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V O L 1 . N o. Ipp . I-28
PO LI C I D A D E S PA R
TIDAS
Londres - Thousand Oaks - Nueva Delhi

@ 1995 SAGE Publications

CAMBIOS EN LOS MODELOS DE

ORGANIZACIÓN DE LOS PARTIDOS Y
DEMOCRACIA , , ., .; ..'
v "
El surgimiento del Partido del Cártel

Richard 8. Kate y Peter Mair

A B ST RA CT

Muchos debates recientes sobre el declive de los partidos se basan en el

supuesto de que el modelo Duverger/socialista de partido de masas es el
único modelo para los partidos. Sostenemos que esta suposición es errónea,
que el modelo de partido de masas es sólo un modelo, temporalmente
limitado y contingente", y que es necesario diferenciar las nociones de
adaptación y cambio de las nociones de declive o fracaso. Tras un análisis
de cómo pueden situarse los diversos modelos de partido en términos de la
relación entre la sociedad civil y el Estado, sostenemos que el período
reciente ha sido testigo de la aparición de un nuevo modelo de partido, el
partv de cártel, en el que los partidos coludidos se convierten en agentes del
Estado y emplean los recursos de éste {el Estado de partido) para garantizar
su propia supervivencia colectiva. Por último, sugerimos que el reciente
desafío al partido es en realidad un desafío al cártel que los partidos
establecidos han creado para sí mismos.

PALABRAS CLAVE - partido cartel - organización del partido - gobierno del partido -
teoría democrática

Un hilo común que ha recorrido la literatura sobre los partidos políticos,

esencialmente desde los tiempos de Ostrogorski (1902), y que también ha
recorrido la gran variedad de tipologías y análisis (tanto normativos como
empíricos) que se han presentado en esa literatura, ha sido la opinión de que los
partidos deben clasificarse y entenderse sobre la base de su relación con la sociedad
civil.
en función de su relación con la s o c i e d a d c i v i l .
 sociedad (véase, por ejemplo, Duverger, 1954; Neumann, I 9S 6, Panebianco, 1988).
Esto ha tenido dos implicaciones. La primera ha sido la tendencia a establecer
el modelo de partido de masas como la norma con respecto a la cual todo debe
ser
S

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rom the SAGE Social Science Collections. Todos los derechos reservados.
 KATZYMAIR

(Lawson, 1980, 1988; Sainsbury, 1990). La otra ha sido infravalorar hasta qué
punto las diferencias entre los partidos pueden entenderse también por
referencia a sus relaciones con el Estado.
En nuestra opinión, ambas implicaciones están mal fundadas. Como
demostraremos, el modelo de partidos de masas está ligado a una concepción
de la democracia (véase también Pomper, 1992) y a un ideal particular, y
ahora anticuado, de estructura social, ninguno de los cuales es característico de
las sociedades postindustriales. Además, el modelo de partido de masas implica
un proceso lineal de desarrollo de los partidos que, incluso cuando se elabora
para tener en cuenta desarrollos más recientes (por ejemplo, el partido universal
de Kirchheimer o el partido electoral-profesional de Panebianco), sugiere un
punto final a partir del cual las únicas opciones son la estabilidad o la
decadencia, y que, como todas las hipótesis del final de la evolución, es
intrínsecamente sospechoso. Por el contrario, nosotros sostenemos que el
desarrollo de los partidos en las democracias occidentales ha sido el reflejo
de un proceso dialéctico en el que cada nuevo tipo de partido genera una
reacción que estimula un mayor desarrollo, dando lugar así a otro nuevo tipo
de partido, y a otra serie de reacciones, y así sucesivamente. Desde esta
perspectiva, el partido de masas es simplemente una etapa de un proceso
continuo.
También creemos que los factores que propician esta dialéctica no se reducen
únicamente a los siguientes factores
de los cambios en la sociedad civil, sino también de los cambios en las
relaciones entre los partidos y el Estado. En concreto, sostenemos que en los
últimos años se ha producido una tendencia hacia una simbiosis cada vez
más estrecha entre los partidos y el Estado,
.' ' ' ' ' . ' . .' '.'..
que identificamos como el partido del cártel . Al igual que los anteriores, el
partido del cártel
implica una concepción particular de la democracia; además, también como
los tipos de partido anteriores, estimula nuevas reacciones y siembra las
semillas de una evolución aún mayor.

El Partido de la Masa y el Partido de la

Catch-All

El énfasis en el partido de masas como modelo implica dos supuestos, uno

relativo al significado esencial de la democracia y sus requisitos
institucionales, y otro relativo a los requisitos organizativos para el éxito
electoral. Ambos han sido desarrollados sobre todo por
Duverger (1954), sino que también son evidentes en lade la democracia
británica
descrita por Beer (1969: cap. 3) bajo el sobrenombre d e " democracia
socialista", así como en una variedad de prescripciones para la democracia
estadounidense identificadas genéricamente como "gobierno de partido
responsable" (Ranney, 1962).
En el modelo arquetípico de partido de masas, las unidades fundamentales de
la vida política son grupos sociales predefinidos y bien definidos, cuya
pertenencia está ligada a todos los aspectos de la vida del individuo
(Neumann, 1956: esp. p. 403). La política consiste principalmente en la
competencia, el conflicto y la cooperación de estos grupos, y los partidos
políticos son los organismos a través de los cuales estos grupos, y por lo tanto
sus miembros, participan en la política, plantean exigencias al Estado y, en última
instancia, intentan hacerse con el control del Estado colocando a sus propios
miembros en el poder.
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 E L M O D E L P A R T I D O CA R
TE L

representantes en cargos clave. Cada uno de estos grupos tiene un interés, que
se articula en el programa de "su" partido. Este programa no es sólo un
¡; ! Sin embargo, no se trata de un conjunto de políticas, sino de un todo coherente y
lógicamente conectado. De ahí que la unidad y la disciplina del partido no sólo
sean ventajosas desde el punto de vista práctico, sino también legítimas desde el
punto de vista normativo. Esta legitimidad depende, a su vez, de la participación
popular directa en la formulación del programa del partido y, desde una
perspectiva organizativa, esto implica la necesidad de una amplia organización de
la afiliación en ramas o células con el fin de proporcionar vías para la aportación
de las masas al proceso de formulación de políticas del partido, así como para la
supremacía del partido extraparlamentario, en particular tal como se encarna en el
congreso del partido.
La elección electoral individual se ve limitada por el encapsulamiento de la
masa del electorado en uno de los grupos subculturales que representan los
partidos, de modo que la política electoral tiene menos que ver con las tasas
diferenciales de conversión que con las tasas diferenciales de movilización. No
obstante, a nivel de sistema, el modelo socialista/de partidos de masas
proporciona un control popular prospectivo sobre la política, en el sentido de
que los votantes apoyan a uno u otro partido y su programa bien definido, y el
partido (o coalición de partidos) con la mayoría de los votos consigue gobernar.
Los partidos, desde este punto de vista, proporcionan el vínculo (no esencial)
entre los ciudadanos y el Estado (Lawson, 1988: 36). Esto también implica una
concepción particular de la conveniencia organizativa. Dado que la competición
electoral consiste principalmente en la movilización más que en la conversión,
el requisito clave para que un partido tenga éxito es aumentar el nivel de
compromiso de aquellos que ya están predispuestos a ofrecerle su apoyo, es
decir, los miembros de su electorado social "natural". Por tanto, por razones
tanto de legitimidad como de conveniencia, se esperaba que se produjera un
"contagio desde la izquierda", por el que los partidos que representaban otros
intereses/segmentos de la sociedad se vieran obligados a adoptar las
características y la estrategia básicas del modelo socialista/de partido de masas
o, de lo contrario, perecerían (Duverger, 1954: xxvii). Desde esta perspectiva, el
partido de masas se consideraba el partido del futuro.
La aparición de lo que Kirchheimer (1966) denominó el "catch-all party"
puso seriamente en entredicho esta noción "del partido como representante de
sectores predefinidos de la sociedad". En primer lugar, el comienzo de una
erosión de las fronteras sociales tradicionales a finales de los años 50 y 60
implicó un debilitamiento de identidades colectivas anteriormente muy
distintivas, lo que hizo menos fácil identificar sectores separados del electorado
y asumir intereses compartidos a largo plazo. En segundo lugar, el crecimiento
económico y la mayor importancia del Estado del bienestar facilitaron la
elaboración de programas que ya no eran tan necesariamente divisivos ni
partidistas, sino que podía afirmarse que servían a los intereses de todos, o casi
todos. En tercer lugar, con el_desarrollo de los medios de comunicación de
masas, los líderes de los partidos empezaron a disfrutar de la capacidad de
apelar al electorado en general, un electorado formado por que estaban
aprendiendo a comportarse más como consumidores q u e c o m o ciudadanos.
participantes activos.
 El resultado fue la formulación tanto de un nuevo modelo de partido como,
vinculada a éste, de una nueva concepción de la democracia, que los
observadores a veces, aunque
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 KATZYMAIR

