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    ‘Treduecién de ANTONIO. GuzMAN BaLwon. Revision técnica de ALeIAspROBUENDIA VAzOUEZ JEFFREY L. PRESSMAN y AARON WILDAVSKY. IMPLEMENTACION Cémo grandes expectativas concebidas en Washington se frustran en Oakland Estudio introductorio de A.esanpro Busnpta VAZQUEZ ri eC Tal We COLEGIO NACIONAL DE CIENCIAS POLITICAS Y ADMINISTRACION PUBLICA, A. C. FONDO DE CULTURA ECONOMICA ‘MEXICO IV. DOS PROGRAMAS MENORES: PRESTAMOS AEMPRESAS Y EL CENTRO DE SALUD BL PROGRAMA desarrollado por Ia Oficina de Obras Pablices no fue el Gnico que la ADE intents hacer en Oakland, En su confe rencia de prensa de abril de 1966, el subsccretario Foley habia anunciado que un programa de préstarnos a empresas crearfa, 800 nuevos empleos en la ciudad. Los jefes dela aD& vieron en ‘esos programas de préstamos un medio de incluir las firmas del sector privado para que provorcionaran trabajo @ los descin- ppleados. Peo normas legislativas contradictorias y restrictivas, tonflictos administrativos y un rendimiento decepcionante de empresas locales se combinaron para oponer obstivulas insu. perables ala implementacién de este prograina en Oakland, ‘Para finales de 1968, los funcionarios de la ADT se sentian, cada ver mas frustrados y deprimidos por las demoras sufridas por el programa de Oakland. Comenzaron a preguntarse si al- zuma ver se concluirfa un proyecto. Asi, se aferraron a una ini- ciativa ya existente de vecindario a fin de establecer un contra dde salud ena parte occidental de Oakland. Aunque este centro no formé parte de la iniciativa lanzada por la ADE en 1966, inchui- ‘mos una breve relacién de é1al final de este capftulo, con el pro- pésito de iluminar un poco un cuadro por Io demas desolador. Mis tarde, cuando queramos contrastar un programa que ba tenido éxito con otros que no lo han logrado, tendremos algo ‘con que trabajar. PRASTAMOS A EMPRESAS: DE LO SIMPLEMENTE DIFIcr ‘LO REALMENTE IMPOSIBLE La immplementacién de politicas se hace dificil cuando la expe- riencia revela que los legisiadores desean cosas incompatibles, Quicren ayudar a la gente en zonas de poco cmpleo atrayendo industrias nuevas o aumentando Iss vijas. Pero no quicren sub- 130 DOS PROGRAMAS MENORES a5 vencionar a los competidores contra su propia gente, Cuando sus lectores se quejan de que los fondos del gobierno se gastan en ayudar 4 los competidores em negocios, los congresistas na- turalmente redactan disposiciones en gue se ascvera que Ia ayuda que se daa la industria no debe competir con las empre- sas existentes. Puesto que la mayorfa de las empresas concebi- bles compiten con otras de slguna manera, el dilema se trans- fiare a los administradores, quienes descubren que no pueden aplicar normas inconsistentes. Esta es la moral que sustenta el programa de préstamos mercantiles de la ADE. ‘Tanto las normas legales como los folletos de informactén de la ADE sostienen que la empresa privada es la clave para re- mediar el desempleo en regiones deprimidas. Un mensaje del subsecretario de Comercio, inscrito en una circular de infor- ‘macién dice: “El gobierno federal; por conducto del abe, puede colaboraren esta tarea, pero sélo la empresa privada puede sa- car al desempleo del fondo de beneficencia y ponerto en una ‘némina”. En el Senado de los Estados Unidos, después de pre- sentar el proyecto de ley sobre obras pablicas y desarrollo eco- émico, el senador Proxmire manifesté que le agradaba ese proyecto porque recalcaba que “la empresa privada y el desa- rrollo privado” no prevefan un “gigantesco programa de obras piiblicas controlado y ditigido porla Federacin’, y que las “de- Cisiones basicas sobre inversiones se dejarian al sector privado de nuestra economia! ‘Sin embargo, las asignaciones favorecen cuantiosamente el desembolso en obras pablicas; de preferencia sobre cl progra- ina de préstamos mercantiles? Por qué? La idea basica del fi- nanciamiento de Ia infraestructura pablica consiste en hacer que mn area deprimida sca més atractiva para la industria pri- vada, Bl gasto pablico se considera como alimento para cebar a la economia privada de esa rea. Durante el paso del proyecto de ley sobre obras puiblieas y desarrollo econdmico por el Sena- | Senado de Estados Unidos, Registro de] Congreso, 26 de mayo de 1965, 31708 2 Lat aslaclones anual, de 19661970, aportaron 300 millones de do- lavas en concesiones y 170 millones ep péstamos. Ea tanto que les nzgecics ttvados podem recibir blo prestanos, ls proyectes de obras pablicas pur ‘den retbr eoncesione y press. ‘DOS PROGRAMAS MENORES 183 do, la mayor parte de las prucbas aportadas en su favor insistfa cen que ese. nuevo proyecto de ley substituirfa al programa dela Resolucién Sobre Obras Piblicas Aceleradas, que estaba por oncluirenese entonces. Al legora esta etapa, el financiamien- lo de cbras priblicas se consideré sobre todo como un medio para crear trabajos y aliviar el desempleo hasta que s¢ manifes- tars el prometido efecto de reduccidn de impuestos. El énfasis, puesto enel gasto en obras piblcas como manera de fomentar ‘eldesarrollo de la empresa privada crecié mientras l proyecto de ley pasaba por ef proceso legstativo?* ‘Veremes que los protagonistas federales y locales que ha- bfan tenidotratos con el programa de-préstamos a empresas de Oakland tenfan muchas razones para haberse desiusionado, Como fueque este programa, que en un principio motivé lan- ta ayuda del Congreso y del dmmbito local, can el tiempo solo produjo amargura y desilusin? Una respuesta se encontraria, al parecer, en un dilema central de dichos programas de inter vencién, El uso del dinero puiblico para estimularIa empresa priva- dds, més que la plancacién de programas de obras publicas, cjerve un atractivo considerable sobre muchos cougresistas y sus electores. Pero en la prictica tales programas pronto oca- sionan resentimiento entre esos mismos electores, puesto que ellos subsidian inevitablementeo, dicho de otro modo, ayudan. aalgunas firmas/al mismo tiempo que pasai por alto a otras ‘William C. Heyn, dando testimanio ante el Comité de Obras PS- Dlicas del Senado, deseribid el dilema cuando sostuno que: “Es {njasto quela industria actual tenga que uiilizar el dinero que representa el pago de sus impuestas para subsidiar uaa nucva industria que competiré para quitarle sus mercadas’, y que “como el desarrollo industrial ectrafia une actividad sumamen- le competitiva, esulta injusto ydiseriminatorio que el Gobier- ‘no Federal tame parlido en favor de algunas ateas, y por consi- uicnte trabaje contra otras, ereando as{ una competencia Tespecto a sus productos y empleos’.