CURS Relaciones entre Organizaciones Administrativas, Las relaciones entre las organizaciones administrativas estén presididas por el principio general que se expre: sa en la antlitesis centrabizacion-descentralizacion, ‘Ambas ideas estén intimamente unidas, ya que, desde Juego, no puede concebirse intelectualmente le una sin fa otra, Sin embargo, se examinan en apartados distintos 1. La centralizacion’ La puesta en practica de este principio significa que todas las decisiones importantes se adoptan en el au cleo basico de la organizacién, bi n por inexistencia de otras unidades orginicas menores, bien por tener *E! presence aiticulo tue ext-aide de Buena del Alcs2ar, Ma Fiano. “Caso de Ciencia de ts AdministiaciGn”™ Val. | Ed Teenos, Pags. 76.78 \Yeuse MENDEZ, “La centializucion, Canceto y vlemen: tos" Revista de Administracisn Publica, 0, 65. 9.9 98 ‘0 DE CIENCIA DE LA ADMINISTR ACION* Mariano Baena del Alcézar stas muy escasas posibilidades de actuaci én, Debe tenerse en cuenta que la medida en que se encuentre centralizado el funcionamiento orgdnico depende, en definitiva, de lo que hays establecido al respecta ta Constitucién, refiriéndose a ella como do- cumento base que expresa la voluntad politica por la que han de segirse las organizaciones publicas. Desde luego, desde un enfaque doctrinal no se glantea este principio, sino como opuesto 4 la idea contraria de la descentralizacion, 2, La descentralizacion administrativa® La idew de descentralizacian implica el traspaso de funciones de una organizecion a otra, Ello significa FPara un estudio do la descentraiizacioa come coneento ae 1 sobre todo a los antes tunesonaiesh “Aaministracion cential y administiacien ins rrecal tsi bien all ae 3 véase me obra ytucional en el derecho espaol”, Institute de Estudios Ad. Dvinistrativos, Madi, 1976 y & extensa babliog’ at ia espe alt mangjoda, Ent:e eilg deen destacorse por su plontve: mento general GARRIDO, "La deseentializacion adminis twa", Sin Jost do Costa Fa, 1967, v ARINO, “Realvtad y dognfrica de la descentializaeign”, Estudos en hamenaje @ Léper Rode, Modes, 197136 REVISTA DE ADMINISTRACION PUBLICA que estamos ante un principio de cardcter dinémico, pues se trata de traspasar las posibilidades de actua. cidn, Claro es que resulta indispensable para ello la existencia previa de esas organizacionas entre las que se lleva a cabo el traspaso. Por lo demés, adviértase que este principio no se refiere a las atribuciones nia las competencias, sino 4 los fines 8 cumplir, puesto que a estos fines se olude en el estudio de la organizecion cuando se habla de las funciones, Por otra parte, los sujetos entre quienes Se opera el traspaso no son personas ffsicas ni 6rganos (a diferencia de la delegacién y la desconcentracién respectivamente), sino organizaciones administrativas, ‘que, desde el punto de vista del derecho, tienen perso nalided jur (ica propia, La doctrina espafoia ha evolucionado durante los Ultimos afios del régimen de Franco, siendo cada vez mas exigente en cuanto a los requisitos necesarios para que existiera una auténtica descentralizacion, sin dude por desconfianza hacia las operaciones pol - ticas manipuladoras, que intentaban presentar como descentralizaci6n lo que noe:an més que deiegaciones? © bien disposiciones desconcentradoras, Inicialmente, @ fines de la décade 1940-1950, se pensaba que existia descentralizacién por el soto hecho de que hubiera mds de una persona juridica con su organizacion co- en buena logics la delegacion no puede considerarse un con cepto relativo a Ia relacion permanente entre organizaciones, va que su aplicacion plena se da entre titulares de Grganos de |e misma orgenizaci6n. Se utilizé entonces, sin embargo, pars ‘waspaser posibilidades de actuacion 2 ore ente conservando |p titularidad y el derecho de retirae esas posibilidades de ac tuacion en cualquier mamenta, Sobre e! tema en la doctrine de aquellas fechas MORELL OCANA, “La delegacidn entre lentes puibticos en derecho esoafiol”, instituro de Estudios de Administracion Local, Madrid, 1972 ‘Ahora la Constitucidn de 1978 ha consagrado la delegs: cidn entre entes en al articvia 160.2, previendo que el Estado |e efectue a favor de las comunidades auténomes, Ensiendo, Sin embargo que es une posibiidad marginal en el sistoma, Inspirado en pr ineinios distenr0s rrespondiente. Después, en un paso decisivo al respec: 10, se puso especial énfasis on el requisito de que se iera un traspaso de posibilidades de actuacién. Pero aiios mas tarde 1a doctrine continue exigiendo otras caracteristicas, sobre todo la de que la organizacion menor tomara las decisionesen nombre propio y la de que et Estado no ejerciera un control de oportunidad, Hebituaimente, se clasifica la descentralizacién Seguin el tipo de organizaciones menores beneticiarias de olta, Se habla asi de la descentratizacion territorial en favor de las entidades locales y de aquellas otras, que administran los intereses de la poblacién de un territorio més ampiio que el de la provincia o un mu nicipio en su caso, Esta es la descentralizacion tépica, puesto que 2 propdsito de ella la expresién vulgar coincide con ta de cardcter técnico, Cuando se efec: ta se esti tomando una decision importante al asig nar funciones a entes que constituyen una prolonga- cidn territorial del Estado, permitigndotes que actien como centro de decisiones politicas 0 administrativas propias en mayor medida de lo que ventan haciéndo: {0 hasta e! momento de la descentralizacion.