LAS UTOPÍAS DEL MEDIO

AMBIENTE
Desarrollo sustentable en la
Argentina
María Di Pace (coordinación)
Centro Editor de América Latina

Buenos Aires 1992

El siguiente material se utiliza con fines

exclusivamente didácticos
ÍNDICE
Presentación .......................................................................................................................................... 9

Introducción ........................................................................................................................................ 11

I. Las regiones argentinas: clasificación por zonas de vida ............................................................ 13

1. Las regiones latitudinales .................................................................................................... 14
2. Las regiones altitudinales .................................................................................................... 14
3. Las zonas de vida ................................................................................................................. 14

II. Perfil de la Argentina .................................................................................................................... 19

1. Recursos esenciales básicos ................................................................................................ 19
El relieve y su organización .................................................................................................... 19
El clima .................................................................................................................................... 20
Los suelos ................................................................................................................................ 21
Deterioro de los suelos ............................................................................................. 23
Recursos mineros ..................................................................................................................... 23
Recursos energéticos ............................................................................................................... 26
2. Recursos naturales renovables: situación presente y perspectiva futura ............................. 30
Recursos genéticos .................................................................................................................. 30
Arpas naturales protegidas ...................................................................................................... 33
Bosques nativos ....................................................................................................................... 37
Volúmenes en pie y productividad ............................................................................. 41
Producción forestal ..................................................................................................... 44
Manejo del bosque nativo ........................................................................................... 44
Aprovechamiento ........................................................................................................ 46
Recursos pesqueros ................................................................................................................. 46
Pesca marina ............................................................................................................... 46
Pesca continental ........................................................................................................ 49
Fauna continental .................................................................................................................... 51
3. Recursos naturales construidos: situación actual y perspectiva futura ............................... 55
Agricultura ............................................................................................................................... 55
La importancia de la Pampa .................................................................................................... 64
Degradación de la tierra .............................................................................................. 64
Rasgos singulares de la agricultura argentina ............................................................ 67
Ganadería ................................................................................................................................. 68
Bosques implantados ............................................................................................................... 74
4. La relación sociedad-naturaleza .......................................................................................... 80
Distribución de la población rural y urbana ............................................................................ 80
Recursos naturales en la economía argentina .......................................................................... 82
Los recursos naturales y empleo .............................................................................................. 88
Recursos humanos en investigación y desarrollo .................................................................... 89

III. Modelo actual de desarrollo ....................................................................................................... 91

1. Estilo de desarrollo y medio ambiente en la Argentina ....................................................... 91
Características generales ......................................................................................................... 91
Características favorables ........................................................................................................ 92
Características desfavorables .................................................................................................. 93
Deuda externa y medio ambiente ............................................................................................ 95
Impactos regionales de las políticas económicas....................................................................... 98
Desarrollo tecnológico: su expresión en la Argentina .......................................................... 100
La revolución tecnológica: sus implicancias en la Argentina y América Latina .................. 102
Modalidades de uso de los recursos naturales renovables .................................................... 103
2. Evolución económica: influencia de los factores internacionales ..................................... 104

2
 Crecimiento económico mundial en las décadas de los 80 y los 90 ...................................... 104
La evolución del comercio internacional..................................................................................105
Las corrientes de capital ........................................................................................................ 109
Algunas iniciativas ambientales internacionales ................................................................... 110
3. Pobreza y medio ambiente ................................................................................................. 111
Grado de satisfacción de necesidades básicas de la población ............................................. 111
Agua potable ............................................................................................................. 115
Cloacas ...................................................................................................................... 115
Residuos domiciliarios ............................................................................................. 117
Salud ......................................................................................................................... 119
4. La dimensión ambiental de las políticas públicas ............................................................. 124
5. Grado de incorporación de la temática ambiental en el marco normativo ........................ 126
6. Las Organizaciones no Gubernamentales ......................................................................... 130

IV. La problemática ambiental argentina y sus relaciones a escala regional y global .............. 132
1. Problemática ambiental en el nivel nacional ..................................................................... 132
Erosión ................................................................................................................................... 134
Pérdida de fertilidad .............................................................................................................. 135
Deforestación ......................................................................................................................... 136
Salinización secundaria ......................................................................................................... 137
Incendios ................................................................................................................................ 138
Aluviones ............................................................................................................................... 138
Inundaciones .......................................................................................................................... 138
Sismicidad ............................................................................................................................. 142
Contaminación hídrica ........................................................................................................... 142
Contaminación atmosférica ................................................................................................... 145
Contaminación industrial ...................................................................................................... 147
Problemas ambientales críticos ............................................................................................. 148
2. Problemas ambientales en el nivel regional ...................................................................... 148
Recursos transfronterizos: cuencas compartidas ................................................................... 148
Recursos bióticos transfronterizos ........................................................................................ 152
El proceso de inundación .......................................................................................... 153
El sistema de represamiento encadenado ................................................................. 154
Relaciones fronterizas en la explotación y conservación de los recursos ................ 154
El transporte de sedimentos y nutrientes .................................................................. 155
Los incendios ............................................................................................................ 155
3. Problemática ambiental en el nivel global ......................................................................... 156
Cambios climáticos globales en la Argentina ....................................................................... 156
Cambio climático en el nivel mundial ................................................................................... 156
Consecuencias del cambio climático en la Argentina ........................................................... 157
Recursos genéticos ................................................................................................................ 161
La Antártida: sus recursos y conservación ............................................................................ 162
Transporte y disposición de residuos tóxicos y peligrosos ................................................... 163

V. Cambios en el uso de la tierra para un desarrollo sustentable ............................................... 167

1. Los modelos de uso de tierras ........................................................................................... 169
2. Los escenarios tendencial y sostenible .............................................................................. 169
Escenario económico tendencial ........................................................................................... 169
Componentes económicos de un escenario de crecimiento con sensibilidad ambiental ....... 170
Uso de las tierras ................................................................................................................... 170
3. Resultados de la aplicación de los modelos ...................................................................... 173

VI. Algunas reflexiones y propuestas para la acción .................................................................... 186

Desarrollo sustentable ........................................................................................................... 186
Valoración de la conservación del suelo .................................................................. 188
Redefinición de áreas agrícolas ................................................................................ 188

3
 Manejo de bosques nativos ....................................................................................... 189
Cuencas e infraestructura ......................................................................................... 189
Legislación y marco institucional ............................................................................. 189
Conocimiento científico y tecnológico ..................................................................... 189
Equilibrio entre el medio urbano y el rural .............................................................. 190
Integración regional .................................................................................................. 190

Bibliografía ....................................................................................................................................... 199

4
III. MODELO ACTUAL DE DESARROLLO

1. Estilo de desarrollo y medio ambiente en la Argentina

Entendemos como estilo de desarrollo a los aspectos más permanentes y estructurales de la política
económica del país en el mediano y largo plazo; enfocamos nuestro interés en el análisis de la forma en que
la sociedad utiliza los recursos disponibles, distribuye los resultados del esfuerzo productivo, y responde a
los procesos de creación y difusión de cambios técnicos y sociales.1
Nuestro ángulo de enfoque se limita a destacar las principales consecuencias del estilo de desarrollo
sobre el medio ambiente, su uso, manejo, conservación y deterioro, descartando la evaluación de las
políticas económicas coyunturales y de los numerosos aspectos que pueden considerarse parte del estilo de
desarrollo seguido por la Argentina.
De un modo general, esta relación entre estilo de desarrollo y medio ambiente puede resumirse en
tres grandes grupos de características, de notable persistencia a lo largo de nuestra historia contemporánea.
Estos son:
· las características de tipo general, importantes para comprender la vinculación entre estilo de
desarrollo y medio ambiente;
· las características favorables, que han influido positivamente en un uso sostenible del medio
ambiente y
· las características desfavorables, que claramente han perjudicado el uso diversificado y
sostenible del medio ambiente.

Características generales

· El papel preponderante de la oferta natural en el estilo de desarrollo económico del país.

Ello se ha manifestado en el peso de la producción agropecuaria hasta la década de 1930, en la
economía en general y hasta el presente en las exportaciones de la Argentina.

· El difícil acceso de la población al recurso más abundante del país: la tierra

La temprana monopolización de la tierra y su distribución entre un pequeño grupo social –para el
cual representó su principal fuente de poder y riqueza–, fue un componente fundamental del estilo de
desarrollo hasta fines del siglo XIX. Si bien esta situación ha cambiado apreciablemente durante el siglo
XX, sus consecuencias se manifiestan hasta hoy en muchos aspectos, tales como la persistencia del
latifundio; la temprana urbanización del país debida en parte a que la población inmigrante no pudo acceder
a las tierras y se localizó en las ciudades; la inestabilidad sociopolítica del siglo XX y el despoblamiento de
importantes regiones del país como la Patagonia.

Características favorables

· La amplia oferta de recursos y la baja densidad de población del país.

Una enorme oferta de suelos agrícolas y una densidad de población muy baja (cuadro 2.17), ha
contribuido sin duda a reducir el impacto ambiental de las actividades económicas,

· La alta productividad natural del ecosistema pampeano

Esto ha permitido un siglo y medio de explotación productiva con una baja intensidad de insumos,
lo que se ha traducido en un menor impacto ambiental. El cuadro 2.17 muestra que en la Argentina se
consiguen rendimientos agrícolas iguales o superiores a la media mundial cuando el uso de fertilizantes por
hectárea es 10% del habitual en otros grandes productores.

1
Para una más detallada presentación del término “estilo de desarrollo”, o “modelo de desarrollo”, véase Aníbal Pinto,
“Notas sobre el estilo de desarrollo en América Latina”, Revista de la CEPAL, nº 1, Santiago de Chile, 1976, uno de sus
introductores en América Latina.

5
 · La notable estabilidad del medio físico
Debido a la ubicación geográfica, geología y relieve del país, sus principales ambientes, y en
particular las áreas donde se concentra la población, muestran un relativamente buen nivel de estabilidad
ambiental que facilita su habitabilidad y simplifica su manejo. Comparativamente con las regiones tropicales
y en términos generales, la Argentina se encuentra al margen de los nefastos efectos derivados de los
huracanes, tornados y maremotos. Las zonas de vulnerabilidad sísmica y volcánica son marginales y
alejadas de los principales centros poblados. Por su parte las inundaciones, que constituyen la catástrofe
natural de mayor impacto sobre la población, al afectar una extensa planicie de mínimo relieve, implican a
menudo importantes costos económicos, pero pocas veces producen pérdidas en vidas.

· Un sistema urbano de planicie

Contrastando, por ejemplo, con todos los países de América andina, el sistema urbano de la
Argentina se encuentra mayoritariamente localizado en las grandes planicies, con preponderancia de las
localizaciones ribereñas y costeras. Este simple hecho geográfico tiene enormes implicancias favorables
para la calidad de los ambientes urbanos. Es decir, la oferta de suelos casi ilimitada reduce los problemas de
congestión tan comunes en las ciudades ubicadas en valles intermontanos. Los grandes reservorios de agua
dulce son accesibles a cortas distancias de los centros urbanos y con mínimas diferencias altitudinales (como
contrapartida, existen emplazamientos urbanos como el de Caracas y otras ciudades del litoral venezolano,
que requieren bombear parte de su consumo de agua por diferencias de altura de 1.500 m). A su vez, la
ubicación de gran parte del sistema urbano sobre el eje Río Paraná-Río de la Plata-Oceáno Atlántico, ofrece,
si se lo usa correctamente, una enorme capacidad de autopurificación que puede absorber grandes cargas de
residuos líquidos biodegradables. El carácter de ciudades de llanura y en muchos casos costeras da lugar a
una circulación permanente de vientos que reduce los peligros de contaminación atmosférica y limita a
pocos casos (v.g.: la ciudad de Córdoba) los problemas de inversión térmica tan comunes en ciudades de
valle como Santiago de Chile.

Características desfavorables

· La valorización del suelo y la subvaloración del resto de los recursos naturales

La misma es manifiesta en un estilo de desarrollo para el cual todo lo que se encuentra sobre la
superficie es un obstáculo que debe ser arrasado (bosque, fauna) para poder utilizar el suelo con fines
agropecuarios o urbanos. Esta simplificación del ambiente está presente en muchos episodios de la historia
argentina de los dos últimos siglos.
Durante la segunda mitad del siglo XIX los grupos sociales cercanos al poder (terratenientes,
militares, comerciantes) se movilizaron con increíble celeridad para privatizar las tierras públicas, a medida
que las campañas militares contra los indios ampliaban el territorio argentino. En algunos casos la
privatización avanzaba aún más rápido que el frente militar contra los indios, debido a que el gobierno
prometía la entrega de tierras a cambio de suministros para el ejército. En otros casos las tierras entregadas
como premio a los oficiales del ejército eran rápidamente transferidas por ellos a comerciantes y
terratenientes.
En contraposición, esas clases dominantes aceptaron sin oposición el monopolio público o las
limitaciones al dominio privado sobre otros recursos naturales: minerales, combustibles y costas marítimas
fundamentalmente. En algunos casos estos recursos eran efectivamente de menor importancia o de difícil
explotación (minerales de baja ley y difícil acceso). En otros casos (pesca y piscicultura, explotación
forestal, fauna silvestre), lo determinante parece haber sido la particular concepción del estilo de desarrollo
en el cual es el suelo el único recurso valorado.

· La valoración del recurso unido al desinterés por su conservación

Aunque esta actitud parezca contradictoria, su vigencia es fácilmente comprobable. La Argentina es,
sin lugar a dudas, uno de los países más atrasados en materia de conservación de suelos entre los grandes
productores agropecuarios. Esta paradoja se apoya en un estilo de desarrollo que supone una Argentina con
una oferta infinita de suelo agrícola. En los hechos, la alta fertilidad natural de la región central del país ha
ocultado muchas veces los procesos de deterioro a largo plazo. Fuera de la zona central, una gran oferta
natural y una baja densidad de población alentaron a su vez la idea de que es más barato ocupar nuevos
recursos naturales que invertir en la conservación de los que se encuentran en explotación. Si bien el
6
productor pampeano no abandona una tierra de alto valor de mercado, tiende a ignorar las pérdidas de
fertilidad a largo plazo porque aparecen cíclicamente confundidas en las variaciones anuales de la cosecha y
tendencialmente ocultas en los rendimientos crecientes que resultan del progreso tecnológico. Fuera de la
zona pampeana el abandono de tierras agotadas en 3 ó 4 años es práctica común en cultivos comerciales
como el arroz en Corrientes o el poroto en Salta.
El estereotipo de la Argentina siempre fértil se impone incluso por sobre la experiencia inmediata.
Trabajando en programas de huertas urbanas en el Gran Buenos Aires, se ha escuchado muchas veces la
frase hecha “Aquí uno tira una semilla al suelo y crece sola”, aunque el que decía esto sabía, por propia
experiencia, que en la realidad sucedía exactamente lo contrario, debido a que en la mayor parle de las zonas
periurbanas la capa fértil del suelo es extraída y comercializada con distintos fines, entre ellos la fabricación
de ladrillos.

