caPiTULO cCUARTO Tipos de ley. Leyes orgdnicas y leyes estatutarias1. TIP OS DE LEY A. RAZON DE SER DE LA CLASIFIGACION La formulacién,de»una,tipologia.constitucional tiene su razon deseren tanto nos es de utilidad para determinar el alcance de las distintas clases de leyes que expone la Constitucion. La diseccion de las normas constitu- cionales que hacen mencién a la ley y el estudio de las diversas formas que esta categoria puede adquirir nos permite realizar una labor clasificatoria de gran valor para el estudio de la Constitucin en general, y en particular para sefialar qué puede hacer o hasta donde puede llegar el Congreso al realizar una regulacion mediante un especifico tipo de ley. Este objetivo de comprensi6n del texto constitucional y de la funci6n legislativa, no obstante, puede quedar relegado a un mero plano descriptivo y sin ninguna aplicacion practica si la tipologia no se realiza de acuerdo con un criterio estructurador capaz de organizar de manera légica las distintas formas legales previstas en la Constitucién!. La Constitucién colombiana de 1991 es, en parte, reaccién contra el Congreso de la Republica tal y como se’estructuré en la Constitucion de 1886. La imagen del Congreso.estaba en un bajo nivel de consideracién publica durante el proceso constituyente producto, entre otras cosas, de su incapacidad para lograr acuerdos que permitieran la reforma de la Cons- titucién. Existia la creencia generalizada de que los tradicionales vicios del Congreso (clientelismo, corrupcién, escaso protagonismo en la vida politica y ausencia de una cabal representacion de los intereses nacionales y regionales) se debian principalmente a que la Constitucién de 1886 le habia asignado un papel de segundo orden, de poca trascendencia, al érgano legislative, o lo que es lo mismo, que la concentracién de competencias en 1 Unclaro ejemplo de este tipo de problemas se puede apreciar en las primeras clasifi- caciones que se han intentado en la doctrina colombiana. La elaboracién de una clasificacién de los diversos tipo legales que consagra la Constitucién es un tema que, curiosamente, no ha sido realizado de forma satisfactoria; se han realizado unas clasificaciones desprovistas de criterios claros y que en vez de aclarar han servido para enturbiar la explicaci6n de los diversos tipos de ley en el sistema de fuentes del derecho. Sobre el particular, véase la nota 47.240 Concepto y tipos de ley en la Constitucién colombiana el Gobierno constituia un importante detrimento del adecuado funcio- namiento del Congreso como tal tipo de organo. El tratamiento del Congreso’ por el constituyente de'19g1 no fue de castigo por su incapacidad de responder a las expectativas sociales, sino que se dirigié a “corregir” sus disfunciones, ala potenciacién de swactividad en las diversas funciones que estaba llamado a cumplir. En el campo deb control politico, la creacién de la mocién de censura contra los ministros del Gobierno (art. 135.9 C.P.) y las amplias facultadeside las comisioneside inyestigacién son buenos ejemplos del propésito constituyente. En la funcién legislativa fue donde de mayor y mejor forma quedé expresada la voluntad de reforzar el papel del Congreso frente a los demas poderes publicos. De alli que’se establecieran numerosos !lamados al legislador (reserva de ley) para que mediante’esta técnica se regularan diversas materias. Este tipo de normas se encuentran profusamente a lo largo del texto constitucional. De otra parte, se pretendia que esta mayor responsabilidad legislativa fuera acompafiada:de un adecuado respaldo, y por eso en muchos supuestos se prevén mayorias superiores a las ordinarias. Pero la potenciacién del Congreso no se qued6 ahi; fue mas alla y lleg6 a prever diversas clases de leyes, diferenciadas por el procedimiento en la mayoria de los casos, pero ante todo por la asignacién de especificas competencias, expresadas en concretas materias que solo