* Una segunda clase es la llamada descentralizacion funcional, que se efectiia a favor de las organizaciones que constituyen la que hemos llamado protongacién funcional del ndcleo de la administracién publica, En este caso, la descentralizacién es simplemente una operacién técnica, que no coincide con el uso coman del vocablo, En efecto, existe descentralizacion por- que se traspasan funciones desde el Estado a unas organizaciones creadas para cumplir fines especificos, Pero como estas organizaciones no son cosa distinta del Estado mismo, se esti efectuando una corrupeion det lenguaje, ya que a veces la operacion técnica signi- fica que et Estado asume tareas que antes no realizaba. sobre e! tema en to doctring expafols et de notable interés, 2 pesar del cambio de circunstancias paliticas, MARTIN MaA- TEO, "EI horizonte de la descentratizacion”, instituto de Es. tudios de Admiaistracién Lacsl, Madrid, 1969.La descentralizacion funcional aparece originaria- mente como un intento de gestionar més eficazmente las tareas de la organizacién, separando de la misma una parte a la que se otorga entidad, de modo que el servicio se autogestione en colaboracién con los prin cipales interesados. Por esa se le denamina a veces descentralizacion por servicios, La nocién ha resulta- do luego desbordads en la realidad para aplicarse linealmente a tode organizacion especializada por su fin y desgajada de (a general (normalmente la del Es- tado) 0 creada por ella La doctrina juridiea maneja como complemento del concepto de descentralizacian el de tutela, que se ‘considera como el conjunto de poderes que conserva la organizacién mayor {normalmente el Estado} sobre los entes descertralizados. La tutela, concebida como instrumento de control sobre los entes territoriales, se aplics después también a los entes resultado de le descentralizacion funcional, Desde luego, esta idea ca- rece de un contenido preciso, ya que las relaciones entre el Estado y cada tipo de entes descentralizados son muy diversas, segin sea el cardcter de dichos entes, En consecuencia, lo que debe retenerse de esta idea no es tanto la noci6n misma cuanto la existencia de poderes de la organizacién central sobre los entes descentralizados, poderes que pueden ser de muy dis tinto tipo y naturaleza> Una cuestion fundamental a propésito de la des. centralizacién es su. presupuesto politico, En efecto, el dato bésico para que se leve a cabo la descentrali zacién es Ie existencia previa de un Estado centralista, Solo entonces cabe, mediante una voluntad politica expresada por ley 0 reglamento, efectuar el traspaso de funciones en que consiste la descentralizacion, Como consecuencia de ello tiene lugar una paradoja F Los poderes @ que so gludo en el sexto pueden oscar dasde tun egntral sobre la erganizacién, que incluye con frecuencis e| nombramiemo de las autoridades del ente menor, hasta Luna simple viglancia sobre tos acres de dicho ente. DOCUMENTOS todos 10s partidarios de la descentralizacin son cen- tralistas, puesto que comienzan por admitir como valida la existencia de una centralizacién. 3, La nocién de autonomia La autonomia es una dea completamente distinta de la doscentralizacian, Supone que 1as organizaciones menores tienen I posibilidad de cumplir unas funcio. nes determinadas por derecho propio, en virtud de fos principios inspiradores del sistema politico (nor malmente expresados en la Constitucién) y no en Virtud de una decision politics concreta de! Estado central sobre la que normatmente los beneficiarios de la descentralizacion no han sido consul tados,¢ La autonomta implica la posibilidad de darse nor mas propias distintas de las que rigen la organizacion general. La diferencia entre autonomia politica y ad ministrative se refiere precisamente al tipo de normas. Cuando se trata de una autonomia politica las organi zaciones menores pueden darse ieyes a sf mismas, @ Giferencia de la autonomia administeativa en que s610 pueden aprobarse reglamentos por las mencionadas organizaciones. Facilmente se comprende que en este caso los raglamentos no pueden contravenir las leyes de la organizacion general, mientras que sucede Io contrario en el caso de la autonom/a politica. Ademas de Ia autoregulacion de la actividad desarvollada, la autonomia debe implicar la posibilidad de contigurar tuna organizacion propia y también, aunque sea de modo restringido, la de llevar a cabo una gestién fi “Desce luege, debe rechazarse por proliia y estérl la distin idm intentada a veces aor la doctrina entra autonomia y autaraua, s2gUn la cusi se preterde que la primers implica Ia auroprodueci6n de rormas, mientras que Ia segunda supe: re una libertad de actwacién funcional, Opertunamente, ha recordada en a doctrina juridiea esnafola reciente que na dobe utiizarse esta distincion MARTIN MATEO, "La auto rnomie local y el sistema normative espatiol”, Revista de Ad- muiniseraci6n Publica, na, 94, eneio-gbl, 1981 137REVISTA DE ADMINISTRACION PUBLICA Nanciera distinta de la estatal autonomo sigue siendo una parte de esa toralidad or ganica en que consiste el Estado, De lo contrario se No supone en cambio la autonomfa una desvineu- atari ya anee un Estado diferente lacién completa de la organizacion general. El ente 138