* q i | a Seno Mende ¥ despues de qure espectacule ha UN TRABAJO ABRUMADOR PARA NADA. smacio acrobétice de teasra. Sedediex mache tempo vlloso¥ = pone el mayor cuidado; fu esta para preseiar en truso que: atulaion Penelatdo, nadie sabe de qu ac a6 3 Sena de Estados Unidos, Regio del Congveso, 26 de mayo de 1965, 81 787-1178 1 Aodincia el Camltd de Obmes bliss de ly Cétnara de Ropresentan- ‘es de Bulader Unidos: Reolucidn de 1965 sobre Obras Publics y Desarrollo a } a § 3 Py 1DOS PROGRAMAS MENORES Desde el tiempo en que la. Administracién de Redesarrello de Areas (Area Development Administration, abe) inicis su pro- ‘rama de préstamas mercantiles, ste problema se agravo por Thechode que elnivel promedio de desempleocre surmemente ‘alto. Fs dificil redistribuir empleos de regiones ricas a pobres ‘ruando hasta las regiones mds ricas tauestran escasez de trabay Jo- Levitan senala que: "Es diffll defender el financlamiento de| ‘abiemno destinado al fomento de nuevos empleos, cuando las ‘empresas establecidas operan por debajo desu nivel primo de- ‘bide a que hay una demanda inadecuada’, y Miernyk obser ‘va quer "Cuando cl nivel de desempleg exté subiendo, ycusndo sic se emtiende, es poco lo que puede hacerse para alivier el de ‘sempleo erdnico de las zonas deprimidas’.* ‘Una crtica severa se hizo ala APA, acuséndola de que lama: niobra de ‘robar a Pedro para pagar a Pablo’ habfa hecho que se introdujera una legislacién restrictiva en la Ley Sobre Obras Publicasy Desarrollo Zeonémico de 1965. Elpresidente estaba bien enterado deo espinoso de este tema cuando, en su decls- racién iniroductoria ante el Comité de Obras Pablicas del Se- nado, eeealeé que el proyecto de ley no se habia claborado pars "tomar de un érea en beneficio de otra", o para “cambiar opor~ tunidades de trabajo de nuestras cocatinidades més prosperas a tas menos présperas', ni para ‘acrecentat ol desarrollo poten. cial de una rogidn en detrimento de otra’? La legislacién refle- jGeesla preocupacién imponiendo restricciones al programa de préstamos mercantiles. "De conformidad con estaley, no se x ‘ender ninguna ayuda financiera a ningin proyecto cundo el resultado fuera un aumento en la produccion de mereadertas, ‘materiales 0 articulos de consumo; o bien, podria derivar en la Aisponibilidad de servicios 6 instalaciones cuando no haya una ccondmien, 9° Congreso, 12 Sesion, 26 de abril al 3 de mayo de 1965, desl: Facldn de Willa, Heyn,vicepresidenl dela New Hold Machine Co~ Di Fon de Spery-Rand, Nera Holanda, Peansylreis, ea nombre dels Asocie {on Neslonal de Fabvicanesp. 156. Sar Lvitan, Federal aid to Depressed Areas (Aya Federals Areas Dep las), hae Hopkins University Press, 1969), p. 247. 1 Willast H.jerik eitada denn testmonto rendido ante ol Srbcumit “Trabajo y Bienestar del Comitede Trabajo del Senade de los Estados Unidos, Mateus sobre el Redesarrola de Areas 84" Congreso, 2a, Seslanp, 184, ‘ adlenias del Comite de Obras Pablics del Senaio de os Estados Uni dos, Reanlucin de 1965 sobre Obras Pabliasy Desarrollo Escnémico,P 2, DOS PROGRAMAS MENORES 155, demanda suflclente de tales mercaderias, materiales, articulos de ‘consumo, servicios o instalaciones para emplear la capaci fein de las mauaesenprss Comets onde comesiines™ te NO es un requerimiento fécil. En una andienci SubcomiteEopcal Sobre Programas de Devaroll Econom co, el seflor Edmonson (presidente) pregunté a Ross Davis (sub- sezretnio de Comercio par el Dearele Beondmico)cémo ex a mangjando el asunto-su personal? Davis ue soqind ya dead de Sac eco eas A manda suficiente’, “capacidac eficiente” y “empresas competi tr actuals’ extaban difiellando la “ienserencn de ul com: cepto a una situacion prictica espectfica’. Y pregunts, por cjemplo, en que circunstancias econémicas y durante que petio- do debia interpretarse la expresién “demanda suficiente’ Para los egisladores, a cosa era sencilla. Y comolo explicé el congresista Cleveland: "Me pregunto sino serfa til para us- tedes que analizéramos ese punto desde el otro extremo. Pén- sganse en el lugar de un congresista, El teléfono suena, Bs un lector, quiere que su congresista le diga por qué el gobierno esté construyendo un motel precisamente junto al suyo, cuan- do él tiene sélo la mitad de sus habitaciones ocupadas. Este elector estd pagando sus impuestos'.!” ‘se le ha pedido al administrador de la ADE que haga una evaluacién delos negocios para tenerla seguridad de que no es- {dn compitiendo con otras firmas, que no estén recibiendo tra- bajas de otras éreas, que tnicamente estén produciendo nue: vos empleos en la economia y que el rendimiento de todos los pprodustores en ese campo esté totalmente gravado, todo ello dentro de un marco de referencia indeterminado en cuanto al espacio y al tiempo, Asimismo, el administrador debe estar en- * Reschsade 85 oh Obras Pibeesy Deal Been, Se: 102. * Cémurade Representa Audlensat ante Subcom Espace Programs de Desaello Economic, 9 Congreso, la. Sestn, IT de sb de eae "iden, p i. Sundaist hace nota que: “Lon motels Bancladoe por iain gent Urtmestnueg tener otmentnnee en clear illo 9 eine ra ol: he Ba fel eat and wen Yrs Wenig DC: Broking tn 136 DOS FROGRAMAS MENORES terado de que durante Ia operaciOn dela ARA@! financiamiento ddelos negocios que has faltado a cualesquiera de estas conside- taclones ha suseitado numerosas crticas contra a agencla you personal En esas condiciones, no sorprende mucho que él rmuite de los préstamos haya sido tan prolongado (que}a €o- niin de los erapresarios Jocales), sino que siquiera se Te haya tromitade, Decisiones sobre proyectos La inclinacién del Congreso hacia el empleo, eomo lo hemos ‘Ghservado, fue verdadera pero no total. Los nuevos empleos fara Jos pobres resultaron convenientes mientras no desplaza- on otras personas. Empero, quienes administraron estas dis- ‘posiciones no eompartian todos os escripulos ni sodas las pre- Tones que sentian fas leglsladares. El Congreso pudo redactar todos los lérminos, pero los administradoees estaban haciendo la traduccién, ‘No sarprende que los administradores dela ab® haya tent ido una idea vaga acerca de las normas reglamentatias para “7 cconceder préstamos. La figura V.1 muestra el camino inerefble~ jrente cotmplicado y contradictorio para llegar atuna decision Que, conforme a la legisaci6n, tendria que recorrer te ADE: Prente a esta pesadila del administrador, la division de présta- ros mercantiles de la ADE ide6 algunos alajos. Un ex funcionae Tio de la agencia declar6: “En verdad, no nos apeyamos a Jas nnormas reglamentariss: todas esas frusleras acerca de no Set ompetitives ni ser capaces de conseguir dinero de ninguna otra fuente. Todo eso Io dijeran los congresistas que deseaban Grruinar el programa. Alo que nosotros pusimos atenciGa fea Saber ai la empresa era una industela agonizante, 0 si tenia car ‘ocidad octosa, En estos casos no concederfamos préslamos” En cuanto al experimento de Oakland, los procedimientos para otorgar préstamos fueron modificados considerablemens fe. Lo comin era que los coordinadores de campo de la ADE: crearan un proyecto. Sise llenaba una solicitud, # enviaba luc” goals oficinas dela ADE en Washington. Un comité revisor d& 1a Levitan op. pp. 124-130. [BOS PROGRAMAS MENORES is proyectos se reunta con su contraparte dela oficina en Washing- Conde Adminiscatn de NoqacosPequetos (Saal Bas ness Administration, SBA), El comité examinaba Is solicitud, Si a eer ales alc ota er ea ciones y se le encomendaba una investigacién del crédito, su mayor parte, los mlembros del personal de