pueden ser reguladas por segiin qué clases 0 _ formas de ley. La actual Constitucién es fiel reflejo del deseo constituyente de dotar al Congreso de mayores instrumentos para realizar sus funciones, printipalmente la legislativa. En virtud de este propésito, evel texto consti- tucional se suprimieron las materias que estaban adscritas a los decretos constitucionales (autonomos), lo que supuso.ampliar la competencia legislativa del Congreso eft la misma medida. Se restringié la figura de la delegacién legislativaal Gobiernoy de esta forma se obliga a que el Congreso desarrolle su actividad legislativa de manera directa. Pero quiza el aspecto que mis se utilizé para recordar al Congreso el especial papel que debe cumplir en la formulacién de las principales directrices juridico-politicas del pais fueron las constantes apelaciones al Congreso para que legislase sobré distintas materias: las reservas de ley, y es por esto que a lo largo de todo el texto constitucional se pueden apreciar los constantes Hamados par Kom dfTipos de ley. Leyes orgdnicas y leyes estatutarias 241 que ciertos derechos se garanticen - los vérminos que senale la ley, o que la ley setalard In forma dewsusproteccion, al igual que para que determine multiples aspectos de los diversos 6rganos constitucionales y, en general, de la mayoria de las materias que regula la Constitucion. La regulacién de la actividad legislativa como uno de los objetivos +p, fundamentales del proceso constituyente se expresa asi mismo:en la formulaciéndediversos tiposideley. La Constitucién de 1991 nose limita a hablaride las leyes ordinarias, de las leyes marco y de las leyes organicas como estaba previsto en el ordenamiento constitucional anterior, sino que también hace menci6n de'leyesestatutarias'y'deuna ley del Plan Nacional de Desarrollo. Adems se encarga de especificar muchas variaciones al procedimiento legislativo, tanto en sus fases'deiniciativa ydebatecomoren la fase decisiva de votacién, exigiendo mayorias especiales segiin se regulen determinadas materias. Este panorama de referencias a la ley, de menciona diversas categorias legales, de variaciones sobre el procedimiento legislativo eincluso de la prevalencia de ciertos tipos legales, es el que presenta nuestra Constitucién. Nuestro trabajo consistira en proponer un criterio de clasi- ficacion que nos permita determinar cuales son los diversos tipos de ley que la Constitucién plantea y que simultaneamente nos sirva para comprender la forma en que debe entenderse la coexistencia de estos tipos en el ordenamiento constitucional, esto es, la relacién entre las clases de leyes y la solucién a los conflictos entre éstas. La elaboracién de una clasificacién de los diversos tipos de leysdebe ser abordada teniendo presente una serie de presupuestos; 1° Qe la Constituci6n, segin hemos concluido anteriormente, maneja un concepto formalde ley cuyas caracteristicas y limitaciones son comunes a todas las leyes que expide el Congreso de la Republica; no obstante, la existencia de un concepto formal no es contraria a que la Constitucion establezca diversos tipos de ley fundados, exelusivaco parcialmente, en Criterios materiales. wh La relacién entre las distintas fuentes 0 categorias normativas (Constitucién, ley y reglamento) se establece tomando como base el principio é vetebtity La Constitucién es la norma’suprema del ordenamiento que relacion con la ley se encarga de fijar unos limites, un marco a las dive, ; ne *Sas opciones politicas que en cada momento puedan ocupar el poder.242 “E eee 43 worl rl 0 -2~ rr P Befrnrp ~ 20 F" =] raip 90 ~rasr~ 2 | Concepto y tipos de ley ew la Constitucién colombiana Laley, en virtud de la Constitucién, es norma superior a las demas fuentes, yen su relacién con el reglamento es fundamento necesario. El reglamento no tiene, como: la ley, un ambito de normaci6n auténomo, la potestad reglamentaria solo puede desarrollarse para ejecutar la ley. Las posibles contradicciones que se produzcan entre estas fuentes se solucionan aplicando el principio de jerarquia. 