g a r a n tiz a e l d e re ch o d e p ro p ie d a d . Toda p e r s o n a tie n e d e re ch o a l
uso, g o ce, d is fr u te y d is p o sic ió n d e s ú s bienes. L a p r o p ie d a d e s ta r á s o m e tid a a la s c o n trib u c io n es,
re stric cio n es y o b lig a c io n e s q u e e sta b le zc a la le y c o n f in e s d e u tilid a d p ú b lic a o d e in terés g en era l.
S ó lo p o r c a u s a d e u tilid a d p ú b lic a o in te ré s so c ia l, m e d ia n te s e n te n c ia f ir m e y p a g o o p o rtu n o d e
j u s t a in d em n iza ció n , p o d r á s e r d e c la r a d a la e xp r o p ia c ió n d e c u a lq u ie r c la s e d e b ie n e s ”
120 A rtícu lo 116, C o n stitu c ió n .- “N o s e d e c r e ta rá n n i e je c u ta rá n c o n fisc a c io n e s d e b ie n e s s in o e n los
c a so s p e r m itid o s p o r e s ta C o n stitu ció n . P o r v ía d e e x c e p c ió n p o d r á n s e r o b je to d e c o n fisca ció n ,
m e d ia n te se n te n c ia fir m e , lo s b ien e s d e p e r s o n a s n a tu ra le s o ju r íd ic a s , n a c io n a le s o e xtra n jera s,
re sp o n s a b le s d e d e lito s c o m e tid o s c o n tr a e l p a tr im o n io p ú b lic o , lo s b ie n e s d e q u ie n e s s e h a y a n
e n r iq u e c id o ilíc ita m e n te a l a m p a ro d e l P o d e r P ú b lic o y lo s b ie n e s p r o v e n ie n te s d e la s a c tiv id a d e s
co m ercia les, fin a n c ie r a s o c u a le sq u ie r a o tr a s v in c u la d a s a l trá fico ilíc ito d e s u s ta n c ia s p s ic o tr ó -
p ic a s y e stu p e fa c ie n te s ”

683
 APLICACIÓN DEL CÓDIGO ORGÁNICO TRIBUTARIO A LA TRIBUTACIÓN ESTADAL V MUNICIPAL: ESTADO

T ributario, en tanto están orientadas tele o ló g ic a m e n te a lograr la coherencia

del sistem a tributario p ara cum plir con los postulados del artículo 316 de la
C arta M agna de ju s ta d istrib u ció n d e las carg a s p ú b lic a s según la c a p a c id a d
e c o n ó m ica del contribuyente, atendiendo al principio de p ro g resiv id a d , así
com o la p ro te c c ió n d e la ec o n o m ía n a c io n a l y la e leva ció n d e l n iv e l d e vid a
d e la p o b la c ió n , suponen una regulación directa, fr o n ta l y g lo b a l del derecho
de propiedad, especialm ente en su aspecto n eg a tivo , esto es, com o una de las
‘‘’co n trib u cio n es, restriccio n es y o b lig a cio n es q u e e sta b lezca la le y co n fin e s
d e u tilid a d p ú b lic a o d e in terés g e n e r a r a las que se refiere el artículo 115 de
la C onstitución.
E n este sentido, A n d r a d e R o d r íg u e z considera que el C ódigo O rgánico
T ributario desarrolla los derechos esenciales de la tributación en el se g u n d o
de los sentidos anotados, po r cuanto éste “ co n tie n e d isp o sic io n e s q u e reg u la n
lo s a s p e c to s fu n d a m e n ta le s d e las g a r a n tía s trib u ta ria s, d e s a rro lla n d o e l
p r in c ip io d e reserva legal, la g a r a n tía de n o co n fisca to ried a d , la c a p a c id a d
c ontributiva, e tc ." Igualm ente, com o quiera que el C ódigo O rgánico Tributario
incluye “disposiciones reguladoras de las sanciones p o r la com isión de ilícitos
form ales y m ateriales en m ateria tributaria, estableciendo penas restrictivas a la
libertad, con lo cual estaría estableciendo u na lim itación al derecho a la libertad
p ersonal” , y adicionalm ente “ e sta b le ce los p r o c e d im ie n to s q u e d eb en reg ir la
m ateria p ro c ed im e n ta l a d m in istra tiva y conten cio so tributaria, necesarios p a r a
e l ejercicio efectivo d e l d erech o a la d e fe n sa y la tu te la ju d ic ia l e fe c tiv a ” , el
C ódigo O rgánico Tributario “d e sa rro lla y co m p lem en ta , h a cien d o p le n a m e n te
o p era tivo s, d isp o sicio n es c o n stitu cio n a les tales co m o las co n ten id a s en los a r­
tícu lo s 3 1 6 y 3 1 7 d é la C o n stitu ció n ” , de m odo que calificaría, entonces, com o
una ley o rg á n ica q u e d esa rro lla derech o s y g a ra n tía s c o n stitu cio n a les, adem ás
de cóm o u na ley org á n ica q u e sirv e d e m arco n o rm a tiv o a o tra s le y e s '21.

V. N U E S T R A O PIN IÓ N

E n nu estro criterio , no es p o sib le dar u na resp u e sta a b so lu ta resp ecto

de la a p licab ilid ad directa del C ódigo O rgánico T ributario a la trib u tació n

121 A N D R A D E R O D R ÍG U E Z ; A n á li s i s ... p. 55. E n e l m ism o se n tid o , V IG IL A N Z A G A R C ÍA ;

R e fle x io n e s ... p. 189.

684
 CARLOS E.W EFFE H.

estadal y m unicipal. L a respuesta, según creem os, d e p e n d e de si, en los térm i­

nos previam ente expuestos, el C ódigo O rgánico T ributario regula (i) áreas de
la com petencia exclusiva del P oder Federal, según lo p revisto en los artículos
136 y 156 de la C onstitución, o en todo caso fuera del ám bito com petencial
de estados y m unicipios, eventualm ente reguladas en el C ódigo; (ii) áreas de
lim itación a la autonom ía estadal o m unicipal derivada de las leyes que, de
acuerdo con los artículos 168, 169 y 203 de la L ey Fundam ental, desarrollan
los principios constitucionales relativos a tales entes político territoriales; o (iii)
áreas de lim itación a la autonom ía de estados y m unicipios relativas al ejercicio
de la p o te s ta d a rm o n iza d o ra , ex artículo 156.13 de la C onstitución.
Para h allar la respuesta, es necesario -fin a lm e n te - el análisis de los s u ­
p u e s to s n o rm a tivo s co n creto s, contenido en el C ódigo O rgánico Tributario,
cuestión que harem os p o r T ítulo. D e ese análisis podrá determ inarse, com o
verem os enseguida, que en los casos previam ente descritos la aplicación del
C ódigo O rgánico T ributario - e n la m edida en que, efectivam ente, hay norm as
en él que regulan estas com petencias fed e ra le s- es de aplicación d irecta, m ien­
tras que en otras su aplicación pareciera, en principio, supletoria. Sin em bargo,
encontrarem os, con sorpresa, que varias de las com petencias respecto de las
cuales el legislador federal m anifestó el p r u r ito de regularlas directam ente en
el C ódigo O rgánico T ributario están norm adas en reglas igualm ente fe d e r a le s ,
dictadas al am paro del artículo 169 de la C onstitución, com o parte de “ la leg is­
la ció n q u e se d icte p a r a d e sa rro lla r los p rin c ip io s c o n stitu cio n a les relativos
a los M u n icip io s y d em á s en tid a d es lo ca le s ” , en la L ey O rgánica del P oder
P úblico M unicipal. Veam os.

a) T ítu lo I: D is p o s ic io n e s P r e lim in a r e s (a r tíc u lo s 1 a 1 2 , C ó d ig o

O r g á n ic o T r ib u ta r io )

El T ítulo I del C ódigo O rgánico T ributario regula (i) el ám bito de aplica­

ción del C ódigo; (ii) el sistem a de fuentes del derecho tributario; (iii) la reserva
legal tributaria; (iv) los m étodos de interpretación de norm as tributarias; (v)
la vigencia tem poral de las leyes tributarias; y (vi) su validez espacial. En
este sentido, cabe preguntarse si tales norm as constituyen, en los térm inos
p reviam ente desarrollados, regulación d irecta, fr o n ta l y g lo b a l de derechos y
garantías constitucionales.

