Economía y Ambiente

ECONOMIA, AMBIENTE Y DESARROLLO SUSTENTABLE*

Dra. Nora Beatriz Lifschitz *

Abogada, especializada en Derecho Tributario (UBA), Doctoranda Universidad de Salamanca,

dictó cursos de grado y Posgrado en la Facultad de Derecho (UBA), dicto la asignatura
Tributación Ambiental en la Maestría en Ambiente (EPOCA-USAL) y las Especializaciones en
Derecho Tributario y en Derecho Ambiental de la Facultad de Derecho de la UBA, es Profesora
invitada en los Posgrados de las Universidades Simón Bolívar y UTB (Bolivia) del Rosario
(Bogotá-Colombia). Coautora de libros de la especialidad, autora y coautora de numerosas
ponencias y a artículos publicados en revistas nacionales e internacionales. Consultora y
asesora en temas tributarios y de servicios públicos. Ex apoderada de Obras Sanitarias de la
Nación y asesora tributaria en organismos públicos.

SUMARIO: Introducción. Desarrollo Sustentable y Economía.

Dimensión Económica: Teorías y Escuelas. Los Instrumentos
Económicos y Financieros. Comercio y Medio Ambiente

El presente artículo tiene la intención de llevar a conocimiento la

existencia de una nueva economía cuyo fin es el Desarrollo Sustentable.
La misma aporta de por sí y conjuntamente con las Finanzas Públicas
instrumentos que deben ser llevados a la norma para cumplir con los
objetivos del nuevo Estado y la convivencia internacional, coincidiendo
con la Declaración de RIO+20.
Publicado en ELDIAL.COM entrega Derecho Ambiental mes de febrero de 2013

INTRODUCCION

El mundo actual se desarrolla entre distintos tipos de sociedad,

conviviendo la agraria, la industrial y la tecnológica o de la información en
un mismo Estado o Región, con distintas culturas y modos de vida; de
producción y de consumo.
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 Economía y Ambiente

Esto hace que la relación entre Medio Ambiente y Recursos Naturales Y

Economía se vea desde distintas ópticas, que van desde una integración
más plena en la Naturaleza, hasta una falta de límites ecológicos para
producir. Tenemos un mundo natural y un espacio creado generado en la
tecnología, el mundo audiovisual, que se apoya igual en un ámbito de la
naturaleza: el espectro radioeléctrico.

El punto de inflexión se da en la Revolución Industrial, donde se produce un

gran cambio social, político , pero también impacta en la economía hasta
ese momento clásica optimista, para girar hacía una economía que gira en
la biósfera, y posteriormente modifica el modelo hacia un neoliberalismo
pesimista.

La Conferencia de Estocolmo de 1972 implanta una posición donde el

ambiente forma una parte transversal del Desarrollo, ya el crecimiento
económico le deja su lugar a una forma de Desarrollo diferente, el
Sustentable.

La puesta en marcha de los Programas Nacionales y Regionales para el

Desarrollo Sustentable, adaptando al marco regulatorio interno tanto de los
Principios Ambientales constitucionalizados como los distintos
compromisos signados, se encamina a la institucionalización de Políticas
Públicas Ambientales, incardinadas al campo económico-financiero a través
de instrumentos directos y específicos a sus objetivos.

Tratados internacionales, comunitarios y los marcos regulatorios internos

exigen para su ejecución nuevas políticas económicas, basadas en un nuevo
pensamiento económico.

Esto se complejiza con la globalización que modela marcos comerciales,

económicos, ambientales, culturales, necesitando adecuarse y adaptarse a
los cambios a partir de las decisiones internas. El Estado deberá valorar,
analizar y poner en práctica todo ese orden global que traspone fronteras
generando efectos en las políticas internas.

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 Economía y Ambiente

Esto exige no sólo normas sino una nueva ética económica y un análisis de
la realidad, que incluye los problemas ecológicos actuales.

1.- DESARROLLO SUSTENTABLE y ECONOMIA

El paradigma del Desarrollo Sustentable implica una relación transversal

entre Economía, Medio Ambiente y Sociedad.

El concepto de Desarrollo Sustentable incluido en los Tratados

Internacionales, de la Integración, así como en las Constituciones es el del
Informe Bruntland, a pesar de ello es interesante advertir que América
Latina tuvo una propuesta de “ecodesarrollo” que llevó a la Conferencia de
Estocolmo de 1972, con un concepto más amplio, generalmente reconocido
como “crecimiento integral”, establecido en nuevas Constituciones como
las de Bolivia, Ecuador, Venezuela.

El Informe Bruntland elaborado por la Comisión Mundial sobre Medio

Ambiente y Desarrollo (ONU, 1987) conceptualiza el Desarrollo Sustentable
como “el que satisface las necesidades del presente sin comprometer la
capacidad de las generaciones futuras de satisfacer sus propias
necesidades”. Estableciendo dos conceptos importantes: a) Equidad
intrageneracional y b) Equidad intrageneracional.

La primera es la distribución o redistribución justa de costo-beneficio en la

misma generación, en estos casos los instrumentos a implantar son de
corto plazo, los más usados son los instrumentos económicos con una
duración de no más de 5 años.

La segunda se refiere a la distribución pero entre la generación presente y

la futura.