· El enmascaramiento de los problemas ambientales

Debido a la amplia oferta de recursos naturales y a la aparente “estabilidad” de los ambientes
pampeanos argentinos (mencionados entre las características favorables), buena parte de los problemas
ambientales son de crecimiento constante pero poco perceptible, de largo plazo y tienden a pasar
desapercibidos, ya sea porque se confunden con problemas económicos o sociales paralelos, o porque no
entran dentro del horizonte de tiempo de las prioridades de la sociedad.
Otro motivo por el cual los problemas ambientales tienden a ser ignorados, es el carácter
“pampeano” del estilo de desarrollo dominante. Esto implica asumir que todos los ecosistemas regionales
son igual de estables y resistentes que aquél. Esto en realidad no es así y muchos ecosistemas regionales
subtropicales o semiáridos han sido rápida y profundamente deteriorados por la aplicación, a esos
ecosistemas, del modelo agropecuario pampeano.
Finalmente, la cultura argentina también ha contribuido a esta escasa visión acerca de los problemas
ambientales. Siendo un país con zonas rurales de difícil acceso, escasamente pobladas y con una comunidad
indígena muy pequeña, el grueso de su población carece de un pasado cultural que lo identifique con sus
recursos naturales, así como con su manejo y conservación. Esto no se explica a través del hecho de que la
Argentina actual sea mayormente urbana, característica que comparte con buena parte del mundo, sino de
que la mayoría de la población del país es descendiente de inmigrantes europeos y no de campesinos
argentinos. Este es un pasado compartido con varios países de colonización, pero en la mayoría de ellos la
existencia de una frontera agrícola abierta durante el siglo pasado hizo que buena parte de la inmigración
extranjera pasara por una etapa rural en su nuevo país de destino. La Argentina contempla la paradoja de ser
un país agrícola sin cultura ambiental.

· El corto horizonte temporal del estilo de desarrollo

Uno de los fenómenos más persistentes desde 1950 en la historia argentina ha sido la inflación. El
impacto que ella ha tenido sobre el estilo de desarrollo argentino y más en general sobre la cultura del país
es, a nuestro juicio, enorme. Una inflación crónica actúa, dentro del cálculo económico, reduciendo
notablemente el horizonte temporal en la toma de decisiones y la sensibilidad de las alternativas frente a
cambios en los indicadores económicos. Con tasas de inflación de 300% anual y tasas de interés que llegan a
20% mensual, las únicas inversiones atractivas son aquellas con muy altos y rápidos beneficios. En este
contexto, se generan condiciones de incertidumbre talles, que la planificación en todos los niveles (incluso
en el nivel familiar e individual), se torna un mero ejercicio intelectual.
Dadas las características del estilo de desarrollo mencionadas, la Argentina se caracteriza por una
notable dependencia de su economía respecto de la oferta de sus recursos naturales.
Paralelamente se verifica una muy baja percepción de los procesos de deterioro ambiental y enormes
rigideces para incorporar el manejo ambiental entre las variables significativas del cálculo económico.

Deuda externa y medio ambiente

Durante la década del 70 la masa de recursos financieros en el circuito de los grandes bancos
privados de los Estados Unidos y Europa creció aceleradamente. Esto fue resultado de los grandes déficit de
la balanza de pagos de los Estados Unidos y los fuertes excedentes de los países de la OPEP (Organización
de Países Exportadores de Petróleo).

7
 Esta situación alentó una política de préstamos internacionales muy liberal a favor de la cual un
buen número de países del Tercer Mundo se endeudaron masivamente con la banca privada internacional
tomando préstamos a tasas de interés flotante. Entre ellos, México, Brasil y la Argentina ya sumaban 25%
de la deuda externa del Tercer Mundo en 1987 (América Latina sumaba 37% del total mundial para esa
misma fecha).2 En el caso argentino, desde 1983 hasta la fecha los sucesivos gobiernos intentaron cumplir
con las propuestas de ajuste estructural en los términos de las agencias internacionales, sin alcanzar, ni las
metas pedidas (nunca se llegó a cumplir con las sucesivas cartas de intención –más de una docena– firmadas
con el Fondo Monetario Internacional), ni tampoco obtener los resultados esperados. Por el contrario, los
aspectos negativos sí se han materializado. De acuerdo con recientes estimaciones,3 la pobreza en América
Latina disminuyó sensiblemente en la década del 70 y volvió a aumentar en la década del 80.
Sólo la Argentina, partiendo de una situación social mucho más favorable que el resto de la región,
ha visto aumentar de manera sostenida los niveles de pobreza e indigencia de su población desde 1970. De
acuerdo con el análisis de la Comisión Económica para América Latina (CEPAL) esto es resultado de la
caída económica general (en 1990 el producto per cápita es 15% menor al de 1980). A esto debe sumársele
una mayor desigualdad en la distribución del ingreso. Prueba de ello es la reducción mayor que sufren los
sectores~asalariados cuyos ingresos han disminuido aún otro 15% más respecto al promedio del producto
per cápita, ubicándolo en 1990 en 68% respecto de sus valores de una década atrás.
Un dato interesante lo constituye el hecho de que el incremento de la pobreza en la Argentina es
sobre todo un fenómeno urbano (cuadro 3.1). Ello no implica que la pobreza rural ha disminuido sino que a
las ciudades confluyen, además, los pobres rurales expulsados fundamentalmente por falta de empleo.
Desde julio de 1989 el gobierno argentino se ha embarcado decididamente en un programa ortodoxo
de ajuste de una severidad y alcances nunca antes visto, el que hasta ahora, lejos de corregir los rasgos de
deterioro social arriba mencionados, los ha agravado.
Las consecuencias ambientales de las políticas económicas adoptadas para enfrentar la crisis de la
deuda externa han sido también motivo de preocupación entre algunos ambientalistas durante el último
decenio. Se temía, particularmente, el impacto directo de una promoción de las exportaciones que alentara la
explotación indiscriminada y el consecuente deterioro de los recursos naturales de la región. Los estudios
realizados muestran por el contrario que los efectos indirectos de la deuda externa han sido en realidad de
mayor consideración.
A fines de la década del 80, la CEPAL y el Programa de las Naciones Unidas para el Medio
Ambiente (PNUMA) realizaron un conjunto de estudios nacionales focalizados en el impacto ambiental de la
deuda externa latinoamericana y las políticas públicas relacionadas.4 La limitada información existente
parece indicar que las políticas de ajuste han redundado en una menor tasa de extracción de recursos
naturales y un menor deterioro de los mismos. Los motivos son fáciles de entender. Es cierto que en la
década del 80 las exportaciones de productos primarios crecieron más rápidamente que en el decenio
anterior, pero como el consumo regional cayó velozmente (un resultado previsible de las políticas de ajuste)
la suma de ambos efectos produjo un menor crecimiento de la producción agrícola en los 80,
comparativamente con la década anterior.
En la mayoría de los países de la región no existe normativa adecuada que paute la prevención del
deterioro ambiental en las etapas tempranas de los proyectos de las grandes obras de infraestructura. En tal
sentido las inversiones públicas que en décadas pasadas contribuyeron en alguna medida al crecimiento
económico (carreteras, represas, plantas de energía), generando paralelamente conflictos ambientales
diversos, han prácticamente desaparecido en los años 80 como consecuencia de las políticas de ajuste
mencionadas. Por lo tanto en el nivel macro el impacto ambiental directo de la deuda externa parece no
haberse expresado.
Por otra parte, en el nivel micro de las tecnologías y los métodos de producción de empresas,
granjeros y campesinos, no existe una información suficiente para relacionar deuda y ambiente. Por ejemplo,
la intensificación agrícola de la región pampeana estaba ya en marcha –previo a la implementación de las
políticas de ajuste–, y parece responder más al cambio mundial de los mercados agrícolas que a la coyuntura
de la deuda externa latinoamericana.

2
Los datos han sido tomados del cuadro 15.2 del World Resources Institute, 1990, op. cit.
3
CEPAL, “Notas sobre la economía y el desarrollo”, en CEPAL nº 500/501, Santiago de Chile, diciembre de 1990.
4
Véase Francisco J. Brzovic Parilo, “Crisis, external debt, macroeconomic policies and their relation to the environment
in Latin America”, en CEPAL LC/R. 819, Santiago de Chile, 1989.

8
 Si bien hasta ahora, y de acuerdo con los datos existentes, los efectos directos de la deuda sobre el
ambiente no parecen haberse expresado, sí lo han hecho los efectos indirectos. Las políticas económicas de
ajuste al poner énfasis en la reducción del gasto público y del aparato estatal, han afectado negativamente la
calidad de vida de los sectores más pobres aumentando el desempleo, reduciendo los salarios y las
prestaciones públicas de salud y educación. Esto ha tenido consecuencias inmediatas en los niveles de
morbilidad y nutrición de la población; las estadísticas de la Organización Panamericana de la Salud (OPS),
la UNICEF y la CEPAL han registrado este deterioro en forma constante a lo largo del decenio de los años 80
en la mayoría de los países de la región. Las estadísticas sobre pobreza (véase cuadro 3.1) son claras al
respecto: la calidad de vida de la población se ha deteriorado significativamente en América Latina en la
década del 80, y desde 1991 la epidemia de cólera es una dramática demostración de la vulnerabilidad
ambiental de la población.

Cuadro 3.1. Magnitud de la pobreza e indigencia en América Latina y países seleccionados en 1970,
1980 y 1986 (porcentajes sobre población total)
Área urbana Área rural Total país
País 1970 1980 1986 1970 1980 1986 1970 1980 1986

Argentina Pobreza 5 7 12 19 16 17 8 9 13
Indigencia 1 2 3 1 4 6 1 2 4

Brasil Pobreza 35 30 34 73 62 60 49 39 40
Indigencia 15 10 13 42 35 34 25 17 18

Colombia Pobreza 38 36 36 54 45 42 45 39 38
Indigencia 14 13 15 23 22 22 18 16 17

Costa Rica Pobreza 15 16 21 30 28 28 24 22 25

Indigencia 5 5 6 7 8 10 6 6 8

México Pobreza 20 a 23 49 a 43 34 32 30
Indigencia 6 a 6 18 a a9 12 10 10

Perú Pobreza 28 35 45 68 65 64 50 46 52
Indigencia 4 2 3 –– 7 8 –– 3 3

Uruguay Pobreza 10 9 14 –– 21 24 –– 11 15
Indigencia 4 2 3 –– 7 8 –– 3 3

Venezuela Pobreza 20 18 25 36 35 34 25 22 27
Indigencia 60 5 8 19 15 14 10 7 9

América Pobreza 26 25 30 62 54 53 40 35 37
Latina Indigencia 10 9 11 34 28 30 19 15 17

Fuente: CEPAL, “Notas sobre la economía y el desarrollo”, CEPAL nº 500/501, diciembre de 1990, Santiago de Chile.

Algo similar ha sucedido en el mismo sector público, donde los programas para reducir la
burocracia, la desaparición de fondos públicos y las urgencias por alentar las inversiones privadas, se han
sumado para hacer inexistente una gestión ambiental que siempre fue muy limitada. Como el tema ambiental
es moda internacional, puede que en años recientes aparezca más frecuentemente en los discursos de los
funcionarios públicos (una actividad –los discursos– que requiere muy poca asignación presupuestaria).
Pero una simple mirada a la dotación de personal, presupuesto y programa de actividades de las agencias
públicas de gestión ambiental, en casi todos los países de América Latina, muestra drásticas reducciones en
los años recientes.

Impactos regionales de las políticas económicas

9
 Existe en la Argentina una regionalización muy pronunciada de las actividades económicas que
responde, como en la mayoría de los otros países, a las características propias ambientales e históricas. En
pocos casos del mundo, sin embargo, ambos fenómenos se han sumado para producir una preponderancia
tan marcada de una región sobre el resto del país, como la que manifiesta la región pampeana sobre el resto
del territorio de la Argentina.
Los procesos económicos recientes de mayor impacto en los ambientes regionales han sido:

· El conjunto de políticas que desde los años 70 llevaron al estancamiento de la industria, y de la

economía en general, las que significaron privilegiar la especulación financiera sobre la producción y la
exportación sobre el mercado interno. En ambos casos es fácilmente previsible que las regiones
extrapampeanas han sido más fuertemente afectadas pues participan en pequeña proporción en las
exportaciones y dependen de una producción y reinversión más sostenida que la pampeana.

· La transformación de la agricultura pampeana (provincia de Buenos Aires, este y sur de Córdoba

y sur de Santa Fe), caracterizada por el movimiento desde la rotación tradicional entre ganado y cereales,
hacia una doble cosecha anual de cereales y oleaginosas o dos oleaginosas, acompañado por un paquete de
intensificación tecnológica y uso sistemático de agroquímicos. Este proceso de acomodamiento a los
cambios del mercado mundial de alimentos y forrajes produjo espectaculares aumentos de la producción, las
exportaciones y los ingresos. Las consecuencias ambientales negativas se manifiestan en un acelerado
deterioro de los suelos que pone en peligro la sustentabilidad ambiental de esta orientación productiva (así
como otros efectos colaterales negativos tales como la contaminación hídrica y sus consecuencias sobre la
salud de la población). Los aspectos ambientalmente deteriorantes del paquete tecnológico pueden haberse
magnificado por el creciente papel de los contratistas empresarios. El arrendamiento de campos por un ciclo
anual reduce el interés de conservar la fertilidad de los suelos así como la capacidad de reconocer los efectos
a largo plazo de la tecnología adoptada.

· La extensión de la actividad agropecuaria pampeana hacia otros ecosistemas regionales

privilegia la intensificación de la agricultura a costas de la ganadería en la región pampeana (en el período
1960-1980 la agricultura pasó de representa, 41 % de la actividad primaria a ser 51% de dicha actividad en
la provincia de Buenos Aires) y ha empujado la actividad ganadera y empresaria de la región central hacia
otras zonas ecológicas del país. Mientras que esto ha impactado positivamente en el crecimiento del
producto y la productividad regional, ha significado en varios casos importantes costos ambientales y
sociales.