685
 APLICACIÓN DEL CÓDIGO ORGÁNICO TRIBUTARIO A LA TRIBUTACIÓN ESTADAL Y MUNICIPAL: ESTADO

Com o en cualquier discusión jurídica, es posible defender varias posiciones:

u n a , la afirm ativa, de acuerdo con la cual es posible afirm ar que el T ítulo I del
C ódigo O rgánico T ributario es de aplicación directa a la tributación estadal
y m unicipal, en tanto estas disposiciones configuran el D e rech o Tributario
co m ú n , de m odo que son el m arco de referencia de las relaciones entre el
ciudadano-contribuyente y el E stado, así com o d el m odo de ejercicio de los
poderes del Estado com o garantía de los derechos fundam entales, tal com o lo
afirm a P a l a c io s M á r q u e z 122 y se deduce, im plícitam ente, de las afirm aciones
de A n d r a d e R o d r íg u e z . L a segunda postura, que se inclinará p o r la n eg a tiva ,
sim plem ente anotará - e n los térm inos p reviam ente d e sa rro lla d o s- que las
norm as en com entarios no configuran regulación directa, frontal y global de
derechos y garantías constitucionales.
E n este punto debem os coincidir con A n d r a d e R o d r í g u e z y con P a l a c i o s
M á r q u e z ; el T ítulo I del C ódigo O rgánico T ributario constituye, sin duda, el

d erech o trib u ta rio co m ú n , que sirve com o elem ento general de lim itación del
po d er del Estado, en su m ás am plia acepción, en lo relativo a los gravám enes
que, por su im perium , puede éste im poner a los ciudadanos com o restricción
d irecta al derecho constitucional de propiedad, ex artículo 115 de la C onstitu­
ción. A sí, d e b e rá - a nuestro ju ic io -p ro c la m a rse la aplicación directa d elT ítu lo
I del C ódigo O rgánico Tributario a la tributación estadal y m unicipal, tal y com o
dice V i g i l a n z a G a r c í a , “ in d ep en d ien tem en te d e l co n ten id o d e l a rtícu lo 1 a l
q u e h em o s hech o referen cia a lo largo d e este trabajo y de lo q u e a l resp ecto
p u e d a d isp o n e r un a O rd en a n za o ley e s ta d a F '23.
Sin em bargo, com o y a indicáram os al inicio de este acápite, aún en el caso
que se entendiese que el C ódigo O rgánico Tributario es aplicable sólo su p le to ­
ria m e n te a la tributación m u n icip a l, el Título I - p o r el c o n tra rio - sería en todo
ca so d e a p lica ció n directa: en efecto, y a la L ey O rgánica del Poder Público
M unicipal regula, ordenando d irecta m en te la aplicación de norm as idénticas
a las del C ódigo, instituciones fundam entales del derecho tributario reguladas
en el m encionado T ítulo I. Es ese el caso, fundam entalm ente, de (i) la reserva
leg a l tributaria, que en la L ey O rgánica del Poder P úblico M unicipal encuentra
detallado fundam ento g e n e ra l, de acuerdo con lo previsto en el artículo 162,
así com o para las e x en cio n es y e xo n era cio n es, ex artículos 159 y 167; y (ii) la
vigencia tem p o ra l de la ley tributaria, según el artículo 159 de la Ley.

122 P A L A C IO S M Á R Q U E Z ; E l C ó d ig o ... p. 154.

123 V IG IL A N Z A G A R C ÍA ; R e fle x io n e s ... p. 221.

686
 CARLOS E. W EFFEH.

b) T ítu lo II: O b lig a c ió n T r ib u ta r ia (a r tíc u lo s 1 3 a 7 8 , C ó d ig o

O r g á n ic o T r ib u ta r io )

P or su parte, el Título II del Código Orgánico Tributario establece principios

generales respecto de (i) los sujetos de la relación ju ríd ico tributaria; (ii) hecho
generador; (iii) m edios de extinción; (iv) intereses m oratorios; (v) privilegios
y garantías; y (vi) exenciones y exoneraciones. E n este caso, la cuestión radica
- a nuestro e n te n d e r- en el carácter de c o o rd in a ció n y a rm o n iza ció n del poder
tributario de los estados y m unicipios.
N uevam ente, son dos las posiciones que pueden darse en este caso. Es
posible afirm a r que las norm as del T ítulo II del C ódigo O rgánico Tributario
constituyen reglas d e a rm o n iza ció n del poder tributario de estados y m unici­
pios. A quí, tanto P a l a c i o s M á r q u e z com o V i g i l a n z a G a r c í a coinciden: p ara el
prim ero, el T ítulo II del C ódigo O rgánico T ributario sirve de fundam ento para
los “p rin c ip io s g en e ra le s que p e rm ite n la in tera ctu a ció n d e todas las entidades
p ú b lic a s territo ria les q u e a parecen co m o titulares d e un p o d e r d e im p o sició n y
d e o rg a n iza ció n d e s u g e stió n trib u ta ria p a r a lo g ra r los fin e s y co m etid o s q u e
le so n p r o p io s ” 124, m ientras que p ara la segunda, las norm as del T ítulo II cons­
tituyen u n a base favorable p a ra el adecuado ejercicio del poder tributario por
los estados y m unicipios125. Sin em bargo, para quienes piensan com o A l f o n z o
P a r a d i s i , la regulación en com entarios im plicaría injerencia, po r el legislador

federal, en el establecim iento de los elem en to s esen cia les d e l tributo, cuestión
que - d e entenderse a s í- im plicaría una o b via violación a la autonom ía estadal
y m unicipal, en tanto la p o te s ta d a rm o n iza d o ra no im p lica u n a regulación
sem ejante, sin o e l esta b lecim ien to - e n todo c a s o - d e n o rm a s d e co n flicto q u e
resuelvan los p ro b le m a s de d o b le o m ú ltip le im p o sició n interna.
N o tenem os una posición definida sobre este punto, si bien tendem os a
p ensar que n a d a o b sta a la aplicación directa del T ítulo II del C ódigo O rgánico
Tributario a la tributación estadal y m unicipal. C om o la propia redacción de
las disposiciones en com entarios lo sugiere, así com o p o r el carácter p a r c ia l
de la codificación en él contenida, el T ítulo II del C ódigo O rgánico Tributario
no parece, en p r in c ip io , regular d irecta m en te elem entos esenciales del tributo,
sino que - e n todo c a s o - establece principios generales de la tributación, que
constituyen la esen cia del derecho tributario m aterial; aunque, cierto es, no

124 P A L A C IO S M Á R Q U E Z , E l C ó d ig o ... p. 167.

125 V IG IL A N Z A G A R C ÍA ; R e fle x io n e s ... p. 178.

687
 APLICACIÓN DEL CÓDIGO ORGÁNICO TRIBUTARIO A LA TRIBUTACIÓN ESTADAL Y MUNICIPAL: ESTADO

puede desconocerse que, aún indirectam ente, las norm as com entadas im plican
regulación de los elem entos esenciales del tributo, lo que - p o r el esquem a de
distribución del po d er tributario en la C o n stitu c ió n - está vedado al Poder F e ­
deral respecto de los tributos estadales y m unicipales p o r constituir violación
de la autonom ía, tanto organizativa com o adm inistrativa y fiscal, sa lvo el caso
d e n o rm a s d e conflicto p a r a reso lver p r o b le m a s de d o b le o m ú ltip le im posición
in tern a o n o rm a s d e a rm o n iza ció n , tal com o indicam os, y que no es el caso
del T ítulo II en com entarios.
N o obstante, al igual que pasa con el T ítulo I, aún en el caso que se e n ­
tendiese que el C ódigo O rgánico T ributario es aplicable sólo su p le to ria m en te
a la tributación m u n icip a l, hay instituciones del derecho tributario m unicipal,
dada la vigencia de la L ey O rgánica del P oder P úblico M unicipal, reguladas en
el T ítulo II del C ódigo, p ara las cuales la aplicación de las norm as del C ódigo
O rgánico Tributario es directa: es el caso de (i) la p re sc rip ció n , de conform idad
con el artículo 166 de la Ley; y (ii) el régim en de exen cio n es y exo n era cio n es,
el cual está som etido a un régim en idéntico al del C ódigo según el artículo
167 eiusdem .

c) T ítu lo I I I: I líc ito s T r ib u ta r io s (a r tíc u lo s 7 9 a 1 2 0 , C ó d ig o

O r g á n ic o T r ib u ta r io ).