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 Economía y Ambiente

Nuestra Constitución en la Reforma de 1994, así como la nueva legislación

interna y los Acuerdos y Protocolos comunitarios, toman esta posición y los
instrumentos económicos-financieros que de allí surgen.

Existen distintas posibilidades o modelos de gestión económica-financiera,

debiendo entenderse que la cuestión ambiental se resuelve en
eficientemente en la unidad más pequeña, y cuando abarcare más de una
unidad deberá resolverse en la unidad superior.

Las políticas económicas establecen los mecanismos y sus aplicaciones en

las distintas formas de entender la relación hombre-medio ambiente-
recursos naturales y la Constitución es la Directriz de las Políticas que
incluyen las metas del Desarrollo Sustentable, el Estado es quien las aplica y
controla desde sus poderes. Para ello instituye los organismos necesarios,
pero por sobretodo debe generar una coordinación clara y eficiente.

En América Latina, y en un mismo sentido en nuestro país y las provincias el

régimen ambiental está contenido en la Constitución Económica, en el
régimen u orden económico de la Constitución. Es decir el ambiente y los
recursos naturales forman parte del sistema económico. Por tanto las
Políticas de Desarrollo Sustentable deben coordinar y compatibilizar los
principios rectores ambientales, económicos y financieros que luego
emergen de distintas leyes marco y las sectoriales.

No hay que olvidar que las Finanzas Públicas como la Economía son las
áreas instrumentales que proveen los mecanismos a utilizar para cumplir
con los fines del Desarrollo Sustentable, sin olvidar que el Derecho también
es un instrumento del mismo.

El Derecho es el marco jurídico que opera estableciendo los mecanismos

económicos de mercado o no, y proveyendo los ingresos para hacer frente
al Gasto Público Ambiental.

Al determinar que los recursos naturales son del dominio provincial el

régimen económico y la explotación de los mismos corresponde a estas,
excepto para aquellos recursos que representan un bien a nivel nacional.

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 Economía y Ambiente

En general los recursos tienen sus propios regímenes sectoriales como

agua, energía, atmosfera, bosques, etc.

Esto último señalado implica la necesaria coordinación jurisdiccional interna

entre el poder de policía ambiental, y el poder financiero y tributario,
incardinado a la política económica.

2.-DIMENSIÓN ECONOMICA: TEORIAS Y ESCUELAS

La relación entre la economía y el medio ambiente-ecología se remonta a la

Antigüedad, así ya Aristóteles diferenciaba la economía de la crematística,
pero sería recién ante el impacto de la revolución industrial que el
pensamiento económico incluiría la cuestión económica.

Las religiones trataron la naturaleza con diferencias, ya que las religiones

orientales dieron el mismo valor al hombre que a los otros organismos que
conforman la naturaleza, las occidentales monoteístas desde la razón
privilegiaron al hombre para utilizar lo que la Naturaleza contiene, su
ambiente y así la naturaleza se convierte en fuente de recursos i.

Las escuelas como la Fisiocracia, el Mercantilismo y el Liberalismo optimista

de Smith, no tomaron en cuenta límite alguno en el uso de la naturaleza,
respecto del cuidado de la tierra en la primera. Si bien para algunos autores
la fisiocracia es la escuela que va a dar los primeros pasos, si bien limitados,
a la protección del ambiente, pero esto dentro de una estructura donde la
riqueza está en la tierra y el producto agrícola, donde no hay un cambio de
pensamiento racional clásico.

La revolución Industrial cambiará todo, demostrando el agotamiento de los

recursos, y pondrá claramente a los elementos de la naturaleza como
insumos. Además los procesos de producción comenzarán a evidenciar
altos niveles de contaminación, con efectos evidentes sobre el hábitat y la
salud. Esto más aún teniendo en cuenta que la transformación se produce
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 Economía y Ambiente

en poco tiempo, si la sociedad agraria llevo miles de año la industrial

irrumpe frenéticamente cambiando el mundo en 100 años ii. (nota
Fukuyama)

Refutando el modelo clásico fundamentado en el Mercado, aparecen

preocupados un grupo de físicos, ingenieros, filósofos, que plantean los
límites del Desarrollo frente a la acelerada economía de la Revolución
Industrial sobre todo a partir de 1850; así nace una nueva forma de
plantear la Economía, la Ecológica.

2.1. ECONOMIA ECOLÓGICA

Este movimiento recién va a consolidarse un siglo después y sobre todo en

los años 70, tomando gran influencia, y tildado por muchos como
ingenieros economistas románticos, dado su posición dura frente a la
realidad del mundo industrial contaminante, y una visión integrada en la
biósfera. La Economía Ecológica es un campo transdiciplinar.

La economía entonces forma parte de la Biosfera y se rige por leyes como la

de la termodinámica, o la entropía, rechazando el modelo liberal existente
donde el ambiente y los recursos naturales son variable del mercado.

Los cambios producidos por el hombre en la Biósfera impactan sin

posibilidad de recomposición, los ecosistemas no tienen vuelta atrás y los
recursos naturales no son sustituibles, y la tecnología no lo soluciona todo.
Las falencias del sistema existente se producirán si no se cambia el patrón
de consumo-producción.