· Las políticas de promoción industrial desde 1975 han creado nuevos polos industriales en varios
puntos del país donde previamente no existía actividad fabril o incluso la población era muy escasa. En
todos estos casos las consideraciones ambientales han estado ausentes, se seleccionaron zonas, como Tierra
del Fuego, con limitaciones de habitabilidad y considerable fragilidad del ambiente natural, así como áreas
con mínima dotación de infraestructura ambiental. Tal es el caso de la planta de producción de carbonato de
sodio anhidro, producto también conocido como “Soda Solvay”, importante insumo de muchos procesos
industriales, y cuya postergada construcción en la localidad costera de San Antonio Oeste (provincia de Río
Negro), fue declarada de interés provincial. Cobró impulso a partir de 1989, pero carece totalmente de
mecanismos preventivos de contaminación ambiental por efluentes. La tecnología industrial implicada en
esta obra es considerada como la forma “más altamente contaminante” de producir dicha sustancia, a tal
punto que “en los últimos cincuenta años ningún país desarrollado ha permitido la instalación de una planta
de producción de soda solvay en su territorio”.
Esta industria se ha visto beneficiada además, por un importante apoyo de promoción industrial e
inversiones en infraestructura de caminos y servicios por parte del sector público provincial, es una zona de
muy baja densidad poblacional, conocida por la belleza de su litoral marino, el incipiente pero sostenido
desarrollo turístico y el gran potencial en materia de recursos pesqueros (San Antonio posee uno de los
bancos de ostras más importantes del país y es la localización más adecuada en nuestro extenso litoral
marítimo para el cultivo intensivo de esta especie).

10
Desarrollo tecnológico: su expresión en la Argentina

Entre 1950 y 1970 el motor del desarrollo tecnológico argentino fue el complejo industrial
metalmecánico y, dentro de éste, la industria automotriz, que lidera en ese período el proceso de crecimiento
de la industria manufacturera.5 Desde 1970 se contrajo el sector metalmecánico y se expandió el sector
siderúrgico, el aluminio, la pulpa de madera y papel, y por sobre todo, la industria agroalimentaria y a partir
de 1970 comienza a producirse una paulatina reconversión productiva.
Se pasó de producir 350.000 autos/año a fabricar 150.000 en 1990; los tractores se reducen 10 veces
(de 60.000 a 6.000/año en 1990) y las máquinas herramientas 5 veces (de 25.000 a 5.000/año en 1990). Por
su parte, en acero pasó de 2,2 millones t/año a 3,7 millones t/año; en petroquímica de 800.000 a 1,8 millones
t/año y en aceite comestible de 630.000 en 1975/77 a 2 millones t/año en 1985.
La Argentina, que había llegado a exportar U$S 1.500 millones en manufacturas, en 1975, frente a
U$S 100 millones de 1960, comenzó a perder preferencia en los mercados internacionales al no poder
introducir la miniaturización, la digitalización y los microprocesadores en sus máquinas herramientas. Así se
pasó de exportar automóviles, máquinas herramientas, máquinas agrícolas a exportar aceites vegetales,
harinas de soja, petróleo y derivados, gas, alimentos, pulpa de papel y siderurgia.
Este cambio en el aparato productivo se desarrolla en el marco de una reestructuración del Estado,
inmerso en una crisis crónica frente a su incapacidad como administrador y agente de control de los bienes
públicos.
En 1991 por decisión política del gobierno el Estado ha dejado de cumplir, a través de sus
instituciones y empresas públicas, tres roles claves en cuanto a desarrollo tecnológico: el de coordinador, el
de promotor –mediante asignación de fondos– y el de estimulador, en la generación de conocimientos a
través de su red de universidades e instituciones dedicadas a la investigación y el desarrollo, A título de
ejemplo, el presupuesto de la mayor universidad argentina (Universidad de Buenos Aires) es en 1990 una
cuarta parte del que correspondió a los períodos anteriores entre 1980 y 1988.
Desde un ángulo de país exportador de alimentos, merecen mención especial los cambios operados
en las pautas tecnológicas vinculadas con el sistema agroalimentario. Desde 1975 se intensificó el uso de
paquetes tecnológicos de insumos intensivos (nuevas variedades y razas, fertilizantes, pesticidas, maquinaria
integradora de varias labores simultáneas) en la producción rural.6 Hubo una mayor especialización de la
producción e integración a complejos agroindustriales y una articulación creciente del productor con la
industria de insumos agropecuarios.
En la actividad agroindustrial, el cambio tecnológico ahorra mano de obra y encarece el precio de
los alimentos por: procesamientos industriales más complejos (granos precocidos, alimentos enriquecidos),
aparición de productos “de marca” (conocidos internacionalmente) mucho más elaborados y más caros.7
Estos factores han contribuido a que en nuestro país se achique el sector productor de alimentos
baratos para los sectores de bajos ingresos y se amplíe la producción de alimentos “de marca” orientados a
sectores de ingresos más altos. Hay una creciente industrialización de los productos agroalimentarios con
dos perfiles de consumidores de alto poder adquisitivo: los que se orientan masivamente a productos
sofisticados que requieren una mayor integración de la industria química (aditivos de sabores, colores,
aromas, conservantes) y un grupo mucho menor que se inclina al consumo de alimentos integrados más
“naturales”.
Entre 1965 y 19858 el consumo de alimentos básicos descendió, aumentando sustancialmente el de
alimentos de alto procesamiento industrial, llamados “modernos” o de marca, con lo que puede concluirse
entonces que una parte importante de la tecnología incorporada a la producción industrial de alimentos está
orientada a encarecerlos. Ello es un componente del modelo socioeconómico implantado en el país desde
1960.

5
Jorge Katz, “El sistema de ciencia, tecnología e industria. El caso argentino”, en La sociedad ante el cambio
tecnológico, FUNDESCO –Universidad de Buenos Aires– Agencia Española de Cooperación Internacional, Buenos
Aires, 1990.
6
Miguel Teubal, “Hambre y alimentación en América Latina”, en Realidad económica, nº 89, Buenos Aires, 1989.
7
C. Russo y D. Díaz, “El problema alimentario en la Argentina, una aproximación desde la perspectiva del consumo”,
Buenos Aires, CONICET, 1989 (mimeo).
8
En 1975 el consumo nacional promedio de alimentos básicos (carne, lácteos, huevos, harina, azúcar, aceite) era de 350
kg/año mientras que en 1986 había bajado a 318 kg/año. En 1975 la disponibilidad calórica per cápita era de 2.496, la
que en 1986 había bajado a 2.200. (C. Russo y otros, op. cit.).

11
 Desde el punto de vista tecnológico, en la Argentina ha crecido aceleradamente el procesamiento de
la materia prima agropecuaria produciendo una creciente integración agroindustrial en cultivos que no
necesitan articulares obligatoriamente a la industria, es decir, que no son cultivos industriales como la caña
de azúcar y la vid.
Cabe destacarse que, de los cambios operados en la industria de la alimentación entre 1973 y 1984,
gaseosas, aceites y grasas; chocolates y cacao; fiambres y embutidos, entre otros productos que tenían una
baja participación en 1973, pasaron a formar parte de las diez industrias principales de la alimentación en
1984.
En cuanto a exportación y sobre la base de la incorporación de tecnología industrial (incluyendo
envases térmicos, uso de antirranciadores de aceites, etc.), los sectores que más crecieron fueron aquellos
referidos a aceites y grasas (en 1984 se exportó 84% de la producción) y la producción pesquera (en 1981 se
exportaba 40%).
Una de las “innovaciones tecnológicas” importantes que se ha producido en el país en la década del
80 en relación con el sistema agroalimentario, se refiere a la organización de la comercialización y
distribución final de alimentos: la aparición de super e hipermercados.9
Con excepción de algunas cooperativas de consumo hoy en quiebra, los supermercados no
comercializan gran parle de los productos de consumo popular masivo, no están orientados para responder a
las demandas de sectores populares y se ubican en áreas urbanas de ingresos medios o altos.
El complejo agroindustrial que más tecnología incorporó en los últimos 15 años fue el de aceites
vegetales. La producción de oleaginosas, en 1990, representa 30% del producto bruto agropecuario, y los
aceites vegetales y derivados constituyen un tercio de las exportaciones totales del país.
El proceso tecnológico involucró híbridos en girasol y nuevas variedades en soja, y una amplia
modernización del sector industrial aceitero que pasó, en 1991, a exportar 90% de la producción total del
sector.

La revolución tecnológica: sus implicancias en la Argentina y América latina

La revolución tecnológica movilizada por la microelectrónica y el crecimiento de los servicios de

alta clasificación se encuentra en, pleno desarrollo y ha de prolongarse sin duda en el próximo siglo. Todos
los analistas coinciden en que sus consecuencias sociales, económicas y ambientales serán enormes, aunque
muy pocos se ponen de acuerdo sobre cuáles serán estas consecuencias.
Si bien existen varios estudios sobre el impacto social y ambiental del cambio tecnológico en
América Latina, no es factible resumir aquí un lema de semejante complejidad. No obstante, resulta
interesante señalar algunos rasgos que nos parecen importantes para evaluar el futuro regional y el de la
Argentina.
Las nuevas tecnologías pueden ser aplicadas a una descentralización eficiente al permitir que las
actividades puedan ser realizadas en una escala de emprendimientos menor favoreciendo el surgimiento de
medianas o pequeñas empresas. Ejemplo de ello es el surgimiento de una serie de actividades siderúrgicas
que pueden cumplirse en pequeña escala. Ello es cierto en la etapa de aplicación, pero no en la etapa de
investigación, desarrollo y producción de nuevas tecnologías, la que se concentra en pocos países y pocas
empresas en una escala mundial.
El carácter de ahorro de mano de obra de las nuevas tecnologías ha permitido una mayor
segmentación de la sociedad dividida entre un grupo de alta clasificación y remuneraciones, y otro sector
empleado en servicios de baja clasificación o directamente desempleado.
Para la Argentina y América Latina sólo la cooperación científica e industrial entre países puede
reunir la escala mínima de recursos humanos y económicos necesarios para la actual revolución tecnológica.
Algunas iniciativas muy modestas se han puesto en marcha en los últimos años entre Brasil y la Argentina,
por ejemplo en materia de informática y biotecnología, pero han tenido hasta ahora escasa prioridad y/o han
sucumbido ante la falta de recursos del sector público y el reducido interés del sector privado.

9
En los años 80 el supermercado aparece como una innovación tecnológica porque establece una nueva combinación de
insumos y una nueva combinación (insumo-producto), en la distribución final de alimentos (Miguel Teubal, 1989, op.
cit.).

12
Modalidades de uso de los recursos naturales renovables

A continuación se caracteriza la situación actual en el uso de los recursos naturales renovables.

Hay más de nueve millones de hectáreas de la zona de vida Pampeana y la parte húmeda del Gran
Chaco, donde se hace doble cultivo en secano con la más alta tecnificación (agroquímicos, semilla
mejorada, maquinaria de laboreo de la tierra). Es un modelo sofisticado con un fuerte componente de
insumos importados, pero sin incorporar masivamente ni riego suplementario ni fertilización.
El proceso dominante es el paso de la agroganaderia en rotaciones de 12 años a la agricultura
permanente. La tendencia dominante es cambiar de cultivo de granos de cereales y oleaginosas, a una
producción exclusiva de oleaginosas (soja y canola) en dos cultivos por año.
Las consecuencias ambientales del modelo de producción descripto son: la pérdida de biodiversidad
regional por sobreuso y mal uso de plaguicidas de amplio espectro, pérdida de fertilidad por uso insuficiente
de ferlilizantes y suave y persistente pérdida de suelos (sobre todo en la estructura y capacidad de retención
del agua).
La agricultura de riego produce procesos de salinización de costosísima reconversión en los lugares
dotados de una infraestructura de riego por gravedad. El riego por goteo y por aspersión con pivote central
es una rareza; se usan para alfalfares de semilla importada o producciones de muy alto valor. En la
Argentina el tradicional riego por gravedad es la norma.
La horticultura en el subtrópico (Gran Chaco, Selva tucumano-oranense y Selva misionera) se ha
tecnificado con la incorporación del invernáculo de cobertura plástica, sin calefacción, conformando una
tecnología altamente difundida. La horticultura de invernáculo en clima frío, con o sin calefacción, ingresa
desde Chile en las zonas de vida Bosque austral y Patagonia extrandina.
En la fruticultura de secano domina la citricultura con alta integración del proceso agroalimentario;
la industria de jugos se vincula, económica y tecnológicamente, con las plantaciones.
La silvicultura orientada a la fabricación de pasta y papel tiene un desarrollo tan tecnificado como la
agricultura continua. La clonación es una práctica tradicional en salicáceas y la selección y prueba de
ecotipos en coníferas está incorporada masivamente. En cuanto a vivero forestal, las tecnologías que han
ingresado son el cultivo de tejidos y la utilización de invernadero para control y constancia de temperatura y
humedad.
Los sistemas de control de incendios son inadecuados y el explosivo desarrollo de grandes
superficies de coníferas plantadas sin adecuados guardafuegos y sistemas de prevención son un problema
ambiental grave.
Otro problema radica en que las plantaciones de rápido crecimiento en las tres zonas de vida donde
la actividad forestal es más significativa, es decir en la Selva misionera, la Selva tucumano-oranense y el
Bosque austral, se hacen sobre desmontes. Tal es el caso de los cuatro bosques de coníferas relativamente
homogéneos que poseía la Argentina: Podocarpus parlatorei en la Selva tucumano-oranense, Araucaria
angustifolia en la Selva misionera, y Araucaria araucana y Austrocedrus chilensis en el Bosque austral.
Este proceso de desmontar bosques de conífera de velocidad de crecimiento variable (primer corte
entre 15 años en Araucaria angustifolia y 60 en Austrocedrus chilensis) es una de las agresiones al
patrimonio genético forestal más salvaje que ha registrado nuestro país.
Por su parte, la ganadería intensiva en el sistema agroganadero se caracteriza por un ciclo de 12 años
en el que se rota la pastura implantada y la agricultura de granos (zona de vida Pampeana), siendo altos los
niveles de sofisticación tecnológica en los dos componentes de la rotación. El cambio de preferencia en
cuanto a la relación grasa/carne ha hecho que penetre el ganado cebuino en la pampa argentina como una
verdadera revolución tecnológica.
Dentro de las prácticas poco corrientes en nuestro país se encuentran la producción de carne en
pesebre y el pastoreo rotativo. El sistema más sofisticado no pasa de una muy buena rotación de potreros,
utilizándose al máximo la potencialidad de la rumiación sin suministro de granos. El animal está en el
campo todo el año, aún en el período frío. El engorde vacuno en pesebre con alimentación concentrada se
hace con gran éxito en situaciones climáticas límite como Tierra del Fuego.
El ganadero tradicional, factor de poder económico y político argentino, ha diversificado su
producción consolidando otras actividades con alta eficiencia. Así aparece el ganadero plantador, que
incorpora la plantación forestal como producción auxiliar. El ganadero contratista, que compra maquinaria
agrícola y desarrolla empresas de servicios para el agro, y por último el gran ganadero del norte pampeano
mesopotámico, que incorpora arroz en una rotación ganadero-arrocera. La agroganadería-arrocera aparece
como alternativa de diversificación productiva relativamente reciente (hace 30 años) del ganadero rico.