de forma no sistemática, identificada como una "americanización" de la

política europea. Las elecciones giraban ahora en torno a la elección de
líderes más que a la elección de políticas o programas, mientras que la
formación de esas políticas o programas se convertía en prerrogativa de la
dirección del partido más que de los miembros del partido. El control popular y la
responsabilidad ya no debían garantizarse prospectivamente, sobre la base de
alternativas claramente definidas, sino más bien retrospectivamente, sobre la base de
la experiencia y los antecedentes (por ejemplo, Fiorina, 1981). Ya no se creía que el
comportamiento electoral estuviera moldeado por predisposiciones, sino que ahora
se basaba en la elección (Rose y McAllister, 1986). Ya no se hacía hincapié en la
movilización de los votantes, ni tampoco en su conversión, ya que ambos procesos
asumían la capacidad de engendrar lealtad afectiva; más bien, se creía que los
votantes se habían convertido en flotantes libres y no comprometidos, disponibles
para, y altamente susceptibles a, todos y cada uno de los partidos en liza.
El problema de este nuevo modelo era que, mientras que la concepción
anterior de los partidos consideraba que su papel era esencial para el
funcionamiento de la democracia y, por tanto, daba por sentada su
supervivencia organizativa, la nueva concepción de los partidos, y de la
democracia, consideraba que su papel era mucho más contingente. De ahí la
voluminosa literatura sobre "el declive del partido", y de ahí también la
variedad de los diferentes esfuerzos por explicar por qué los partidos
podrían ser capaces de sobrevivir a tal cambio (por ejemplo, Pizzorno,
1981). Si, por el contrario, se presta atención a los vínculos entre el
partido y el Estado, tanto la supervivencia como la evolución de las
organizaciones de partidos resultan más comprensibles. Esto es lo que
haremos en las secciones siguientes.

Etapas del desarrollo del partido

Los modelos de partido que hemos estado debatiendo suponen una clara
distinción entre los partidos y el Estado. El partido de masas clásico es un
partido de la sociedad civil, que emana de sectores del electorado, con la
intención de irrumpir en el Estado y modificar las políticas públicas en
interés a largo plazo de los electores a los que rinde cuentas. El catch-all
party, aunque no surge como un partido de la sociedad civil, sino como uno
que se interpone entre la sociedad civil y el Estado, también pretende
influir en el Estado desde fuera, buscando

de sus consumidores pragmáticos.* En resumen, a pesar de sus relaciones

obviamente contrastadas con la sociedad civil, ambos Rarties se sitúan fuera
del Estado, que sigue siendo, en principio, un escenario neutral y libre de
partidos.
unque la suposición de que los partidos políticos están netamente
separados del Estado es bastante convencional y habitual, ha sido sin
embargo característica sólo de determinados períodos de la historia. Del
mismo modo que la claridad de la frontera entre partido y sociedad civil varía
a lo largo del tiempo (una distinción tajante en el periodo del partido comodín
y una fusión en el caso del partido de masas),
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2010
 por lo que la claridad de la frontera entre partido y Estado también puede
variar. En lugar de una tricotomía simple y estática (partido, Estado, sociedad
civil), vemos en cambio un proceso evolutivo, que abarca aproximadamente
desde mediados del siglo XIX hasta nuestros días, impulsado por una serie de
estímulos y respuestas, y que ha modificado tanto las relaciones entre los
partidos, el Estado y la sociedad civil como la claridad de sus límites. Este
proceso puede simplificarse en cuatro etapas distintas.
La primera de estas cuatro etapas es la del régimen liberal censitario de
finales del siglo XIX y principios del XX, con sus requisitos restrictivos para
el sufragio y otras limitaciones a la actividad política de los desheredados.
Mientras
La distinción conceptual entre la sociedad civil y el Estado era válida, pero lo era
mucho menos en la práctica. Salvo los movimientos que movilizaban a los (social
y políticamente) privados de derechos, las personas que constituían los elementos
políticamente relevantes de la sociedad civil y las que ocupaban los puestos de
poder en el Estado estaban tan estrechamente vinculadas por lazos familiares y de
interés que, incluso cuando ambos grupos no eran simplemente coterráneos,
estaban fuertemente compenetrados. Esta época se caracterizó por una concepción
de la política que daba por sentado que existía un único interés nacional que
correspondía al gobierno encontrar y poner en práctica, y, en este contexto, los
partidos políticos que surgieron naturalmente pretendían ser como Burke
describía: grupos de "hombres
En este contexto, la organización formal o altamente estructurada no sería muy
necesaria. En un contexto así, la organización formal o altamente estructurada
sería poco necesaria. Los recursos necesarios para la elección, que a menudo
implicaban el estatus o las conexiones locales tanto como algo tangible, se
recaudarían a nivel local, y aquellos que estuvieran en posición de hacer
demandas al Estado no lo harían.
necesitan intermediarios.
Por supuesto, la armonía de intereses era más evidente en la teoría que en la
práctica, y más obvia desde la perspectiva de los de la clase dominante que
desde la de los excluidos. Del mismo modo, las ventajas de organizarse en
zonas con electorados burgueses y pequeñoburgueses relativamente grandes
(por ejemplo, el
Birmingham de Joseph Chamberlain) y de emprender una acción concertada ).
dentro del parlamento pronto se hicieron evidentes, viciando el espíritu antipartidista que

que caracterizaba a la época. Aun así, en esta concepción, los partidos seguían
principalmente del tipo de cuadros o caucus, y esquemáticamente tendrían que
representarse como en la Figura 1, en la intersección del Estado y la sociedad
civil. Es decir, los partidos eran básicamente comités de personas que se
constituían conjuntamente,
tanto del Estado como de la sociedad civil.
A medida que avanzaba la industrialización y la consiguiente
urbanización, aumentaba el número de personas capaces de cumplir los
requisitos de sufragio del régime censitaire, incluso cuando esos mismos
requisitos se relajaban. Además, las restricciones a la organización de la
clase obrera se consideraban cada vez más incompatibles con la lógica
liberal del Estado burgués y, en cualquier caso, no podían impedir que la
clase obrera se organizara y actuara tanto en la esfera política como en la
industrial. Juntos,
9

DownOadedf0mh#p/ppqsa9epubcomaZBMEDenApi27,2010
 KATZYMAIR

Sociedad civil

Fiestas

Estado

Figura 1. Partidos de tipo cuadro o caucus.

Estos procesos crearon una separación mucho más clara entre el Estado y la
parte políticamente relevante de la sociedad civil, que ahora es mucho
mayor, y que ahora incluye a un gran número de personas que no están
personalmente relacionadas con los gestores del Estado y que perciben al
Estado en términos de "ellos" y no de "nosotros".
con sus miembros organizados, estructuras formales y
y así sucesivamente, es la forma característica esta segunda etapa en la

principalmente entre los recién activados, y a menudo privados de derechos,

elementos de
La sociedad civil, como parte de su lucha (finalmente exitosa) por hacerse oír en
las estructuras de gobierno del Estado y, en última instancia, por controlarlas.
Mientras que el antiguo partido de cuadros se basaba en la calidad de los
simpatizantes, este nuevo partido se basaba en
cantidad de simpatizantes, tratando de compensar en muchos 5pequeña afiliación.
suscripciones, lo que le faltaba en patrocinio individual; para compensar en
. números organizados y acción colectiva para lo que le faltaba en influencia
individual; y para compensar a través de una prensa de partido y otros canales
de comunicación relacionados con el partido lo que le faltaba en acceso a la
prensa comercial.
Como instrumentos de los "outs" políticos, estos nuevos partidos estaban
naturalmente dominados por aquellos cuya base principal estaba en el
partido y no en el gobierno. Como su fuerza residía en la organización formal,
este dominio de lo que más tarde se llamaría el partido extraparlamentario
tendió a formalizarse, y así sobrevivió como una cuestión de principios
incluso después de que los nuevos partidos consiguieran primero el voto
para sus seguidores y, en última instancia, también el poder en el gobierno.
Como reflejo de un programa político mucho más activista, de las
experiencias vitales de sus partidarios y de un espíritu de lucha, estos
partidos eran naturalmente más proclives a la idea de una cohesión y
disciplina de partido forzadas que los partidos burgueses. Lo más significativo en
este sentido es que fueron los primeros partidos que afirmaron explícitamente
representar los intereses de un solo segmento de la sociedad. En consecuencia,
la labor del representante no consistía tanto en buscar el interés nacional como
en actuar como agente de "su" segmento de la sociedad en pos de su propio
interés. El partido político era el foro en el que se articulaba el interés político del
grupo social al que representaba. Por lo tanto, no sólo era práctica y
 10

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 E L M O D E L P A R T I D O C A RTE L

Sociedad "
civil Fiestas Estado

Figura 2. Los partidos de masas actúan como vínculos entre el Estado

y la sociedad civil.