En definitiva juegan las leyes físicas y no las económicas clásicas, de tal

modo que el sistema es abierto (y no cerrado como en la economía de
mercado) ya que recibe desde fuera la energía y materias y desecha
residuos y energía disipada.

La Economía Ecológica es crítica del modelo liberal, y de las formas de

valoración de los llamados “bienes comunes”, las formas de apropiación y
explotación. iii

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 Economía y Ambiente

Joan Martínez Allier es el más grande historiador de esta posición, además

de exponente y ha dado a conocer toda esta importante obra a través de
sus libros y las revistas “Ecología Política” y “Ecological Economics”.

Entre los autores más importantes encontramos en el siglo XIX Al los

médico ucraniano Serhii Podolinsky quien elaboró la contabilidad
energética basada en los flujos de energía, estudiando la relación trabajo y
consumo kilo calórico como otra forma de medir la plusvalía (circa 1880) y
luego seguido por Sacher.

En 1885 Rudolf Clausius en Bonn escribió “Sobre las reservas energéticas en

la naturaleza y su aprovechamiento en beneficio de la humanidad” donde
estudia la historia de la máquina de vapor y la nueva influencia de la energía
hidráulicaiv.

Otro aporte es del escocés de Patrick Geddes (1854-1932) y urbanista y

biólogo, que en el contexto de la biología analiza la energía planteando la
teoría del intercambiov.

Ya en el siglo XX encontramos a Nicolás Georgescu- Roegen (1906-1994)

quien influyó en los economistas de los 70 planteando la imposibilidad del
reciclaje continuo, y la importancia de la economía de la energía y la
entropía. Su discípulo José Manuel Naredo, junto con Martínez Allier de
gran influencia actual y en el pensamiento latinoamericano, pone en
contexto el mundo físico frente a la teoría económica y la aplicación de la
Ley de la entropía, con un nuevo análisis de la asignación de los recursos vi.

Las características más importantes son:

° Modificar el patrón de consumo

La búsqueda está en cambiar la forma de consumir, generar un

comportamiento amigable con el ambiente, evitar el agotamiento de
recursos, utilizar tecnologías no contaminantes, limitar el consumo de
aquello que provoca daño ambiental, etc.

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 Economía y Ambiente

° Se plantea desde el agotamiento de los recursos naturales y/o

energéticos

Los recursos que se consideraban naturalmente infinitos, ahora comienzan

a valorarse como escasos, los primeros autores plantean la duración de los
recursos energéticos que consideran se agotan en el tiempo. Así los
recursos son limitados y no obedecen a las variables económicas, sino a las
ciencias naturales, a los principios de la ecología.

° coloca la economía en el sistema de la biósfera

Esta es una diferencia importante con el pensamiento neoliberal ya que

ubica la economía no como una ciencia autónoma, sino como parte de la
biósfera, con las limitaciones propias de esta. Operando así a partir de la ley
de la entropía, ley de la termodinámica y no la ley de oferta y demanda.

° ubica el medio ambiente fuera del sistema de mercado

Con lo dicho el ambiente y los recursos naturales no pueden ser valorados

conforme el sistema de precios de mercado, las valoraciones son otras y por
ello no utiliza mecanismos de mercado, sino formas más radicales que
implica cambiar el patrón o modos de consumo.

2.2 ECONOMIA ECOLÓGICA

En el siglo XX y frente a una realidad más compleja la economía llamada

Neoliberal, hace carne la situación y elabora a partir de Charles Pigou en
1920 en su libro “The Welfare State” un sistema de inclusión de la
problemática ambiental, buscando la intervención del Estado frente a las
des economías llamadas “externalidades” negativas.

El medio ambiente adquiere status económico, los recursos naturales

(agua, hidrocarburos, bosques, etc.) pasan a ser escasos y agotables, ahora
bienes naturales, con valor en función de su extracción y distribución, no
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 Economía y Ambiente

como bien en si. No tienen precio porque no son propiedad de nadie. Y la

problemática ambiental se introduce en el mercado como internalización
de las externalidades.

Esto da origen a las teorías sobre los bienes de propiedad común, y esa
relación de la naturaleza con propiedad privada.

El primer importante autor es el maestro de Keynes, Arthur C. Pigou quien

en 1920 presenta su gran obra “La economía del Bienestar” (The Economics
of Welfare”. En ella detecta las externalidades y propone la intervención del
Estado, creando un sistema de impuestos que da origen al Principio
económico Contaminador-Pagador.

Mucho tiempo después en 1950 un economista de la Escuela de Chicago,

también de origen inglés, Ronald Coase en 1960, va a reaccionar contra las
propuestas de Pigou en el “El problema del costo social”, deslindando todo
tipo de intereses públicos, y colocando intereses privados entre sí,
negociando los daños ambientales entre privados, y evitando la
intervención del Estado, para el costosa e ineconómica. Se argumenta
obviamente en la imputación de los recursos en la propiedad privada.

Sobre este tópico en 1968 Garret Hardin, impacta con su obra “La tragedia
de los bienes comunes”, donde expresa que la tragedia de estos bienes está
en no pertenecer a nadie, en ser libres, ya que nadie los protege. L a
solución está en otorgar derechos de propiedad para hacerlos más
eficientes, y de ese modo se logra la privatización del medioambiente, de
tal modo que la cuestión ambiental queda en el mercado.