13
2. Evolución económica: influencia de los factores internacionales

Crecimiento económico mundial en las décadas de los 80 y los 90

En términos un poco esquemáticos puede decirse que el futuro ambiental de la Argentina (y en

general de cualquier país) está íntimamente relacionado con su evolución económica y social, mientras que
la evolución económica está a su vez influida por factores nacionales e internacionales.
El primer factor de influencia internacional es el ritmo de crecimiento de los países industrializados.
El grueso de las relaciones económicas internacionales en los países industrializados es norte-norte,
mientras que, por el contrario, las relaciones sur-norte son preponderantes en el comercio de los países en
desarrollo. Es por ello que el producto y las exportaciones del Tercer Mundo dependen en buena medida de
la evolución económica de los países industrializados (y no a la inversa).
Cuando el ritmo de crecimiento de los países de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo
Económico (OCDE) cae, también lo hace la demanda de productos de los países en desarrollo y los flujos de
capitales hacia ellos, con lo que caen sus niveles de actividad económica. Esto es lo que ha sucedido en toda
la década de los 80, caracterizada por una f fuerte reducción del ritmo de desarrollo de las décadas
anteriores y un acentuamiento de la inestabilidad de la economía mundial
Las inestabilidades de los 80 parecen trasladarse al decenio siguiente. Es sintomático que las
estimaciones “optimistas” del Banco Mundial proyecten para los 90 un crecimiento promedio igual al de la
década pasada, como ilustra el cuadro 3.2.
Junto a la marcha general de las economías industrializadas, otros factores más específicos de la
economía mundial afectan fuertemente el desempeño de la Argentina y de la mayoría de los países en
desarrollo. Entre ellos se encuentran: el comercio internacional, los movimientos de capitales y las
transferencias de tecnología. A ellos nos referiremos brevemente en los puntos siguientes.

La evolución del comercio internacional

Durante la década del 80 el comercio internacional creció más lentamente que en el decenio
anterior. Esta tendencia fue muy marcada en los países industriales y afectó en forma directa a los países
exportadores de petróleo. El conjunto de los países en desarrollo enfrentó el debilitamiento del mercado
mundial y la caída en los precios de sus exportaciones con un renovado esfuerzo de exportación. Los
volúmenes físicos crecieron más rápidamente que en la década anterior, pero en el caso de América Latina,
Asia meridional y África los mayores volúmenes no alcanzaron a compensar la caída de los precios.
Entre los principales factores que han actuado en esta evolución del comercio mundial durante la
década del 80 y que, seguramente, han de continuar operando en la del 90, se encuentran: el deterioro de los
precios de los productos primarios; el déficit comercial de los Estados Unidos de América; las políticas
proteccionistas agrícolas en los países de la OCDE y la corporativización del comercio internacional
(formación de bloques comerciales).

· La caída en el precio de los productos primarios

Durante la década de 1980 el deterioro en los términos de intercambio internacional de los países en
desarrollo fue de una magnitud sólo comparable con lo ocurrido en la crisis de los años 30 (figura 3.1).
Para América Latina en su conjunto el efecto combinado de menores precios de exportación y
mayores precios de importación significó una pérdida en los términos de intercambio de más de 20% si
comparamos 1989 y 1990. En el caso de la Argentina este porcentaje fue de casi 25%. Se suman aquí
factores coyunturales con cambios estructurales que seguirán seguramente manifestándose en la década del
90.

Cuadro 3.2. Tendencias y perspectivas del crecimiento económico mundial según el Banco Mundial

14
Figura 3.1 Variaciones en la relación de intercambio por regiones en desarrollo (1980-1988)

Fuente: Informe sobre el desarrollo mundial 1990. La pobreza, Banco Mundial, 1990

· El déficit de la balanza de pagos de los Estados Unidos en los años 80

El déficit internacional de los Estados Unidos en los años 80 adquirió enormes proporciones. En
1988 fue de 126 mil millones de dólares para la balanza de pagos y 140 mil millones para la balanza
comercial. La demanda de importaciones de los EE.UU. morigeró el impacto del estancamiento económico
mundial de los 80 al evitar una caída mayor del comercio internacional, beneficiando al resto del mundo,

15
Latinoamérica incluida. Pero al mismo tiempo se convirtió en una fuente de inestabilidad, dado que un
déficit de estas dimensiones es insostenible a mediano plazo.

· El Acuerdo General de Aranceles y Comercio (GATT) y las políticas proteccionistas

Desde la década del 50 los países industriales han impulsado a través del GATT (General Agreement
on Trade and Tariffs) la reducción de las tarifas de importación y el abandono de métodos no tarifarios de
control de las importaciones. Las sucesivas rondas de negociaciones del GATT han tenido éxito en reducir
las barreras mundiales a la circulación de bienes producidos por los países industriales. Pero los propios
países industrializados han sido mucho más renuentes a liberalizar sus importaciones de productos
provenientes de los países en desarrollo, imponiendo en varios casos sistemas de restricciones voluntarias o
políticas proteccionistas que aíslan a sus productores de la competencia internacional. El caso de mayores
dimensiones, y el que más afecta a la Argentina, es el de los subsidios a los productores agrícolas de los
países de la OCDE y las restricciones que Europa y los Estados Unidos ponen a la importación de alimentos
desde otros países.
Se ha estimado que los subsidios agrícolas de la OCDE representan una pérdida anual para la
Argentina de 4.000 a 8.000 millones de dólares (entre 40 y 60% del valor de sus exportaciones en años
recientes) en concepto de exportaciones perdidas y menores precios de venta.
El rechazo de la Comunidad Europea a revisar su política de subsidios agrícolas ha hecho fracasar
las negociaciones del GATT en 1990 y amenaza otros intereses de los países industrializados en el GAT
como es la incorporación de los servicios (por ejemplo la producción informática del Brasil) en las
negociaciones de liberalización del comercio internacional.
Los numerosos críticos ambientales de esta política proponen que Europa y los Estados Unidos
sustituyan los subsidios actuales, que pagan más a quien más produce, reemplazándolos por subsidios
conservacionistas que premien el manejo sustentable de los recursos naturales. De esta forma se mantendría
el nivel de ingresos de los agricultores de los países industriales, se reduciría la intensidad de la agricultura,
haciéndola menos intensiva y más ecológica, y se reducirían los grandes excedentes de productos
alimenticios de los países industrializados que deprimen los precios internacionales en perjuicio de los
productores del Tercer Mundo.

· La formación de bloques comerciales

Este proceso relativamente reciente es uno de los que está transformando las corrientes de comercio
mundial y seguramente ha de continuar haciéndolo en el futuro.
Específicamente, la formación de bloques comerciales, entre los cuales el caso más destacado es el
de la Comunidad Europea, tiene un efecto contradictorio en el comercio mundial. Por una parte se logra
acelerar el crecimiento económico de sus miembros y provoca una mayor demanda de importaciones del
resto del mundo, pero por la otra, el efecto inmediato es desviar parte del comercio con el resto del mundo
hacia un comercio en el interior del bloque económico. Los propios estudios de la Comunidad Europea
indican que para 1992 habrá una caída en las importaciones industriales del resto del mundo –estimada en
10% para los primeros años–, y una ampliación de la demanda de materias primas.
En América Latina se han sucedido desde la década del 50 muchos ensayos integracionistas
(Mercado Común Centroamericano, Asociación Latinoamericana de Libre Comercio, Pacto Andino, Sistema
Económico Latinoamericano). El éxito de la Comunidad Europea ha insuflado nuevos bríos a los ánimos
integracionistas del resto del mundo. En el caso de los Estados Unidos ya está en vigencia un Tratado de
Libre Comercio con Canadá, se negocia otro con México y existe una oferta de extenderlo en el futuro al
resto del continente, dentro de lo que la administración Bush ha denominado “Iniciativa de las Américas”.
Entre 1989 y 1991 la Argentina ha firmado un Acuerdo de Libre Comercio con Brasil, luego ampliado al
Uruguay y el Paraguay (MERCOSUR).
Hasta ahora las experiencias integracionistas en América Latina fracasaron, entre otros motivos por
la falta de complementariedad de las economías de los socios más ligados con los países industriales que
entre sí. Esto se debe en parte a las cerradas defensas de los intereses sectoriales nacionales, así como por la
gran inestabilidad de las situaciones macroeconómicas (tipos de cambio, inflación) que hacen impredecible
los términos de intercambio comercial.

16
Las corrientes de capital

Todos los planteos económicos optimistas proponen un rápido restablecimiento de las corrientes de
capitales desde los países industriales hacia América Latina. Igualmente las garantías ofrecidas a los
capitales extranjeros y los reiterados llamados a nuevas inversiones y préstamos forman parte de los
programas de ajuste recomendados por las agencias internacionales y ejecutados por los gobiernos de
América Latina.
En cuanto a la llegada de fondos gubernamentales de los países industrializados en forma de
donaciones o préstamos blandos, no es probable que juegue un papel importante en la Argentina o América
Latina en la próxima década. La “Iniciativa de las Américas” de la administración Bush incluye la reducción
selectiva de la deuda de América Latina con organismos oficiales de los Estados Unidos (el total de esta
deuda es de unos 12.000 millones de dólares, menos de 3% del total de la deuda externa de la región) pero
es dudoso que aún este modesto objetivo se lleve a cabo.
En el presupuesto 91-92 el gobierno federal de los Estados Unidos solicitó 360 millones de dólares
para este fin y el Congreso aprobó menos de 20%. A este ritmo se requerirían 200 años para cancelar 12 mil
millones de dólares. Junto con las dificultados presupuestarias de los Estados Unidos, la ingente demanda de
ayuda que plantea Europa Oriental y la ex URSS hace muy improbable que América Latina se beneficie de
una ayuda gubernamental significativa en el próximo decenio.
Un caso particular de movimiento internacional de capitales lo constituyen los inmensos fondos que
residentes de América Latina mantienen en el exterior, mayoritariamente en el sistema bancario
norteamericano. Repetidamente México, Brasil, la Argentina y Venezuela han probado distintas políticas
fiscales para hacer atractivo el retorno de estos fondos que representaría un sustancial aporte al mercado
local de capitales.

Algunas iniciativas ambientales internacionales

Está en marcha un conjunto de iniciativas ambientales internacionales que pueden potencialmente

influir en el escenario económico y ambiental futuro a escala internacional y nacional.
Entre ellas se destacan:

· Canje de la deuda externa por conservación

Desde hace varios años organizaciones conservacionistas de los Estados Unidos y algunos países
europeos han promovido, en pequeña escala, canjes de la deuda externa de países del Tercer Mundo a
cambio de conservación. Programas de este tipo se están ejecutando en Costa Rica, el Perú, Ecuador y
Bolivia. En la Argentina ha habido ofertas, aún no concretadas, y se han elaborado proyectos de ley a los
fines de reglamentar este mecanismo. Hasta hoy el tema sólo está en proceso de discusión en ámbitos
académicos, políticos e institucionales.
De todas formas, este mecanismo es de escala limitada en términos de conservación, y su impacto
sobre la reducción de la deuda es de muy baja significación. Por otra parte muchos ambientalistas de
América Latina cuestionan este tipo de soluciones ya que deja en manos extranjeras la decisión de qué
ambiente local debe ser preservado y cómo hacerlo, es decir, privatiza la gestión ambiental sobre el
patrimonio de todos los ciudadanos.

· Fondos internacionales para el manejo ambiental

Con el comienzo de la década del 90, se han constituido varios fondos ambientales internacionales,
destinados a financiar actividades específicas.
Tal el caso del Fondo del Tratado de Montreal, dedicado a facilitar la sustitución de
CloroFluorCarbonados (CFC) en los países en vías de desarrollo que “paradójicamente” son los países que
menos contribuyen a los efectos de cambios globales, o el reciente Fondo Ambiental Multilateral
Administrado por el Banco Mundial para el financiamiento, a fondo perdido, de proyectos ambientales en el
Tercer Mundo, denominado Global Environmental Facility. Es muy probable que alrededor de las
negociaciones para controlar el calentamiento de la atmósfera y como parte del United Nations Congress of
Environmental and Development (UNCED),10 se constituyan otros fondos internacionales de este tipo.

10
El Congreso Mundial sobre Medio Ambiente y Desarrollo a realizarse en Río de Janeiro en mayo de 1992.

17
 Hasta ahora los recursos comprometidos son modestos11 sólo se ha dado comienzo a la elaboración y
gestión de fondos específicos. De todas formas es muy dudoso que la Argentina llegue a ser beneficiario
importante de los mismos, pues no ingresa de manera particular en ninguno de los criterios generalmente
manejados para la asignación de estos fondos (población, extensión de selvas tropicales u otros recursos de
alta prioridad ambiental mundial, altas tasas de emisión de gases que producen efecto invernadero).