3° Laaplicacién del criterio de jerarquia, que se utiliza para relacionar las distintas fuentes de nuestro ordenamiento, no puede aplicarse a las relaciones entre los diversos tipos de ley. Se trata de una misma fuente en la que todas sus modalidades comparten las mismas caracteristicas, y que al provenir del mismo 6rgano y no decir nada al respecto la Constitucién, comparten'el mismo rango, igual posicién en el ordenamiento juridico, de tal forma que no se da el presupuesto de aplicacion del principio de jerarquia, pues éste solo sirve para dirimir conflictos entre normas de diferente Tango. Dentro de la categoria normativa “ley”, el criterio que nos sirve para establecer las relacionesees el'del principio o técnica de reserva. La ley es un _ concepto unitario y las diversas clases de ley se relacionan de acuerdo con el principio de reserva, no de jerarquia. lia jerarquia, insistimos, no puede ser criterio para establecer la relacién entre los tipos de ley, pues este criterio depende del érgano que origina la norma (0 de expresas previsiones consti- tucionales que, en este caso, no existen), y en todos los tipos es el mismo, el Congreso. 4° La Constitucién tiene como uno de sus pilares el principio democratico, principio fundamental (art. °C. P.) que significa, entre otras cosas, que la yoluntad popular representada en los Organos representativos se deba expresar de acuerdo con la regla de la mayoria simple; aunque esta - mayoriaeslaregla general dentrode todo sistema democratic, no obstante, la misma Constitucién puede excepcionar esta regla, especificando mayorias superiores para la aprobacién de determinadas Materias; pero esta modificacién no puede significar en modo alguno que se trate de una voluntad diferente: el Congreso es el mismo yno puede hablarse de distintas voluntades segiin las variaciones en las mayorias necesarias para aprobar los diferentes tipos de ley,Tipos de ley. Leyes organicas y leyes estatutarias 243 B. CRITERIOS DE ORDENACION a. Griterio,formal. Una clasificacion de las leyes se puede realizar mediante uncriterio formal, basado en el procedimiento legislativo, esto es, establecido un procedimiento ordinario de aprobacion de las leyes, se pueden determinar como distintos tipos legales las leyes aprobadas segun las variaciones a este procedimiento. Seguin este criterio, por ejemplo, podrian Clasificarsellas leyes de acuerdo con.su origen, es decir: leyes de iniciativa exclusiva del Ejeoutivo (art. 154 inc. 2 C. P.), de iniciativa popular (art. 155 C. P.), parla- mentaria, o de cualquiera de los rganos autorizados por la Constitucién. También podria considerarse criteriodistintivo la forma en que.se elabor la ley, esto es, si el proyecto de ley fue aprobado en primer debate con! sesién conjunta de las comisiones de ambas cimaras, o si se sigue la secuenci ordinaria de que primero se produzca la aprobacion en comisi6n y pleno d una camara y luego pase a la otra. Otro camino para distinguir las ley: podria determinarse segiin si en swaprobacién se usd €l mensaje de urgencj ©noyy si se utiliz6, si hubo necesidad de insistir. . La simple enunciacién de algunos de los criterios basados en las variaciones del procedimiento legislativo nos pone de manifiesto no s6lo su dificultad, sino que su complejidad es de tal entidad que, lejos de servir como elemento de comprensi6n de la normativa constitucional, lo que viene €s a oscurecerlo: una clasificacién que siga estos derroteros es confusa e inatil. No obstante, el:criterio formal es usualmente utilizado en otros ordenamientos, teniendo como factor dé distincion las mayorias exigidas tara la aprobacién dela ley. La determinacién de tipos legales mediante la apreciacion de exigencias constitucionales de mayorias cualificadas podria ser Util en la medida en que se relacionaria