La economía ambiental plantea la menor o nula intervención estatal,

demostrando además con el principio contaminador-pagador la sustitución
de los recursos o bienes ambientales, así como una propensión al pago por
conductas contaminadoras

Esta Escuela tiene características diferentes, así:

° es un modelo de mercado

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 Economía y Ambiente

La economía ambiental es parte de la Economía, una rama específica, que

trata del ambiente y los recursos valorizándolos en el mercado, bajo ley de
oferta y demanda, no hay límites físicos sino óptimos. Los recursos toman
su valor en el mercado.

° valoriza económicamente los recursos naturales

Este valor esta dado por oferta y demanda pero no contiene el costo
ambiental, internalizarlos es el objetivo de esta rama de la economía.

° establece el concepto de externalidad negativa equivalente a daño

ambiental y medible

La externalidad es el efecto producido en un tercero por alguien que se

beneficia en un proceso de producción, es negativa cuando se genera una
deseconomía. O positiva si produce un beneficio ambiental, esto es
medible, valorable. LA externalidad negativa es una falla del mercado.

° mide el costo ambiental

La medición del costo ambiental tiene distintos parámetros, ello permite

solucionar la falla del mercado internalizándolos en los contaminadores.

° aplica la curva de Kuznets para la eficiencia ambiental

Esta es la medida del ´óptimo ambiental, según la cual hay un momento en

que se deja de producir contaminación y se produce el equilibrio, esto
usando distintos mecanismos.

° establece el Teorema de Coase para medir los costos de decisiones

Para Coase el Estado no debía intervenir en la Economía para tutelar el

ambiente, sino se debía negociar las soluciones entre los privados, ya sea
con convenios, o indemnizaciones.

La diferencia sustancial está en que mientras la Economía Ecológica se

plantea limitada por los recursos y las leyes físicas, la Economía Ambiental
parte de ausencia de límites y fronteras.

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 Economía y Ambiente

En la realidad, la economía Ecológica es la escuela que siguen las políticas

de Estado y las Organizaciones más ambientalistas, mientras que los
Organismos Internacionales y/o Multilaterales han seguido a la fecha los
instrumentos de la Economía Ambiental, pero muchas veces anclados en los
Principios y Valores de la otra escuela.

Cualquiera de las posturas requiere el replanteo de las preguntas de la

Economía Clásica:

¿QUE PRODUCIMOS? CONSUMO

¿Cómo? TECONOLOGÍA

¿PARA QUIENES? CONSUMO-ACUMULACION

A partir de estas respuestas con los valores, principios y cultura de una

sociedad se podrán establecer claramente las metas en los distintos niveles
o unidades políticas. Ello implica pensar las decisiones y los instrumentos
conforme a las regiones, cuencas, jurisdicciones, etc.; así

L O C A L Queda en el mismo espacio

donde se origina

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 Economía y Ambiente

TRANSACCIONAL Se expande o derrama a otra

Unidad

TRANSFRONTERIZO Común a espacios limítrofes

G L O B A L Afecta a todos

Determinar el ámbito de aplicación requiere establecer las normas

regulatorias, las económicas y los instrumentos fiscales posibles y en que
Presupuesto impacta.

Esto es muy importante ya que desde las Finanzas Públicas se debe fijar el
Gasto Público Social-Ambiental y las Partidas de Ingresos correspondientes.

Para ello deberán fijarse estándares claros y precisos que permitan medir la
realidad.

Mas allá de los estándares, muchos establecidos por Ley, y conforme el

Art.41 CN, deberán fijarse nuevas medidas macro-económicas, como
reemplazar el PBI por Índice de Desarrollo Sustentable.

La cuestión del Desarrollo Sustentable a su vez se introduce, en aras de su

transversalidad, en las Políticas Comerciales, Educativas y Culturales. Esto
en el campo financiero determina por su complejidad, una necesaria
coordinación.

3.-INSTRUMENTOS ECONOMICOS Y FINANCIEROS

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 Economía y Ambiente

La dimensión económica, conforme las distintas posiciones pero sobretodo,

la Escuela de la Economía Ambiental brinda mecanismos que operan en el
mercado, y formas de intervención y regulación estatal.

De todos modos la economía Ecológica brinda no sólo principios ecosóficos,

sino alternativas de medición, de política económica, como cambios en los
patrones de consumo, producción, aprovechamiento, y reducción de la
utilización de los recursos naturales.

Más allá de la ideología diferente, será importante a futuro conciliar y

tomar los distintos aspectos en cuestión para establecer las políticas más
adecuadas.

Previo a cualquier conceptualización de Instrumentos es útil comprender

que existen distintos instrumentos para el logro del Desarrollo Sustentable:

HERRAMIENTAS QUE
SE INCLUYEN EN LAS
POLITICAS
AMBIENTALES

AUTOREGULACIONES NORMATIVA INSTRUMENTOS

ECONOMICOS

↔ ↔

El primer instrumento y vital son las LEYES, el marco regulatorio ambiental,

que establece, la política y los modos de gestión, las instituciones, así como
los niveles de tolerancia y estándares.