3. Pobreza y medio ambiente

Grado de satisfacción de necesidades básicas de la población

Una de las principales consecuencias sociales de las políticas implementadas durante la década de
los 80 ha sido el deterioro acentuado de las condiciones materiales de vida de la población de América
Latina. La Argentina no ha sido la excepción. Habiendo partido de un nivel de desarrollo comparativamente
superior al de otros países de la región, la crisis dejó como resultado un inusitado deterioro de esas
condiciones de vida, con el consiguiente empobrecimiento de un importante sector de la población.
Aún en un marco latinoamericano caracterizado en términos generales por un incremento de la
pobreza, la Argentina es el único país de la región en el que el crecimiento de la pobreza y el deterioro de la
calidad de vida se ha mostrado como un proceso sistemático y persistente durante los últimos veinte años; es
decir que si consideramos ese período en la Argentina ni siquiera se ha expresado el leve mejoramiento que
se manifestó en buena parte de América Latina en la década del 70 (véase cuadro 3.11).12 No obstante, se
debe señalar que ese leve progreso en términos de indicadores globales oculta enormes diferencias internas.
Incluso en países que tuvieron tasas positivas de crecimiento económico, se agudizaron las diferencias entre
los grupos de ingresos altos y bajos.
Respondiendo a la idea de que se ha producido una degradación general de las condiciones de vida y
no solamente una reducción de ingresos o poder adquisitivo, los diversos estudios oficiales efectuados
durante los últimos años para evaluar el estado de la población13 han empleado una definición de pobreza
que excede los parámetros de ingreso familiar e incorpora variables tales como vivienda, estado sanitario y
nivel de instrucción. El conjunto de estos elementos (vivienda, salud, saneamiento, educación) configura lo
que habitualmente se conoce como “necesidades básicas de la población”.
Tomando en cuenta estas variables, el sector denominado “pauperizado” ha pasado de 2,6% a 17,8%
del total de hogares pobres en los últimos quince años.14 Dos de los indicadores más claros de pobreza y que
inciden altamente en la salud de la población son: el estado de la vivienda y las condiciones sanitarias en
que se desarrolla la vida cotidiana. En efecto, tanto las malas condiciones de habitabilidad como la ausencia
de servicios básicos de provisión de agua y saneamiento, se manifiestan en un estado sanitario de
precariedad y significan un riesgo permanente de contraer enfermedades que si se mejoraran esos dos
aspectos son evitables en un alto porcentaje.
El análisis del grado de satisfacción de las necesidades básicas debe comenzar a escala de la
vivienda de la población, pues es allí donde se desarrolla gran parte de la vida de las personas y en donde, de
acuerdo con las condiciones de habitabilidad, se manifiestan las primeras consecuencias sobre su calidad de
vida. Estas condiciones de habitabilidad están directamente relacionadas con los ingresos familiares.
Independientemente de las diferentes formas que adoptan las viviendas de los grupos más pobres –cuartos
alquilados, casas precarias construidas en asentamientos ilegales, etc.– en casi todas ellas se expresan dos
problemas fundamentales. El primero es la presencia de agentes patógenos debido a la falta de
infraestructura básica y servicios (recolección de aguas servidas y excretas, agua potable); el segundo es el
hacinamiento como resultado de la ocupación de pequeñas superficies por parte de familias numerosas.

11
Por ejemplo el Protocolo de Montreal creó un fondo internacional de aproximadamente 300 millones de dólares para
facilitar la eliminación de CFC en los países en desarrollo.
12
María Di Pace, Sergio Federovisky y Jorge E. Hardoy, “La dimensión ambiental en las políticas públicas”, en Los
problemas ambientales en las áreas urbanas de la Argentina, documento para el Programa de las Naciones Unidas para
el Desarrollo (PNUD), Buenos Aires, 1990.
13
Entre ellos se puede mencionar, además de los Censos Nacionales de 1980 y 1991, a las publicaciones del Instituto
Nacional de Estadística y Censos (INDEC) sobre La pobreza en la Argentina, Buenos Aires, 1984 y La pobreza urbana
en la Argentina, Buenos Aires, 1990.
14
Luis Beccaria y Pablo Vinocur, El ajuste de la pobreza o la pobreza del ajuste, Buenos Aires, 1991.

18
 Según el censo de 1980, el porcentaje de hogares deficitarios que padecían hacinamiento y
precariedad ascendía a 35,4% del total del país, superando 40% en las regiones noreste y noroeste (cuadro
3.3).
En el área metropolitana de Buenos Aires, donde según el censo de 1991 viven 11,3 millones de
personas (35% de la población total del país) se estima que las llamadas “villas miseria” albergan a 200.000
familias de entre 4 y 8 integrantes cada una. El porcentaje de hacinamiento en términos absolutos para el
Gran Buenos Aires es levemente superior al de la década de 1970: el número de habitantes por vivienda,
elaborado con datos del Censo de 1980, arrojó un promedio de 3,55 para esa región. Sin embargo, este valor
está heterogéneamente distribuido, ya que hay zonas, como ciertas localidades en el partido de La Matanza –
uno de los más poblados, con mayor población de escasos recursos y con un histórico desarrollo industrial–
en las cuales se verifica un promedio de 8 a 10 habitantes por vivienda.15 En 1974, la población que habitaba
hogares precarios en el Gran Buenos Aires alcanzaba a 34%, mientras que quince años más tarde el
porcentaje ascendió a 44%.16

Cuadro 3.3. Hogares deficitarios en condiciones de hacinamiento y/o precariedad por regiones. 1980

Porcentaje de hogares deficitarios que padecen condiciones de:

Total hogares Sólo hacinamiento1 Solo precariedad2 Hacinamiento y
deficitarios % % precariedad %
TOTAL PAÍS Total 2.484.205 17,5 47,1 35,4
Urbano 1.715.729 23,2 42,0 34,8
Rural 768.476 4,8 58,3 36,9
Capital Federal Total 71.762 49,2 34,2 16,6
Conurbano Total 561.309 23,7 39,7 36,6
Urbano 552.695 23,9 39,6 36,5
Rural 8.614 7,3 49,9 42,8
Pampeana Total 700.858 21,0 49,0 30,0
Urbano 492.394 26,3 42,1 31,6
Rural 208.464 8,6 65,3 26,1
NEA Total 461.397 5,6 54,4 40,0
Urbano 235.379 9,5 52,4 38,1
Rural 226.018 1,6 56,4 42,0
NOA Total 395.153 10,3 46,3 43,4
Urbano 199.165 17,9 41,0 41,1
Rural 195.988 2,6 51,6 45,8
Cuyo Total 156.368 17,9 52,0 30,1
Urbano 74.989 29,9 40,9 29,2
Rural 81.379 6,9 62,1 31,0
Patagonia Total 137.358 18,2 45,8 36,0
Urbano 83.345 23,6 39,2 37,2
Rural 48.013 8,1 58,2 33,7
1
De acuerdo con los criterios adoptados por el INDEC (1985) se habla de hacinamiento cuando en un hogar viven más
de dos personas por cuarto o cuando hay más de una familia por hogar.
2
Se califica como precario a un hogar que presenta por lo menos una de estas tres deficiencias: a) piso de tierra; b)
ausencia de provisión de agua por cañería dentro de la vivienda; c) ausencia de retrete con descarga de agua.
Fuente: Ministerio de Salud y Acción Social. Secretaría de Vivienda y Ordenamiento Ambiental, Plan Nacional de
Vivienda 1984-1989. Diagnóstico de la situación habitacional, Buenos Aires, 1984.

En cuanto al estado general de la vivienda en el país, las estimaciones indican que el déficit urbano y
rural asciende a unas tres millones de unidades, dado que cerca de 40% de la población habita en villas
miseria o barrios marginales y en viviendas rurales sin las mínimas condiciones de habitabilidad.17
De acuerdo con datos preliminares del censo nacional de 1991, existen en el país 9.878.128
viviendas, lo que equivale a un incremento de 20,5% respecto de una década atrás, siendo el crecimiento

15
Comisión Nacional Area Metropolitana de Buenos Aires (CONAMBA). Proyecto 90. Area Metropolitana de Buenos
Aires, 1988.
16
INDEC. La pobreza urbana en la Argentina, op. cit.
17
Extractado de Rodolfo Livingston, “La duda de las casas”, diario Página 12, 22 de mayo de 1991.

19
poblacional para ese período, de 15,8%. Sin embargo, este incremento no implica necesariamente una
mejora en el aspecto habítacional, ya que estas cifras incluyen “una gran cantidad de viviendas precarias”.18
En los hogares de la mayor parte de los sectores de menores ingresos, hay una ausencia casi total de
infraestructura básica de servicios por red. La cobertura de los servicios públicos de abastecimiento de agua
potable era en 1987 de 67% para la población urbana y de 43% para la población rural concentrada. En
términos absolutos, la población no servida, que en 1980 era de 8,2 millones de personas, ascendió en 1987
a 9,4 millones, correspondiendo 91% de ese déficit a la población urbana, según datos publicados por el
Ministerio de Obras y Servicios Públicos en su Plan Nacional de Saneamiento 1988-2003. En cuanto a los
desagües cloacales, la cobertura era de 36% en 1987 y correspondía, casi en su totalidad, a población
urbana. En ambos casos, se observa un retroceso con respecto a los datos arrojados por el censo de 1980,
pues el incremento en la cobertura fue inferior al crecimiento demográfico.19 En el caso específico del agua
potable, se estimaba para 1990 un mayor retroceso en el grado de cobertura, como resultado de la
desaceleración de la provisión de servicios respecto del crecimiento demográfico.
El análisis del panorama urbano nacional en particular, muestra que en la mayoría de las provincias
los valores de cobertura de agua potable superan la media de 67% mencionado. No ocurre lo mismo con la
cobertura cloacal, para la que sólo tres provincias superan el promedio nacional de 36%, quedando el resto
con valores de cobertura inferiores a 30%.
En ambos servicios el mayor nivel de insatisfacción se presenta en las zonas rurales y en los sectores
urbanos de menores ingresos, así como en los pueblos y pequeñas ciudades que, por lo general, carecen de
servicio cloacal. En el ámbito urbano, por ejemplo, la población carenciada –calificada como tal de acuerdo
con los indicadores económicos–, representa el 36% de la demanda total de servicios de agua. Sin embargo,
este porcentaje asciende críticamente en algunos distritos, siendo que más de 50% de la demanda
insatisfecha en 17 provincias está constituida por población pobre. A su vez, en provincias como Salta y
Jujuy, 100% de la demanda proviene de los sectores de menores recursos.

Agua potable

En el Area Metropolitana de Buenos Aires, sobre los millones de habitantes censados en 1980, sólo
entre 55 y 60% tenía conexión domiciliaria de agua potable. La cifra no aparece como incoherente dentro
del marco general de las ciudades de América Latina, en las que se estima que sólo 40% de la población
tiene conexión domiciliaria de agua.20 Sin embargo, en el Area Metropolitana de Buenos Aires ese
porcentaje es producto de una distribución del servicio sumamente desigual: mientras en la Capital Federal
se estima que la provisión de agua potable cubre al 100% de la población, en los nueve partidos del
conurbano mas alejados de la Capital apenas 3,5% tiene cobertura de agua potable por red.21
El análisis de la provisión de servicios por localidad indica que las ciudades argentinas de más de
500.000 habitantes tienen un porcentaje de cobertura de 77%. Este porcentaje desciende a 65% si se excluye
a la Capital Federal, donde la cobertura es total. Un porcentaje de cobertura similar (61%) presentan las
ciudades entre 150.000 y 500.000 habitantes. A medida que disminuye el tamaño de los centros urbanos
crece el porcentaje de cobertura, pues en las ciudades de menor tamaño el crecimiento demográfico es
inferior que en las ciudades grandes y se produce generalmente sobre su radio consolidado. Evidentemente,
el crecimiento demográfico de los centros urbanos de mayor tamaño no es acompañado por una adecuación
de la red. Por otro lado, debe tenerse en cuenta que la demanda insatisfecha en el rango de las ciudades de
tamaño pequeño se debe al número significativo de centros que carecen por completo de servicio de agua
potable por red (20% del total de localidades entre 2.000 y 5.000 habitantes).

Cloacas

La Capital Federal posee 100% de población servida en materia de desagües cloacales. El resto del
país –salvo Tierra del Fuego, con 70%– se ubica por debajo de 45% de cobertura.

18
En declaraciones de Héctor Valle, director del Instituto Nacional de Estadística y Censos, tornadas por los diarios
Clarín y Página 12, 21 y 22 de mayo de 1991.
19
Ministerio de Obras y Servicios Públicos de la Nación, Plan Nacional de Saneamiento. 1988-2003, 1988.
20
Daniel Faudry, “El agua potable y el saneamiento en las áreas metropolitanas”, en Medio ambiente y urbanización,
año 7, nº 23, Buenos Aires, 1988.
21
CONAMBA, Proyecto ‘90, op. cit.