Desde el punto de vista de la experiencia, era apropiado que el partido fuera

disciplinado, pero también era deseable desde el punto de vista normativo.
En estos términos, el auge del partido de masas y, en última instancia, del
sufragio universal, estuvo asociado a una redefinición de lo políticamente
apropiado. No sólo se democratizó un sistema oligárquico mediante la extensión
del sufragio a casi todos los ciudadanos adultos, sino que también cambió la
concepción de la relación adecuada entre los ciudadanos/votantes, numerosos
o no, y el Estado. Las elecciones se convirtieron en elecciones de delegados en
lugar de fideicomisarios y, por tanto, en lugar de vehículos por los que los
votantes daban su consentimiento para ser gobernados por los elegidos, se
convirtieron en dispositivos por los que el gobierno debía rendir cuentas al
pueblo. El partido político iba a ser el mecanismo que hiciera posible todo
esto. Esquemáticamente, las relaciones entre los partidos, la sociedad civil y el
Estado en esta concepción de la política serían las que se muestran en la
Figura 2, con el Estado y la sociedad civil claramente separados, y los partidos
sirviendo de puente o vínculo entre ambos. No obstante, los partidos seguían
estando claramente anclados en la sociedad civil, aunque penetraban en el
Estado a través de nombramientos clientelares en la administración pública y
la ocupación de cargos ministeriales.
Tanto el modelo democrático de partido de masas como el partido de masas
como forma organizativa suponían un reto para los partidos establecidos, al que
sus organizaciones, como tales, tenían que responder. Por un lado, con un
electorado que no se contaba por miles, sino por millones, las redes
informales de los caucus party resultaban inadecuadas para sondear, movilizar
y organizar a los simpatizantes. Por otro lado, la creciente aceptación del
modelo de democracia de partidos de masas (control popular del gobierno
mediante la elección entre partidos unificados) restó apoyo, incluso entre
su propia base electoral natural, a los estilos organizativos y de gobierno más
tradicionales practicados por los partidos establecidos.
Sin embargo, los dirigentes de los partidos tradicionales no podían adoptar
de raíz el espíritu de los partidos de masas. En particular, no podían aceptar la
idea de que los partidos existen para representar a segmentos bien definidos
de la sociedad, porque los segmentos que les habrían correspondido
(agricultores, industriales, etc.) eran minorías evidentes y cada vez más
permanentes. Del mismo modo, la idea de que la organización
extraparlamentaria debía ser dominante resultaba poco atractiva para quienes
ya estaban establecidos en el gobierno. Además, aunque necesitaban
organizarse y
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 K A TZ Y M A I R

movilizar a los partidarios electorales, no dependían tanto de ellos para

obtener recursos materiales; como partidos de las clases altas y medias, aún
podían recurrir a grandes contribuciones individuales; como partidos en el
gobierno, podían desplegar muchos de los recursos del Estado en su propio
beneficio; como partidos de la clase dirigente, tenían un acceso privilegiado y
simpático a los canales de comunicación "no partidistas".
Como resultado, los líderes de los partidos tradicionales tendieron a
establecer organizaciones que se parecían a los partidos de masas en la forma
(miembros regulares, sucursales, un congreso del partido, una prensa del
partido), pero que en la práctica a menudo seguían haciendo hincapié en la
independencia del partido parlamentario_ En lugar de hacer hincapié en el
papel del partido parlamentario como agente de la organización de masas,
hacían hincapié en el papel de la organización de masas como apoyo del
partido parlamentario. Igualmente significativo es el hecho de que, aunque
estos partidos reclutaban miembros, en la práctica no podían limitar su
atractivo a determinadas clases, sino que tenían que hacer llamamientos
más amplios, tratando de captar el apoyo de todas las clases, aunque con
porcentajes de éxito que variaban notablemente de una clase a otra. En
términos ideológicos, por tanto, podían mantener el compromiso anterior
con la idea de un interés nacional único que traspasaba las fronteras
sectoriales.
que mismo tiempo que estos viejos partidos de la derecha adoptaban esta
noticia
En muchos aspectos, el modelo de partido de masas se convirtió en víctima
de su propio éxito. En muchos aspectos, el modelo de partido de masas se
convirtió en víctima de su propio éxito. Las "grandes batallas" por los
derechos políticos y sociales habían unido a los grupos de votantes emergentes
de los partidos de masas de una forma que no pudo mantenerse una vez
conquistados estos derechos. La necesidad de solidaridad se redujo aún más
cuando el Estado empezó a proporcionar de forma universal los servicios de
bienestar y educación que antes habían sido responsabilidad del partido y su
parentela. Además, la mejora de las condiciones sociales, el aumento de la
movilidad y el desarrollo de los medios de comunicación de masas sirvieron
para reducir el carácter distintivo de la experiencia de grupos sociales antes bien
definidos (por ejemplo, Einhorn y Logue, 1988). Además, no sólo habían
empezado a erosionarse los prerrequisitos sociales y políticos para el partido
de masas, sino que, una vez que habían probado el sabor del cargo, y sobre
todo una vez que habían alcanzado el poder por sí mismos, los líderes
parlamentarios de los partidos de masas originales también habían empezado a
encontrar más atractivo el modelo catch-all. Tras disfrutar de los frutos de la
victoria electoral
- que incluía la capacidad de modificar la política en el sentido que considerasen
deseable o
Por supuesto, estos políticos querían seguir ganando, por lo que cada vez
estaban más interesados en ampliar su atractivo electoral más allá de su
"classe gardée" original. Además, una vez en el poder, se encontraron con que
las limitaciones y exigencias del gobierno práctico, y la necesidad de trabajar
con grupos que se encontraban entre sus antiguos oponentes electorales, les
obligaban a hacer más concesiones.
Todo ello ave rise_yo una tercera etapa de evoluciones con los viejos mas5_parties_
_beginnin a emular la respuesta de los viejos arties a su propio ascenso y así
12

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2010
 E L M O D E L P A R T I D O CA R TE L

* Partes *
Sociedad civil J* Estado

Figura 3. Los partidos actúan como intermediarios entre el Estado

y la sociedad civil. Los partidos actúan como intermediarios entre
el Estado y la sociedad civil.

con partidos tanto de la izquierda tradicional como de la derecha tradicional.