La normativa se realimenta y pone en marcha con las formas de

autoregulación, instrumentos que permiten a particulares, empresas y
organismos internalizar medidas de protección ambiental sin costos ni
intervención estatal, como las normas ISO, certificaciones, etc.
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 Economía y Ambiente

Por otro lado existen desde las Políticas Públicas existen dos formas de
internalizar los costos ambientales, aplicar instrumentos económicos, con
un grado mediano de intervención, y /o instrumentos fiscales, con mayor
intensidad de intervención y efectos más amplios.

3.1. DEFINICION Y CLASIFICACION DE LOS INSTRUMENTOS ECONOMICOS

Si bien la aplicación de instrumentos económicos y financieros se remonta

al siglo X IX, en Europa y América Latina configurando el llamado “Régimen
Fiscal de los Recursos Naturales” vii, su mayor difusión e inserción en
Políticas Ambientales es a partir de la década del 70 con el reconocimiento
del Principio Contaminador Pagador o PPP en sus siglas en inglés (Polluter
Pays Principle) en la Unión Europea en base a políticas aconsejadas por la
OCDE.

La fundamentación está en la corrección de la externalidad en el mercado y

para ello la contaminación es una externalidad negativa (ver concepto ut
supra), que a través de Políticas Públicas se internaliza, y hace asumir al
contaminador el costo social ambiental.

El Gasto social-ambiental es el conjunto de gastos en que el Estado deberá

incurrir por daño ambiental, agotamiento de recursos, etc. y que
visualizamos en distintas Partidas del Presupuesto. Desde la Economía se
analiza en estos casos la variable costo-beneficio como índice para la
implementación de cualquier instrumento.

El costo social de este modo representa el costo en que incurre la sociedad

para arribar a las metas ambientales establecidas en Políticas Públicas que
generan una intervención gubernamental, incluidos los costos de
implementación institucional, cultural y político.

Las Políticas Públicas para la protección ambiental, sin dudas son formas de
intervención en la Economía cuando se trata de reorientar conductas
consideradas “nocivas” o “antisociales”, o darle solución a Gastos

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 Economía y Ambiente

Ambientales que recaen sobre la sociedad, directamente sobre los

particulares o se traduce en Gasto Público en Cuentas Presupuestarias,
debiendo asumirlas el Estado y distribuir su costo por los Ingresos
Tributarios.

El planteo básico de este modo, sería ¿Quién paga la con la contaminación

del ambiente o el agotamiento de los recursos? Y a partir de allí elegir la
forma de distribuir o redistribuir los costos.

El Beneficio Social es el que la sociedad recibe por la Política implantada, y

que corrige la externalidad o daño ambiental.

CLASIFICACION

INSTRUMENTO
ECONOMICOS

Funcionan con otros instrumentos

de apoyo para permitir llegar a los
ECONOMICOS DE CONTROL FISCALES
PUROS
objetivos como créditos blandos,
subsidios, etc.

Los Económicos puros actúan sobre costos de producción y consumo

aumentando o bajando los precios sobre actividades que se deben
modificar a través de políticas como por ejemplo reducción de aranceles,
cargas por efluente o emisión,

Los instrumentos de control actúan mediante la determinación de

parámetros o medidas que garanticen las metas u objetivos ambientales, ej.
Niveles de emisión permitidos, restricciones a la importación, etc.

3.2. INSTRUMENTOS FISCALES

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 Economía y Ambiente

Los fiscales, funcionan desde el Presupuesto Público y consisten en

introducir el elemento ambiental en la tributación. Ej. Tasas retributivas,
impuestos ambientales, etc.

Los fiscales o la fiscalidad ambiental la podemos clasificar en:

TRIBUTACION
AMBIENTAL

TRIBUTOS BENEFICIOS FISCALES

EXENCIONES-
IMPUESTOS-TASAS DESGRAVACIONES- RECARGOS
DEDUCCIONES- TRIBUTARIOS
CONTRIBUCIONES
AMORTIZACIONES
ACELERADAS

Estamos ante el Derecho Financiero

A que tiene la particularidad de ser
TASAS
instrumental a todas las ramas del Derecho viii. En su carácter dinámico, el
que elabora las herramientas para cumplir con los fines ambientales
expresados en la Constitución, que implica trabajar con cuestiones
complejas, policéntricas y transversales que impactan en el campo
económico-socialix.

Se requiere de este modo solucionar conflictos del derecho, los que se

producen entre los de clase individual, frente a los derechos sociales y
colectivos, siempre de naturaleza económica.

No hay dudas que la libertad de empresa y el derecho al medio ambiente

sano suscitan controversias, y será el Estado quien establezca las
prioridades, definiendo en sus regulaciones, e incentivando con este tipo de
mecanismos.

Existen distintas formas de fiscalidad ambiental que pueden usarse para la

protección del medio ambiente:
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 Economía y Ambiente

Los tributos ambientales son los tributos que incorporan el elemento

ambiental en su objetivo, deviniendo protectivo del medio ambiente. No
son figuras sofisticadas y asumen las formas propias del Derecho
Financiero/Tributario, con objetivos propios del Derecho Ambiental y del
Desarrollo Sustentable, porque a diferencia de Europa en Latinoamérica los
tributos o mecanismos ambientales establecidos se amplían a este último.