E l T ítulo III del C ódigo O rgánico T ributario contiene la regulación fe d e r a l

del derecho penal tributario, esto es (i) la p a r te g e n e ra l, o los principios gene­
rales y las instituciones fundam entales de esa ram a del derecho; y (ii) la p a r te
esp ecia l, o la tipificación de las conductas que constituyen atentados contra los
bienes juríd ico s propios del derecho tributario m aterial o form al.
En este sentido, son varias las preguntas que el estudioso puede hacerse a
los efectos de determ inar la aplicabilidad de estas norm as a la tributación estadal
y m unicipal, con carácter directo o supletorio. U na prim era es, atendiendo a la
reserva que en m ateria p e n a l hace el artículo 156.32 a favor de la R epública, si
las norm as del Título III del C ódigo O rgánico Tributario son necesariam ente de
aplicación d irecta a los ilícitos tributarios estadales y m unicipales. L a segunda
es si, p o r su carácter lim itativo de los derechos constitucionales de lib e rta d
y p ro p ie d a d , el T ítulo III del C ódigo O rgánico T ributario está com prendido
dentro de las norm as que necesariam ente deben ser desarrolladas por leyes
org á n ica s fe d e r a le s d e desa rro llo d e derech o s y g a ra n tía s c o n stitu c io n a le s’, y,
finalm ente, una tercera cuestión es la de determ inar si, de alguna m anera, las

688
 CARLOS E.W EFFE H.

norm as del referido Título califican com o reglas d e c o n flicto , con el objeto de
a rm o n iza r tributos.
R especto de la p r im e ra de las interrogantes, respecto de la cual ya hem os
hecho análisis en ocasiones anterio res126, son posibles tres interpretaciones: (i)
com o quiera que la naturaleza ju ríd ic a del ilícito tributario es la de un ilícito
p e n a l, la reserva a la que se refiere el artículo 156.32 de la C onstitución im plica
que ningún ente político territorial distinto de la R epública puede establecer
ilícito alguno, quedando sólo a los estados y a los m unicipios la p erce p c ió n
del producto de la im posición de penas pecuniarias, de conform idad con lo
establecido en el artículo 30 del C ódigo P e n a l127; (ii) por otra parte, si el ilícito
tributario es un ilícito a d m in istra tivo , donde la potestad para su tipificación
deriva del p o d er general de p o lic ía a d m in istra tiv a y, en consecuencia, de la
com petencia de gestión concreta - e n este caso, del po d er trib u ta rio -, entonces
estados y m unicipios, en la m edida en la que se les reconozca tal poder, tendrán
la facultad de crear ilícitos tributarios, estando únicam ente som etidos en esta
m ateria a las lim ita cio n es q u e a l p o d e r trib u ta rio pu ed a im poner el Poder Fe­
deral m ediante el ejercicio de la c lá u su la d e arm onización', y (iii) aún cuando
el ilícito tributario es ilícito p e n a l, el térm ino «penal» tiene, en la C onstitución,
un significado histórico concreto, asociado con la co d ifica ció n d e los delitos
y de las penas', así, las norm as constitucionales que atribuyen a los estados y
m unicipios com petencia p ara obtener ingresos p o r la im posición de sanciones
atribuyen facultad a éstos p ara la tipificación de ilícitos castigados con penas
d istin ta s d e las p e n a s p r iv a tiv a s d e lib erta d , pues éstas, siem pre, estarán re ­
servadas al Poder Federal ex artículo 156.32 de la C onstitución. A sí, para esta
últim a tesis -q u e es en la que c re e m o s- los d elito s tributarios son de exclu siva
regulación p o r la R epública, y en consecuencia el C ódigo O rgánico Tributario
es de aplicación directa, m ientras que - p o r su p a rte - el po d er sancionador
para tipificar los ilícitos tributarios está com prendido en la a u to n o m ía de los
E stados y M unicipios.

126 Vid. W E F F E FE, C arlos E ; “ E l p o d e r sa n c io n a d o r de los m u n icip io s v e n ez o la n o s” , e n Tem as so b re

T rib u ta ció n M u n icip a l en V enezuela. E diciones de la A sociación V enezolana de D erech o T ributario,
C aracas, 2 005, pp. 463 a 559; y W E F F E ; B r e v e s ... pp. 118 a 121.
127 G a c eta O ficia l d e la R e p ú b lic a B o liv a r ia n a d e V enezuela N° 5.768 E x trao rd in ario , d el 13 d e abril
de 2 005. Su a rtícu lo 30 d isp o n e lo siguiente: “L a p e n a d e m u lta c o n s is te e n la o b lig a c ió n d e p a g a r
a l F is c o d e l re sp e ctivo esta d o , o a la s R e n ta s M u n ic ip a le s d e l D is tr ito M e tr o p o lita n o d e C a ra c a s
en s u s c a so s o a l F is c o N a c io n a l s i e l j u ic i o s e in ic ió e n u n te r rito r io fe d e r a l, la c a n tid a d q u e
c o n fo r m e a la le y d e te rm in e la se n ten c ia . S i e l j u ic i o h a sid o p o r fa lta , la m u lta s e r á en b en eficio
d e l re sp e c tiv o F is c o M u n ic ip a F

689
 APLICACIÓ N DEL CÓDIGO ORGÁNICO TRIBUTARIO A LA TRIBUTACIÓN ESTADAL V MUNICIPAL: ESTADO

P or otra parte, el C apítulo I del T ítulo III del C ódigo O rgánico Tributario
-q u e regula la p a r te g e n e ra l del derecho penal trib u ta rio - puede interpretarse
com o d esa rro llo d e d erech o s y p rin c ip io s c o n stitu cio n a les, según lo y a lar­
gam ente expuesto en páginas anteriores, y en consecuencia ser únicam ente
regulable m ediante leyes orgánicas fe d e r a le s . N uevam ente, hay d o s criterios
con base en los cuales puede darse respuesta a la interrogante planteada: (i) s í
son desarrollo de derechos y garantías constitucionales, en tanto dichas norm as
regulan, con las características especiales propias de esta ram a del D erecho,
las soluciones particulares del D erecho Penal Tributario, y su no aplicación
configuraría violación a la igualdad ante la ley; y de otro lado (ii) no desarrollan
tales derechos y garantías, pues no configuran, en los térm inos previam ente
expuestos, regulación directa, fr o n ta l y g lo b a l de derechos y garantías cons­
titucionales.
E n este caso debem os pronunciam os resueltam ente p o r la opción afir­
m a tiva . E l C apítulo I del T ítulo III del C ódigo O rgánico Tributario regula los
p rin c ip io s fu n d a m e n ta le s del derecho penal tributario, com o m ecanism o excep ­
c io n a l de lim itación directa, fr o n ta l y g lo b a l de los derechos constitucionales de
libertad, propiedad y libre desem peño de la actividad económ ica de preferencia,
p o r lo que, com o resulta natural, es necesario predicar respecto de este aparte la
aplicabilidad p le n a y directa del C ódigo a la regulación g e n e ra l de los ilícitos
tributarios estadales y m unicipales, así com o de sus sanciones128.
E n tercer lugar, con fundam ento en la posición de acuerdo con la cual el
ilícito tributario es un ilícito ad m in istra tivo , donde la potestad para su tipifica­
ción deriva del poder general de p o lic ía a d m in istra tiva y, en consecuencia, de la
com petencia de gestión concreta - e n este caso, del po d er trib u tario -, entonces
estados y m unicipios, en la m edida en la que se les reconozca tal poder, tendrán
la facultad de crear ilícitos tributarios y, en consecuencia, podrá plantearse la
posibilidad de lim ita r dicho ejercicio por el Código O rgánico Tributario, enten­
dido com o u na ley d e a rm onización tributaria. E n este sentido, com o en nuestra
opinión las norm as penales tributarias tienen una naturaleza distin ta , según lo
expuesto anteriorm ente, debem os inclinam os en este supuesto por la negativa:
el T ítulo III del C ódigo O rgánico T ributario no constituye, así, una norm a de
coordinación y arm onización del poder tributario de estados y m unicipios.
N o obstante, y a p esar de lo últim am ente expuesto, p o r im perio de la
L ey O rgánica del P oder Público M unicipal hay dos supuestos de aplicación