diversidad de leyes con niveles de consenso, y se podria hablar asi de importancia, valor, fuerza e incluso de jerarquia entre los distintos tipos de ley y por esta via llegar a una comprensién de los mismos. Seguin este criterio, existe una mayoria ordinaria que es la propia del_principiodemocritico, Ja mayoria simple: con esta mayoria se apruebansla,generalidad.delassleyes.y se considerarian tipos legales diferentes y superiores leyes para las que la Constitucién requiere una mayoria superior. En este orden de ideas, se deberia hablar en la Constitucion colombiana de leyes que conceden amnistias o indultos [mnt 2p bd any244 Concepto y tipos de ley en la Constitucién colombiana generales por delitos politicos (art. 150.17), que deben ser aprobadas por mayoria de dos tercios de los votos de una y otra cémara. Un segundo grupo estaria compuesto por leyes que requieren mayoria absolutade los miembros de cada una de las cémaras: \eyes de expropiacién por tazones de equidad (art. 58), leyes de atribucién de facultades legislativas al Presidente de la Republica (art. 150.10), leyes organicas (art. 151), leyes estatutarias (art. 152: “mayoria de los miembros del Congreso”), leyes sobre restricciones al derecho de circulacién en las islas de San Andrés y Providencia (art. 310), leyes que establezcan monopolios econdmicos (art. 365), leyes que convo- quen.a'una Asamblea Nacional Constituyente (art. 376) y leyes que sometan a referendo un proyecto de reforma constitucional elaborado por el Congreso (art. 378). En tercer lugar aparecerian las leyes ordinarias, que se aprueban con mayoria simple, esto es, la mayoria de los votos de los asistentes en una sesi6n en la que estén presentes la mayoria de los integrantes de la comision’o camara (arts. 145 y 146 C. P.). Esta clasificacion, formalmente correcta, presenta algunos incon- venientes. El primero es el relativo a que engloba en la misma categoria leyes como las organicas 0 las estatutarias, que son formas de ley caracterizadas de manera diferente en la medida en que la mayoria es sélo uno de‘sus elementos definidores, ademés unas precisas materias a las ademas de tener unas materias res Pero no el unico: la ley organica tiene que debe referirse, y la ley estatutaria, ervadas, tiene unas limitaciones en el tiempo para ser aprobada y un requisito procedimental adicional que consiste en un control previo de constitucionalidad. A estas carencias de la lasificacién se afiade el inconveniente de incluir como una ley ordinaria as la ley del Plan Nacional de Inversiones ala que la Constitucién distingue k een al sefialar que tiene prelaci6n sobre las demas leyes (art. 341 C. 3). Para concluir, enlo que respecta al plano formal como mecanismo para establecer los criterios Para ordenar los tipos de ley debemos referirnos a la estructura general 0 particular que Puedan adoptar las normas legales. Este criterio es obviamente insuficiente, pues sdlo nos permitiria distinguir las leyes marco (art, 150.19), y las leyes singulares que constituirian las de honores (art. 150.15) y la teferente al establecimiento de monopolios (art. 365). El grueso de lasnormas legales quedaria Por fuera, en tanto que pueden adoptar una u otra estructura,Tipos de ley. Leyes orgdnicas y leyes estatutarias 245 b. Griterioomaterial. Una ordenaci6n de las leyes de acuerdo con un criterio material relaciona tipos de ley, con materias asignadas por la Consti- tucion,o lo que es lo mismo, con la existencia de reseroas de ley. La primera premisa que se debe tener presente con la adopcién deveste criterio es la de distinguir que no todos los llamados constitucionales aque intervenga el legislador suponen un tiporespecialydesleyp es decir, que la previsién << constitucional consistente en que determinada materia deba ser regulada Z por la ley, reservadeley, constituye un tipo especial de ley. Desconocer esta premisa conllevaria plantear tantos tipos de ley como