la SBA ae de personal de campo en la division de préstamos de la ADE. Este dispositivo, en forma de “agencia delegada” fue una medi- dda econsmica que habia sido apoyada parla Oficina del Presu- puesto.) Después de la investigacin del crédito, la SBA escribis tun informe yo envi6 a la oficina de.campo dela abe, lacual re ‘vis6 Ia informacion relativa al exédito y se formé un juicio sobre la capacidad productora de empleos. Pordiltime, a soliitud re gresarfa a laoficina del director de préstamos, para su aproba- cia o desaprobacién. Un exfuncionario de eréditos observé que “todo requirie alrededor de seis meses. Es cierto que el pla- sc iat Pon eran pil sb as en : eine joventa dfas; el promedio era de tn0s Respecto a Oakland, el proceso fue diferente: Llevamos directamente a Oakland a un Ista en tame Pest cme cetnene nee Francisco, Nuestro especialista elabors un proyecto, y de nuevo informs ala ADE sobre el proyecto en desarrollo, En seguida, dis- cata la solied con Daschbach, cminionado en la ofcine de oguly jl ea dren deprstanon meeantes par eles ts delosBxadc Undon Bn chants Oland patamos por alo oti deta de acnelahy ldo eon de rept dela abe La sb complet a eerigacin de ae iene aicnaee Fueron dos las etapas de Oakland: 1) Daschbach y la . sentarfan un informe de esmpo; 2) la ADBen Wectiigion bow: mina. El proceso de toma de decisién se abrevis (menos per. sonas intervinieron) y se concentré (una menor distancia geo- ¢grifiea por encuentro). Daschbach consider6 que su papel era el de unpromotor que défiende proyectos contra los aiaques de los aborados, de los técnicos en finanzas y de otras funciona ros de dependencias gubernamentales. Observamnos, pucs, que se ‘DOS PROGRAMAS MENORES J buroctacia asigné «un abreviador para que circunviniera sus propias resirieciones. ars Daschhach, el crterio principal para aprobar las sll citudes tendria que basarse ena relacién que hubieca entre tra- bbajos,y délares. La proporcion deberfa ser menor de 15 000 ds- lares por empleo. La oficina de préstamos de la aps establece Tas guias de costo/trabajo para evaluar el potencial productor de trabajos, y para asegurar quela participaciOn dela aDEen un prayecto se mantendra dentro de ciertos limites; asimismo, se alienta alos slicitantes » que busquen dinero en otras fuentes. El problema fuc que no eran muchos los buenos soliitan- ts, 0 sea, os negocios que, segin lo considerara la ANB, pudic- ram crear nuevos empleos a Jos desempleados del interior de la ciudad. Los miembros del personal entrevistades recordaban ‘que habian legado sélo “cerca de una docena” de buenassolici- tudes, Ante esa escaser de buenas solicitudes, la aps, ensus de- cisiones, opt6 por la diversidad’, segim un exfuncionario dels agencia. “Resolvimes hacer un préstamo a un empresario ne- ¢g7o, en in proyecto que proporcionarfa empleos ubicados en el extremo inferior de la eseala laboral, un negocio que podria aportar trabajos que cequerfan de una capacitacién razanable.” Este funcionario observé que “las normas no eran algo con que nosotros hubigramos empezado y por las que juzgéramos las ‘cosas’. Formulamos las normas después de ver to que habia in- troducido Daschbach. Imaginamos cosas que podrian hacerse ¥ decidimos sacar un ejemplo de coda una de eltas. (No hubo ninguna coaccién para el financiamiento; la ADE estaba muy ppor debajo de su total de préstamos permisibles que sumaba 10 milloncs de dolares para Oakland.) ‘La ADE decidio aprobar préstamos para: Beanie’s Candies (€lempresario negro); Rainbow Car Wash (en el extremo infe- rior de la escala econémica), y Colombo Bakery ("trabajos que requerian de una capacitaciOn razonable"). También sprobé, “Por ejemplo, no nos sorprende que haya fracasudo cl pro- ‘grama de préstamos dela at ca Oakland, Congciendo las nor- ‘nas legslaivas contradictorias les antagonists scministra~ ‘ig enielas dependencas fetal, a nceridenbne dela accién local ‘de numerosas empresas, no asombra a wet eae ee ee respecto a las obras pablicas, por lo menos, la ADE tenfa la ventaja de tratar con un beneficario impartante —el Puerto de Oakland cuya excelente administracién y éptima capacidad de crédito eran de todos sabidas. No habfa duda de que el pucr- {oestaba calificado, pero st de que se cumpliera lo prometido. Por ofra parte, Jos préstamos mercantiles tenfan que pasar a través de una variedad de empresas locales, varias de las cuales ‘operaban con administraciones de dudosa calidad. Ylas solic m1 ‘COMPLEIIDAD DE LA ACCIONCONJUNTA v3 tudes debian ser aprobadas por una junta de ermpresarios loca- les, que criticaban todo el esfuerzo de la aE. Ademds, Jas nor- ras reglamentarias de elegibilidad de los prestatarios eran estrictas a a vez que incompatibles. A un prestalario potencial sc le dficultaba demostrar que su empresa pudiera crear nue- sos empleos en el freade tal manera que no compitieran con los negocios existentes. A‘in més difflle era demostrar que no podia financiar su propuesta recurrendo a préstamos particula- res (logue harfa que lo consideraran un mal riesgo), mientras inten- taba convencer ala ADE y ala SBA de que pagaria el préstamo. -Empero, los funcionarios dela ADE en Oskiand se enfrentaron ‘aun reto adicional al decidir que el plan de empleos se aplicaraa fos proyectos de préstamos, Un ex funcipnario de préstamos de Ja abE-en Washington comenté los efectos de esta detisi¢n: "Us- {edes comienzan con deudores pobres, quienes, en seguida, tie- nea que contratar ala fuerza obrera mids pobre del mondo. A continaacién, esperamos que compitan con empresarios ricos ‘que cusntan con fuerzas laborales experimentadas”. Cuando la oficina de préstamos de la ADB trat6 de prestar a un abruma- do empresario de Oakland (que habfa contratado a algunos cobreros desempleados, de las minorfas)suficiente ayuda admi- nistrativa para mantener 2 flote su negocio, un funcionario de asistencia téenica dela abe vet el proyecto, Alin y al eabo, ra- zoné d fancionario, si el hombre necesita toda esa ayucla, 0 debe ser un buen empresario. La ADB puede presiar un capital de edificacién, pero no capital de trabajo. Bajo la mirada vigi- ante de bangueros de In Administracién de Negocios Peqiue- fos, que puede prestar capital de explotacién, la empresa final- _ mente cayé en bancarrota. Frentea un numeraso grupo de solicitantes,e impulsadosa relacionatlos mediante tia serie de normas complicadas, los \ eS ten fi comenzar a ahorar lator seule de os propestn deals pica (Galea J sb hace evia Clase de cosas a sfmistno? Ux posible que, en pleno i S290 «BL SPOIMFWRUORSITO —_EYINpEEN e] ap MIO error aeppuce < oaydima ap sayeatuy sno eet Pas ‘Sees op ewmsodeg, A PEUAR UD BUDEO-TaY orsakove > wo eye ‘syureanrensraquape uopuny epeispoyy Bam mesloy ezed opmyuanT ‘oprmasnag pp feueraoud, ewes aquetujeuonrad ‘opeag Tay ot) OpBTaPONT sondsop s3yor-20¥ ‘ausureayyearmnupe £ ‘Suusoge MoT =p ccosdorgseyn 02 sauopereana 2D speuopany ‘ay¥—wproonENsUOD e OPH ET prupomuswadum sonieuoeyraoa-da¥ sepeaytusop sqponm ered sofeqen ‘ua anb oont0%9 ogozzesop ap zareaBoud un poeryec > sxaug anzureneja2 duro resdso upton