Visto Bueno Sr. Ministro: PROMOTORA DE INVERSIÓN DE CAPITAL VARIABLE, Por Conducto de Su Representante

AMPARO EN REVISIÓN 490/2020
RECURRENTE: LIOP, SOCIEDAD

ANÓNIMA PROMOTORA DE
INVERSIÓN DE CAPITAL
VARIABLE (QUEJOSA)
VISTO BUENO
SR. MINISTRO
MINISTRO PONENTE: JORGE MARIO PARDO REBOLLEDO

SECRETARIO: GUILLERMO PABLO LÓPEZ ANDRADE
Ciudad de México. Acuerdo de la Primera Sala de la Suprema

Corte de Justicia de la Nación, correspondiente a la sesión virtual del
día veintiocho de abril de dos mil veintiuno.
V I S T O S, para resolver los autos del amparo en revisión

490/2020, interpuesto por LIOP, SOCIEDAD ANÓNIMA
PROMOTORA DE INVERSIÓN DE CAPITAL VARIABLE 1, en contra
de la sentencia dictada el doce de diciembre de dos mil dieciocho, en
el juicio de amparo indirecto **********2, por el Juez Tercero de Distrito
en Materias Administrativa, Civil y de Trabajo en el Estado de Jalisco;
y,
R E S U L T A N D O:
1. PRIMERO. Demanda de amparo. Mediante escrito presentado

el quince de febrero de dos mil dieciocho 3, LIOP, SOCIEDAD
ANÓNIMA PROMOTORA DE INVERSIÓN DE CAPITAL VARIABLE,
solicitó el amparo y protección de la Justicia Federal, en contra de los
siguientes actos y autoridades responsables:
1
Por conducto de su representante legal **********, personalidad reconocida en los autos del
juicio de amparo de origen.
2
Terminada de engrosar el seis de marzo de dos mil diecinueve. Sentido: “ÚNICO. Se
sobresee en el presente juicio de amparo promovido por LIOP, SOCIEDAD ANÓNIMA
PROMOTORA DE INVERSIÓN DE CAPITAL VARIABLE, por conducto de su representante
legal **********, contra los actos de las autoridades responsables, por los motivos expuestos
en el considerando último de este fallo.”.
3
Ante la Oficina de Correspondencia Común de los Juzgados de Distrito en Materia
Administrativa en la Ciudad de México.
 La discusión, aprobación y expedición

de la Ley para la Transparencia y el
1.1. De las Cámaras de Ordenamiento de los Servicios
Diputados y de Senadores del Financieros, por lo que hace a los
Congreso de la Unión. artículos 24 a 31, así como el artículo
42, párrafo primero, de dicho
ordenamiento legal.
 La promulgación y orden de
publicación de la Ley para la
Transparencia y el Ordenamiento de
1.2. Del Presidente de la
los Servicios Financieros, por lo que
República.
hace a los artículos 24 a 31, así como
al artículo 42, párrafo primero, de dicho
ordenamiento legal.
 La emisión y suscripción, así como sus

efectos y consecuencias, de la
resolución de fecha tres de julio de dos
mil diecisiete, dictada en el Expediente
Administrativo identificado con el
número **********, por la que se
impusieron a la quejosa, tres multas,
1.3. Titular de la dirección de
cada una, de dos mil días de salario
Arbitraje y Sanciones a
mínimo general vigente en el Distrito
Entidades Financieras, de la
Federal al momento de cometer al
Comisión Nacional para la
infracción, equivalentes a **********,
Protección y Defensa de los
conforme a las fracciones III, IV y V del
Servicios financieros.
artículo 42 de la Ley para la
Transparencia y Ordenamiento de los
Servicios Financieros, por el presunto
incumplimiento a los artículos 11, 12 y
13 del mismo ordenamiento legal, así
como de sus correlativos de la
Disposición Única.
2. SEGUNDO. Derechos fundamentales violados. La persona

moral quejosa, invocó como preceptos vulnerados en su perjuicio, los
artículos 14, 16, 17 y 22 de la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos.
3. TERCERO. Trámite de la demanda de amparo y