128 Cfr. W E F F E ; E l p o d e r . .. p. 550.

690
 CARLOS E.W EFFEH .

directa del C ódigo O rgánico Tributario a la tipificación y aplicación de ilícitos

tributarios estadales y m unicipales. El prim ero es el de lim itación del po d er de
tipificación de p e n a s a que se refiere el artículo 162.4 de la L ey O rgánica del
Poder Público M unicipal, de acuerdo con el cual las O rdenanzas que regulen los
tributos m unicipales deben establecer “e l rég im en d e in fracciones y sa n cio n es”,
donde “ las m u lta s p o r in fra ccio n es trib u ta ria s no p o d r á n e x ce d e r en cu a n tía a
aquéllas q u e contem ple el C ódigo O rgánico Tributario ”, cuestión que, planteada
en los térm inos que anteceden, es -c u a n d o m e n o s - m otivo de dudas-, y (ii) el
régim en de extinción de la acción penal y de la ejecución de la p en a p o r causa
de p re sc rip c ió n , en la m edida en que se entienda que la rem isión que hace el
artículo 166 de la L ey O rgánica del P oder Público M unicipal com prende todos
los supuestos de prescripción regulados en el C ódigo O rgánico Tributario.

d) T ítu lo IV : A d m in is tr a c ió n T r ib u ta r ia (a r tíc u lo s 1 2 1 a 2 3 5 ,

C ó d ig o O r g á n ic o T r ib u ta r io ).

S eguidam ente, el T ítulo IV del C ódigo O rgánico T ributario regula las

p o te sta d e s d e la A d m in istra c ió n Tributaria, los d eberes fo r m a le s de los sujetos
pasivos, los p ro c e d im ie n to s d e te rm in a tivo s co n stitu tivo s, y las co n su lta s a la
A dm inistración Tributaria. R especto de ellas, las preguntas son las m ism as
que form uláram os respecto del T ítulo III, analizado en el sub-acápite anterior:
(i) ¿son las norm as del T ítulo IV del C ódigo O rgánico T ributario de la reserva
p r iv a tiv a de la R epública, atendiendo a la reserva que en m ateria de p r o c e d i­
m ien to s hace el artículo 156.32 a su favor?; (ii) ¿estas norm as, al desarrollar el
derecho constitucional al debido procedim iento adm inistrativo y a la defensa,
ex artículo 49 de la C onstitución deben calificarse com o objeto de regulación
ú n ica p o r leyes o rg á n ica s fe d e r a le s d e d esa rro llo d e d erech o s y g a ra n tía s
c o n stitu c io n a le s! ; y (iii) ¿son las norm as del referido T ítulo reglas d e conflicto,
con el objeto de a rm o n iza r trib u to s ?
L a p rim era de las preguntas p o d ría contestarse a firm a tiva m e n te , si se
interpreta el artículo 156.32 de la C onstitución de m anera lite ra l y a m p lísim a ,
de m anera que cualquier procedim iento, independientem ente de la ram a del
p o d er público que lo realice, horizontal o verticalm ente, deba ser regulado
por ley federal. P o r el contrario, H um berto D ’ A s c o l i C e n t e n o , al igual que
A l f o n z o P a r a d i s i , com o viéram os anteriorm ente, considera que cualquier in­

trom isión del P oder Federal en la regulación de los cauces form ales m ediante
los cuales el M unicipio ejercerá su com petencia tributaria, esto es, concretará la

691
 APLICACIÓN DEL CÓDIGO ORGÁNICO TRIBUTARIO A LA TRIBUTACIÓN ESTADAL Y MUNICIPAL: ESTADO ..

pretensión económ ica contenida en la O rdenanza tributaria respectiva, incluso

m ediante el C ódigo O rgánico T ributario, es u n a “fr a n c a vio la ció n d e los p r e ­
cep to s co n stitu cio n a les, p o r in va d ir co m p e ten c ia q u e so n p ro p ia s d el ejercicio
d e las p o te s ta d e s trib u ta ria s reco n o cid a s a e sa e n tid a d territo ria l l o c a r , de
m anera que, a su ju ic io , “ los p ro c e d im ie n to s a d m in istra tivo s d e riv a d o s d e la
d ete rm in a c ió n d e los trib u to s m unicipales, resu lta d o d e la p o te s ta d originaria,
só lo p u e d e n s e r esta b le cid o s p o r los M u n icip io s a tra vés d e los in stru m en to s
ju ríd ic o s , las O rd en a n za s tributarias, c o rresp o n d ién d o le a l P o d e r n a c io n a l
reg u la r en la resp ectiva ley, e l p ro c e d im ie n to [judicial] d e im p u g n a ció n de los
m ism o s ” (Interpolado nuestro). Sin em bargo, para D ’A s c o l i el P oder Federal
puede regular los procedim ientos determ inativos de los tributos asignados a
los M unicipios por la R epública, m ediante la atribución de poder tributario
delegado a aq u ello s129.
L o se g u n d o tiene una respuesta sim ilar - o , m ejor dicho, d e p e n d ie n te - de
la cuestión previa; en la m edida en que se considere que las norm as de p roce­
dim iento son desarrollo directo, frontal y global del derecho al debido p ro ce­
dim iento adm inistrativo y a la defensa - y en consecuencia, de reserva federal
ex artículo 156.32 de la C o n stitu ció n -, deberá afirm arse tam bién que éstas sólo
podrán exteriorizarse m ediante u na ley orgánica de desarrollo de derechos y
garantías constitucionales. E n nuestra opinión, y en ello coincidim os con P e ñ a
S o l í s , la interpretación de lo que debe entenderse com o desarrollo directo,

frontal y global de derechos y garantías constitucionales debe ser lo m á s re s­

trictiva posible-, lo contrario significaría, al m enos e n este caso, el vaciam iento
de la autonom ía n o rm a tiv a y a d m in istra tiv a de los estados y de los m unicipios,
razón p o r la que, en principio, nos inclinam os po r la negativa.
E n tercer lugar, es necesario responder a la duda de si las norm as del Título
IV del C ódigo O rgánico T ributario son norm as de a rm o n iza ció n tributaria. L o
son p ara L eonardo P a l a c i o s M á r q u e z ; él considera que las norm as procedi-
m entales contenidas en el C ódigo O rgánico Tributario im plican la coordinación
y arm onización de los m ecanism os de actuación m unicipal, com o garantía de
la seguridad ju ríd ic a 130, m as consideram os que su naturaleza, en tanto norm as
a d jetiva s y no su sta n tiv a s, y en tanto no susceptibles de expresarse m ediante
reglas de atribución de po d er tributario en caso de doble o m últiple im posición,

129 D ’A S C O L I C E N T E N O , H um b erto ; “ L a a p licab ilid ad de las N o rm a s P roced im en tales p re v istas en

el C ó d ig o O rg án ico T rib u tario a la T rib u tació n M u n ic ip a l” , en R e v is ta d e D e re c h o T rib u ta rio N°
67. E d ic io n es de la A so cia ció n V enezolana de D e rech o T rib u tario , C aracas, 1995, pp. 18 y 20.
130 P A L A C IO S M Á R Q U E Z ; E l C ó d i g o ... p p . 154 y 155.