pres Gm WUD “BHU ORSON wa sproypeia ‘Groza¥ ‘mpuatin 9p Ops sanded amdoasod sonpaiqa & uanondsiag av 0] ap puUpIeO ap pumiBoud po ua spAqioedsied & soiumdsanang "N'A O8GVOD coowaon PH VRIORE FALE SOME SA UVP LIE FORT ouy -esuopepnsiy sero ‘seqones 2p uorsusado of & Peston nogiague e010 ‘senoun wed sony 909 =p PupIs220N soqes9p9} p08 stn aizeuoo aod 93sndoyp oved ‘ouang ye ue ugrsonn7009 2p suredoud jo muad fon wpnis own giopretos 23 ‘av esp ewestood (s Torta ap STO. > ‘Bung ewe worefeqen sounifs sons9 ap resi. secommsd se 20 proses, ‘$dojog 30d sopjemang, sonmeyodun sean ssago ap sovseoad ap Toot onerous (courtuny PERTIEO 2p o1rone, uppoeaiasues 9p sodmug, PEETIWO 9p soso amps PuBFIEO apouang Twuared eprs wan eos Wi suiqo nied ‘aay 9 fosnooe 9p-oumwes fp ——_guapystion a8 Zev Wf op ‘eraoraspsay 3p ‘owond gSnyaues 2) fey couapuepeeny (x Sprays wemoqeP og ‘warnifoad jo exed wpe soxdine apn artemuii gunsaid 93 wppreeis ap hesruguess “aa¥ e| moo ssuepepaat: ‘oyouesop op seiour er se us epewaraada ony smususng vorefods 2g ‘onnys9 PEMD FT CPLR) PUNFTHO =P PEPOID ‘BPOUMETY 2p avuosoy upErerE 3p ‘seuopensdo su 21qo8 ojonu 9019p ‘ovand jp uppennsuos | pepimnfes wraigos so;ayo sp sore Sof a griusoue: ‘sng sod fourease 3p. efra___ ae ediompe spun ig _upHooNsvOD w]e upFaL|O _sOpIuA sopmEA =p epEULY ‘epaar op OPES sepdiouad Duceioad yo woo UpaepENE ‘aaodionuvd soantigo Keazzadeze ugismoueg “FA oxaYND ‘COMPLENIDAD DE.LA ACCION CONTUNTA intencionalmente en cl programa por la ADE con él fin de ch ‘mentar ua ayuda local para los proyectos. ‘Como s¢ muestra encl cundro v.), cada uno.delgs numers | rupee pice es ps eesti IN ‘que sustentaba la operacion de la ADE, y los prupos diserepabaa en cuanto a la urgencia del programe, Aun dentro de una uni | (COMPLEJIDAD DE LA ACCION CONTUNTA separado impone una distincién artificial, especialmente cuan- 4, do esto implica més de un Tos fines de un partici: } Bp eel tn GF ejemplo una insitcion de capatltacn- pueden Set ® Iggrusdios de oro an pronfe comoseponen ox operacioni reiieles pogiatiae i corient de Garcaclonesque cia ntiera Ii eat ae ie paren slmlearions el puede Tiacional posts haber diferencias consierables (EEA Eas condiciones, la sin especial de a as. ‘apn en Oakland se intstes6 principalmente por consolidar un as oe aie dela er ‘mi de erear empleos para rain antes qu los pany ‘famentos operanics: a dela. en Watlingon om ‘centraban su interés en la solidez administrativa y Hnancle dela construccién del proyecto, En Oakland, dentro egice no de a ciudad, la alencién del alcalde Reading, enfocada en los.” aspectos del programa relativosa la produccidn de trabajos, a0 era compartida por los administradores de la ciudad, quienes vefan en Ja ADE una posible fuente de finanzas para las obras piiblicas del gobierno d: la ciudad, Cuando las cas deren tambidn dire a valorae eee ces al drat orga dela DE, tate rt residia en el Se as erSngos de O: ero otros Darticipentss rsteataban otras normas del éxito cl Puerto aan se interesaba princpalmente en le expansion de us instalaciones, en tanto que el Deparlamento de Salud, Educa ciény Bienestar, siouaba ara que Se. ese aumentara el inane acilacign ya eslablecidos. Se roe paicipantesdiserepd soramente de la politica que favorecia la creacién\de empleos para las mino- J +1as desempleadas de Oakland: asithismo, ninguno cuestioné | la conveniencia de crear empleos por medio de subvenciones shras publica. Por qu, anecstaausencia de oposcin lime pulso de la politica dela aD, tropez6 el programa con Lantos + obstéculos? Cuando los programas no se estén implémentando, ¢5-1em | ‘ado emnluy ue os ratcas disintiengn acer q 4 a a pits \ a> os A = eee cetera eat amente alti © Bajos: Mientras los administradore Zs rama traen {a ner a los rietcla de ieomtetaieniOe gue, ‘efieran pueden ena en puns aus pried orem Bae x lstenee ls i pasiguisnt Ta cual da si SS eae ieee 9s parecen : re ran- ath giclee teenies Points ee Priva Ncaltsnrcpeasecsaen ar ia acl , S¢_encuentran siempre a la welta de la esquina, Para que une \ nocién, por fo demas abstracta, se vuelva concreta, proporcio- ‘amos una lista de razones de por qué los participantes pueden estar de acuerdo con respectoa los fines esenciales de una pro- puesta y, ala vez, oponerse (o simplemente dejar de facilitar) a los medios para realizar. % a 1, Incompatibilidad directa con otros compromisos. Los 2.8 pacientes penn cea sucec aco sea a ‘7 propaesta, pero deseubric ques incompatible con otfa¥ me! (Ree coe avlaie sin Gk pen bre eladiestramtento en a zerolinea competia por obtener fon- dos escasos con el Hast Bay Skills Center, el cual figuraba en la ‘propia lista del HW que enumeraba las instituciones aproba- das, ¥ el Puerto de Oakland, aunque manifestaba su apoyo alas metas de empleo de Is ADE, seguia insistiendo en la necesidad de “vender su propledad?. Un representante del puerto observé que: “los métodos del puerto y los de la ADE son diferentes 7 scree neil alomed Flaoososel puerto apicaess Sea eriatccoain a nk de iemiowh aoee pleada, pero que la ADE no haba entendido que no cs lo misnio elaborar un proyecto que hacerlo del puerto consideraban que las restricciones de la ADE particu: larmente et plan de‘empleo— eran molestas, Este juicio fuser ro Sat. =< Sia a 16 COMFLENDAD DE.LA ACCION CONTUNTA cundado porla Matson Navigation Company, la cual no desea~ ‘ba utilizar as nstalaciones del puerto que estuvieran sujetas al plan de empleo dea ADE. 2. No hay ninguna incompatibildad directa, ero st una {erencia por otros programas. Muchos empleados de la ADE, c= ‘peclalmente quienes haban trabajado en Ia ARA, que [ae Zonas Tarte ls poblaciones peuctas eran centro plado de a agencia, apreciacién que también era sustentada por {gOReins Federal ie hdninisnasitny Pretipucsto Estos par- licipantes no se opontan als idea de crear empleos en zonasur- bainas,peromno cons! jue esa fuera tarea dela ADE. | 3 Comprowisns simulincos con oes proyectos, Us pat intes puellen estar de acuerdo con una propuesta, no csta~ blecer compromisos contradictorios y no mostrar preferencia. | por oe dest ionben gar eae Gomme y aencie Eee 3 ‘lero del Puerto de Galland derioré su trabajo cn los panos de a Terminal de la Marina, debido a que su personal estaba ocus) | pado en otros proyectos del puerto. ¥ la World Airways queria) dosarrollar un programa general de consiruccién antes de que: éste se asentara sobre normas especificas para el hanger: Dir chas demoras desagradaron a la ADE, as{ como las demoras ad- ‘ministrativas de la agencia decepcionaron al puerto 4, Subordinacién a tras entidades que no ver la urgéncia dl! proyécto, Durante Ta implementacion de wn programa, eSUNTIISe a otras personas w orgal ‘gue fengen rienctay autoridad jurisdiccional, pero que no vean la urgencia | zi in sia Categoria podria inchuirse a los } iigenferes consilfores que disefan los planos para lod benefi clarios locales, ast como al Departamento del Trabajo, cuya asentamiento fue necesario para llevar a cabo el programa de | capacitacién della linea aérea, conforme ala Seccién 241 dela Mota. 5. Diferencias