materias debe regular yesto es claramente absurdo, en una Constitucién como la nuestra, plagada de alusiones a la posterior reglamentaci6n o desarrollo de la ley. Una segunda consideracién es la relativa a la conciliacion de una clasi- ficacion de las leyes de acuerdo a criterios materiales con el concepto de ley que se establece en nuestro ordenamiento constitucional. La Gonstitucién colombiana, como-hemos visto, acoge un. concepto formal de ley; segim éste todas las normas, in ependientemente de su contenido, que sean elaboradas por el Congreso de la Republica y que sigan el procedimiento legislativo son leyes. Este es el concepto que se maneja en nuestro ordena- miento constitucional. La existencia de este concepto formal no ob: hemos dicho con anterioridad, el hechovde que la Constituci diversos tipos légales distifigtidos por tener materias reservadas. ‘La clasificacion dé acuerdo con el criterio material distinguiria un tipo it ley cuando la Constitucién relacione una forma de ley con unas determinadas materias, de tal manera que la ley a la que Ia Constitucion ha asignado un nomen} tendra que regular las materias que le ha asignado la Constituci6n sin que puedan hacerlo otras leyes. El nombre especial indicaria una diferenciacién constitucional que se completaria con la asignacién de Materias reservadas. Se hablaria asi de /ey de presupuesto, leyes aprobatorias the tafe 9s « sires 2 Tal como ya lo hemos estudiado. 3 La Constitucién no es clara en este asunto: si bien en algunas hipotesis se refiere expresa- ‘mente a leyes especiales, como cuando habla de leyes organicas o leyes estatutarias, en otras mer como cuando se refiere a la ley de presupuesto (art. 170 y 347), la ley de apropiaciones ‘niciales (art.189.14 y 257.2), la ley de ordenamiento territorial o a la ley del plan nacional de ‘versiones (art. 341), lo que quiere decir es simplemente que se trata de una ley que tiene Por objeto una determinada materia, sin mas, sin que ello signifique caracteristicas diferentes,—t-7 Pp Cur ee fee ’ dion) ~~ | “46 Gomceptoy vipos de ley en a Constitution colombiana de tratados internacionales (art..170 C. P.), ley de apropiaciones (art, 1 51C, P.), ley del plan general de desarrollo (art. 150 C. P.), ley orgénica (art. 1 51C, P,); ley estatutaria (art. 152 C. P.), ley penal (art. 29 C: P.) entre otras. Este criterio no es:de recibo pues.conduciria al solapamiento entre varios tipos: lasileyes orgénicas incluyen las leyes sobre el plan nacional de inversiones, o sobre el ordenamiento territorial; de igual manera sucede con las leyes estatutarias que por su tematica incluirian otros tipos legales, como es e} caso de las leyes penales, y en general, las que se refieran a los derechos fundamentales. » © Criterio mixto. El tercer criterio que nos quedaes el de combinar el iteri ial Este consiste en determinar como un tipo aA especifico de ley aquella: a ‘un tipo de ley cuando la Constitucién le asigné tint nomen iurss, le reserve lwregulaci6n de una o varias materias y ademas le asigne particularidades enel procedimiento legislative, que consistiran esencialmente en mayorias especiales, superiores a las ordinarias, e incluso tramites 0 controles adicionales. ~ C. TIPOS DE LEY Deacuerdo con este criterio distinguiremos en nuestro texto constitucional los siguientes tipos legales: a.ie Pp / Png ad Pe Eee Leyes organicas y leyes estatutarias 41 dedesarrollo; y Jas relativas a la asignacion de competencias-normativas.a Jas entidades territoriales. b, Las leyes estaruvarias (art. 152 C. P.). Ademas del nomen y las materias que tiene reservadas (derechos fundamentales y mecanismos de garantia; administracion. de: justicia, regulacién de los partidos y movimientos | politicos, estatuto de la oposicién y funcioneselectorales, instituciones y mecanismos de participacion ciydadana; y estados “de"excepcidn) se izan por la exigencia de un procedimiento legislativo mas breve temporalmente