692
 CARLOS E.W EFFE H.

no puede ser asim ilada a las de reglas arm onizadoras, en el sentido ya varias
veces expuesto.

e) T ítu lo V : R e v is ió n d e lo s a c to s d e la A d m in is t r a c ió n T r ib u ta r ia

(a r tíc u lo s 2 3 6 a 2 5 8 , C ó d ig o O r g á n ic o T r ib u ta r io )

D e otro lado, el T ítulo V del C ódigo O rg án ico T ributario reg u la los

procedim ientos adm inistrativos de se g u n d o g ra d o , con lo que las preguntas,
nuevam ente, son las m ism a s que las que nos hiciéram os respecto del Título IV,
y las respuestas - a nuestro p a re c e r- son igualm ente idénticas.
En efecto, respecto de las norm as del Título V del Código O rgánico Tributa­
rio cabe preguntarse: (i) ¿son de la reserva p r iv a tiv a de la R epública, atendiendo
a la reserva que en m ateria de p ro ced im ien to s hace el artículo 156.32 a su favor?,
cuestión que debe resolverse, en nuestra opinión, p o r la n eg a tiva , en tanto esa
es la esencia de la autonom ía norm ativa y adm inistrativa de los estados y los
m unicipios; (ii) ¿estas norm as, al desarrollar el derecho constitucional al debido
procedim iento adm inistrativo y a la defensa, ex artículo 49 de la C onstitución
deben calificarse com o objeto de regulación única po r leyes orgánicas fe d e r a le s
d e d esa rro llo d e d erech o s y g a ra n tía s c o n stitu c io n a le s ?, lo que, nuevam ente,
debe responderse negativam ente en virtud de la noción restringida que, en
nuestro criterio, debe tenerse de las leyes que regulen en form a d irecta, fr o n ta l
y g lo b a l tales derechos y garantías; y (iii) ¿son las norm as del referido T ítulo
reglas d e conflicto, con el objeto de a rm o n iza r trib u to s ?, lo que -o tra v e z - debe
responderse negativam ente, pues la naturaleza de estas norm as no es la de reglas
de solución de problem as de doble o m últiple im posición interna.

f) T ítu lo V I: P r o c e d im ie n to s J u d ic ia le s (a r tíc u lo s 2 5 9 a 3 4 3 ,

C ó d ig o O r g á n ic o T r ib u ta r io )

F inalm ente, el T ítulo IV del C ódigo O rgánico T ributario regula los m e­

canism os de control ju d icial de la actividad adm inistrativa tributaria: (i) el
recu rso co n te n c io so tributario', (ii) las m ed id a s cautelares', (iii) el a m p a ro
tributario', (iv) la tra n sa cció n ju d icia l', y (v) el a rb itra je tributario. A quí no
existe problem a alguno: por im perio de la reserva de la legislación de procesos
judiciales y de la n a cionalización d e la ju stic ia , de conform idad con lo dispuesto
en los artículos 136, 156.32 y 253 de la C onstitución, el T ítulo V I del C ódigo

693
 APLICACIÓN DEL CÓDIGO ORGÁNICO TRIBUTARIO A LA TRIBUTACIÓN ESTADAL Y MUNICIPAL: ESTADO

O rgánico Tributario es bajo cualquier circunstancia de aplicación directa, para

el control de los actos adm inistrativos estadales o m unicipales, em anados de
la A dm inistración T ributaria, que determ inen tributos, apliquen sanciones o
lesionen de cualquier form a los derechos de los adm inistrados.

B IB L IO G R A F ÍA

A B O L IN S R O JA S, D aira. “ El federalism o com o form a de E stado: D erecho

C om parado” , en E rg a O m nes N° 1. E diciones de la Sindicatura M unicipal
de C hacao, C aracas, 2007.
ALEXY, R obert. Teoría d e los D erech o s F u n d a m en ta les. T raducción d el ori­
ginal alem án por E rnesto G a r z ó n V a l d é s , y revisión de R uth Z i m m e r l i n g .
C entro de E studios Políticos y C onstitucionales, M adrid, 2001.
A L F O N Z O PA R A D ISI, Juan D om ingo. “ L a refo rm a del C ódigo O rgánico
T ributario y su aplicación a la tributación m unicipal: ¿C onveniencia o
v io lació n de la au tonom ía m u n icip al?” , en T rib u tació n M u nicipal en
V enezuela I: A spectos Jurídicos y A dm inistrativos. C olección Técnica.
P rohom bre - PH E ditorial, C aracas, 1996.
A N D R A D E R O D R ÍG U E Z , Betty. “A nálisis acerca del carácter orgánico del
C ódigo O rgánico T ributario” , en R e v ista d e D e re c h o T ributario N ° 115.
E diciones de la A so ciació n V enezolana de D erecho T ributario, C aracas,
2007.
____________________ . “Tributación m unicipal a los hidrocarburos” , en Temas
so b re Tributación M u n ic ip a l en Venezuela. E diciones de la A sociación
V enezolana de D erecho T ributario, C aracas, 2005.
BAISTROCCE1I, E duardo. “C odificación del D erecho T ributario” , en Tratado
d e Tributación. Tom o I: D erecho Tributario. Vol. 1. C oordinado p o r H o­
racio G A R C ÍA B E L SU N C E . A strea, B uenos A ires, 2003.
B IE L S A , R afael. E s tu d io s d e D e re c h o P ú b lic o . D epalm a, B uenos A ires,
1951.
B R E W E R -C A R ÍA S , A lian R andolph. L a s C o n stitu cio n es d e Venezuela. 2a
E dición. B ib lio teca de la A cad em ia de C iencias P olíticas y Sociales,
C aracas, 1997.
B U R G O S SILVA, G erm án. “D erecho y desarrollo económ ico: de la teoría de
la m odernización a la N ueva E conom ía Institucional” , en R e v ista d e E c o ­
n o m ía In stitu cio n a l. Vol. 4, N ° 7. E diciones de la U niversidad E xternado
de C olom bia, B ogotá, 2002, pp. 174 a 199, consultado el 26 de ju n io de

694
 CARLOS E.W EFFEH .

2009 en http ://w w w .scielo .o rg .co /scielo .o rg .co /scielo .p h p ?p id = S 0 1 2 4 -