Ello trae a consideración, a diferencia de los instrumentos económicos, la

teoría del doble dividendox, ya que además de tutelar el medio ambiente
pueden mejorar el pleno empleo, esto es típico de los beneficios fiscales al
medio ambiente, que por ej. Tutelan el boque y generan nuevas
explotaciones, o el turismo sustentable.

Los tributos ambientales, además del fin recaudatorio incorporan fines

extrafiscales, la tutela del medio ambiente por caso, en distinta relación, así
un tributo extrafiscal puro busca la recaudación cero, cumplido el fin no se
recauda.

Los impuestos ambientales, son aquellos que además de un objetivo

ambiental, tienen como hecho imponible una actividad o bien que
representa una conducta antisocial, que vulnera la política ambiental. Por
ejemplo un impuesto a las bolsitas de plástico como utilizó Italia en los 90
busco aumentar el precio de la misma y su desuso, modificando la conducta
de productores y consumidores en cinco años a partir de donde se
reemplazó por una contribución al reciclado.

Ahora bien si los impuestos gravan a quienes tienen aptitud para las
obligaciones de colaboración con el Estado, la capacidad contributiva, como
se considera cuando se cobra por contaminar, ese hecho refleja una aptitud
distinta la “capacidad de contaminar”. Si Bien hay discusiones en torno a
este tema por ser una capacidad potencial, no hay dudas que el principio de
igualdad de las cargas públicas está en plenitud, expresado en el principio
de la solidaridadxi.

La Solidaridad como principio del Derecho Ambiental es el que refleja como

principio jurídico el Principio Contaminador-Pagador.

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 Economía y Ambiente

Tomando el caso, se busco cambiar conducta y no recaudar más allá de ello

lo recaudado se utilizó para subvencionar a las nuevas tecnologías del
polietileno. Aunque el recaudo no debe ser afectado a un fin determinado
y conformar las Rentas Generales, esto funciona si del otro lado se
establecen claramente los Gastos Públicos Ambientales.

Las tasas deben ser altas para generar cambios, ya que valores no
interesantes no incentivan, es decir el impuesto ambiental es siempre
incentivador. Desde este punto de vista el Sustancialismo Italiano plantea
con Amatucci, la elección del Estado en sus Políticas Públicas acerca de
penalizar desde el Derecho Penal, o del Tributario, hablando del carácter
penalizador del Tributo Ambiental, por eso grava conductas consideradas
conforme las Directivas de la UE, antisociales.

Existe aquí un límite, que está dado en el Impuesto de Sofocación,

planteado desde la Escuela Alemana con una Reforma Fiscal Ambiental en
curso desde 1999, por el cual estos impuestos no pueden ahogar una
actividad o industria, nuestro límite sería el carácter confiscatorio. Pues
bien ante la existencia de esta posibilidad se otorgan otras minoraciones de
la carga tributaria como rebajas en el impuesto a la renta (Suecia,
Dinamarca) rebaja de las cargas laborales (Francia) concurso de impuestos
coordinados (Alemania), de este modo se balancea los costos de producción
y se permite modificar tecnología y procesos productivos.

Por último se debe gravar solo aquello que tiene alternativas o puede ser
modificado, no como el caso español del impuesto a las torres de alta
tensión o telemáticas ya declarado inconstitucional, porque el fin
inexistente de un cambio de conducta ambiental, significaba solo
recaudación, siendo una afectación discriminatoria a un sector productivo.

De este modo la forma justa y equitativa de una Política Tributaria

Medioambiental, mas allá de formar parte de las Políticas Públicas de
Desarrollo Sustentable, es la Reforma Fiscal Ambiental, que es un proceso a
la incorporación de las Políticas Ambientales al Sistema Tributario General,
para lo cual deberá trabajarse desde el Gasto Público Social, como plantea

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 Economía y Ambiente

Tulio Rosembuj. En esto Latinoamérica tiene una legislación que obliga a

esta solución a la que actualmente sólo va en camino Méjico.

Las tasas ambientales , el tributo más utilizado en toda la región , es un

mecanismo vinculado a un servicio, esto implica que su valor debe estar
acorde al servicio que se presta, como alumbrado, barrido y limpieza,
inspección y control, registro, etc., la diferencia con el precio es la
obligatoriedad , el servicio es obligatorio, como el agua, la limpieza urbana.
El porcentaje de extrafiscalidad, ya decía Jarach es mínimo, porque siempre
debe cobrarse en razón del costo del servicio prestado, caso contario
deviene inconstitucional, y así lo ha entendido nuestra CSJN en distintos
fallos.

Atento una mayor facilidad de implantación, lo que consideramos en la

investigación “Análisis de los instrumentos económicos y fiscales en
Latinoamérica” (UBACYT-Dirección Mario Valls 1999-2001) sería el primer
paso caminar hacia una redefinición de las tasas incorporando una
verdadera actitud hacia la tutela ambiental. Pero si es interesante
reconocer que las tasas por recolección de residuos, de higiene, etc. son
ambientales, por su fin, y no obsta que sean recaudatorias. Claramente
vemos como juega el Poder de Policía con el Poder Tributario.