La idea de "partido" se basa en el modelo de "partido general". Aunque
estos partidos pueden (y siguen) teniendo miembros, ya no intentan
seriamente encapsularlos; más bien, la afiliación al partido se convierte en
una de las muchas afiliaciones independientes que un individuo puede, o
no, mantener. En lugar de hacer hincapié en la homogeneidad social, el
partido acepta miembros dondequiera que los encuentre y, además, recluta
miembros sobre la base del sentimiento político más que de la identidad
social. En lugar de la estrategia electoral defensiva del partido de masas,
que hacía hincapié en la movilización y retención de un electorado limitado, el
partido adopta una estrategia ofensiva, cambiando "la eficacia en profundidad
por una audiencia más amplia y un éxito electoral más inmediato"
(Kirchheimer, 1966. 184). Al realizar esta transición, se produce un
debilitamiento del carácter distintivo ideológico y/o político de los partidos y,
con la aparición de un consenso político cada vez mayor, la necesidad y la
capacidad de mantener un electorado distintivo se ven aún más socavadas.
Además, los cambios en los sistemas de comunicación de masas, especialmente
el auge de la televisión como la fuente de información política más utilizada,
aumentan las condiciones que permiten, o incluso obligan, a los partidos a hacer
llamamientos universales directamente a los votantes, en lugar de comunicarse
principalmente con y a través de sus principales partidarios.
Al mismo tiempo, la relación entre los partidos y el Estado también
cambia, lo que sugiere un nuevo modelo, que se ilustra en la figura 3. n
esta
Los partidos "modelo" no son tanto agentes de la sociedad civil que actúan y
penetran en el Estado, sino más bien intermediarios entre la sociedad civil y el
Estado, y los partidos en los gobiernos (es decir, el ministerio político) tienen
una existencia esencialmente anormal. Por un lado, los partidos agregan y
presentan las demandas de la sociedad civil a la burocracia estatal, mientras que,
por otro, son los agentes de dicha burocracia a la hora de defender las políticas
ante el público.
Aunque los partidos de masas también desempeñan estas funciones, se ven
fundamentalmente alterados por la relajación de los lazos entre determinados
partidos y determinados segmentos de la sociedad que implica el modelo
"catch-all". Aunque siguen existiendo diferencias entre los partidos en
cuanto a su receptividad a las aportaciones de los distintos grupos y en
cuanto a las políticas que están dispuestos a defender -es decir, aunque
sigue habiendo cierta diferencia entre el partido que gobierna (por ejemplo,
Castles, 1982)-, la mayoría de los grupos esperan, y se espera, que puedan
trabajar en cooperación con cualquier partido que esté en el poder. Así, para

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 KATZYMAIR

Por ejemplo, aunque siga habiendo algunos vínculos formales entre los
sindicatos y los partidos socialdemócratas, no sólo los sindicatos tratan
directamente con los partidos burgueses cuando están en el poder, sino que
también tratan con los partidos socialdemócratas cuando están en el poder de
forma muy parecida. A la inversa, los partidos socialdemócratas pueden
encontrarse defendiendo políticas antisindicales aparentemente necesarias por
circunstancias que escapan a su control.
La idea de que los partidos actúan como intermediarios es especialmente
apropiada para la concepción pluralista de la democracia que, no por
casualidad, se desarrolló junto con ella (Truman, 1951; Dahl, 1956). Desde
este punto de vista, la democracia reside
principalmente en la negociación y acomodación de intereses organizados de
forma independiente. Los partidos construyen coaliciones constantemente
cambiantes entre estos intereses, y es vital para su función como facilitadores
del compromiso y garantes contra la explotación irrazonable de un grupo por
otro que cada partido esté abierto a todos los intereses. Las elecciones son
propiamente elecciones entre equipos de líderes y no concursos entre
agrupaciones sociales cerradas o ideologías fijas. El antiguo partido de masas,
como sugirió Michels (1961 [1911]), puede haber estado dominado por sus
dirigentes en lugar de encarnar la verdadera democracia que implicaba su
ideología pero, en esta nueva concepción de la democracia, la oligarquía de
partido se convierte en realidad en una virtud más que en un vicio. Por lo
tanto, el modelo "catch-all" no sólo es atractivo desde la perspectiva
interesada de los líderes de los partidos, sino que también resulta deseable
desde el punto de vista normativo.
El modelo de las partes como intermediarios tiene varias caciones
potencialmente importantes que influyen en la evolución futura de la naturaleza y
las actividades de las partes.
En primer lugar, la posición de los partidos como intermediarios entre la
sociedad civil y el Estado sugiere que los propios partidos pueden tener
intereses distintos de los de sus clientes a ambos lados de la relación.
Además, pueden obtener una comisión por sus servicios. Aunque no suele
plantearse precisamente en estos términos, el papel asignado a las
recompensas personales del cargo en, por ejemplo, el modelo downsiano de
política racional (Downs, 1957),
,y corresponde a esta comisión por servicios prestados.3 Esta comisión no tiene por
qué limitarse a recompensas materiales a individuos (por ejemplo, oficina
y sus por sitios), sino que también puede incluir pagos al partido como
organización, así como Terence a preferencias políticas, ya sean las del
partido o las de
,( individuos concretos. En segundo lugar, la capacidad de un partido para
desempeñar la función de intermediario depende no sólo de su capacidad para
atraer al electorado, sino también de su capacidad para manipular al Estado.
Pero si un partido puede manipular el Estado en interés de sus clientes de la
sociedad civil, también debería ser capaz de manipular el Estado en su propio
interés. Así, como señaló Epstein (1986: 171) en relación con su modelo de
"partidos como empresas de servicios públicos" de los partidos
estadounidenses, es posible imaginar "que los partidos, como muchas
empresas comerciales reguladas, [consiguen] utilizar el poder del Estado para
proteger sus propios intereses".
Y lo que es más importante, observar las figuras 1-3 como una dinámica y
no como tres instantáneas aisladas, sugiere la posibilidad de que el movimiento
d e los partidos d e
de la sociedad civil hacia el Estado podría continuar hasta el punto de que las
partes
formar parte del propio aparato estatal. En nuestra opinión
14
 E L M O D E L P A R T I D O CA R TE L

precisamente la dirección en la que se han encaminado los partidos políticos

de las democracias modernas en las dos últimas décadas.

Los partidos y el Estado

Son varios los factores sociales, culturales y, sobre todo, políticos que
facilitan o incluso fomentan este movimiento hacia el anclaje de los partidos
en el Estado. Entre ellos se incluye un descenso general de los niveles de
participación e implicación en la actividad de los partidos, ya que los
ciudadanos prefieren invertir sus esfuerzos en otros ámbitos, especialmente en
grupos en los que pueden desempeñar un papel más activo y en los que es más
probable que estén totalmente de acuerdo con un abanico más reducido de
preocupaciones, y en los que sienten que pueden marcar la diferencia. El
ámbito local, más inmediato, resulta así más atractivo que el ámbito nacional,
remoto e inercial, mientras que los grupos abiertos y monotemáticos resultan
más atractivos que las organizaciones de partido tradicionales y jerárquicas
(por ejemplo, Lawson y Merkl, 1988; Dalton y Kuechler, 1990). Una de las
consecuencias de todo esto es que el tamaño y el compromiso de los partidos
no han podido seguir el ritmo del crecimiento del electorado, por un lado, y
del rápido aumento de los costes de la actividad de los partidos, por otro,
Por lo tanto, los partidos se han visto obligados a buscar sus recursos en
otra parte, y en este caso su papel como gobernantes y legisladores les facilitó
recurrir al Estado. La principal estrategia que podían seguir era la concesión y
regulación de subvenciones a los partidos políticos, que, aunque varían de un
país a otro, a menudo constituyen uno de los principales recursos financieros
y materiales con los que los partidos pueden llevar a cabo sus actividades
tanto en el parlamento como en la sociedad en general (véase Katz y Mair,
1991; Mair, 1994).
El crecimiento de las subvenciones estatales en las dos últimas décadas, y la
promesa de un mayor crecimiento en los próximos años, ha llegado a
representar uno de los cambios más significativos en el entorno en el que
actúan los partidos. Al mismo tiempo, sin embargo, hay que destacar que este
cambio ambiental no es exógeno a los partidos, ya que son los partidos, en su
papel de gobernantes, los responsables últimos tanto de las normas relativas a
las subvenciones estatales como de las cantidades de dinero y recursos que se
destinan a la educación.
disponibles. Además, también es necesario subrayar que, precisamente
porque estas subvenciones suelen estar vinculadas a los resultados o la
posición previa del partido, ya se definan en términos de éxito electoral o de
representación parlamentaria, contribuyen a garantizar el mantenimiento de los
partidos existentes, al tiempo que suponen barreras para la aparición de
nuevos grupos. En una línea similar, las normas relativas al acceso a los
medios de comunicación electrónicos, que, a diferencia de los anteriores
medios impresos, están sujetos a un control y/o regulación estatal
sustancial, ofrecen un medio por el cual los que están en el poder pueden
adquirir un acceso privilegiado, mientras que los que están en los márgenes
pueden quedar desatendidos. Una vez más, las normas varían de un país a
otro, y en algunos casos son claramente menos restrictivas, y menos importantes,
que en otros.