59962002000200010& script= sci_arttext& tlng= pt.
C A R M O N A B O R JA S , Juan C ristóbal. D e sc e n tra liza c ió n F is c a l E sta d a l en
Venezuela. E diciones de la A sociación V enezolana de D erecho Tributario,
C aracas, 2005.
C A ST IL L A D O M IN G O , M anuel. L a A rm o n iza c ió n T ributaria en la In te g ra ­
ció n d e las E co n o m ía s m ás P e q u e ñ a s, consultado en http://w w w .iadb.
org/int/fiscal/docum ents/pdf/arm oniz.pdf, 30 de ju n io de 2009.
C H U M A C E IR O , A rm ando. “A ntecedentes L egislativos del C ódigo O rgánico
T ributario” , en C o m en ta rio s a l C ó d ig o O rgánico Tributario. E diciones de
la A sociación V enezolana de D erecho Tributario, C aracas, 1983.
D ’A S C O L I C E N T E N O , H um berto. “L a aplicabilidad de las N orm as Proce-
dim entales previstas en el C ódigo O rgánico T ributario a la T ributación
M unicipal” , en R e v ista d e D e rech o T ributario N° 67. E diciones de la
A sociación V enezolana de D erecho Tributario, C aracas, 1995.
D E JU A N O , M anuel. C urso d e F in a n za s y D erech o T ributario. Tom o I - Parte
G eneral. 2a edición, E diciones M olachino, R osario, 1969.
D E L A G A R Z A , Sergio Francisco. D erech o F in a n ciero M exicano. Editorial
Porrúa, M éxico, 1975.
D ÍA Z C O L IN A , M ary Elba. “Inconstitucionalidad de la norm a program ática
contenida en la D isposición T ransitoria Q uinta, num eral 2, de la C onstitu­
ción de 1999” , en V J o rn a d a s V enezolanas de D e rech o Tributario. E dicio­
nes de la A sociación V enezolana de D erecho T ributario, C aracas, 2000.
E N T R E N A CU ESTA , R afael. C urso d e D erech o A d m in istra tiv o . 2a E dición.
Tecnos, M adrid, 1966.
F E R R E IR O LAPATZA, José Juan. “L a C odificación en A m érica L atina - A ná­
lisis com parativo de los m odelos O E A /B ID (1967) y CIAT (1997)” , en
A n a is das X X J o rn a d a s d o IL A D T . Tem a 2: L a C o dificación en A m éric a
L a tin a . Tom o II. A sso ciafao B rasileira de D ireito F inanciero, Salvador
de B ahía, 2000.
____________________ . C urso d e D erech o F in a n c ie ro y T ributario E sp a ñ o l.
18a edición. M arcial P ons, M adrid, 1996.
G A R C ÍA A M IG O , M anuel. In stitu c io n e s d e D e rech o Civil. I. P a rte G eneral.
E ditoriales de D erecho R eunidas, M adrid, 1979.
G A R C ÍA B E LSU N C E, H oracio; Temas de D erecho Tributario. A beledo-Perrot,
B uenos A ires, 1982.
G IU L IA N I F O N R O U G E , C arlo s M „ G O M E S D E S O U S A , R U B E N S y
VA LD ÉS CO STA , R am ón. M o d e lo d e C ó digo T ributario. 2a E dición.

695
 APLICACIÓN DEL CÓDIGO ORGÁNICO TRIBUTARIO A LA TRIBUTACIÓN ESTADAL Y MUNICIPAL: ESTADO ..

Preparado p ara el Program a C onjunto de T ributación O E A /B ID . U nión

Panam ericana. W ashington, 1968.
G U A R D IA , A m elia. “La Codificación del D erecho en Venezuela: proposiciones
m etodológicas p ara su estudio” , en C u estio n es P o lítica s N° 39. E diciones
de la F acultad de C iencias Jurídicas y Políticas de La U niversidad del
Z ulia, M aracaibo, 2007.
G U EV A RA C A R D E N A S, Eduardo. B a se s d e l F e d e ra lism o F is c a l Venezolano
y C o m parado: E l Viaje a l E sta d o Id ea l. Lizcalibros, C aracas, 1997.
H E G E L , G eorg W ilhelm Friedrich. R a sg o s fu n d a m e n ta le s de la F ilo so fía d e l
D e rech o o co m p en d io d e derecho n a tu ra l y cien cia d e l E sta d o . Traduc­
ción del original alem án de Eduardo V á s q u e z . B iblioteca N ueva, M adrid,
2000 .
FIEN SEL, A lbert. D e re c h o T rib u ta rio . T raducción del original alem án de
L eandro S t o k y Francisco M . B. C e j a s . E ditorial Jurídica N ova Tesis,
R osario, 2004.
F1ERNÁNDEZ B., César. “ Incidencia del Código O rgánico Tributario sobre los
Tributos M unicipales” , en R e v ista d e D erech o Tributario N° 80. Ediciones
de la A sociación V enezolana de D erecho Tributario, C aracas, 1998.
H E R N Á N D E Z R O N , J.M . Tratado E le m e n ta l d e D erech o A d m in istra tivo . 2a
Edición, Tom o L Editorial Las N ovedades, C aracas, 1943.
H O LTH O FER , E m st. E in d e u tsc h e r Weg z u m o d e rn e r u n d r e ch tssta a tlich er
G erich tsverfa ssu n g : das B e isp ie l W ürttem berg. W. K ohlham m er Verlag,
Stuttgart, 1997, p. 158, consultado el 25 de ju n io de 2009 en http://book.
google.co.ve/books?id= w kgE A Q A A IA A J& q= R eichsabgabenordnung+
1919& lr= & pgis= 1.
IN S T IT U T O L A T IN O A M E R IC A N O D E D E R E C H O T R IB U TA R IO . C o n ­
clu sio n es y R eco m e n d a c io n e s d e las X X J o rn a d a s L a tin o a m e ric a n a s de
D erech o T ributario. Tem a 2 - L a C odificación en el D erecho Tributario.
C onsultadas e n http://w w w .iladt.org/docum entos/detalle_doc.asp?id=385,
26 de ju n io de 2009.
______________. E sta tu to s - R e so lu c io n es d e las Jo rn a d a s. F undación
de C ultura U niversitaria, M ontevideo, 1993.
L A R E S M A R TÍN EZ, Eloy; M a n u a l d e D erech o A d m in istra tiv o . 7a Edición.
Ediciones de la Facultad de Ciencias Jurídicas y Políticas de la U niversidad
C entral de V enezuela, C aracas, 1988.
M A R TÍN QUERALT, Juan, LO ZA N O SER R A N O , Carmelo, C A SA D O O L LE­
RO , G abriel y T E JE R IZ O LÓ PE Z , José M . C urso d e D erech o F in a n ciero
y T ributario. 7a edición. Tecnos, M adrid, 1996.

696
 CARLOS E.W EFFEH .

M O L E S C A U B E T , A n to n io . “ L os L ím ites de la A u to n o m ía M u n ic ip a l”
en E stu d io s d e D e re c h o P ú b lic o . C om pilado p o r O sw aldo A C O ST A -
H O E N IC K A . E diciones del Instituto de D erecho Público de la Facultad
de C iencias Jurídicas y Políticas de la U niversidad C entral de Venezuela,
C aracas, 1997.
M O N T IL L A VARELA, A rm ando. “A notaciones sobre los A ntecedentes del
nuevo C ódigo Orgánico Tributario” , en E stu d io s so b re e l C ódigo O rgánico
T ributario d e 2 0 0 1 . E diciones de la A sociación V enezolana de D erecho
Tributario, C aracas, 2002.
OCTAVIO, José A ndrés. “C om entarios al P royecto de L ey de R eform a Parcial
del C ódigo O rgánico T ributario” , en R e v ista d e D erech o T ributario N° 63.
E diciones de la A sociación V enezolana de D erecho Tributario, C aracas,
1994.
. “A nálisis de las D isposiciones Prelim inares del Código
O rgánico T ributario”, en C o m en ta rio s a l C ó d ig o O rg á n ico Tributario.
E diciones de la A sociación V enezolana de D erecho T ributario, C aracas,
1983, p. 25.
_____________________. “El M odelo de C ódigo Tributario para A m érica L ati­
n a O E A /B ID de 1967 y el M odelo CIAT de 1997. R ecom endaciones del
IL A D T para su aplicación” , en A n a is das X X J o r n a d a s d o IL A D T . Tema 2:
L a C o d ifica ció n en A m é ric a L a tin a . Tom o II. A ssociagao B rasileira de
____________________ . “L a D isposición T ransitoria Q uinta de la C onstitución
de 1999” , en V J o rn a d a s V enezolanas d e D e rech o T ributario. Ediciones
de la A sociación V enezolana de D erecho Tributario. C aracas, 2000.
. “O rigen y orientación del C ódigo O rgánico Tributario
de 2001 ”, en E studios sobre el C ódigo O rgánico Tributario d e 2001. Edicio­
nes de la A sociación V enezolana de D erecho Tributario, C aracas, 2002.
_____________________. C o m en ta rio s a n a lítico s a l C ó d ig o O rgánico Tributa­
rio. C olección Textos L egislativos N° 17, E ditorial Jurídica Venezolana,
C aracas, 1997.
PA LA C IO S M Á R Q U E Z , Leonardo. “El C ódigo O rgánico Tributario y la tribu­
tación local. E sbozo para la arm onización del sistem a tributario venezola­
n o ” , en E stu d io s so b re el C ó digo O rgánico T ributario d e 2001. E diciones
de la A sociación V enezolana de D erecho T ributario, C aracas, 2002.
_____________________. “Fundam entos Fiscales y de H acienda P ública M u ­
nicipal en el m arco de la C onstituyente” . L ib ro H o m e n a je a Jo sé A n d rés
O ctavio. E diciones de la A sociación V enezolana de D erecho Tributario.
C aracas, 1999.