20
 A diferencia del servicio de agua potable, el nivel de cobertura disminuye a medida que decrece el
tamaño del centro urbano. Todas las localidades de más de 60.000 habitantes disponen de algún nivel de
prestación. En las ciudades de más de 500.000 habitantes la cobertura es de 61% y baja a 44% si se excluye
la Capital Federal. Por el contrario, en las localidades de menos de 2.000 habitantes (consideradas población
rural en los distintos censos) la cobertura es de apenas 0,5%.
Esto se explica por el hecho de que, como se considera al agua potable un servicio esencial –y no así
a los desagües cloacales–, en el momento de conformación de los centros urbanos sólo se desarrollaron las
redes de agua, mientras la eliminación de aguas servidas quedó como elemento de resolución individual. No
obstante, el crecimiento de las ciudades obliga en general a solucionar la cuestión cloacal, pues a medida
que hay un incremento poblacional, aumenta el impacto y el peligro de la contaminación. De ese modo, se
observa que las ciudades pequeñas carecen de red cloacal –cada casa cuenta, en general, con un pozo negro–
y que las ciudades de mayor tamaño van incorporándolo como un servicio necesariamente colectivo.
En el Area Metropolitana de Buenos Aires se calcula que el porcentaje de población servida por red
cloacal oscila entre 8 y 40% para los partidos que rodean a la Capital Federal, pues la cobertura disminuye a
medida que aumenta la distancia a la ciudad de Buenos Aires. En 1988, 62,4% de la población del
conurbano bonaerense, en promedio, no estaba incorporada a la red cloacal.22
Aún cuando se pretende analizar aquí el impacto de la ausencia de desagüe cloacal como factor de
deterioro de la calidad de vida a escala de la vivienda, es importante señalar que la no determinación de un
sitio –o un mecanismo– correcto de disposición final de los efluentes cloacales acarrea consecuencias sobre
el estado de la población urbana en el nivel más general. En todos los casos considerados, esta deficiencia
ha generado a lo largo del tiempo serios problemas de contaminación de los receptores elegidos para
evacuar las aguas servidas. En general, los receptores de aguas servidas coinciden con las fuentes de agua de
las que se abastece la ciudad. Este hecho, que a simple vista no pareciera significar la insatisfacción de una
necesidad básica de la población, se convierte en un elemento central desde el momento en que,
independientemente del nivel de cobertura, la población está consumiendo agua potable de dudosa calidad o
de muy alto costo, debido a los procesos de purificación que demanda.
Esta situación se verifica en prácticamente todos los centros urbanos del país, pero muy
especialmente en aquellos que, sumados, albergan a más de la mitad de la población nacional. La Capital
Federal, por ejemplo, se abastece de agua para consumo del Río de la Plata, cuya faja costera está altamente
contaminada. El agua potable que se consume finalmente en los hogares es de buena calidad, aunque su
costo es muy alto debido a la purificación que se efectúa; este costo podría disminuirse significativamente
eliminando o, al menos disminuyendo, la carga contaminante.23
La segunda ciudad del país, Córdoba, de más de un millón de habitantes, se abastece casi en su
totalidad del agua proveniente del lago San Roque, que sufre un agudo proceso de eutroficación como
consecuencia del vuelco de elementos contaminantes, principalmente de la red cloacal de las localidades
costeras.24 El problema resulta de tal magnitud, que durante los meses de verano, principalmente, la elevada
presencia de algas se constata a través del olor que despide el agua al salir por las canillas. A comienzos de
1990, las autoridades provinciales declararon públicamente la gravedad del problema y comenzaron una
campaña para detener la eutroficación del lago. Desde hace unos años el tratamiento y disposición final de
líquidos cloacales está en manos de la Municipalidad de Córdoba, a través de una planta de tratamiento de
insuficiente capacidad.25 El vuelco final se hace al río Suquía (río Primero), el cual, como consecuencia de
ello, se encuentra en un alarmante estado de contaminación.
Esta misma situación se verifica en otras grandes ciudades del país: Rosario (un millón de
habitantes) y Resistencia (400.000 habitantes) se abastecen de agua del río Paraná, cuya contaminación ha
sido muchas veces denunciada por las organizaciones locales.
A su vez, en San Carlos de Bariloche, donde el gobierno provincial decidió en 1991 licitar un nuevo
sistema de aprovisionamiento de agua potable a la ciudad –a través de bombeo desde el lago Nahuel Huapi
reemplazando el sistema por gravedad desde el arroyo Ñireco–, continúa sin resolverse la extensión de la red
cloacal dentro del ejido municipal que alcanza actualmente una cobertura del 22% de la población, mientras

22
INDEC, op. cit.
23
Entrevista a Alberto Morán, subsecretario de Medio Ambiente de la Municipalidad de la ciudad de Buenos Aires,
mayo de 1990.
24
Fundación para la defensa del Ambiente (FUNAM), Un lago limpio para todos. Propuesta para la recuperación
ambiental del lago San Roque, Córdoba, 1989.
25
Entrevista con el subsecretario de Gestión Ambiental de la provincia de Córdoba, Daniel Di Giusto, mayo de 1990.

21
que la totalidad de los efluentes urbanos de la ciudad son vertidos crudos al citado lago en zona vecina a la
futura toma de agua.
Del mismo modo, la filtración de los cursos de agua contaminados a las napas subterráneas es una
importante causa de deterioro de esta fuente de abastecimiento de agua para la población. El conurbano,
exceptuando los partidos costeros del río de la Plata, obtiene agua para consumo del acuífero subterráneo, en
particular de la segunda napa, puesto que la primera está muy contaminada. Pero dado que gran parte de la
población, principalmente de escasos recursos, carece de servicio de agua potable por red, resuelve la
ausencia del servicio perforando individualmente el terreno hasta la primera napa de la cual extrae agua con
un alto grado de contaminación.

Residuos domiciliarios

La recolección y disposición final de residuos domiciliarios es otro de los servicios que, por su
carencia o ineficiencia, da lugar a problemas ambientales con claras incidencias en la salud de la población.
De hecho, en prácticamente todas las ciudades argentinas, independientemente de su tamaño, se generan
enormes volúmenes de residuos domiciliarios que no tienen otro destino que los terrenos baldíos o basurales
con los que debe convivir diariamente la población. Los mismos conforman importantes focos infecciosos,
en los que se establecen y desarrollan todo tipo de animales transmisores de enfermedades.
Hasta el momento, solamente en el Area Metropolitana de Buenos Aires y en la ciudad de Córdoba
se ha aplicado el sistema de relleno sanitario. Sin embargo, más allá de la opinión técnica que merezca,
puede decirse que el sistema ha fracasado principalmente por razones derivadas de la situación económica.
En el Area Metropolitana de Buenos Aires se creó en 1977 el Cinturón Ecológico Area Metropolitana
Sociedad del Estado (CEAMSE),26 cuya misión es la destinar espacios bajos y anegadizos Para la disposición
final de residuos sólidos en rellenos sanitarios. Para ello, se obliga a los partidos del Area Metropolitana a
utilizar los servicios del CEAMSE, previo pago de una tasa por el uso del relleno sanitario. Ante las
dificultades económicas de los municipios y algunos conflictos políticos entre las municipalidades y las
autoridades de la provincia de Buenos Aires y la Capital Federal, entre 1987 y 1991 se redujo
considerablemente la cantidad de residuos recibidos en los rellenos sanitarios. Al mismo tiempo, han
reaparecido y proliferado basurales clandestinos a cielo abierto, donde los municipios del conurbano
destinan sus residuos, recibiendo muchas veces un pago por la venta de los mismos. El propio CEAMSE ha
admitido que en 1989 se detectaron más de cien depósitos de basura clandestinos en el Gran Buenos Aires.27
En el esquema previsto por la ley de creación del CEAMSE, los municipios deben hacerse cargo de
la recolección de los residuos. La ineficiencia de estos sistemas de recolección de los residuos domiciliarios
puede apreciarse analizando el informe La pobreza urbana en la Argentina.28 Allí se demuestra que, por
ejemplo, en el conurbano bonaerense sólo 50% de los hogares incluidos en los distintos grupos de pobreza
recibían una recolección diaria de residuos. El resto se distribuía entre quienes tienen recolección “algunos
días” y quienes, ante la ausencia total de servicio de recolección, deben apelar a otras alternativas como la
quema o el entierro de la basura.
El porcentaje de población pobre no cubierta por el servicio de recolección de residuos domiciliarios
varía según las ciudades consideradas, aunque en términos absolutos nunca supera 60% de cobertura total.
Al mismo tiempo, hay centros urbanos como Posadas –capital de la provincia de Misiones– en los que los
grupos de pobreza con recolección diaria apenas alcanzan a ser 12,9% del total.
A partir de 1984, comenzaron a aparecer proyectos de tratamiento de residuos sólidos en algunas
regiones del país. En particular, las provincias del Neuquén y Río Negro han desarrollado conjuntamente
con la Secretaría de Vivienda y Ordenamiento Ambiental de la Nación y el BID un proyecto denominado
“Tratamiento Integral y Disposición Final de Residuos Sólidos Domiciliarios para la Región del Alto Valle
de los ríos Negro y Neuquén”, que prevé la utilización de la materia orgánica de la basura como insumo para
la fabricación de abonos y fertilizantes –en particular de lombricompuestos– y la comercialización de los
materiales inertes –vidrio, plásticos, aluminio– para su reutilización por parte de la industria. Este proyecto

26
A partir de 1984 se modificó su nombre por el de Coordinación Ecológica Area Metropolitana Sociedad del Estado,
dando oficialmente por superado el proyecto de “envolver” el conglomerado urbano con un cinturón verde resultante del
relleno sanitario.
27
Sergio Federovisky, “La basura en el Area Metropolitana de Buenos Aires: el caso del CEAMSE”, Buenos Aires,
1990 (mimeo).
28
INDEC, op. cit.

22
nació del hecho de que en los suelos altamente permeables de estos valles fluviales es muy grande el riesgo
de percolación de aguas contaminadas proveniente de los rellenos sanitarios hacia las napas. Su inminente
licitación y posible pasaje al sector privado presenta algunos aspectos adicionales interesantes: salvo el
servicio de recolección no generan otros costos para los municipios, los residuos son reciclados en lugar de
enterrados en el ambiente y generan una renta adicional, se lograría así satisfacer a bajo costo la demanda
local de fertilizantes para el agro, y el sector poblacional marginado asociado a los basurales –cirujas– puede
ser incorporado como mano de obra asalariada en los procesos de separación de materiales.

Salud

Tanto el estado de la salud de la población como el nivel de cobertura de los servicios de atención
médica son un importante indicador del grado de satisfacción de las necesidades básicas.
En la Argentina, la tasa de mortalidad infantil en 1986 fue del 26,2 por mil, sobre un total de 17.679
muertes entre 0 y 1 año. En 1987, dicha tasa fue de 26,6 por mil y en 1989 fue de 23,2 por mil.29
En términos comparativos no se aleja demasiado de las cifras de mortalidad infantil del resto de los
países de América Latina. El promedio de la mortalidad infantil30 en la región durante el período 1985-1990
se estimaba en 54,79 por mil. Sin embargo, son grandes las variaciones entre países: en la Argentina el
promedio del lustro se calculaba en 28 por mil, en Cuba 15 por mil y en Chile 18 por mil, mientras Bolivia
presentaba medias de 110 por mil, el Perú 88 por mil y Guatemala 58 por mil. A pesar de los progresos
logrados en algunos países en el control de las enfermedades que inciden en la muerte de los menores de un
año, los países de América Latina no han alcanzado los niveles de mortalidad infantil de los países
desarrollados: 5 por mil en Japón o 9 por mil en los países del norte de Europa. Es más, la Argentina y el
Uruguay, que mostraban en el pasado bajos niveles de mortalidad, no han hecho progresos significativos en
esta materia.31
En cuanto a las características de la mortalidad infantil, en 1987 se estimó que más de la mitad de
las muertes ingresaba en la categoría de causas reducibles o parcialmente reducibles, de mediar un buen
control de embarazo y parto o de existir mecanismos efectivos de prevención, diagnóstico y tratamiento
precoz. Las principales causas de muertes evitables, según las estadísticas oficiales fueron: infecciones
intestinales, tétanos, sífilis, desnutrición y avitaminosis, enfermedades endocrinas y del metabolismo y
enfermedades de vías respiratorias.32
Un relevamiento similar, realizado sólo para la ciudad de Buenos Aires entre 1976 y 1981 demostró
que entre 26 y 32% de las muertes en niños entre 0 y 4 años ingresaban en la categoría de evitables. En las
muertes ocurridas en el período neonatal se pudo constatar que entre 10 y 22% de las mismas pudieron
haber sido evitadas de existir buenas condiciones de saneamiento.33
Tanto la mortalidad infantil, como la mortalidad general en la Argentina (que en 1987 fue de 8 por
mil) resultan promedios de extremos muy alejados entre sí. En el nivel nacional esto es producto de las
marcadas diferencias que existen entre provincias o distritos de menor y mayor desarrollo comparativo.
Mientras la Capital presenta para 1987 la menor tasa de mortalidad infantil (15,9 por mil), la que le sigue es
La Pampa con 21,1 por mil. Formosa, en cambio, presenta una tasa de mortalidad infantil de 40,5 por mil,
próxima a la de países de bajo desarrollo comparativo como Guatemala. Aunque no existen estadísticas que
lo reflejen, es de suponer que estas diferencias entre zonas de mayor o menor desarrollo se expresan también
en el interior de las provincias entre áreas correspondientes a sectores de bajos y altos ingresos.
En particular, las diferencias regionales se pueden ver más crudamente en la probabilidad de morir
antes de cumplir el primer año de vida (cuadro 3.4). El promedio en el nivel nacional es de una probabilidad
de 36,26 muertes por cada mil nacidos vivos. Sin embargo, el promedio es, una vez más, el resultado de
extremos muy alejados entre sí: mientras en Jujuy y Salta la probabilidad indica que mueran más de 60
niños por cada mil, en la Capital Federal la tasa es de sólo 18,01 por mil.
29
Ministerio de Salud y Acción Social de la Nación, “Estadísticas vitales. Información básica 1986”, en Programa
Nacional de Estadísticas de Salud, serie 5 nº 29, Buenos Aires, 1989.
30
En este texto se considerará mortalidad infantil a aquella encuadrada entre 0 y 1 año de edad.
31
Centro Latinoamericano de Demografía (CELADE), “América Latina. Tablas de mortalidad”, en Boletín
Demográfico, año XXII, nº 44, Santiago de Chile, 1989.
32
El criterio de muertes reducibles y parcialmente reducibles está tomado de la Clasificación Estadística Internacional
de Enfermedades, Traumatismos y Causas de Defunción, Naciones Unidas, 1989, 9ª edición.
33
Graciela García y otros, “La mortalidad infantil en la ciudad de Buenos Aires. Período 1976-1981”, Buenos Aires,
1986 (mimeo).

23
 En cuanto a las causas de la mortalidad infantil, la diferenciación geográfica es también
representativa de la incidencia de las llamadas “enfermedades de la pobreza” (o causas evitables). En las
provincias del norte del país –donde se presentan los mayores índices de pobreza–, además de las afecciones
perinatales,34 de difícil encuadramiento, es alta la incidencia de las enfermedades respiratorias, de
infecciones intestinales y de diversas enfermedades evitables por vacunación, así como también es alto el
porcentaje de muertes causadas por desnutrición (cuadro 3.5).
En las causas de mortalidad general (cuadro 3.6) se observa también una alta incidencia de las
afecciones perinatales, consideradas evitables en un alto porcentaje, de mediar condiciones óptimas de
higiene en el momento del parto y de las primeras semanas de vida. Además de las enfermedades
cardiovasculares y los distintos tipos de tumores (causas de mortalidad generalmente asociadas a un
importante nivel de desarrollo comparativo), aparece con una significativa incidencia la muerte por
neumonía, causa vinculada indudablemente a la pobreza y la precariedad de la vivienda. El porcentaje de
neumonía expresado en las causas de mortalidad general es resultado de la importante incidencia que tiene
en la mortalidad de los grupos de 0 a 14 años. En los tres grupos que cubren esa franja etaria (menores de un
año; de uno a cuatro años y de cinco a catorce años) la neumonía aparece entre las tres primeras causas de
mortalidad. Al pasar a grupos de mayor edad desaparece de las diez primeras causas de mortalidad, para
reaparecer en el grupo de 65 y más años como la sexta causa con 2,2% de incidencia.