de opinin sobre la jefatura y las fuaiciones ‘propias de ia organizacion. Los participantes que convienen.en | (isietarieuhtoaama rosie setiaran Getepar cy ie Tespecta alas personas las unidades organizacionales que eee feat Ts propa, Tos miembros de as Cones Tunelonales de Ta ADE se resinticron por la posicién especial - COMPLENDAD DE LA ACCION CONJUNTA ur acordada a la misin especial de Bradford en Oakland, asf que después de Ia partida de Foley y Bradford, todo el Proyecto Oakland fue tratado con menos apremio, Tanto el secretariode Comercio Connor, como Ress Davis, sucesorde Foley, consider taran que el Proyecto de Oakland era un proyecto personal de Foley; no compartieron el entusiasmo de éste por un impulso wae ro CCOMPLENIDAD DELA ACCION CONTUNTA el argumento dé que lo primordial unos cuantos aflos antes: consistfa en crear empleas para grupos minorilarios, constru- yendo algo. Una manera paralela de enfocar el misma problema ‘esdecir que el. conflict interno dé las organizaciones gu iberna- mentales superiores, como la je fatura de comadores dedicadosa Snvestigar la legalidad de los egresos, vias organizaciones de Ii. Bea. ‘tienen responsabilidades directas de operaciGn, (et SE eee cen Son imparanesy pods ‘Se sfises gues hagan entre as Hagen ei ns dos penne 0 He ic quer on resus com del onllco De ' Ta Re las, sa Tzaclones Superiares, ya sé tefiera, al Personal ala contabilidad oa lo que'sca estriba precisamente a Sar conduc dos luclonaros Bee aE Senta ie rlear el terreno y el financl ‘miento provisional paralizaron el proyecto dela Terminal de la Marina, En el verano de 1969, las licitaciones para el relleno yel dragado cn el proyecio de ls terminal fueron postergadas pporel abogedo del puerto, por causa de complicaciones legales. En ninguno de estos casos hubo desacuerdo respecto ala meta basica del programa, cansistente en proporcionar emplcas a Jas minorfas; aun ast, las complicaciones legales y de procedi- :iento ocasionaron retrasos. ‘Aunque el interés de algunos participantes en el proyecto” satnaiestoermcae ‘pues.n0: Senin Seni a SaneueraD co ‘gus metas esenciales, sf estaban capacitados para detener Ia i fementacion siconsideraban que s¢ cslal judicando suy intereses: Por tanto, la Oficina de la Contaduria General de los Estados Unidos cuestiong las politicas de subvenciones y prés- tamos aplicados a los proyectos del puerto, en tanto uc la Mi tina presentaba quejas sobre el efecto de la terminal sobre ‘wuelos de jets de la cercana estacién aeronaval. Es posible que estas agencias he jo su interés en el proyecta, pero sus. iguietudes tenfan que ser consideradas seniamente por Ia Ad ininigiracién de Desarrollo Econémico. iy Bares ATTA POLLY ast ie | x0 GEL, AS 9 eersrai> eden convenir entusldsticamente con ula propuesta, per Be ee catcitande recursos suficientes para apoyarla, El ales Ae Reading defendio firmemente el feoprama de ln AE para | crear empleos, pero no tuvo el poder politico y administrative, <4 COMPLENIDAD DE LA ACCION CONTUNTA, grama. {gualmente, los miembros de la comunidad negra de Oakland con quienes se habfan puesto en contacto los funcio- narios de la ADE, apoyaban fuertemente el programa, pero no cjerefan ninguna funcién efectiva. Eran los beneliciarios del interésde1s ADE, pero el puerto era el designado para recibir los fondos para el proyecto, Tanto el alealde como los Iideres ne- gros apoyaban ala ADE, pero su falta de recursos los volvig enti- des pees dnp lociée programe unaustabia tend CLRID ifipryth A 4 \ woMBUYEN Sav “aH -UOBETySEIM Te eapO “AaH-LONTUIUSEIA wD eur2yo “s0a-feuodioy EEO, ez “epreoye "vue =| P20] FFI st sr ommunysem, t a¥ 8] ap [PHoadso upton “Ka}Ou ents uo 00 k shen pr Ceigo 2p ovew =] ap wpe Ui carseag Wane OPMIOm A STEP 14Z UIIONS HL unos) upiomisedes ap eureidead an 199919 Op UOTHAG “g (9964 9p esx) ‘seoqignd serge op cornasond 9p 9[e00] soeDyoU39 Bp upISIEFAG “9 " sopeayduissop fo} ejay Sofequn — aeryeuss exed oman ‘oajdura ap eid ua 2p (99st 3) oxaafoad jo ured youopeztreRio epnue outos Tepedsa ‘nop op saute) axed UORIIES > ($961 9p aiquiorip) peep{vo ap exon peprentnaa sav 8 Tepods2 worsrur“A2y04-pioppeia ° fer s uoauyqeens 2av ployperg-Aaqot . aoiurusem pacTyea “Aaron 1 Kaos puso ‘Sopuana0 ap sade eanrepruncn on ‘WPEsIaeP HP open aay 9p swonqnd soiqe ap mumiioud ja sviapdauoa nsvd sopepsazau sovoronsvyan & upisioap ap Sond “UA OUND +5 os oaSunyseys aay TTHBHEO HIIpETNED FP HUD moBugsen ‘aay 'puspien ap oan ‘topitg sopeisg 20] 2p epewry vortaryrem ay ‘ayes aay ‘puspreo gay coonfuaryseyy av (8961 tae) seotand seiqo ap soizaiinud-erad sournsgid K ssuopwaagns ariua souoyavodaad 3] 23qes opnanbar oprenoy gz sauaigo ezed oxtond jp p {auqae mprianbar Up} vagy anb op syndsap ‘epeme ry no opronse un op epanbang “zy "PRAFSTOS e] aIqO8 UOC 97 eta nts ‘sour|d so] ap upioeqaudy “51 ae Laser ensaboereun xeicey [pA wuIUnon e exed tv 19 109 a wonmeagyseya aa sosesve9 sof op uolaeqordy “br (eget rage-o.ous) yoojurse =p oxaokoud [a eoyqno xed cuiond Ld ewea) wovtarysem ac PP PMIPHHOE BL ug08 MOTFTIeG FF sernaty PROM 219 sefaoy [op e1ustweptane ap skomary PROM ‘ogenitio Te send st -pospeg spoueng —_SSUOIoTPuOD se 2p UDIDEIPORAN ZI {9961 oucw-oureran) TevarmAoud putAIvo oP ‘oudanureoTomy 2p OfFaure co ouang worsungsem SY ‘siqos option: (o96r ‘ponzeyy #139 puepeo ap oueng upponmsuea my ie ronmeuos ‘aay woWuiyseya aay —_JeUR|/3x a1qoF OpLranbar opsanDy “Oy TOpIenoD ap sainadion Tiphcap 9p Sonn onumprmance pose, uplomain way “vA ONCYNS Tilt Oa RATES woNaUYEE. ‘epr3anniuco ew orsads2 on GY ‘pueyeo apouang —_sorenUoD s8aq>a9 amd OSLO “OE (x64 ontM) seBuey ered sareutuniaud ssusjse2yjoodso e cuoviayysem Haw 4 sowed ap upreqasdy %62 (oust qe) seateY 79 wie Bw Pampye9 ap caso opoimbse ane 2p wopsatag 2 {0L61 oraiqay) seojisa spe oajduis 9p sein wes & ‘opponpas (roumg-ersepog) woxterysem aay opaKaud pa reMUpUED op upTINA Zz 61 ‘ex5iqay) roar jo wanes K 8 uowBanysen aay : ceoifurgsey, zav runs 2 2p upjoonnsuas ey 8 ‘pUEHEO SaY PUMP Spouang wed sexseLIU—D Sp BOTDIaIag “se w (6961 og00) upponnsaeo esp O10 tw ojuopenxa yo wipe oruatunmauece prego ap THPTOS nied oyaanuen £ pemyenn oun “(neunig-esapod) oy ua oproamsed ayreimesan OWBUUsENS Za¥ pr asumuodo ap uotsod +z (6961 auquiender-oxoue) ssonjden9 90] > PrPIEAL | 2P peacous opeTorsemy Te pupeo 2p ‘uaadsas pueEsO =p obama PP 6s ouang‘wamurgpem aay oaydieapuayd p ages prov eZ (6961 orunf) peotanse 5 22 voitararm oaays! te Sopetuap (2 ojadons es nov 'pueprepaponian, — Senesluod aezqo|o0 wed oona.ma ZZ (696) 0190993) Phiom vf ea oad Te ‘syta oadios ap su aauodu, vo jouanersay sreFucy ‘aed oqsopoows orua unmet ss (susg) uosruusem av. any vprenuos urea 1z Tepuanan ap sameodhanr ted RTSaap oP SOT ‘ospropneman pres up}smpouoy EA oan 16 CCOMPLEMIDAD DE LA ACCTON CONJUNTA cisiones importantes: en primer lugar, introducirse en el ‘campo urbano; seleccionar a Gakland como sitio para efectuar ‘su experimento urbano; escoger cl puerto como principal agen cia destinatarfa dentro de la ciudad, y vinculat la construceion conlos trabajos mediante un plan de empleo, Algunas de estas