697
 APLICACIÓN DEL CÓDIGO ORGÁNICO TRIBUTARIO A LA TRIBUTACIÓN ESTADAL Y MUNICIPAL: ESTADO

PA LA C IO S M Á R Q U EZ, Leonardo. “L a autonom ía m unicipal en la perspectiva

del federalism o fiscal. L a arm onización del sistem a tributario com o lím ite
al ejercicio del poder tributario local” , en Temas so b re T ributación M u ­
n icip a l en Venezuela. E diciones de la A sociación V enezolana de D erecho
Tributario, C aracas, 2005.
PE Ñ A SOLÍS, José. L os tipos n orm ativos en la C onstitución de 1999. Colección
E studios Jurídicos N° 14, T ribunal Suprem o de Justicia, C aracas, 2005.
P É R E Z D E AYALA, José L uis y G O N Z Á L E Z G A R C ÍA , Eusebio. C urso de
D e rech o T ributario. 6a edición. E ditorial de D erecho Financiero, M adrid,
1991.
PITA, Claudino, A G U IR R E PA NG BURN, R ubén, DEN TO N E, Carlos, ESPAR­
Z A , C arlos y L A R A B E R R IO S , B ernardo. M o d elo d e C ódigo T ributario
d e l CIAT. Preparado p ara el C entro Interam ericano de A dm inistraciones
T ributarias (CLAT). C iudad de Panam á, 1997, p. 17, consultado el 26 de
ju n io de 2009 en http://w w w .unav.es/tributario/D ocum entos/m odelo_co-
d ig o_tributario_l 997.pdf.
P L A Z A S V E G A , M auricio A lfredo. D e rech o d e la H a c ie n d a P ú b lic a y D e re ­
ch o Tributario. Tom o II - D erecho Tributario. 2a edición. Tem is, B ogotá,
2005.
R E A L A C A D E M IA ESPA Ñ O LA . D ic c io n a rio d e la L e n g u a E sp a ñ o la . 22a
E dición. Espasa, M adrid, 2001.
R O M E R O -M U C I, H um berto. J u risp ru d e n c ia T ributaria M u n ic ip a l y E sta d a l
y la D e sc e n tra liza c ió n F is c a l (1 9 97-2004). Tom o III. E ditorial Jurídica
V enezolana, C aracas, 2005.
_____________________. J u risp ru d e n c ia T rib u ta ria M u n ic ip a l y la A u to n o ­
m ía L o c a l (1 9 36-1996). Tom o I. E ditorial Jurídica Venezolana, C aracas,
1997.
____________________ . L a ra c io n a lid a d d e l siste m a de co rrecció n m o n e ta ria
fis c a l. E ditorial Jurídica V enezolana, C aracas, 2005.
R O N D Ó N D E SA N SÓ , H ildegard. Teoría G en era l d e la A c tiv id a d A d m in is ­
trativa: O rg a n iza ció n - A c to s In tern o s. 2a Edición. E diciones C onjuntas
de la F acultad de C iencias Jurídicas y P olíticas d e la U niversidad C entral
de V enezuela y la E ditorial Jurídica V enezolana, C aracas, 1986.
R U IZ B L A N C O , Juan Eliézer. D erech o Tributario M unicipal. 2a edición. Tomo
I. E diciones L ibra, C aracas, 1998.
SÁ IN Z D E B U JA N D A , F em ando. H a c ie n d a y D erech o . Tom o I. Instituto de
E studios P olíticos, M adrid, 1962.

698
 CARLOS E.W EFFE H.

SÁ IN Z D E B U JA N D A , Fem ando. L e ccio n es d e D erech o F inanciero. 10a edi­

ción. Sección de Publicaciones de la Facultad de D erecho de la Universidad
C om plutense, M adrid, 1993.
SO L G IL , Jesús. “L a codificación del derecho tributario y el debido equilibrio
entre los derechos del fisco y los de los contribuyentes” , en E stu d io s s o ­
bre e l C ódigo O rgánico T ributario d e 2001. E diciones de la A sociación
V enezolana de D erecho T ributario, C aracas, 2002.
ST O L L E IS , M ichael. G e sc h ic h te d e s ö ffe n tlic h e n R e c h ts in D e u tsc h la n d :
D r itte r B a n d : S ta a ts- u n d V erw altungsrechtsw issenschaft in R e p u b lik u n d
D iktatur, 1914-1945. C.H. B eck Verlag, M ünchen, 1999, p. 46, consultado
en http://books.google.com /books?id= m kQ M _86w xqE C & pg= P P 1& dq=
Stolleis& hl=es, 25 de ju n io de 2009.
TAVEIRA TO R R E S, Heleno. D erecho tributario y D erecho privado. A u to n o m ía
p riva d a , sim u la ció n y elusión tributaria. Traducción del original portugués
de L aura C r ia d o S á n c h e z . M arcial Pons, B uenos A ires, 2008.
T IN O C O R IC H T E R , César. Teoría d e la A d m in istra c ió n y d e l D erech o A d ­
m in istra tivo . E diciones del Instituto de Investigaciones de la F acultad de
C iencias E conóm icas y Sociales de la U niversidad C entral de Venezuela,
C aracas, 1970.
T O F F O L IT A V O L A R O , A gostinho. “A Codificaijäo T ributària” , en E l tributo
y s u a p lica ció n : p e rsp e c tiv a s p a r a e l sig lo X X I. Tom o I. C oordinado por
C ésar G a r c ía N o v o a y C atalina H o y o s J im é n e z . M arcial Pons, B uenos
A ires, 2008.
V A LD ÉS CO STA , R am ón. In stitu c io n e s d e D e re c h o T ributario. D epalm a,
B uenos A ires, 1993.
V E N E Z U E L A , R epública B olivariana de. P ro yecto d e L e y O rg á n ica d e H a ­
c ie n d a P ú b lic a E sta d a l. C onsultado el 30 de ju n io de 2009 en http://w w w .
asam bleanacional.gob.ve/index.php=option=com _dbquery& Item id=182&
task= E xecuteQ uery& qid= 13 & etapa= 4& ley es_ id = 2 0 185.
V E N E Z U E L A , R epública B olivariana de. D ia rio d e D e b a te s d e la se sió n de
la A sa m b le a N a c io n a l, 5 de abril de 2001. C opia fotostàtica en po d er del
autor.
V E N E Z U E L A , R epública B olivariana de. D ia rio d e D e b a te s d e la se sió n d e
la A sa m b le a N a c io n a l, 30 de agosto de 2001. C opia fotostàtica en poder
del autor.
V E N E Z U E L A , R epública de. “E xposición de M otivos del A nteproyecto de
L ey de R eform a Parcial del C ódigo O rgánico Tributario” , en C o m en ta rio s