DOw?Oa0ed10mMp£ppQaQPpubcOmatZBMfDOnApi27',2010
 KA T Z Y MA I R

Sin embargo, la combinación de la importancia de los medios electrónicos como

medio de comunicación política, por un lado, y el hecho de que los medios
electrónicos estén regulados por el Estado y, por tanto, por sus socios en el
Estado, por otro, ofrece a los ciudadanos un recurso que antes era
inconcebible. _
En resumen, el Estado, que es invadido por los partidos y cuyas reglas son
determinadas por los partidos, se convierte en una fuente de recursos a
través de la cual estos partidos no sólo ayudan a garantizar su propia
supervivencia, sino a través de la cual también pueden mejorar su capacidad
para resistir los desafíos de las nuevas alternativas movilizadas. El Estado,
en este sentido, se convierte en una estructura institucionalizada de apoyo, que
sostiene a los de dentro y excluye a los de fuera. Ya no es simple
intermediarios entre la sociedad civil_y el estadoq los partidos se absorben ahora
por el Estado. De haber asumido primero el papel de fideicomisarios, luego el
de delegados y más tarde, en el apogeo del partido comodín, el de
empresarios, los partidos se han convertido ahora en agencias semiestatales.
Sin embargo, una estrategia de este tipo entraña riesgos, y el principal de
ellos es que el partido se vuelva dependiente o tenga acceso continuo a
recursos que, en principio, están fuera de su control. En particular, existe el
peligro de que un partido excluido del gobierno quede también excluido del
acceso a los recursos. Con los modelos anteriores de partido, ganar o perder
unas elecciones podía suponer una gran diferencia para los objetivos políticos
de un partido, pero importaba poco para su supervivencia, ya que los recursos
necesarios para el sustento organizativo procedían de su propia reserva de
apoyo. Con este nuevo enfoque, por el contrario, ganar o perder puede
suponer una diferencia menor para los objetivos políticos de un partido debido
a la ausencia de grandes batallas políticas, pero podría suponer una gran
diferencia para su mera supervivencia, ya que los recursos para su sustento
proceden ahora cada vez más del Estado. Pero hay que subrayar que los
partidos no tienen por qué competir por la supervivencia de la misma manera
que antes competían por determinar la política; ya que, aunque sólo puede
haber una política a la vez, todos los partidos pueden sobrevivir juntos. Es en
este sentido que,se dan las condiciones ideales para la formación de un cártel,
jn
en la que todas las partes comparten recursos y en la que todos sobreviven.

El surgimiento del Partido del

Cártel

De hecho, las diferencias en las posiciones materiales de ganadores y

perdedores se han reducido drásticamente. Por un lado, el conjunto de
"partidos gobernantes" ya no es tan limitado como antes. A riesgo de
generalizar en exceso, casi todos los partidos importantes pueden considerarse
ahora partidos de gobierno. Todos tienen acceso a cargos públicos. Hay, sin
duda, una serie de partidos minoritarios extremistas que siempre han
permanecido al margen del poder, como los partidos del Progreso danés y
noruego; pero un catálogo completo de tales excepciones serviría
simplemente para subrayar cuán pocos partidos significativos quedan
excluidos de forma persistente, sobre todo si los gobiernos regionales y otras
formas de gobierno subnacional
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2010
 E L M O D E L P A R T I D O CA R TE L

se tienen en cuenta. Por otra parte, incluso cuando un partido es excluido

del gobierno, o incluso cuando, como en el caso del Partido Laborista
británico, un partido permanece durante un largo período en la oposición,
esto rara vez implica la negación del acceso al botín del Estado, ni al menos
a una parte de los nombramientos de patrocinio. Por otra parte,
incluso cuando un partido es excluido del gobierno, o incluso cuando,
como en el caso del Partido Laborista británico, un partido permanece
durante un largo período en la oposición, esto rara vez implica la
denegación del acceso al botín del Estado, ni al menos a una parte de los
nombramientos de patrocinio. En la mayoría de los casos, el acceso a los
medios de comunicación no se ve afectado por la ausencia del gobierno. El
acceso a las subvenciones estatales tampoco se ve afectado; de hecho, en
algunos sistemas, como Irlanda y el Reino Unido, los partidos actualmente
en la oposición reciben un mayor nivel de subvenciones precisamente
porque carecen de los recursos inmediatos de los partidos actualmente en el
gobierno. De ahí la aparición de un nuevo tipo de partido, En este sentido,
quizá sea más exacto hablar de la aparición de partidos cártel, ya que este
desarrollo depende de la colusión y la cooperación entre competidores
ostensibles, y de acuerdos que, necesariamente, requieren el consentimiento y
la cooperación de todos, o casi todos, los participantes relevantes. No
obstante, aunque en un nivel este desarrollo se refiere al sistema de partidos en
su conjunto, también tiene importantes implicaciones para el perfil
organizativo de cada partido individual dentro del cártel, por lo que es
razonable hablar de un partido cártel en singular.
Sin embargo, este proceso se encuentra todavía en una fase incipiente.
Además, dada la naturaleza de las condiciones que facilitan la aparición de
partidos cártel, también es desigual, siendo más evidente en aquellos países en
los que la ayuda estatal y el apoyo a los partidos bajos es más pronunciada, y
en los que las oportunidades para el patrocinio, la lotización y el control de
los partidos son mayores. Por último, también es un proceso que
probablemente se desarrolle con mayor facilidad en aquellas culturas
políticas marcadas por una tradición de cooperación y acomodación entre
partidos. Por lo tanto, a la espera de una investigación más detallada y
rigurosa, estimamos que es probable que el proceso esté más desarrollado en
países como Austria, Dinamarca, Alemania, Finlandia, Noruega y Suecia,
donde la tradición de cooperación entre partidos se combina con una
abundancia contemporánea de apoyo estatal a los partidos, y con un privi1gio
del partido en relación con los nombramientos de patrocinio, cargos, etcétera.
Por el contrario, es probable que el proceso esté menos desarrollado en un país
como el Reino Unido, donde una tradición de política de adversarios se
combina con un apoyo estatal relativamente limitado a las organizaciones
de partidos, y donde las posibilidades de clientelismo, aunque crecientes,
también siguen siendo relativamente limitadas".

Las características del Partido Cártel

Como ya se ha señalado, la distinción más obvia entre los distintos modelos de

partido -la élite o los cuadros ar bel partido de
masas el c tch all arty, y nowt el cartel La distinción
más obvia entre los distintos modelos de partido (el de élite o de cuadros, el de
masas, el de todos los partidos y el de cárteles) tiene que ver con el contexto
social y político particular en el que surgió cada uno de estos partidos y que,
por razones de conveniencia, puede identificarse con distintos periodos de
tiempo (véase la Tabla 1, donde se yuxtaponen las distintas características de
los cuatro modelos de partido). En
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Características
Periodo de tiempo
Grado de inclusión sociopolítica
I.evel de distribución de
rcsourccs políticamente
relevantes
Principales objetivos de la
política
Base de la competición de
parry Patrón de competición
clecttiral Naturaleza del trabajo
de partido y del partido
campaña
Principal fuente de recursos de
Parry
Relaciones entre los
miembros de a pie y la
élite del partido
Carácter de miembro
Canales de comunicación de los
partidos
Posición del partido entre la
sociedad civil y el Estado
Estilo representativo
Tabla 1.
Fiesta de
vuelo
Siglo XIX Sufragio
restringido
Alto ly restringido
Distribución de privilegios
Estado atribuido
Gestionado
Irrelevante
Contactos personales
La élite son los miembros
"ordinarios
Pequeño y elitista
Redes interpersonales
Límites poco claros entre el
Estado y la sociedad civil
políticamente relevante
Síndico
Los modelos de partido y sus características
Partido Catch- Fiesta del
all cártel
I 880-1960 T 94S-
Franquicia y sufragio masivo Sufragio masivo Empresario
Relativamente ctincentrado
Menos
Capacidad de representación
Movilización concentrado
Mano de obra intensiva
Mejora social
Cuotas y contribuciones de los
diputados Eficacia de las políticas
Bottom up (pare Michels) ; Competitividad
elite responsable ante los B'ith labour intensive and
miembros capital intensive
l.arge y homogénea; reclutada y Contribuciones procedentes
encapsulada activamente; la de una amplia variedad de
afiliación es una consecuencia fuentes
lógica de la identidad; énfasis De arriba abajo; los miembros
en los derechos y las son animadores organizados de
obligaciones. la élite Afiliación abierta a todos
(heterogénea) y fomentada; se
hace hincapié en los derechos
El partido proporciona sus pero no en las obligaciones; la
propios canales de comunicación afiliación es marginal para la
identidad del individuo
El partido pertenece a la
sociedad civil, inicialmente
como representante de la
nuevo segmento relevante de la El partido compite por el
sociedad civil acceso a canales de
Delegado comunicación ajenos al
partido
Los partidos como
intermediarios entre la sociedad
civil y el Estado
l 970- profesión Estratificación; autonomía no como un cuerpo del Estado
Sufragio masivo mutua organizado; se valora a los
Capacidad de gestión, eficacia miembros por su contribución
Relativamente Contenido Ni los derechos ni las al mito legitimador.
Subvenciones obligaciones son importantes El partido obtiene acceso Agente del Estado
difundido La (la distinción entre miembros privilegiado a los canales de
estatales intensivas y no miembros es borrosa); se comunicación regulados por
política como hace hincapié en los el Estado
en capital miembros como individuos y El partido pasa a formar parte