primeras decisiones se discuticron acaloradamente en Is pro- pia agencia. Por ejemplo, hubo quienes opinaron que la ADE, dependencia originalmente rural, no tenfa nada que hacer en. las cludades, ¥ varios funcionarios de la agencia expresaron dudas acerea de un plan de empleo que, segin ellos, seria diffe de poner en préctica, Mas allé de estas difiiles decisiones ini- ales, alo largo de la ruta fueron muchos los puntos que: habla, ee decd continua ol pogama, Agunas des ea ee ete acunbench def AON aprobacioh dé Tos planes y delos contraios de obras arquitecténicas de los pocto a cambios en el disetio del pr ruesio Otros puntos de de csionre tis nleeiones vores rparte de nt Tosos participantes, its de la ADE. Por cj=emplo, el programa ‘de capacitacién propuesto para mecanicos de la acrolinea nece ‘sit6 ser aprobado por nueve organizaciones fedcrales, estatalesy Iocales. "Afin de tenera la mano todos los puntos de docisién, el pro ge HaCET cécanEs dé Compensaciones, En situaciones de gran SS Ss mapmivrs miner nupiedecdala ne babilic jue estos esfuerzos resullen favorables o de que se leven a cae ‘en un tiempo razonable. Pero nosotros hemos. ‘“Gescartado esta especie de drama; en su lugar, supondremos lo: mejor. Deliberadameste, nos desviaremos hacia el lado en el ‘cual se presume que hay més: ‘acuerdo y mejor voluntad deo que realmente podria haber, Cargaremos los dados en favor de gee! programa continde, As pues, supongamos que ponezss las probablidades on. epee eae ie cada participante emprenda ‘ima accion favorable en cada punto de decisién. Podemos probar con cuatro: 80, 90, 95 y 99% (las cémputos correspon dientes a cada una de estas probabilidades se sintetizan en él cuadro v.3). Comaguiera que sc considere, la probabilidad iit ma de éxito es muy baja. Cae De 2Ere> iD ps RABE RDO P— Lhe hb Ori) DAD 2a corre Oanet ae Pare —Aewr (COMPLEJIDAD DE LA ACCION CONTUNTA a7 ‘CunpRo v3, Resuta dedoce la comcumacién del programa, a manos que sea ectremadamenie allo el nivel de acuerdo entre los paricipantes Porcenlaje de la probabilidad ‘Nii de acuerdos deacuerio __Prohabilidad de éxito que reducen la en cada punto desputs de 70 probabilidad decompensacién _campensaciones _amenos del 50% 0 ‘.000000125 4 90 ones 7 95 0.00395 14 9 489 a Concluimos diciends que la probabilidad de acuerds arte de cada parisipante en cada punto de dessién debe ser cde cada participante en cada punto de decisidn debe ser, excesivamente grande para gue haya $i acaso una oportunidad deque un: ge termine. Kn él supuestode que la probs- ‘sea de 80% (véase el cuadro V.3), las oportunidades de aque se termine el programa son de un poco més de una en un, millén después de haberse llegado.a 70 acuerdos, y dismninuyc a menos de la mitad después de cuatro, Si la probabilidad de acuerdo sube a un saludable 90%, aumentamos la ultima pro- babilidad de lograr una aprobacidn a un poco mas de seis en diez mil, y permitimos sicte acuerdos antes de que caiga abajo de Ja marca de 50.50. El hecho de avanzar hacia el 95% hace ‘que aumente la probabilided de consumacién a casi cuatro en unmillar, y permite 14 movimientos antes de que las ocasioncs de que fracase superen a sus oportunidades de éxito. Tenemos queavanzar hasta el 99% de coincidencia (lo que significa llegar permits onvenientes, antes permmidraue.e aleancen 68 acuetdos mds o deque a probabilidad deconsumacién disminuys amenos dela Encore camming na séla se interprelan por sf mismos, sino que requieren ser aclarados por nuestra parte. A aay LE 98 CCOMPLENDAD DE LA ACCION CONTUNTA \ nine Jos letrados en la materia no hay ningtn acuerdo so i : tre lo qu constituye un punto d oy aera 8 lo que constiuye a See a ae pra caniied peda cndlcacoaleee Reese Mailed podriamos doplcaral nimero de puntos de decisién si reducimas nuestro juicio sobre o que {8 Seeiiige un acto separable, Reducledo a 30 el némero de 2) puedes ‘hemos procurado cacr dellado que ‘ "ia pase fuga d a SE TT Leone ‘BetoS Deeley dabe sumenar con ol nied de vonadionss \%)_individuales de decisfones que intervengan. La mejor defensa de ( Se eae ee ‘Giiploy no ton afectados en gran manera por alms cambio (Calvo los muy dristcos y apenas concebibles) que acura en.el J ‘numero de participates euyo consenlimiento sea preciso en va ‘ebebosobes Una mirada alcuadro nos mostara qua EE gle se pasa dl 95% de probsbilidades de acuerdo sobre cada tema, se negesitan dnicamente 14 aclaraciones por separado | para que la probabilidad de consumaci6n se reduzea amenos de fun valor de igualacidn, Si hay una probabilidad de 95% de contar 8 conuna accién favorable en cada punto.y suponemos a 4 Sue ae 40 pant a telaracion ane Tice \ >. LPR Tabs aea> ‘COMPLEMIDAD DE LA ACCION CONJUNTA 199 contra representantes gubernamentales, Pero si suponemas lo In austencla de piOBTone os probabldalessisuen tans Seats Fe plement de! programas “os problemas computacionales son semejantes a los poli- scs.,Contderames acid parcpante como un cod barat de meinen ts pels Mad Gaal catia ‘Tiptects das babii de aca tte terete te cada participate? :O demostramos que las probabilidades se cn- lazan, en tal forma que una respuesta favorable dada en un Gempo inicial hace aumentar la probabilidad de que se produz- ca tina respuesta andloga en un tiempo Dosterior? En lenguaje politico {asi como estadistico), estamos preguntando si cada participante es independiente, ;Hasta qué grado es controlada esta cuestin por otros, y hasta qué punto esto puede determinar su propia posicién? Dando yuelta a la cuesti6n, preguntamos udm poderoso es el participante con relacién a un tema. Una accién emprendida por su parte ghace aumentar la probabili- dad de que otros convengan en lo que podrian no estar de acuer- ‘joss probabildad de ave un tales de 0.215. Si hay 50 de e305, ja decae apenas | por cient ‘Si hacemos hincapié en ls conflictos que tienen lugar dene | so Seats hs Toe aariSpenes pencils, a Talcam cat eT one hainutr as probabiidades d suet, O bien, podrfamos determinar el grado de urgencia y 9 ecompromiso manifestado por cada participante, yeducir a» ‘gumentar su probabilidad de accién favorable sobre esa base: 7 Peco ya hemas decidido conceder el beneficio de la duda al xt todel programa, a ‘La altisima probabilidad de acuerdo que se requiere. i para producir una moderada probabi ‘probabilidad precisa de una etapa particul - Indudablemente, BESreTciipa Is pfobabiidades varan de un paricipanie & | otro yde ina organizaci6n a atra, asf como dentro de la misma organizacion y entre niveles diferentes del gobierno y privedos ‘S, do? Dentro del contexto estadunidense de poder fragmentada, la ance K ininds razonable se reflere cleriamente alg in =~ t-probabiidad global dad de&xto- ciade los parlicipantes, En ese caso, la probabilidad de éxito fi Sepa ‘eS ferniblemente baja, Si modificamos dicha posicin para decie que de espera que los participantes federales abedezean cl liderato dela ADE, de modo que se acreciente la probabilidad de éxito ene] campo federal, nos queda arin el hecho evidente de que cllono puede controlar a organismos locales. A nivel