699
 APLICACIÓN DEL CÓDIGO ORGÁNICO TRIBUTARIO A LA TRIBUTACIÓN ESTADAL Y MUNICIPAL: ESTADO

a n a lítico s a l C ódigo O rgánico Tributario. C olección Textos Legislativos

N° 17, Editorial Jurídica Venezolana, C aracas, 1998.
V E N E Z U E L A , R epública de. C o m en ta rio s a n a lític o s a l C ó d ig o O rgánico
Tributario. C olección Textos L egislativos N° 17, E ditorial Jurídica V ene­
zolana, C aracas, 1998.
V E N E Z U E L A , R epública de. A c ta d e la Sesió n P le n a ria d e la A s a m b le a N a ­
c io n a l C o n stitu yen te d e l 14 d e n o viem b re d e 1999. V ersión electrónica
distribuida p o r el Servicio A utónom o de Inform ación L egislativa (SA IL)
de la A sam blea N acional. C aracas, 2008.
V IG IL A N Z A G A R C ÍA , A driana. “El capítulo tributario de la L ey O rgánica del
Poder Público M unicipal: fundam entos constitucionales y problem as que
le dieron origen” , en Temas so b re Tributación M u n ic ip a l en Venezuela.
E diciones de la A sociación V enezolana de D erecho T ributario, C aracas,
2005.
_____________ . “R eflexiones en tom o a la aplicación del C ódigo O rgá­
nico Tributario a los E stados y M unicipios”, en E stu d io s so b re e l C ódigo
O rg á n ico T ributario d e 2001. E diciones de la A sociación V enezolana de
D erecho T ributario, C aracas, 2002.
V IL L E G A S , H éctor B. C urso d e F inanzas, D e rech o F in a n ciero y Tributario.
8a edición. A strea, B uenos A ires, 2002.
W E FFE H ., C arlos E. “ B reves anotaciones sobre la parte general del D erecho
Penal T ributario en el C ódigo O rgánico T ributario de 2001” , en R e v ista
d e D e rech o Tributario N° 95. E diciones de la A sociación V enezolana de
D erecho Tributario. C aracas, 2002.
_____________________. “ La racionalidad de la arm onización tributaria” , en
R evista de D erecho T ributario N° 108. E diciones de la A sociación Vene­
zolana de D erecho T ributario, C aracas, 2005.
_____________________ . “A lgunas patologías del D erecho Penal T ributario
en V enezuela” , en X X X IV J o rn a d a s J.M . D o m ín g u e z E sc o v a r - D erech o
T ributario. E diciones del C olegio de A bogados del E stado L ara, Barqui-
sim eto, 2009.
_____________________. “T ipología norm ativa de la arm onización tributaria” ,
en R e v ista d e D e rech o Tributario N° 116. E diciones de la A sociación
V enezolana de D erecho T ributario, C aracas, 2007.
_____________________. “E l p oder sancionador de los m unicipios venezola­
nos” , en Tem as so b re T ributación M u n ic ip a l en Venezuela. E diciones de
la A sociación V enezolana de D erecho Tributario, C aracas, 2005.

700
 CARLOS E.W EFFEH .

W E FFE H ., C arlos E. y M A S R O D R ÍG U E Z , M ario. E fecto s d e la P a te n te de

In d u stria y C o m ercio so b re e l S e c to r M anufacturero. P apeles de Trabajo
C onindustria N ° 3. C aracas, 1998.
C O N S T IT U C IÓ N D E LA R E P Ú B L IC A B O LIV A R IA N A D E V E N E Z U E L A .
G a ceta O ficial d e la R e p ú b lic a B o liv a ria n a d e Venezuela N° 5.908 E x ­
traordinario, del 19 de febrero de 2009.
C O N S T IT U C IÓ N D E LA R E P Ú B L IC A B O L IV A R IA N A D E V E N E Z U E L A .
G a ceta O ficial d e la R e p ú b lic a B o liv a ria n a d e Venezuela N° 3.357 E x ­
traordinario, del 2 de m arzo de 1984.
C Ó D IG O PE N A L V E N EZO LA N O . G aceta O ficial d e la R ep ú b lica B olivariana
d e V enezuela N° 5.768 E xtraordinario, del 13 de abril de 2005.
L E Y O R G Á N IC A D E L P O D E R PÚ B L IC O M UN IC IPAL. G aceta O ficial d e la
R e p ú b lic a B o liv a ria n a d e Venezuela N° 39.163, del 22 de abril de 2009.
D E C R E T O -L E Y O R G Á N IC A D E T U R ISM O . G aceta O ficial d e la R e p ú b li­
c a B o liv a ria n a d e V enezuela N° 5.889 E xtraordinario, del 31 de ju lio de
2008.
SSC 1.002/2004, de 26 de m ayo, caso F e d e ra ció n M éd ica V enezolana v. R e ­
p ú b lic a (M in isterio d e S a lu d y D e sa rro llo S o c ia l e In stitu to Venezolano
d e lo s S e g u ro s S o c ia les}, consultada en http://w w w .tsj.gov.ve/decisiones/
scon/M ayo/1002-260504-02-2167% 20.htm , 30 de ju n io de 2009.
SSC 1.337/2000, de 8 de noviem bre, caso In stitu to de B e n eficen cia P ú b lic a y
B ie n e sta r S o c ia l D e l E sta d o T á ch ira -L o te ría d e l T á ch ira - v. M u n icip io
G ira rd o t d e l E sta d o A ra g u a , en http://w w w .tsj.gov.ve/decisiones/scon/no-
viem bre/1337-081100-00-1986.htm , 30 de ju n io de 2009.
SSC 1.535/2003, del 10 de ju n io , caso Ivá n D a río B a d e ll v. M u n icip io J u n ín
d e l E sta d o T áchira, en http://w w w .tsj.gov.ve/decisiones/scon/junio/1535-
100603-00-0697.htm , 30 de ju n io de 2009.
SSC 1.585/2000, del 19 de diciem bre, caso Iv á n D a río B a d e ll v. M u n icip io
F ra n c isc o d e M ira n d a d e l E sta d o G uárico, en http://w w w .tsj.gov.ve/deci-
siones/scon/diciem bre/1585-191200-00-1237.htm , 30 de ju n io de 2009.
SSC 1.586/2000, del 19 de diciem bre, caso Iv á n D a río B a d e ll v. M u n icip io
B o lív a r d e l E sta d o Yaracuy, en http://w w w .tsj.gov.ve/decisiones/scon/di-
ciem bre/1586-191200-00-1239.htm , 30 de ju n io de 2009.
SSC 285/2004, de 4 de m arzo, caso M u n icip io S im ó n B o lív a r d e l E sta d o Z u lia
e t al., en interpretación de la C onstitución. C onsultada en http://w w w .
tsj.g o v .ve/decisiones/scon/M arzo/285-040304-01-2306% 20.htm , 30 de
ju n io de 2009.

701
 APLICACIÓN DEL CÓDIGO ORGÁNICO TRIBUTARIO A LA TRIBUTACIÓN ESTADAL Y MUNICIPAL: ESTADO

SSC 537/2000 de 12 de ju n io , caso R ep ú b lica (C om isión L e g isla tiv a N acional),

en p ro n u n c ia m ie n to so b re e l c a rá c te r o rg á n ico d e la L e y O rgánica d e
T elecom unicaciones, consultada en http://w w w .tsj.gov.ve/decisiones/scon/
Junio/537-12-6-00-00-1799.htm , 29 de ju n io de 2009.
SSC 886/2004, del 13 de m ayo, caso Iv á n D a río B a d e ll v. M u n icip io Irib a rren
d e l E s ta d o L a ra , en http://w w w .tsj.gov.ve/decisiones/scon/m ayo/886-
130504-03-1015% 20% 20.htm , 30 de ju n io de 2009.
SSC 978/2003, de 30 de abril, caso B o lív a r B a n co U niversal, S.A. v. R e p ú b li­
ca, E sta d o M ira n d a y D istrito M etro p o lita n o d e C aracas, consultada en
http://w w w .tsj.g o v .v e/d ecisio n es/sco n /A b ril/9 7 8 -3 0 0 4 0 3 -0 1 -1 5 3 5 % 2 0 .
htm , 30 de ju n io de 2009.

702