Las Contribuciones Especiales, o parafiscales, son herramientas interesantes

para aplicar a las obras de saneamiento, mejoras necesarias para
determinados sectores ubicados y que pueden generar obras comunitarias
que abaratan costos individuales. Obviamente en una región o municipio
encaminan a un doble dividendo.

Existen los Beneficios Fiscales, que operan en contrario, estos incentivan a

la producción limpia, ya que consisten en minoraciones de la carga
tributaria, que facilitan el cambio. Es decir, son premios a una inserción
ambiental en la sociedad.

Pueden utilizarse las desgravaciones, es decir no gravar una actividad o

producto, con el fin de generar ahorro o inversión, pero es más utilizada la
exención que grava pero exime del pago para incentivar pro ejemplo
ahorro, inversión, nueva tecnología. La doctrina tributaria no aconseja estos
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 Economía y Ambiente

mecanismos prefiriendo las deducciones que son detracciones menores en

base a planes o proyectos ambientales, existen en Argentina en bosques,
minería, canteras, en ganancias conjugados con las Leyes sectoriales.

Hay que tener en cuenta que cualquier Beneficio Fiscal representa un Gasto
Público indirecto, porque reduce los Ingresos Públicos, con lo cual es
delicado monitorear y evaluar su aplicación y resultados. En Colombia se
utiliza la medición del Gasto Público Ambiental anual, debiendo
corroborarse cuanto se ha gastado o invertido específicamente,
discriminando partidas de Gastos-Ingresos, y los beneficios en el Gasto.

Por otro lado son muy utilizadas en las Leyes de Promoción las
amortizaciones acumuladas para bienes de capital usados en saneamiento,
que permite invertir en capital ambiental, los financiamientos por ejemplo
del IVA permitiéndose a algunos sectores ingresos en cuotas y diferidos. En
este caso deberá analizarse si existe inflación el sistema de corrección para
no licuar el ingreso.

Un incentivo utilizado en Argentina es la estabilidad fiscal en servicios

públicos, minería y bosques xii, que permite calcular el costo-beneficio de
proyectos a largo plazo, permitiendo una minoración constante, lo que es
un atractivo, aunque en países federales se necesita pactar fiscalmente
entre las unidades políticas para evitar efectos adversos.

En realidad toda minoración de la carga fiscal es económicamente un

subsidio, e impacta en el Presupuesto como gasto público. Los subsidios
son beneficios que se otorgan por distintos motivos como: prevención,
asistencia, compensación conforme a distintas leyes sectoriales y que
implican beneficios, desde el punto de vista productivo mejoran precios y
dan competitividad.

Las leyes de Promoción como la 2508o de Bosques o 25019 de Energías

alternativas otorgan subsidios desde el impuesto ventaja o el gasto, el
primero por el no recaudo otorga beneficio directo.

Los recargos tributarios son instrumentos, que por el contrario, implican un

mayor costo fiscal, con la facilidad que su aplicación es un porcentual sobre

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 Economía y Ambiente

un impuesto, ej. Algunas aplicaciones de las comunidades autónomas

españolas por sobre el IVA; y la ventaja de utilizar las mismas oficinas y el
mismo gasto del contribuyente, vemos aquí un elemento sancionador pero
limitado a un impuesto ya aplicado y que aprovecha una unidad política
diferente. Para ello, y si bien lo extendemos a toda la tributación ambiental,
es necesario que no exista evasión o elusión impositiva, con lo cual se
tornan mecanismos inviables e injustos.

Todos estos instrumentos pueden operar en forma independiente o

conjunta, estableciendo un sistema incentivador, de premios y/o castigos,
con los necesarios instrumentos de apoyo que colaboran al cumplimiento
de los fines.

Así normalmente si se quiere incentivar el tratamiento de efluentes se

puede crear un sistema de cargas a los contaminadores, con la que se
asumen los costos de la limpieza de la cuenca e incentivo a no eliminar,
pero como no todas las empresas pueden asumir un tratamiento pagaran la
carga hasta que puedan establecer una potabilizadora; para que ello
funcione será necesario la posibilidad de créditos blandos, ayudas
económicas, avales, asesorías subsidiadas. Otra solución desde el punto de
vista fiscal sería instalar un sistema municipal para potabilización y cobrar
una tasa.

3.3. REFORMA FISCAL AMBIENTAL

La reforma Fiscal Ambiental ya referido ut supra es la inclusión de la

cuestión ambiental y el desarrollo sustentable en el Sistema Fiscal, por
tanto la Legislación Tributaria debe incluir los elementos que planteamos en
el punto anterior, acompañando toda la batería de instrumentos en la
Legislación Ambiental, la Administrativa y normativa sectorial afín xiii.

Es un trabajo interdisciplinario que va más allá de las ramas del Derecho y

necesita de quienes realizan las mediciones, monitoreos, gestionadores, a
los efectos de poder lentamente y ordenadamente cumplir con los fines.
21
 Economía y Ambiente

Implantar en este caso es muchas veces prueba y error, si algo no funciona

los costos ambientales crecen geométricamente.