y por la existencia de un control administrativo de constitucionalidad de la Corte Constitucional previo a su expedicin por el Presidente de la Republica. c, La ley del Plan Nacional de Inversiones (art. 341 C. P.). Este tipo legal, a diferencia de los dos anteriores, solo tiene una materia reservada en exclusiya> la que le da su nombre: Tiéne prévisiones especiales sobre su procedimiento de elaboracién, en la etapa de lainiciativa, en lo referente a las enmiendas, y sobre todo, en la fase de aprobacién: en caso de que el Congreso, en el plazo de tres meses previsto’por la Constitucién, no lo apruebe, el proyecto presentado por el Gobierno.“podré ponerloyen. vigencia” mediante un decreto-ley expedido por el Presidente de la Repiiblica»Pero lo realmente fundamental de este tipo normativo es que resulta ser el tinico al que la Constituci6n le asigna expresamente efectos respectodelos'demés tiposide ley, pues se trata de un tipo legal queprevalece sobre los demds tipos de ley. - Ahora bien, la dicci6n literal del precepto, en nuestra opinion, no indica nada diferente de la existencia de una reserva en lo relativo al plan nacional de inversiones a favor de este tipo normativo. El hecho de que la misma Constitucién determine el contenido que debe tener este tipo legal nos obliga, a pesar de la equivoca redacci6n, a comprender su relacion con las demas normas de naturaleza legislativa desde el principio de reserva, no el de jerarquia, como parece a primera vista: la mayoria exigida para este tipo de ley es la simple, al igual que cualquier ley ordinaria. Como hemos visto, Yaqui se patentiza, las diferencias én las mayorias exigidas para la aprobacién de una ley en el ordenamiento colombiano no constituyen un-criterio determinant que permita distinguir, por si solo, los distintos tipos de ley (eneste caso se trata de una expresa previsién constitucional). En lahipotesis248 Concepto y tipos de ley en la Constitucién colombiana del articulo 341 C. P. estamos ante una ley especial con unas Materias reservadas que no pueden regularse Por otro tipo de ley, pero que se ubica en Ja misma posicién que las dem4s normas legales. - d. Laileydeexpropiacion porraxoneside equidad (art. 58 C. P.). Este tipo de ley esta prevista para desarrollar (micamente expropiaciones que no dan lugar. a,indemnizacién. A diferencia de las expropiaciones ordinarias fundamentadas en motivos de utilidad publica o interés social, que dan lugar al pago de indemnizacién previa, la expropiacion sin indemnizacién por razones de equidad debe ser tomada por una mayoria calificada. Tanto la indemnizacion por razones de utilidad publica o interés general, como la indemnizacién por motivos de equidad, no pueden ser controladas judicialmente en su finalidad4. e. Las leyes generales (art. 150.19 C. P.). Este tipo de normas debe obedecer auna estructura general, abstracta, deben sefialar los obje 0S Y criterios que ha de seguir el Gobierno en determinadas materias, dejando las particularidades en'manos del Ejecutivo. Tienen unadobleexigenciade tipo material: deben referirse a determinadas materias y ademas deben ser formuladas de manera generals. : Este tipo de ley presenta algunas peculiaridades respecto de los demas, Pues consiste en reservar un concepto de ley a una serie de imaterias. La reserva de las materias supone que el legislador sigue siendo pleno titular de la potestad legislativa, pero, a diferencia del resto de tipos, la ley que verse sobre lo dispuesto en el articulo 150.19 constitucional debe ser 4 Es éste el sentido de la disposicién constitucional cuando sefiala: “las razones de equidad, asi como los motivos de utilidad publica o de interés social, invocados por €l legislador, no serén controvertibles judicialmente”, Las materias reservadas a este tipo normativo son: a) Organizar el crédito piblico; b) Regular el comercio exterior y sefialar el régimen de cambio internacional, en concor- dancia