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 E L M O D E L P A R T I D O CA R TE L

Al mismo tiempo, sin embargo, ésta no fue ni mucho menos la única

influencia en el desarrollo de los partidos, ya que, como hemos visto,
determinados tipos de partidos a menudo sobrevivieron a las circunstancias que
habían facilitado su aparición inicial. Así, los partidos de masas no desplazaron
a los partidos de élite tout court, sino que ambos siguieron coexistiendo incluso
después de la llegada del sufragio universal, del mismo modo que los partidos
de masas siguieron existiendo incluso después de la aparición del partido
universal y, más recientemente, los partidos universales siguen existiendo a
pesar de la aparición de los partidos cártel. Además, los partidos
contemporáneos no son necesariamente partidos de cártel en su totalidad, al
igual que los partidos de generaciones anteriores no eran partidos de élite en su
totalidad, ni partidos de masas en su totalidad, ni partidos catch-all en su
totalidad. Más bien, todos estos modelos representan tipos polares
heurísticamente convenientes, a los que los partidos individuales pueden
aproximarse más o menos en un momento dado.
Entre las características clave del partido que han variado con el tiempo se
encuentran las relativas a los objetivos de la política y la base de la competición
entre partidos. En el periodo de dominio del partido de élite, los objetivos y
conflictos políticos giraban en gran medida en torno a la distribución de
privilegios y los partidos competían en función del estatus atribuido a sus
adherentes. A medida que se desarrollaba el partido de masas, la oposición
clave en política empezó a girar en torno a la cuestión de la reforma social (o la
oposición a la reforma social) y los partidos competían en términos de su
capacidad representativa. Con la aparición de los partidos "catch-all", los objetivos
de la política siguieron siendo, en gran medida, propositivos, pero pasaron a girar
en torno a cuestiones de mejora social más que de reforma generalizada, y los
partidos compitieron menos en función de su capacidad representativa y más en
función de su eficacia en la elaboración de políticas. Por último, con la aparición
del partido cártel, llega un período en el que los objetivos de la política, al
menos por ahora, se vuelven más autorreferenciales, convirtiéndose la política
en una profesión en sí misma, una profesión cualificada, sin duda, y en la que
la limitada competencia entre partidos que se produce tiene lugar sobre la base
de reivindicaciones contrapuestas de una gestión eficiente y eficaz. Las pautas
de la competición electoral también han sido diferentes. Entre los partidos de la
élite, la competencia se gestionaba y controlaba eficazmente. Este modelo se
vio radicalmente socavado por la ampliación del sufragio y la aparición de los
partidos de masas, que pretendían obtener la victoria sobre la base de la
movilización popular. El nuevo estilo de competición electoral podría verse
mejor, si no siempre más típicamente, en los intentos de los partidos de masas
de segmentar el electorado en una serie de circunscripciones exclusivas, y en lo
que Lipset y Rokkan (1967: 51) denominan los intentos de "estrechar el
mercado de apoyo". Con el partido comodín, las estrategias electorales se hicieron
más competitivas. Se podía ganar votantes, y a los partidos les merecía la pena
intentar ganarlos, incluso si la base de esta competición había dejado de
implicar cuestiones importantes para girar en torno a cuestiones de eficacia
política. Sin embargo, ahora puede decirse que incluso este patrón ha sido
cuestionado, ya que, con la aparición del partido del cártel, la competencia
vuelve a estar contenida y gestionada. Ciertamente, las partes siguen
compitiendo, pero lo hacen a sabiendas de que comparten con sus competidores un
interés mutuo en el beneficio colectivo.

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 KATZYMAIR

supervivencia organizativa y, en algunos casos, incluso el escaso incentivo

para competir ha sido sustituido por un incentivo positivo para no competir.
Tal vez en ningún otro lugar haya quedado mejor ejemplificado que en el
reparto del clientelismo entre los principales partidos italianos, incluidos a
veces los comunistas, ostensiblemente en la oposición. Otros ejemplos muy
obvios son el reparto de escaños y la rotación de la presidencia del Consejo
Federal suizo entre los cuatro partidos principales, el reparto de los
nombramientos de alcaldes en los Países Bajos y el gerrymander de "protección
del titular" en muchas decisiones de reasignación de los estados
norteamericanos.
Este nuevo estilo de competición electoral también tiene implicaciones
para, y es en parte consecuencia de, los cambios en la base de recursos de los
partidos y en el tipo de trabajo partidista y de campaña que se requiere. Los
partidos de élite, como ya se ha señalado, obtenían gran parte de sus recursos,
financieros o de otro tipo, de sus contactos personales y prestaban poca
atención a la necesidad de hacer campaña. Los partidos de masas, por el
contrario, crearon organizaciones que requerían mucha mano de obra,
financiaron sus actividades a base de cuotas y suscripciones y desarrollaron
sus propios canales independientes de comunicación. Esto fue menos
evidente en el caso del partido universal, que, aunque se apoyaba en gran medida
en su base de afiliados tanto para la financiación como para la campaña, también
empezó a obtener contribuciones de una mayor variedad de fuentes y a adoptar
un enfoque más intensivo en capital para hacer campaña. Estos nuevos
partidos también pusieron menos énfasis en sus propios canales
independientes de comunicación y dedicaron un esfuerzo cada vez mayor a
competir por el acceso a redes de comunicación no partidistas, dedicando
cada vez más recursos al empleo de publicistas profesionales y expertos en
medios de comunicación (Panebianco, 1988: esp. cap, 12). Este último
patrón se ha visto ahora aún más impulsado por los partidos del cártel,
cuyas campañas son ahora casi exclusivamente intensivas en capital,
profesionales y centralizadas, y que dependen cada vez más para sus recursos
de las subvenciones y otros beneficios y privilegios concedidos por el Estado.
Todo esto afecta también al carácter de los miembros del partido y a las
relaciones entre éstos y la dirección del partido. En el partido de élite, por
supuesto, los líderes del partido son los únicos miembros, por lo que estas
cuestiones no se plantean. En el partido de masas, por el contrario, existe una
afiliación amplia y homogénea que reclama el derecho a controlar a la élite del
partido y en cuyo nombre actúa ésta. Sin embargo, aunque los miembros son
reclutados activamente y gozan de derechos y privilegios dentro del partido, la
afiliación también conlleva deberes y obligaciones sustanciales. El partido
catch-all sigue fomentando la afiliación y concediendo a sus miembros derechos
dentro de la organización, pero abre sus filas a un abanico más amplio de
simpatizantes y ya no exige el mismo nivel de compromiso. Los líderes ya no
son los primeros responsables ante los afiliados, sino ante el electorado en
general. En este sentido, los miembros son más bien animadores y el modelo
de autoridad es más descendente que ascendente. Por último, aunque los
miembros de un partido de cártel pueden tener incluso más derechos que los
de los partidos "catch-all", su posición es
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 E L M O D E L P A R T I D O CA R T E L

a veces menos privilegiados. La distinción entre afiliados y no afiliados

puede difuminarse, ya que los partidos invitan a todos los simpatizantes, estén
o no inscritos formalmente, a participar en las actividades y decisiones del
partido. Y lo que es aún más importante, cuando los afiliados ejercen sus
derechos, es más probable que lo hagan a título individual y no a través de
delegados, una práctica que se tipifica más fácilmente en la selección de
candidatos y dirigentes mediante el voto por correo que mediante reuniones de
selección o congresos del partido. Esta concepción atomista de la pertenencia a
un partido se ve facilitada aún más al permitir que la gente se afilie
directamente al partido central, obviando la necesidad de organizaciones locales
y, por tanto, también de organizadores locales. De hecho, es posible imaginar
un partido que gestiona todos sus asuntos desde una única sede central, y que
simplemente subdivide su lista de correo por circunscripción, región o ciudad
cuando hay que seleccionar determinados grupos de candidatos o cuando hay
que aprobar políticas subnacionales.
El resultado es una dirección que puede legitimar su posición tanto dentro
como fuera del partido aludiendo a una afiliación numerosa y con poder
formal. Al mismo tiempo, aumenta su autonomía, ya que es menos probable
que una afiliación atomizada sirva de base para la movilización de los
desafíos, y se debilita la posición de los activistas locales como intermediarios
necesarios. Por supuesto, los partidos siguen necesitando, y queriendo, cargos
locales, y éstos podrían ser problemáticos para el partido central si defendieran
políticas o estrategias contrarias a las de la dirección nacional. Dicho esto,
estos líderes locales siempre se verán disuadidos de intervenir en los asuntos
nacionales al saber que la dirección nacional, en caso de ser cuestionada, puede
apelar directamente a los miembros individuales. Por otra parte, en lo que
respecta a los asuntos locales, ambas partes tienen interés en fomentar la
autonomía local. Desde el punto de vista de los cargos locales, siempre es
deseable tener una mano relativamente libre, mientras que desde el punto de
vista del partido central, un partido local autónomo tiene más probabilidades
de fomentar la implicación y la participación, y es más probable que haga que
el partido resulte atractivo para posibles afiliados y simpatizantes. Por lo tanto,
se anima a cada parte a que permita a la otra tener vía libre. El resultado es la
estratarquía.