federal, el resultado més probable es que, observanda que no hay ninguna az6n de peso para oponerse ala posicién central dela ADE, los ‘otros participantes deduzcan los grados de oposicion mediante 00 ‘COMPLENIDAD DE.LA ACCION CONIUNTA ‘Nuestra expectativa normal consiste en gue los nuevos pro- gab oleae sue fegardn siqulera a ‘despozar", y que, en ¢] mejor de os casos pasard mauchisimo Uempo antes de que empiecen. En See arcana Sis ares cont ppconire a calizecton de Jas cosas y se necesita un esfueran enorme para hacer que sé mus ‘yan, Lo notable es que nuevos programas funcionen siquier ‘Naturglimente, las decisiones que se tomen respecto alos programas no siempre consisten en responder claramente "si" 9 “na”. Los. demorarse, modificarse, redueif- oe ir lapane> lsteriemane (COMPLENDAD DELLA ACCION CONTUNTA 201 FIGURA WA. La ADE aspire a dos melas y esiablece, justarse a sa medio, Las posibilidades se cali Beda en breve. Deseamos ahora profundizar_en los aconleci- lapanven breve. Deseamos ahora profimdizar_en les sconlect ‘alentos iney ue reducen atin més las escasas perspecti- ee aadia on 2 SS emesvlla que, dado el gran nimero de puntos deaclara~ Jo l gran niimero de puntos deaclara- ion ceva sped iversos parlicipanics independientes, es ocala prot de que un progratta aleance sus metas. ‘ero en el caso del programa de la ADE, n0 podemos sencilla ‘mente calcular Ja probabilidad de éxito general baséndonos en Ja sola consideraeién del producto de las probabilldades de de- isin individuales, yu que este programa no debe verse como, ‘una fila de luces verdes que, ensu totalidad, tienen que seguir | encendidas para que el programa logre sus objelivos, La situa cidn se ha complicado més. Si a un programa se Ie dotara ‘metas miltples, se incluirian dos as de desis nes, ¥ dentro de cada una de éstas deberfamos establecer una distincion entre jas decisiones que oriemtan el proyecto en di reccidn de su meta ylas que Jusron desviaciones no plancadas del curso- a! [DOS METAS ¥ DOS CURSOS DE DECISIONES En lugar de avanzar en Iinea recta hacia una meta, el programa, ADE aspitd a alcanzar do Importantes: la cons ‘tquccién de obras publices yla creacidn de empleos para los de ‘SGuiplesdos crénicos. En relacién con este itime objetivo, La ‘ADE prepuso implementar un programa de capacitaci6n, COD ‘objeto de que dichos desempleados ocuparan los empleos que a nacaraarw i : Sao etna ae F aan anal roc dco nat x t t os aera i V ae 4 Sse t Cnemainerees fe ——>| Floresta seponfan a su disposicién, Tal como lo imaging la Abs, la figu- ra Vi muestra las dos secuencias de decisiones que conducirian alas metes deseadae, Aunque, en un principio, laagencia fede- zalinsis({6 en que las dos metas debian alcanzarse juntas, sicm fe hubo la posibilidad de que una fla de accionessc completa Tamieniras la ofra seestancaba, Hs cierto que el plan deemplco ‘fataba de igar la constrecciGn de obras com la creacién deem: peos al nivel local, pero un elemento crucial de la estrategia de ‘empleo —el programa de capacitacién— era, en su orgeniza- — aera couanyn> 208 CCOMPLENIDAD DE LA ACCION CONTUNTA ANATOMIA DE LA DEMORA [Las expectativas acerca de nuevos programas gubemamentales Sissi experiencia comin colldiana, Quienes normalmente sine. oes Jpaimadas, como programas de compe ade fs, jamds esperarian que un nuevo programa funcionara la pn- tnata ar Ta linnnain de sbetiule”apcaalgo ques haga {gs rara ocasidn en que fa cosas salen mal, sino que es parte.es- \ prada de hacer que funcione wn programa, Es posible que.se ‘equicran numerosas repeliciongs, que se extiendan durante pro Tongados periodos, antes de que cl nuevo programa opere ade- Ce eT hans pene, que side quele impeeN- tacién de un, programa exigiré una inversion considerable () aunque no pueda precisar de antemano el monto, hard por lo menos un célculo informal para ver silos probables beneficios smorecen el esfuerg, No le sorprenders la no implementa del programa en un plazo breve, rabajando bajo presién, Tiene Simplementela fortuna de que, alestaroculto a fa vita del pi blico, es menos probable que se le reprenda por la falta de re- SSSI V saaiguine Ho balan fore glans de coo eae hombre abusd de ella. [Las apariencias engafian. Mirando hacia alras, al msm! ‘mo conjunto de programas gubernamentales que estén en oper racién, coneluimos que deben haberse implementado, ¢Por qué, entonces, no seré implementado nuestro nuevo programa, ‘cuando tantos otros que ocupan el paisaje ban tenido un éxito evidente? Es (ell olvidar sus dif.cultades iniciales (tal vez. ‘porque nunca las supimes), Se han perdido de vita los afios de tanteos que condujeron al actual estado de operacidn. La enor sme canlidad de recursos que pueden haberse gastado en dife- rentes alternativas antes de dar con Ia buena, forma parte coneniente dela historia pasoda, dela cusl no somos response bles, Unos programas que se iniciaron para alcanzar una sie dc objetivos concluyeron alcanzanda otro, al cval, mucho des: | ués, damos crédito indcbide por su implementacién. Todo le ‘que existe debe tener cierias consecuencias, aunque no sean las ‘previstas, aun si no son las previstas, o simadic estd muy seguro de cudles son, Hs probable que cada programa afecte a alguien, oer ‘COMPLEMIDADDE LA ACCION CONSUNTA a en alguna parte, en alga momenta. Tiene que haberse logrado una adaptaci6n al medio ambiente; pues de otro modo, por de- Finicién, los programas no existirian, No se necesita ningtin ge- nig para hacer que los programas funelonen, si no ponemos aigncién al fempo que tomardn, a lg suma qué requerirén, asi comer Benen Cora euadie ea hecho de que se modifiguen los medios para obtenertos, En realidad, la ey de promedios sugiere que sise aportan suficientes inicialivas nuevas, algunas de ellas deben desarrollarse y pros- perar en el mundo, aungue cl adulto imperfecto muestre poco [parecido con el nifio prometedor. Nuestra labor no es imprimir Fomanticismo al pasado, sino aprender de sus errores para me jgrarel futuro. ‘Una raaén esencial de la supervivencia de los programas es que se adaptan a su medio durante lapsos prolongados. Al con- 5 sidcrarla secuencia de acontecimientos necesarios para iomple- ‘meniar un programa, suponemos que al legar a cada punto de fecisi6n los diversos participantes emiten un simple "sl" 0"no". Si bien esta suposicién puede ser cierla on el caso de algunos participantes durante un tiempo, serla raro que todos ellos ac- twaraiias{durante todo el tiempo. Por muy dtl que pueda ser la supusici6n de “todo o nada’ para iniclar el andlisis, sin duda es inaicers Berean aa capes Saeco ‘elo negativo cometide por un participante en un punto de de- ‘iid no necesariarmente signin ‘que el programa est muer- {jy t9isele puede resucttar retrcedienda despucs y buscando una ‘pinidn favorable, Los yetos no son permanenles, sino condi- 4 clonales, Es posible concertar arreglos, celebrar pactos 0 debi. {tar resistencias. Bl precio del acuerdo final consiste en demo- taro modificar el programa existente, Vearnos qué pasa con nusstio andlisis original cuando modificamos nuestra spo ién afin de incluir la posibilidad de numerosos intentos de ob- tener aclaractones por parte de participantes cuya venia es ne- cesaria para el avance del progeama, ‘Para nucsiros fines de momento, cada relacién que se en bla entre un particy suede caracterizaisea ipanley un programa, IgTargo-de tres dimensiones, ;Cusl es Ia direccin de su prefe- reiicia sabre el-asunio en ation? ES en po 6 eh Gana? eCongué intensidad se manifiesta su preferencia? (Le dedicala an a> > > o> a> 208 COMPLENDADDE LA ACCION CONIUNTA, CuabRo va, Dewioras ( imtensidad Coen ae aaa aR ae veer a aie aes ee ge atenci6n necesavia, os relativamente indiferente2g Qué recur sored spore sc apoyar dl resultado? 