con las funciones que la Constitucién consagra para la Junta Directiva del/Banco de la Republica; c) Modificar, por razones de politica comercial, los aranceles,tarifasY demas disposiciones concernientes al régimen de aduanas; d) Regular las actividades financiera, bursatil, aseguradora y cualquiera otra relacionada con él mane) aprovechamiento ¢ inversién de los recursos captados del piiblico; e) Fijar el régime” salarial y prestacional de los empleados piblicos, de los miembros del Congreso ¥ de 8 Fuerza piblica; f) Regular el régimen de prestaciones sociales minimas de los trabaj#- dores oficiales.Tipos de ley. Leyes orgénicas y leyesestatutarias 24} formulada de manera generaly es decir, la'libertad configuradora del Gon- greso est limitada en ‘tanto 1 puede producir normas -singulares, ni reglamentaciones especificas, mi siquiera en aspectos concretos, Por otra parte, la existencia de este tipo de ley, con esta peculiar reserva aley general, es una constatacion de que el concepto de ley que maneja la Constitucién colombiana es un concepto formal pues, al establecer, de mane- ra excepcional, que sélo en determinadas materias se debe utilizar. un concepto de ley material, en este caso ley general, se pone de manifiesto que el concepto formal de ley es la regla general. f. La ley de atribucién de. facultades extraordinariasal’Presidente para expedir normas con fuerza de ley, “eyes de delegacién” (art. 150.10 C.P.).A este tipo de leyes nos referiremos con detenimiento en el capitulo dedicado alasnormas del Ejecutivo con fuerza de ley; por ahora simplemente debemos destacar que se trata de un tipo especial de leyes cuyo objetoes la delegacion dela potestad legislativa al Ejecutivo: esta misma—la delegacién de potestad legislativa—es.la “materia” alaquedeben referirse. Desde otra perspectiva también se puede decir que tienen unas materias delimitadas, en tantomo pueden referirse a los temas propios de leyes orga-micas, estatutarias, ni Paraexpedir eédigos, ni para crear servicios adminis-trativos y técnicos del Congreso de la Republica. Los requisitos formales estan en la mayoria absoluta de los miembros de una y otra camara que se exige paraisu * aprobaciény asi como en que la iniciativa ha de ser forzosamente gubernamental: 8. Las leyes que conceden amnistias o indultos generales por délitos politicos (art. 150.17 C. P.). Como su nombre indica se trata de leyes que, por graves motivos de conveniencia publica, conceden amnistias o indultos generales Por-delitos politicos. Para su aprobacion se requiere una mayoria de dos *etcios de los votoside los miembros de una y otra Camara. Esta mayoria es la mas Cualificada de las que exige la Constitucién colombiana para la 4probacién de leyes especiales, e incluso superior a la exigida para la reforma Constitucional. h. Las leyes sobre restriccién a los limites del derecho de circulacién en San AndréscIsly (art. 310 ine. 2 C. P.). Al igual que la anterior variedad, es una “Specie de Jey concunasolamnaterist reservada, aunque la mayoria que se “xige Para su aprobacion es diferente: mayoria de los miembros de cada ara. Este tipo de ley es una excepcién a la reserva general que sobre los250 Concepto y tipos de ley en la Constitucién colombiana derechos fundamentales tiene la ley estatutaria, pues pesar de encargarse del derecho de circulacién se utiliza un procedimiento menos gravoso, que conserva las mayorias para laaprobacién, pero no tiene las demas exigencias previstas para las leyes estatutarias en el articulo 152 constitucional. Cuando existan divergencias entre la regulacion al derecho de circulacién prevista en una ley estatutaria, con la prevista para el especial caso de San Andrés Isla, se aplicara de preferencia lo establecido en esta Ultima. _» i. Las leyes que-establezcan:monopolios econdmicos (art. 365 C. P.). Se trata de leyes por las cuales el, Estado puede reservarse determinadas actividades estratégicas 0 servicios piblicos, esto es, monopolizar la realizacion de estas actividades o servicios. Este tipo de ley debera expedirse por razones de soberanta 0 de interés social, y como requisitos formales la Constitucion exige una mayoria de los miembros de unay otra cémara, y la presentacion del proyecto debe surgir de una iniciativa gubernamental. 