La democracia y el partido del cártel

Al igual que cada uno de los modelos de organización de partidos (partido de

élite, partido de masas, partido comodín) que lo precedieron tenía asociado un
modelo de democracia, el auge del modelo de partido-cartel como fenómeno
empírico también está asociado a una revisión del modelo normativo de
democracia. En este modelo revisado, la esencia de la democracia radica
en la capacidad de los votantes para elegir entre un menú fijo de olitical artidos.
Los partidos son grupos de líderes que compiten por la oportunidad de ocupar
cargos de gobierno y de responsabilizarse en las siguientes elecciones de la
actuación del gobierno. En cierto sentido, esto no es más que una exageración del
modelo de partido único, o liberal elitista, de la democracia, y
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 KA T Z A N Y M A I R

el elemento significativo es lo que falta en esta formulación. La democracia

consiste en que las élites se ganen el favor de los ciudadanos y no en que
éstos participen en la elaboración de las políticas. Los votantes deberían
preocuparse más por los resultados que por la política, que es dominio de los
profesionales. Los partidos son asociaciones de profesionales, no asociaciones
de o para los ciudadanos.
En otros sentidos, sin embargo, el modelo de democracia de cártel-partido
es fundamentalmente diferente. E n los modelos anteriores era
fundamental la idea de la alternancia en el cargo: no sólo había partidos que
estaban claramente "dentro" mientras que otros estaban claramente "fuera",
sino que el miedo a ser expulsados del cargo por los votantes también se
consideraba el principal incentivo para que los políticos respondieran a la
ciudadanía En el modelo de cártel, por el contrario, ninguno de los principales
partidos está nunca definitivamente "fuera". A medida que los programas de los
partidos se hacen más similares y que las campañas se orientan más hacia
objetivos acordados que hacia medios polémicos, se reduce el grado en que
los resultados electorales pueden determinar las acciones del gobierno.
Además, a medida que se difumina la distinción entre los partidos en el poder
y los que están fuera de él, se reduce el grado en que los votantes pueden
castigar a los partidos incluso sobre la base de un descontento generalizado.
Al mismo tiempo, la participación en el proceso electoral implica al votante y,
al convertir las elecciones en el canal legítimo para la actividad política, otros
canales potencialmente más eficaces pierden legitimidad. La democracia se
convierte en un medio para lograr la estabilidad social en lugar del cambio
social, y las elecciones se convierten en partes "dig¡¿cadas" de la constitución.
Dicho de otro modo, la democracia deja de verse como un proceso mediante el
cual la sociedad civil impone limitaciones o controles al Estado, para convertirse
en un servicio que el Estado presta a la sociedad civil. Es necesario renovar el
liderazgo político y las elecciones constituyen un ritual pacífico para lograrlo.
Para que los gobernantes proporcionen un gobierno que sea ampliamente
aceptable, es necesario que haya una retroalimentación, y las elecciones
impugnadas, que señalan el agrado (o desagrado) del público con la política y los
resultados, proporcionan esa retroalimentación. Así pues, el Estado proporciona
elecciones impugnadas. Y puesto que las elecciones democráticamente
impugnadas, al menos tal como se entienden actualmente, requieren partidos
políticos, el Estado también proporciona (o garantiza la provisión de) partidos
políticos. Al final, por supuesto, son los partidos en el poder los que son el Estado
y los que proporcionan este servicio, y es por tanto su propia existencia la que
están garantizando.
El reconocimiento de la política de partidos como una carrera a tiempo
completo implica la aceptación, e incluso el fomento, de una serie de
tendencias que las concepciones anteriores de la democracia consideraban
indeseables. Aunque la relación de éstas con la idea de un cártel de partidos,
ya sea como condiciones previas o como consecuencias probables, es directa,
implican no obstante una reorientación fundamental hacia l o s partidos y las
elecciones. Lo más importante es que los políticos sienten una necesidad cada
vez mayor de reducir los costes de la derrota electoral. Se trata, por supuesto,
de un deseo universal, que a menudo ha conducido a la suspensión total de las
elecciones en los últimos años.
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 E L M O D E L P A R T I D O CA R TE L

países sin normas de política electoral fuertemente establecidas. En los países

occidentales, donde esto no es claramente una opción viable, la alternativa es
proporcionar subvenciones y apoyo para todos, permitiendo que diferentes
coaliciones estén en el cargo a diferentes niveles o en diferentes lugares, y así
sucesivamente. Uno de los resultados de esto es la
atenuación de la competencia. Además, los aspolíticos persiguen
políticos como compañeros de profesión.
que se mueven porel mismo deseo _fo ob seguridad, que se enfrentan al
mismo tipo de presiones que ellos, y con los que habrá que' hacer negocios a
largo plazo. La @abilidad se convierte en algo más importante que el triunfo; la
política se convierte en un trabajo más que en una vocación.

Desafíos para el Partido del Cártel

Pero si bien los partidos del cártel pueden limitar la competencia entre ellos,
son incapaces de suprimir la oposición política en general. Esto es
especialmente cierto cuando los partidos, tanto individualmente como en
grupo, están cada vez más estrechamente relacionados con el Estado y dejan
de ser canales eficaces de comunicación entre la sociedad civil y el Estado.
En lugar de que los partidos planteen demandas al Estado en nombre de
determinados grupos de la sociedad civil, estos grupos se encuentran con que
ellos mismos tienen que plantear demandas al partido/Estado. Por lo tanto, la
articulación de demandas se convierte cada vez más en competencia de las
organizaciones de intereses. En algunos casos, por supuesto, y sobre todo en
lo que respecta a las organizaciones de intereses de los grupos más grandes y
establecidos (por ejemplo, sindicatos, asociaciones empresariales), éstas han
desarrollado relaciones con el Estado que no son muy distintas de las
desarrolladas por los propios partidos. Este es el fenómeno que se ha
denominado "neocor oratismo" y que, entre otras cosas, implica la concesión
de una posición privilegiada y segura a determinados grupos a cambio de
"buen comportamiento". Pero precisamente porque estos grupos establecidos
han sido cooptados por el sistema, a menudo se muestran reacios o incapaces
de expresar algunas reivindicaciones, y esto, a su vez, puede dar lugar al
surgimiento de organizaciones alternativas, que a menudo son efímeras y
se caracterizan por la falta de voluntad política.
estridente.
Como esto sugiere, los mecanismos de autoprotección que las partes del
cártel han
creados tienen, por tanto, sus propias contradicciones internas. En la medida
en que los partidos del cártel limitan la posibilidad de disidencia
intraorganizativa, minimizan las consecuencias de la competencia dentro del
cártel y se protegen a sí mismos de las consecuencias de la insatisfacción
electoral, impiden que las elecciones desempeñen siquiera la mínima función
de retroalimentación que les asigna el nuevo modelo de democracia. Esto
sólo se ve favorecido si las principales organizaciones de intereses también
han sido incluidas dentro del paraguas autoprotector de los acuerdos
neocorporativistas. Al mismo tiempo, sin embargo, esto no puede impedir
que surjan desafíos desde fuera del cártel, aunque sea posible poner barreras
en el camino de los nuevos partidos que pretendan entrar en el sistema, como,
por ejemplo, la predicción de subvenciones estatales a la previa
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 KA TZ Y MA I R