7Es¢l paricipante § chee gab Pore tocanea los recursos en rallied noc 3 ‘ems saber cuin fuerte es un parlicipante en general, sino dug proporcién de sus recursos esté dispuesio a comprometer pata § EG sobre un programa determinado. Por o tanto, sin me: toscxbo del aig, podemos supone,simplifcando, queel piso de recursos es funeiGn directa de la intensidad dela prele- Jiicia, Quienes manifiesien una gran intensidad agotardn sus Feeursos para controlar los resultados, lo que no hatin quienes. ‘muestren poca intensidad. El cuadro'V ustra cémo los diferen- {es tipos de relaciones entre estos participantes dan lugar a di versas demoras. i El participante 1 muestra una direoci6n positiva y una intensidad, Da su consentimiento inmediatamente, Al partici- J pants 2 gua el programa, pre sn us ious Se : ‘ama él. Tendrd que esperar su tro en, torio, pero élag | ‘afirmativamente después que oeurra una demora en el ego, Aungue el icipante 3 eval negativamente el progr ‘ma (olaparte 41 Cabe esperar uma demora moderada y, mientras ésta (rans Gurr, lnegocia con los directores sobre aspeciosperiféricosdel | ‘programs. Cuando esta satislecho, o se le ha ganado de algdn. ‘tro modo, el programa puede continuar hacia Ta etapa siguien- te. Una demora maxima se presenta cuando umn participante es negative y se empofia en lo que ha opinado, Segii Ios recursos deque disponga, trataré de bloquearel programa, a menos que. Direccion Posltiaa 2, Demora mienoe, ‘a negeciacién 43, Demara moderada, negociacion respeeta a puntos periférices Bi Negative x COMPLESTDAD DB LA ACCION CONFUNTA 219 se hagan concesiones esenciales. El participante 4 puede ser ca paz de extender una demora maxima hasta ser un fin perma- nente, ‘Tademora es, por tanto,una funcién del nfimero de puntos de decisién, el némero de participantes en cada punto y la in- tensidad de sus preferencias. El programe de empleo de a ADE no se caracterizé por Ia presencia de participantes con puntos de vista imtensamente negativos, por tanto no fue forzado otra vet alos comienzos, pero fue notable por a presencia de mdme- 10s sustanciales de demora de tipo menor y moderado. Ya que ninguna demora sobresale de otras excesivamente, la combina- cidn de demoras ha evitado al programa desarrollar todo supo- tencial. ‘Supongamos que durante los afios que abarcé nuestro-estu- dio, cade 198621970, no hubo paicipantes que impute Tan demoras maximas, y que los otros tres tipos de demora fueran RO ROOM DE RERELR> 210 (COMPLENIDAD DA LA ACCION CONIUNTA. falta de un primer acuerdo no sea necesariamente fatal para un programa, ya que las partes pueden intentarlo (y, de hecho, lo intentan) de nuevo, Tenemos que considerar la necesidad de participar en varias rondas de negociaciones, sino con Ig partiipantes, por Jo menos con los que se inclinan hacia Tie aqui cdmo serdn nuestros célculos si tenemos en cuenta ‘estos dos nuevos factores: las aclaraciones simultdneas y las ‘miltiples negociacfones repetidas, Nuestro nimeto de partida std integrado por 30 puntos de decisi6n, También en este caso, asignamos una semana a una demora minima, tres semanas a tuna demora menor y seis semanas a una demora discrets. Por tanto, la demora minima sorfa de diez semanas, y de treinta la ‘menor, amedida que se procurara yal mismo wemposelograre elasentimiento de muchos participantes. Pero ahora debemas considerar que, por ejemplo, se necesitarén tres series de nezo- ciaciones por cada uno de los 10 participantes de demoras dis« ‘retas, lo cual hace que, por su parte, haya una demora de 180 ‘semanas (es decir, 10 tiempos de patticipantes por seis semsi- nas de veces de demoras por tres rondas de negociaciones & cada voz), La demora total es de 220 semanas, lo que significa ppocos meses mas de cuatro attos ‘Cualquiera puede jugar a este juego de némeros y hacer aquelos totales resulten como lo dese. Nosotros no dames (y el lector tampoco debe dar) crédito a estas cifras especiticas, Cree mos que hemos asignado muy, poco tiempo a cada tipo de demora, ya que preferimos desvianos hacia el lado conserva- don La demore total de alrededor de cuatro aflos es demasiado pequelia, posiblemente porque nadie, por favorablemente in- clinado que esté, puede adoptar en realidad una decision en ‘nese erpana Ota vez ayaros descabiero algo acerca de ladedicacion que caracteriz6 a los funcionarios de la aDE para acelerar la marcha de este programa lo mejor que pudicron, Sin embargo, hemos ilustrado las clases de variables que sc debieron introducie en las teorfas que pretenden explicar la de- mora de los programas gubernsmentales. ‘Ahora estamos capaciiados a complicar més el andlisis re- smodetonde Ta asigble ramumar-Podemos omitir fa mayor parle de las relaciones que aparecen en la figura v.3, por haber (COMPLETIDAD DE LA ACCION CONJUNTA, a FIGURA V.3. Demora (version ampliada) ere las considerado previamente. Por ejemplo, los participantes ‘que mucstran una direccién positiva, a ented eal fy fortale- za de recursos, causan una demora minima, y quienes {as catacteristicas opuestas causan la obstrucciGn maxima. Los Darticipantes caracterizados por tener la direccién ncgativa, ‘gfan inlensidad y pocos recursos podrian ser interesantes, pe- inure ier eames 1 eee ve aes ala ela Geral af ofan panes recuad que BodMan COMpROMELtseU ea squél, ‘intensidad. En esta categoria pueden hhaberse Incluido varios de los patrones de minorlas a quienes simpatizé la idea de empleo para personas de grupos minorita- ios —o.que por lo menos evaluaron la perspectiva de un fi nanciamiento a bajo costo—, pero sin comprometerse intensa- ‘mente, Es seguro que, de haberse opucsto desde el principio.no se habria involucrado..Empero, tan pronto como decidieron to-- ‘mar parte, decayé su entusiasmo, Otra manera de exponcrlo se- rigdecir que hemos locelizado el problema esencialdela polit ao plan de accidn: emo ofrecer incentives para carabiar una onde Rete ee precisamente, como mantener una gran intensidad positivadu- ‘ae damaras proloneadas-Homos atad ia infeneldad somo Eorcie Snerderge parnlolandes okdearien seeag pata los més dedicados, es una variable, Cuanto més largas sean las demoras, més tiempo habré para que la intensidad de- alga, Este argumento puede exponeree gréficamente, Tal como, la hemos concebido, la demora es funcién de los reeursos, de a eo oe rwreKiangs Growin

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