1)Adaptación de los tributos a los fines ambientales

2)Implantación nuevos tributos ambientales

3)Reforma fiscal ambiental

Por último es de tener en cuenta la pasada Conferencia de RIO + 20 que en

su Declaración Final establece unos lineamientos o directrices que
voluntariamente los países deberían incorporar a sus Políticas Públicas, en
las que toma como base la Aplicación del Programa 21, el Plan de
Decisiones de Johannesburgo y los Objetivos del MILENIO, estos últimos
acordes a las políticas seguidas y recomendadas por PNUMA y CEPAL.
Coincidentes además con las políticas verdes del constitucionalismo
Latinoamericano desde 1974.

El Desarrollo Sustentable ahora acopla un nuevo sistema económico, la

Economía Verde que es en realidad el modelo de la economía ambiental
que vimos anteriormente, donde se agrega como objetivo propio la baja
producción de carbono.

Es interesante que aconseja para cada país la aplicación y elección de los

mecanismos más eficientes a su sistema, y si bien habla de evitar subsidios
es a los nocivos, planteando un diagnostico distinto entre países
desarrollados y en desarrollo.

No debemos olvidar que el Programa 21 establece el marco de los

instrumentos fiscales sobretodo y la generación de Cuentas Presupuestarias
Ambientales, como forma de calcular el costo ambiental.

22
 Economía y Ambiente

En cuanto al Protocolo de Kyoto que sigue aplicándose, aunque con

dificultades, tiene mecanismos como los MDL, emisión de certificados de
emisión, acuerdos conjuntos, que los distintos países aplican con
diferencias y criterios regionales, que se cruzan con las propuestas
anteriores.

Cada país tiene el reto de comenzar por sus sectores más importantes para
adaptarlos con tiempo y que no se le impongan políticas que no conjugan
con su sistema y afecta su comercio e industria. Y así evitar también las muy
complicadas barreras ecológicas o el dumping en la importación, que daña
la producción nacional.

El camino es largo pero comenzarlo hoy es poder iniciarlo sin apuros, y con
ventajas.

BIBLIOGRAFIA GENERAL

AMATUCCI, Andrea, “L´ordinamento Giurídico dalla finanza pública”

8va.ed., Jovene, Napoli, 2007

ABBAMONTE, GIUSEPPE, “Principios de Derecho de la Hacienda Pública”,

Temis, Bogotá, 2009.

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Marcial Pons, Madrid, 1995.

“ “ , “Tributos Ambientales”, en Fiscalidad Ambiental, obra

colectiva, dirección Yábar Sterling, Cedecs, Barcelona, 1998, pag.44 y ss.

HERRERA MOLINA, “Derecho Tributario Ambiental”, Marcial Pons, Madrid,

2000.

PIGOU, A.C, “The economics of welfare state”, Mc Millan, London, 1920.

LEJEUNE VALCARCEL, E., “El principio de igualdad” en Tratado de Derecho

Europeo, Marcial Pons, 1998.
23
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LIFSCHITZ, Nora B. , “El Derecho Financiero Ambiental en el marco de la

integración. Cuestiones conexas con el comercio internacional”, Rev.
Mundo fiscal, Cali, 2008, nro.2, pag.91 y ss.

“ , “El Derecho tributario ambiental y los principios

constitucionales a la luz del constitucionalismo latinoamericanos”, en
Lecciones de Derecho Tributario, Tomo I, ICDT y URB, 2010, PAG.228 Y ss.

Documentos CEPAL

Documentos UNION EUROPEA

Notas
ii
Un interesante aporte s el trabajo de John Cobb, en el libro “Para el Bien Común” escrito con Hermann
Daly donde analiza la relación del hombre con la naturaleza, la tierra, la propiedad frente a las distintas
religiones y su influencia.
iiii
Fukuyama, Francis, “La gran ruptura”, ed. Atlántida, Buenos Aires, 1999, pag.26 “ Las sociedades
agrícolas se transformaron en industriales en un lapso de apenas 100 años, y todas las normas sociales,
hábitos y costumbres que habían caracterizado la vida en la aldea rural se vieron reemplazadas por los
nuevos ritmos de la fábrica y la ciudad”.
iii
Martínez Alier,Joan y Schlupmann, Klaus, “La ecología y la economía”, Fondo de cultura económica,
México, 1991. Pag.11
iv
ibídem, pag.93
v
Ibídem, pág.115
vi
Ibídem, pags.169, 190,260.
vii
Desarrollo importante de la obra de los catedráticos del Derecho Ambiental y de los Recursos Naturales
en Argentina, Guillermo Cano, Eduardo Pigretti, y Mario Valls.
viii
Conf. Abbamonte Giuseppe, “Principios de Derecho de la Hacienda Pública” , Temis Univ. .del Rosario,
Bogotá, 2009, pag.8 y 9.
ixix
Conf. específicamente Herrera Molina, Pedro, “Derecho Tributario Ambiental”, Marcial Pons, Madrid,
200, pág.12 y ss.
xxxxx
Véase Pearce, David, Economía Ambiental, FCE, México , 1985.
xi
Op.cit. Herrera molina pag.40 y ss.
xii
Ver Leyes 24196 y 25080, así cono marcos regulatorios de concesiones de servicios públicos

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 Economía y Ambiente

xiii
Lifschitz, Nora “El derecho financiero ambiental en la integración latinoamericana. Revista mundo fiscal,
Cali,2008, nro2, pag.91 y ssi

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