Cuadro 3.4. Probabilidad de morir antes de cumplir el primer año de vida por mil nacidos vivos
según jurisdicción.
Período 1980-1981

Provincias Probabilidad de muerte antes del año de vida

TOTAL 36,26

Jujuy 67,40
Salta 61,90
Chaco 58,42
Santa Cruz 42,671
T. del Fuego 42,671
Misiones 55,54
Corrientes 51,68
Sgo. del Estero 49,67
Formosa 51,05
Chubut 40,16
Catamarca 48,23
La Rioja 48,26
Tucumán 43,88
Río Negro 40,71
San Juan 37,03
Neuquén 34,04
San Luis 38,90
La Pampa 36,97
Entre Ríos 35,65
Buenos Aires 30,96
Santa Fe 32,51

34
Las “afecciones originadas en el período perinatal” corresponden a las diecinueve causas comprendidas entre los
números 760-779 de la Clasificación Estadística Internacional de Enfermedades, Traumatismos y Causas de
Defunción, op. cit. Entre ellas se consideran: tétanos; enfermedades de la madre no necesariamente relacionadas con el
embarazo; complicaciones de la placenta, del cordón umbilical o las membranas; complicaciones del trabajo de parto;
septicemia del recién nacido; afecciones respiratorias del feto y del recién nacido; hemorragia fetal y neonatal;
enfermedades del aparato digestivo; sífilis congénita, etcétera.

24
 Mendoza 28,81
Córdoba 24,64
Capital Federal 18,01
1
Se considera en conjunto por lo reducido de la población de Tierra del Fuego.

Cuadro 3.5. Mortalidad proporcional, en menores de un año por grupos de causas seleccionadas. 1982
Provincias Infecciones Evitables Septicemia Desnutri- Enferme- Anomalías Perinatales Otras
Intestinales por ción y dades congénitas
vacunación anemias respirato-
rias
Total país 6,5 0,2 2,3 3,2 8,1 12,4 50,0 17,3
Jujuy 16,1 0,2 2,0 7,2 6,6 12,0 37,8 18,1
Salta 13,1 0,5 3,4 4,4 6,8 5,6 43,5 22,5
Chaco 11,7 1,0 3,2 4,9 15,7 9,0 44,6 9,9
Santa Cruz 2,3 1,2 1,2 1,2 2,4 11,8 57,6 22,3
T.del –– –– –– –– –– 6,7 53,3 40,0
Fuego
Misiones 7,4 0,1 3,6 6,9 4,3 7,8 48,5 21,4
Corrientes 13,6 0,1 6,0 5,6 9,1 5,9 43,6 16,1
S.del 8,5 0,3 4,1 9,2 14,6 7,1 32,5 23,7
Estero
Formosa 11,9 0,6 3,4 7,0 8,1 8,1 42,9 18,0
Chubut 6,6 0,4 2,1 2,5 6,6 6,6 49,0 26,2
Catamarca 10,6 –– 3,0 1,0 8,6 6,6 58,1 12,1
La Rioja 8,8 –– 8,8 1,1 7,7 2,8 49,2 21,6
Tucumán 6,3 0,3 4,1 6,4 9,5 7,4 47,0 19,0
Río Negro 6,5 0,6 3,7 3,7 4,2 10,5 40,2 30,6
San Juan 3,0 –– –– 2,7 15,6 11,7 56,6 10,4
Neuquén 7,7 –– 1,4 3,2 3,6 15,8 51,6 16,7
San Luis 7,7 –– 0,6 3,3 13,8 3,9 63,0 7,7
La Pampa 7,5 –– 0,7 0,7 10,5 11,2 50,0 19,4
Entre Ríos 6,1 0,3 2,0 1,8 2,0 10,8 67,1 9,9
Bs. As. 4,2 0,1 0,7 2,4 8,3 12,4 51,1 20,8
Santa Fe 5,5 0,1 1,7 2,1 5,3 13,2 59,3 12,8
Mendoza 4,2 0,4 1,5 2,3 12,3 14,1 55,3 9,9
Córdoba 6,9 0,1 1,3 1,1 6,4 17,0 45,7 21,5
Cap. Fed. 1,7 0,1 4,1 1,1 7,5 24,7 50,0 10,8
Fuente: Ministerio de Salud y Acción Social (1987). Indicadores de salud y condiciones de vida.

Cuadro 3.6. Argentina. Principales causas de mortalidad general. 1981

Causas de muerte %

Afecciones perinatales 14,6

Enfermedades del sistema circulatorio 14,3
Tumores malignos 7,2
Infarto de miocardio 6,5
Neumonía 2,0
Otras causas 55,4

Fuente: Naciones Unidas, 1985 Demograpihic Yearbook, Nueva York, 1987.

En cuanto al funcionamiento del sistema nacional de salud, el informe La pobreza urbana en la

Argentina concluye que el mismo se caracteriza “por su fragmentación y por reproducir las diferencias
sociales y, en consecuencia la inequidad”. Y agrega: “A pesar de que el gasto en salud llegó a representar en

25
1985 8% del PBI, es decir cerca de 5.000 millones de dólares, ello no se traduce en el estado de salud de la
población”.
En el sistema de salud de la Argentina, la oferta de servicios está organizada a través de subsectores
(oficial, obras sociales y privados). Los estudios sobre el caso35 definen a la cobertura de salud como la
vinculación de la población con cada uno de los dos últimos subsectores, lo que se expresa en la posibilidad
de acceso institucional a servicios dependientes de obras sociales o de servicios prepagos. La no cobertura
se entiende, por consiguiente, como el acceso a los establecimientos de atención del sector público
exclusivamente.
De acuerdo con este análisis, los sectores más pobres y desprotegidos de la población carecen de
cobertura sanitaria, pues tienen como única alternativa la atención a través del sector oficial de salud, que es
actualmente deficitario en capacidad de atención debido a la falta de equipamiento. El hecho mismo de que
las estadísticas consideren “no cubierto” al individuo que sólo tiene la alternativa del hospital publico, está
dando una idea del estado en que se encuentra el sector público en materia de salud. El nivel de cobertura en
el nivel nacional alcanza, según ese criterio, a las dos terceras parles de la población. No obstante, como los
demás indicadores de salud, este nivel de cobertura no es equivalente en todos los grupos sociales, ni
siquiera en el interior de los diferentes grupos de pobreza. Poco más de la mitad de los pobres estructurales
carecen de todo tipo de cobertura, en tanto entre los no pobres esta situación se presenta en una de cada seis
personas.
En cuanto a la cobertura por grupos de edad, los grupos en que aparecen distorsionados estos
porcentajes son los correspondientes a mayores de 60 años y niños menores de cinco años. Entre los
mayores de 60 años el grado de cobertura es muy alto, debido seguramente a la cobertura social que trae
implícita la jubilación. En cambio, los niños menores de cinco años son el grupo etario de menor cobertura,
llegando en algunos casos (los pobres estructurales del conurbano bonaerense, por ejemplo) a superar 60%
de niños sin otra alternativa que el sector oficial de salud. Un dato que afirma de algún modo la
desprotección sanitaria de los niños es el referido a la cobertura de vacunación. En términos generales, la
investigación sobre la pobreza en la Argentina da cuenta de una cobertura de vacunación adecuada sólo en
50% de los casos.

4. La dimensión ambiental de las políticas públicas

La institucionalización de la temática ambiental tanto en el nivel nacional como provincial y

municipal no existió hasta la década del 70. Solo en 1973 comenzaron a conformarse los primeros
organismos especializados en gestión ambiental en el nivel nacional, al influjo de la Conferencia Mundial de
Medio Ambiente de las Naciones Unidas efectuada en Estocolmo- en 1972.
Hasta ese momento, las cuestiones ambientales consideradas relevantes eran atendidas por distintas
reparticiones y a partir de diferentes enfoques. Por ejemplo, la gestión del ordenamiento urbano desde
oficinas de planificación física; la gestión de la infraestructura básica desde oficinas de ingeniería sanitaria o
higiene pública; la gestión de la conservación del patrimonio natural desde la Administración de Parques
Nacionales y la gestión de los restantes recursos naturales desde una óptica productivista situada en los
organismos específicos (Secretaría de Agricultura, Ganadería y Pesca, Secretaría de Recursos Hídricos).
La Secretaría de Recursos Naturales y Ambiente Humano (SERNAH), creada en 1973 e incluida
como Secretaría de Estado en el ámbito del Ministerio de Economía, fue el primer organismo que representó
el perfil institucional de la Administración Nacional desde el punto de vista de la temática ambiental.
Englobaba la mayor parte de los aspectos ambientales sectoriales y al mismo tiempo jerarquizó temáticas
que hasta el momento no eran atendidas específicamente, como el llamado “ambiente humano”.
Con la asunción del “gobierno de facto” en 1976 la gestión ambiental entro en declinación, con la
paulatina derivación de las competencias de dicha Secretaría a otros organismos, la reducción de sus
recursos presupuestarios y la pérdida de sus recursos humanos.
Lo que quedaba de la SERNAH fue derivado al área de Salud Pública en 1981, donde desde 1983
queda asociada al tema habitacional al conformarse la Secretaría de Vivienda y Ordenamiento Ambiental
dentro del Ministerio de Salud y Acción Social.
En 1985, sin que cesaran las funciones de esta Secretaría se crea el primer organismo ambiental en
el ámbito de la Presidencia de la Nación: la Subsecretaría de Política Ambiental, con la finalidad de
“entender en el asesoramiento al Primer Magistrado sobre el diseño y permanente actualización de la

35
INDEC, 1990, op. cit.

26
política del Poder Ejecutivo nacional en materia de medio ambiente”, según indica el decreto de su creación.
Su actuación se extiende hasta fines de 1988, pasando a denominarse Comisión Nacional de Política
Ambiental (CONAPA), a principios de 1989.
En 1991 existen en el nivel nacional dos organismos que en cierto modo se reparten la competencia
en la cuestión del medio ambiente: la Secretaría de Vivienda y Ordenamiento Ambiental y la Comisión
Nacional de Política Ambiental.
No obstante, ninguno de los organismos mencionados, así como otros que tienen competencia
parcial en cuestiones relativas al medio ambiente (Dirección Nacional de Fauna, Administración de Parques
Nacionales, Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria, Instituto Forestal Nacional,36 entre otros), han
logrado articular una estrategia global hacia el medio ambiente. Las dificultades más serias provienen de la
abundante reserva de atribuciones que guardan las provincias en la gestión ambiental y en la insuficiencia
para concretar y proyectar una visión global del problema del ambiente, superando la histórica
fragmentación en diversos niveles que responden a las temáticas tradicionales y a los enfoques e intereses
particulares. Tanto es así que aquellos organismos que atienden aspectos parciales del ambiente, no se han
incorporado a una práctica política general, y se encuentran dispersos a lo largo de casi todos los
ministerios, sin una estrategia que los agrupe.
A fines de noviembre de 1991 se ha creado una Secretaría de Recursos Naturales y Ambiente
Humano, dependiendo directamente del Poder Ejecutivo Nacional, con un rango similar al de ministerio y
con atribuciones para encarar una coordinación federal y el contralor de cuestiones ambientales que se traten
en los distintos ministerios y dependencias de la administración pública.
Uno de los problemas que ha conllevado dificultades para la incorporación de la temática ambiental
en la administración pública es el grado de indefinición alrededor de lo que se considera un problema
ambiental. Esta indefinición ha conducido a que los organismos que en teoría –por lo menos por su
denominación– deberían responder por la situación ambiental, se encarguen de cuestiones menores, mientras
aquellos factores que efectivamente hacen a la política ambiental se encuentran diseminados en una multitud
de reparticiones cuyas responsabilidades, originalmente, son otras.
Esto es particularmente visible en las administraciones municipales. Aún cuando todas ellas cuentan
con reparticiones denominadas como “de Medio Ambiente” o “de Gestión Ambiental”, no tienen a su cargo
atribuciones que les corresponderían de acuerdo con su denominación. Por ejemplo, los controles de calidad
del agua potable, de la preservación de los recursos hídricos o lacustres, del vuelco de desagües cloacales e
industriales a los cuerpos de agua, de la recolección y disposición de los residuos sólidos domiciliarios están
generalmente en manos de organismos o empresas públicas que se encuentran por encima de la jurisdicción
de las subsecretarías o direcciones de Medio Ambiente.
En realidad, gran parte de esas cuestiones escapan muchas veces de la esfera de acción del gobierno
local. Por ejemplo, en las ciudades argentinas el único servicio urbano que está en manos del municipio es el
de recolección y disposición de los residuos sólidos domiciliarios. La provisión de agua potable, la
construcción y mantenimiento de los desagües cloacales, están en manos de empresas provinciales de agua,
las que ejecutan asimismo los controles acerca de la calidad del agua potable y los vertidos industriales.
Por consiguiente, el papel que les cabe a los organismos teóricamente encargados de la problemática
ambiental es el de efectuar denuncias ante la constatación de alguna irregularidad, y no el de intervenir antes
del comienzo de los procesos que favorecen el deterioro ambiental.
En ese sentido, la escasez de atribuciones que tienen los municipios en relación con las actividades
que suponen un impacto negativo sobre el ambiente, convierte muchas veces en meras declamaciones a los
articulados de las respectivas cartas orgánicas y en organismos impotentes a las subsecretarías o direcciones
de medio ambiente. En la ciudad de Buenos Aires, por ejemplo, la subsecretaría de Medio Ambiente carece
de jurisdicción sobre dos de los problemas ambientales más graves y de peores consecuencias sobre la
población: los residuos sólidos y la contaminación del agua. La existencia de organismos o empresas
supramunicipales sobre las cuales no tienen capacidad de control o inspección las reparticiones ambientales,
hace muchas veces estéril la voluntad de las mismas.
Es probable entonces, que el problema principal radique en que la incorporación de la dimensión
ambiental en organismos específicos de las instituciones públicas no está orientada a permitir que los
mismos elaboren políticas globales a las que se sometan otros ámbitos de gobierno. De ese modo, el
ambiente aparece particionado y los organismos correspondientes sólo tienen la posibilidad de efectuar

36
El IFONA sufrió a fines de 1991 un proceso de desjerarquización institucional, pasando su estructura a conformar una
Dirección Nacional dependiente de la Secretaría de Recursos Naturales y Ambiente Humano.

27
denuncias, favoreciendo inconscientemente una actitud reactiva, que ataca las consecuencias y no las causas
de los problemas ambientales.