electoral o la restricción del acceso a las urnas. Y lo que es más importante, los
intentos de exclusión también pueden resultar contraproducentes, ofreciendo a
los neófitos excluidos un arma con la que movilizar el apoyo de los desafectos.
Así pues, del mismo modo que los partidos de élite crearon las condiciones
sociales y políticas para la aparición y el éxito de los partidos de masas, y que
los partidos de masas, a su vez, crearon las condiciones para la aparición y el
éxito de los partidos comodín, y que el partido comodín dio lugar a las
condiciones que generaron el partido del cártel, e l § ; ;yeore reciente éxito del
cártel genera inevitablemente su propia oposición.
Los nuevos partidos que pretenden introducirse en el sistema pueden, por
supuesto, hacer campaña para conseguir apoyos basándose en una amplia
variedad de llamamientos ideológicos. Sin embargo, la experiencia sugiere cada
vez más que un grito de guerra particular, que parece común a muchos partidos
nuevos y que parece especialmente eficaz para movilizar apoyos (véanse, por
ejemplo, las recientes experiencias de la campaña de Ross Perot en EE.UU. y la
campaña del partido reformista en Canadá), es su exigencia de "romper el
molde" de la política establecida (véanse, por ejemplo, Poguntke, 1994;
Scarrow, 1994). En muchos casos, esta exigencia es en gran medida retórica, y
sus protagonistas, sobre todo los que buscan apoyo entre las nuevas clases medias
-partidos que van desde los Democrats 66 en los Países Bajos a los Demócratas
Liberales en el Reino Unido y los Demócratas Progresistas en Irlanda
- a menudo se muestran más que dispuestos a unirse al establishment que
inicialmente denunciaban. Incluso en otros casos, como el de muchos de los
partidos Verdes, en los que la oposición está más arraigada, estas
reivindicaciones también demuestran ser susceptibles de acomodación y
cooptación.
En algunos casos, sin embargo, la protesta se n u t r e de una desafección más
radical. Este es el caso de una serie de nuevos partidos de extrema derecha,
como el Vlaams Blok en Bélgica, el Frente Nacional en Francia, Acción
Nacional en Suiza e incluso posiblemente Nueva Democracia en Suecia, que
parece querer seguir el camino de los partidos del Progreso en las vecinas
Dinamarca y Noruega. Lo mismo ocurre con el Partido de la Libertad de
Austria, ya establecido pero cada vez más estridente y excluido. Todos estos
partidos parecen defender una oposición profundamente antidemocrática y a
menudo xenófoba al consenso que ahora prevalece en la mayoría de las
democracias occidentales, y esto constituye obviamente una base importante
para sus apoyos. Pero lo que quizá sea más sorprendente es que muchos de
estos partidos también parecen estar sacando provecho de su supuesta
capacidad para romper lo que a menudo denominan los acuerdos "cómodos"
que existen entre las alternativas políticas establecidas. De hecho, al funcionar
como un cártel, al intentar garantizar que no haya "ganadores" y "perdedores"
claros entre las alternativas establecidas y al explotar su control del Estado para
generar recursos que puedan repartirse entre ellos, los partidos del cártel a
menudo están proporcionando, sin darse cuenta, la munición con la que los
nuevos manifestantes de la derecha pueden librar sus guerras con mayor
eficacia. Estos nuevos manifestantes no representan un desafío al partido; al
fin y al cabo, su protesta está organizada por el partido. Pero sí se ven a sí
mismos como un desafío a
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de la parte del cártel, un desafío que bien puede estar alimentado por las
acciones de las propias partes del cártel y que, a largo plazo, puede por tanto
contribuir a legitimar su protesta.
Como señalamos al principio de este documento, gran parte de la literatura
contemporánea habla del declive o fracaso de los partidos, un énfasis que,
desde nuestra perspectiva, es en gran medida erróneo. De hecho, hay pocas
pruebas reales de que el papel de los partidos haya disminuido. Al contrario,
mientras que en algunos aspectos los partidos son menos poderosos que antes
-disfrutando, en general, de lealtades partidistas menos intensas, proporciones
más bajas de adherentes, identidades políticas menos distintivas-, en otros
aspectos su posición se ha fortalecido, sobre todo como resultado del aumento
de los recursos que el Estado (los partidos en el Estado) pone a su disposición.
Sin duda, si se toma como norma el modelo del partido de masas, como
parece hacer gran parte de esta literatura, entonces los partidos mayoritarios
son quizá menos poderosos que antes. Es decir, son partidos de masas menos
poderosos. Pero éste, hemos argumentado, es un estándar inadecuado, que no
tiene en cuenta las formas en que los partidos pueden adaptarse para asegurar
su propia supervivencia, y que ignora las nuevas fortalezas que pueden
adquirir en compensación por las debilidades que se han hecho evidentes.
Son, en resumen, partidos diferentes. Hablar del desafío al partido, más que de
su declive o fracaso, es quizás pisar terreno más seguro, aunque también
fundamentalmente erróneo. Porque lo que vemos ahora en las democracias
occidentales no es tanto un desafío al partido en general como un desafío,
inevitablemente, a los partidos del cártel en particular.

Notas

Esta es una versión sustancialmente revisada de un trabajo presentado por primera vez
en el Taller sobre Democracias y Organización de Partidos Políticos, Sesiones Conjuntas
del ECPR, Limerick, 1992, y se basa en un trabajo que fue apoyado en parte por la
National Science Foundation (Grant No. SES 8818439).
1 Así, por ejemplo, Lawson y Merkl (1988: 3), que señalan que "el fenómeno del
declive de los grandes partidos, a menudo señalado en el contexto del sistema político
estadounidense, es cada vez más evidente también en otros sistemas políticos"; o Selle
y Svåsand (1991: 459-60), que apuntan a una perspectiva "bastante pesimista" en la
literatura desde la década de 1970, que refleja tendencias que han llevado a algunos a
concluir "que los partidos ya no funcionan tan bien como antes". De hecho, tan común
se había vuelto hablar del declive de los partidos que, ya en 1980, Stephen L. Fisher
(1980) podía escribir sobre la tesis del "declive de los partidos" sin que pareciera
necesario citarla. Véase también Finer (1984).
2 Lo mismo puede decirse del ofesional electoral de Panebianco {y, que difiere
del partido catch-all principalmente en el sentido de que o i t s r g a n z a pn. está dotada
de personal ejrofissonals y co_;ysultants en lugar de partybureaucrats.
3 Son precisamente estos términos los que emplea David Mayhew (1974) para
describir las recompensas personales de los puestos de liderazgo en el Congreso
estadounidense.
4 El Reino Unido es un caso curioso en el que el comportamiento asociado a la parte
del cártel
modelo es cada vez menos frecuente. Si bien el énfasis en el partido parlamentario
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parecería facilitar la formación de un cártel, esto depende de la fuerte expectativa

de alternancia en el cargo. La aparente incapacidad de los laboristas para volver a
gobernar y la aparente permanencia de los conservadores en el poder han llevado a ambos a
un comportamiento anticartel. Así, por ejemplo, los laboristas se han mostrado más
favorables a la representación proporcional, que rompería el monopolio bipartidista
(ahora monopolio unipartidista), mientras que los conservadores están mucho menos
dispuestos a compartir nombramientos y honores con los laboristas (véase Webb,
1994).

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RICHARD S. KATZ 1Es catedrático de Ciencias Políticas en la Universidad Johns

Hopkins de Baltimore y actualmente está finalizando un importante estudio sobre las
teorías de la democracia y los sistemas electorales.
DIRECCIÓN: Departamento de Ciencias Políticas, Universidad Johns Hopkins, Balti-
más, MD 21218-2685, EE.UU.

PETER MAIR es catedrático de Ciencia Política y Política Comparada en la Universidad

de Leiden, y coeditor del European Journal o[Pofiii6o/ Reseorrfi.
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DIRECCIÓN: Departamento de Ciencias Políticas, Universidad de Lei den,

Wassenaarseweg
52, 2333 AK Leiden, Países Bajos.

Richard S. Katz y Peter Mair son también coeditores de Pdrfy Organizations: A Data
Hoadfioofi on Part y Organizations in Western Democracies (Londres: Sage, 1992) y
de How Parties Organize: Change and Adaptation in Pnrfy Organizations in Western
Democracies (Londres: S a g e , 1994).

Documento presentado el 28 de abril de 1994; aceptado para su publicación el 11 de

julio de 1994.

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