1 j. Las leyes que convoquen a una Asamblea Nacional Constituyente (art. 376 C. P_). Estas leyes deben ser aprobadas por mayoria de los miembros de una y otra camara. Como peculiaridad (art. 379 C. P.), este tipo de ley solo puede ser controlado por la Corte Constitucional por los vicios de forma previstos en Titulo XII de la Constitucion. k. Las leyes que someten a referendo un proyecto dereforma constitu=cional dtaborado por el Gongreso (art. 378 C. P.). Requieren de una mayoriade los miembros de amibas cémaras, y el proyecto es de iniciativa exclusiva del Gobierno. La Constitucién impone una estructura de dificil realizacion: “E] referendo sera presentado de manera que los electores puedan escoger libremente en el temario o articulado qué votan positivamente y qué votan negativamente”. 1 Las leyes ordinarias. Este tipo legal estara compuesto por todas las normas legales que no cumplen con la exigencia de tener un especifico nomen iuris, o respecto de las cuales en su aprobacién no se exigen especiales requisitos, Dicho de otra forma, sontedas:las normas que noise incluyen en los anteriores tipos, y que son aprobadas por mayoria simple. De est forma, aunque la Constitucién prevea un nomen iuris, y le reserve ciertas materias, si nose establece una mayoria especial para su aprobacién se tratara de.una. ley ordinaria. Un ejemplo de este tipo de normas ordinarias seriaD las previstas en los articulos 150.21 y 334 constitucionales, a las qué laTipos de ley. Leyes orgénicas y leyes estatutarias 251 Constitucin denomina como leyes de intervencién econdmica, y les sefiala una serie de materias en él articulo 334, sin requerir una mayoria especial. Laexistencia de tantos tipos de ley dificulta un estudio pormenorizado de cada uno de ellos, con vistas a la explicacién de su Posicién en el ordenamiento, sus relaciones y la soluci6n a los posibles conflictos, De otra parte, nos parece que no es de mucha utilidad repetir a Propésito de cada especie de ley los criterios que deben gobernar sus ‘relaciones. Por ello consideramos mucho mas racional lo que a continuacién nos proponemos: centrar nuestra atencién en el estudio de:las:leyes orgénicas y las leyes estatutarias, por ser, sin duda, los tipos legales mas interesantes e importantes delos queincorpora nuestra Constitucién, de manera que, al margen delas peculiaridades propias de las leyes organicas y estatutarias, las conclusiones aque lleguemos en lo relativo a su posici6n, alcance de las materias reser- vadas y relaciones cabe hacerlas extensivas, de manera general, a las restantes categorias legales. Il. LAS LEYES ORGANICAS A. LA EXPRESION “LEY ORGANICA”: ANTECEDENTES EN EL CONSTITUCIONALISMO DECIMONONICO La expresion “ley organica” ha sido utilizada en varias ocasiones en la historia del constitucionalismo, aunque nunca ha tenido una entidad nitida € inequivoca. Se ha entendido por ella formas distintas, y de/hecho se ha utilizado para fines diversos y en cierta forma contradictorios. En’ su acepcion mas genérica, la expresién “ley organica”” se ha utilizado para designara las leyes “para la inmediata aplicaciém del texto constitucional”, esto es, para definir aquellas leyes materialmente mas relevantes, basicas que ~de forma expresa 0 no- tienen su origen en la propia Constitucion, Cuyos preceptos “prolongan y desarrollan”, si bien este significado es se ha dado a expresiones tales como “ley especial”, “leyes secundarias”, “legislacién constitucional secundaria” y “leyes separadas”®. = 6 Sobre la utilizacion de la denominaci6n ley orgdnica en el constitucionalismo francés y