5. Grado de incorporación de la temática ambiental en el marco normativo

La cuestión del ambiente ingresó internacionalmente en las políticas de gobierno en este siglo,
cuando se comenzaron a vislumbrar los primeros vestigios del deterioro del ambiente como uno de los
resultados más contundentes de la actividad industrial.
La Argentina se estructuró según un régimen federal en el cual las provincias son las titulares
originales de los poderes públicos, delegando ciertas y determinadas potestades en el gobierno nacional.
Dicha distribución de competencias deviene de la Constitución Nacional, sancionada en 1853 que,
lógicamente, no logró incluir ninguna mención referida al cuidado y protección de los recursos naturales o el
entorno físico y paisajístico, dado que la cuestión ambiental no era considerada ni bajo tal denominación ni
con la integralidad e intersectorialidad con que ahora se entiende, En realidad, aquella estructuración
nacional reservó para el gobierno federal unas pocas cuestiones entendidas hoy como materia ambiental
(recursos hídricos, minería), en tanto y en cuanto tuvieran relevancia económica en su papel de materias
primas.
Pero en otras cuestiones (fauna, por ejemplo) el tema está enmarcado en las facultades concurrentes
del gobierno nacional y de las provincias, por lo que cuando se quiere legislar en la mayoría de los aspectos
ambientales se torna necesario recurrir al mecanismo de leyes de adhesión, dictadas por el Gobierno
Nacional, que son de aplicación obligatoria en la Capital Federal y abiertas a su adopción por las legislaturas
provinciales.
Las diversas interpretaciones de la Constitución Nacional encuentran siempre elementos que pueden
ser identificados como tácitas a la preservación del ambiente, al uso racional y sostenible de los recursos
naturales o a la necesidad de una gestión ambiental acorde con los objetivos pautados por los
constitucionalistas de 1853. Así, en el artículo 67 inciso 11, donde se otorga al gobierno nacional la facultad
de “proveer lo conducente a la prosperidad del país, el adelanto y el bienestar de todas las provincias...”,
algunos autores interpretan una implícita atribución de regulación del uso de los recursos, siempre partiendo
del supuesto de que el buen manejo de los mismos y del ambiente es condición necesaria para la prosperidad
del país y sus habitantes.
De todos modos, la presión de distintos sectores políticos, ambientalistas y profesionales por incluir
en la futura Constitución un apartado específico y nada despreciable sobre los derechos y las obligaciones
con respecto al medio ambiente, habla a las claras del grado de arbitrariedad que tienen las interpretaciones
ambientales de la Constitución Nacional y de la necesidad de incluir normas explícitas referentes a la
utilización de los recursos naturales y la preservación del medio ambiente.
De ello también se desprende la existencia de un cierto grado de conciencia que sugiere que una
legislación moderna, adecuada a las pautas económicas, culturales, productivas y políticas de fines del siglo
XX, no puede excluir la dimensión ambiental. Así ocurrió, por ejemplo, con las constituciones provinciales
que se han renovado después de la reinstauración del gobierno constitucional en 1983.37 Varias provincias,
entre otras Córdoba, Neuquén y Río Negro han incorporado tanto en sus Constituciones como en diversos
cuerpos legales, normas que contienen principios, derechos y garantías, criterios de gestión, y demás
variables legislativas referidas al medio ambiente.
En la Argentina es visible el hecho de que la incorporación de la dimensión ambiental en el aspecto
institucional supera ampliamente la inclusión de la misma en el plano normativo. La Argentina es
considerada uno de los países más atrasados de América Latina en cuanto a la incorporación de la
problemática ambiental en la legislación nacional. Como hemos visto, la Constitución de 1853 no contiene
lógicamente ninguna mención sobre el tema, pero tampoco se lo ha incluido en las reformas posteriores de
1949 y 1957.

37
Lo mismo ocurrió en diversos países de América Latina al instaurarse los gobiernos democráticos en la década del 80.
Por ejemplo, el proceso de reforma constitucional en Brasil iniciado en 1985 incluyó un amplio debate sobre la
incorporación de la cuestión ambiental. La nueva Constitución peruana promulgada en 1979 incorpora expresamente el
derecho a un ambiente sano. Del mismo modo, a comienzos de los 80, diversos países de América Latina sancionaron
cuerpos normativos generales sobre la cuestión ambiental. México sancionó en 1988 la “Ley General del Equilibrio
Ecológico y la Protección del Ambiente” y Guatemala promulgó en 1986 la “Ley de Protección y Mejoramiento del
Ambiente”.

28
 Tampoco existe, ni se ha formulado durante la década del 80, una ley marco o ley federal destinada
a la preservación, el mejoramiento y la defensa del medio ambiente, a pesar de que existen en la actualidad
por lo menos tres proyectos de ley en ese sentido.

No obstante, a partir del ordenamiento político de origen constitucional ya explicado, se ha

desarrollado una vasta legislación, referida en especial al aprovechamiento y uso de los recursos naturales,
que, por su propio origen, adolece de vacíos y superposiciones, así como de falta de coherencia y
sistematicidad.
En ese sentido, y seguramente debido a la ausencia de estructuración nacional de la problemática
ambiental, se observan desarrollos normativos heterogéneos. Por ejemplo, en tanto en cuestiones de
producción energética se ha llegado a la sanción de manuales que regulan la operatoria ambiental de las
centrales hidroeléctricas y térmicas, en temáticas como la de los recursos hídricos no hay legislación
ambiental global, por estar fraccionadas desarticuladamente las competencias entre la Nación, las provincias
y los municipios, según los distintos usos a que puede ser susceptible el recurso.
La ausencia de un marco legal de orden nacional del cual deriven las diversas legislaciones
específicas que otorguen un ordenamiento jurisdiccional, ha conducido a la proliferación de normas,
decretos u ordenanzas muchas veces contradictorias y/o superpuestas. Un ejemplo interesante, vinculado
con la protección y control de la contaminación de los recursos hídricos es el de la cuenca Matanza-
Riachuelo, cuya porción final sirve de límite entre la Capital Federal y la provincia de Buenos Aires. Sobre
dicho cuerpo tienen jurisdicción 21 organismos diferentes de nivel nacional, provincial y municipal, por lo
que resulta particularmente dificultoso establecer criterios comunes a los fines del manejo de la cuenca y
fundamentalmente para intentar un plan de recuperación de la misma. Además, sobre los vertidos
industriales al Matanza-Riachuelo actúan dos legislaciones que establecen distintos mecanismos de control.
Por un lado, la ley 5.965 de la provincia de Buenos Aires aplica criterios de prohibición para el vuelco de
ciertas sustancias, aplicando multas ante la violación de dichas disposiciones y otorgando el poder de policía
a Obras Sanitarias de la Provincia de Buenos Aires. Simultáneamente, mediante un decreto del Poder
Ejecutivo, Obras Sanitarias de la Nación controla la margen correspondiente a la Capital Federal, aplicando
el esquema de “cuotas de resarcimiento” que permiten el vuelco de efluentes líquidos previa declaración
jurada del industrial, contra el pago de una tasa destinada a la obtención de recursos para financiar la
construcción de plantas de tratamiento.
En términos generales, la escasa legislación existente en la Argentina responde a tres características.
Por un lado, es de tipo reactivo, es decir que no ataca las causas sino las consecuencias de los problemas y
sólo busca disminuir de algún modo el impacto de los mismos. En segundo término, expresa un importante
nivel de fragmentación espacial debido a la carencia de normativas generales a la cual deban adecuarse las
diferentes jurisdicciones. Por último, la tradición ha dado como resultado un tipo de legislación
“naturalista”, es decir que entiende como medio ambiente sólo a los elementos derivados del medio natural,
sin poner el acento en la interacción de los mismos con la sociedad. En particular, la problemática urbana no
es analizada como la de un sistema integrado por diferentes elementos que interaccionan entre sí, sino que
sólo se consideran los recursos naturales que están contenidos en la ciudad (agua, aire, suelo, bosques
periurbanos, arbolado urbano).
Sin embargo, el escaso desarrollo de la legislación ambiental en el nivel nacional contrasta con una
fuerte inserción de esta dimensión en el ámbito de las normativas provinciales. Como se mencionó
anteriormente, gran parte de las provincias argentinas ha incorporado últimamente normas generales o
particulares muy precisas sobre cuestiones referidas a la gestión ambiental o la protección de los recursos
naturales.
Así, por ejemplo, la provincia de Córdoba promulgó en septiembre de 1985 la ley Nº 7343, llamada
“Ley Provincial del Ambiente”. La misma normatiza con un criterio ecológico apropiado el régimen de
aguas, de los suelos, de la atmósfera, de la flora y fauna, del paisaje y la contaminación y de la evaluación
del impacto ambiental. Pero, además, introduciendo una mecánica poco utilizada, busca generar los ámbitos
para que dicha ley pueda ser llevada adelante y no quede en letra muerta. Para eso, determina la
organización de la administración ambiental de la provincia, creando la Subsecretaría de Gestión Ambiental
(dentro de la cual están la Dirección de Estudio y Programación Ambiental y la Dirección de Coordinación
Ambiental) y el Consejo Provincial del Ambiente, integrado por representantes de todos los ministerios,
secretarías y entes autárquicos de la provincia.

29
 La provincia de Río Negro, por su parte, promulgó una ley provincial de Uso de Plaguicidas y
Agroquímicos, considerada pionera en esta materia en la Argentina,38 que regula el uso, la comercialización,
el transporte y la venta de agroquímicos: exige la inscripción de los productos a través de un perfil de datos
que permite su clasificación de acuerdo con su toxicidad y riesgo de exposición al hombre y el ambiente e
introduce la regulación de las “condiciones y medio ambiente del trabajo”, entre otras cosas. Dicha norma
fue elaborada por un Comité Ejecutivo Interministerial integrado por las áreas gubernamentales de Recursos
Naturales, Salud y Trabajo, con la asistencia profesional del Consejo Federal de Inversiones y bajo la
coordinación de la Subsecretaría de Medio Ambiente de la citada provincia. Posteriormente, al asumir las
nuevas autoridades provinciales en 1987, se produjo una reorganización en virtud de la cual es creada la
Dirección de Planificación Ambiental y Coordinación Regional, en cuyo seno es elaborada la ley provincial
de Impacto Ambiental, destinada a reglamentar el análisis de factibilidad ambiental previo de las actividades
susceptibles de degradar el medio ambiente.
Un marco similar se expresa en las provincias de La Rioja, Misiones y Mendoza. En otras, en
cambio, como en la provincia de Buenos Aires, no existe aún una legislación general sobre el ambiente, y
tampoco un organismo específico en el ámbito provincial.
También se ha dado como fenómeno interesante la incorporación de la problemática ambiental en el
ámbito local. A pesar de que la legislación ambiental de orden nacional o municipal descuida en general la
dimensión urbana, el incremento de la preocupación por los temas ambientales en los últimos años ha
permitido la incorporación de la dimensión ambiental en las cartas orgánicas que han sido reformuladas. Por
ejemplo, la Carta Orgánica de la ciudad de La Rioja, modificada a fines de 1988, contiene un apartado
específico referido al derecho a un ambiente sano en el ámbito de la ciudad, Lo mismo ha ocurrido en San
Carlos de Bariloche, cuya nueva Carta Orgánica fue sancionada en noviembre de 1986 y desde su preámbulo
destaca la intención de “proteger el sistema ecológico”. La Carta Orgánica de San Antonio Oeste, que entró
en vigencia en diciembre de 1989, manifiesta la voluntad de “Proteger el Medio Ambiente como reaseguro
de la calidad de vida de futuras generaciones”, e incluye un capítulo particular dedicado al Medio Ambiente.
Aparece pues, como un fenómeno generalizado, la incorporación de la problemática ambiental en las cartas
orgánicas municipales.
De todos modos, conviene subrayar que el problema principal no es la ausencia de legislación, sino
la falta de cumplimiento de la misma. Esto es así, ya sea porque no funciona el organismo que tiene
asignada la tarea de control, o bien porque no hay reclamo social –y muchas veces conocimiento de la
existencia de la normativa–, por lo que la legislación existente pasa desapercibida tanto para la población
como para los poderes públicos.

6. Las Organizaciones no Gubernamentales

En la Argentina el movimiento de las Organizaciones no Gubernamentales (ONGS) ambientalistas o

ecologistas ha crecido particularmente desde el retorno al país del sistema democrático en 1983.
Anteriormente los pocos organismos de estas características que existían dedicaban su tarea preferentemente
a la actividad académica con formas de funcionamiento muy cercanas a las universidades. Esta falta de
trayectoria, más cierta ausencia de protagonismo de las organizaciones intermedias de la sociedad en la
política general del país, han colaborado para que, a pesar de ser numéricamente significativas, las ONGS no
cumplan en la Argentina un papel predominante como sí ocurre en otros países de la región.
Se estima que actualmente existen unas cien ONGS ambientalistas de funcionamiento relativamente
permanente. La lista puede extenderse a más de quinientas si se incorpora a muchas organizaciones que
tienen solamente existencia formal y nominal, pero no una actividad continua.
Dentro de las ONGS que presentan cierta actividad regular se pueden distinguir aquellas enteramente
dedicadas a la cuestión ambiental, de las que incorporan esta temática dentro de una más amplia vinculada al
desarrollo o al hábitat popular.
A su vez, se pueden diferenciar las ONGS de acuerdo con su actividad central:
· las académicas o centros de estudios, son las que trabajan principalmente en la elaboración de
proyectos de investigación relacionados (pon el ambiente, incorporando algunas veces esquemas
de extensión de las actividades académicas;
38
La ley 2.175 de uso de Plaguicidas y Agroquímicos de Río Negro, fue considerada como la norma legal más completa
y moderna del país en su tema, Greenpeace, El uso y abuso de pesticidas en la República Argentina, Buenos Aires,
1988.

30
 · las de denuncia, cuyo propósito principal es alertar a la opinión pública o a organismos de
gobierno acerca de determinada cuestión que pone en peligro o degrada el medio ambiente en el
nivel nacional, regional o local;
· las zonales, que tienen su epicentro de actividad en una cierta región, provincia o barrio Y
trabajan en la generación de conciencia y la denuncia de los problemas que allí se producen.

En términos generales, las ONGS argentinas responden financieramente a subsidios procedentes de

países desarrollados. Dado que en general no hay ONGS que hayan conseguido un apoyo masivo de la
población, todas, en mayor o menor medida, dependen de este tipo de fondos.
Por último, debe señalarse que la incidencia real de las ONGS en la Argentina se da principalmente
en los medios de comunicación y de ciertos ámbitos de la actividad política gubernamental. No existe aún un
movimiento de ONGS con raíces en la población que pueda funcionar como una alternativa social.

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