ampliaciones. Por razón de turno, conoció, en primer término, el Juez
Noveno de Distrito en Materia Administrativa en la Ciudad de México,
quien registró el asunto con el número de expediente **********4.
4
Número de Expediente Único Nacional: **********.
2
4. Mediante escrito presentado el veintidós

de febrero de dos mil dieciocho 5, la quejosa
presentó un primer escrito de ampliación de la
demanda, en el que, esencialmente, adicionó,
por un lado, un concepto de violación, para
cuestionar las normas que rigen el
procedimiento administrativo sancionador, a partir de la alegada
vulneración del derecho a la tutela jurisdiccional. Por otro lado, en
materia de legalidad, se cuestionó que la resolución impugnada
vulnera el principio de retroactividad de la norma más favorable.
5. Dicha ampliación, se admitió por auto de veintiséis de febrero de

dos mil dieciocho. Con posterioridad, se presentó una segunda
ampliación de la demanda en escrito presentado el quince de marzo
de dos mil dieciocho6; sin embargo, la misma fue desechada mediante
proveído dictado el día dieciséis siguiente. Dicha determinación, se
confirmó por el Séptimo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa
del Primer Circuito, en sesión de seis de julio de dos mil dieciocho.
6. Por acuerdo de dieciséis de julio de dos mil dieciocho, el Juez

Noveno de Distrito en Materia Administrativa en la Ciudad de México,
se declaró legalmente incompetente por razón de territorio, por lo que
ordenó remitir los autos al Juez de Distrito en Materias Administrativa y
de Trabajo en el Estado de Jalisco, con residencia en Zapopan 7. Del
asunto tocó conocer al Juzgado Tercero de Distrito en Materias
Administrativa, Civil y de Trabajo en el Estado de Jalisco; quien,
mediante acuerdo de veinticinco de julio de dos mil dieciocho, admitió
a trámite la demanda de amparo, para lo cual, formó el respectivo
expediente que registró con el número **********8.
5
Ante la Oficina de Correspondencia Común de los Juzgados de Distrito en Materia
Administrativa en la Ciudad de México.
6
Ante el Juzgado Noveno de Distrito en Materia Administrativa en la Ciudad de México.
7
Ahora Juez de Distrito en Materias Administrativa, Civil y de Trabajo en el Estado de Jalisco.
8
3
7. CUARTO. Resolución del juicio de amparo. Con fecha doce

de diciembre de dos mil dieciocho, el Juez Tercero de Distrito en
Materias Administrativa, Civil y de Trabajo en el Estado de Jalisco,
procedió al dictado de la sentencia de amparo, en la que se determinó
lo siguiente:
“ÚNICO. Se sobresee en el presente juicio de amparo promovido

por LIOP, SOCIEDAD ANÓNIMA PROMOTORA DE INVERSIÓN DE
CAPITAL VARIABLE, por conducto de su representante legal
**********, contra los actos de las autoridades responsables, por
los motivos expuestos en el considerando último de este fallo.”
8. En dicho fallo, se estimó, sustancialmente, que la moral quejosa

debió agotar el juicio contencioso respectivo previamente a promover
la instancia constitucional.
9. QUINTO. Interposición y trámite de los recursos de revisión

principal y adhesivo. Inconforme con la resolución anterior, la moral
quejosa, interpuso recurso de revisión9, del cual correspondió conocer
al Cuarto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Tercer
Circuito, el cual, mediante acuerdo de seis de junio de dos mil
diecinueve, dictado por su Presidente, admitió a trámite el medio de
impugnación y lo registró con el número **********10.
10. Mediante oficio **********, el Presidente de los Estados Unidos

Mexicanos, interpuso recurso de revisión adhesiva, admitido mediante
proveído de trece de agosto de dos mil diecinueve.
11. SEXTO. Resolución del Tribunal Colegiado. En sesión pública

ordinaria de veinte de febrero de dos mil veinte, los Magistrados
integrantes del Cuarto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa
del Tercer Circuito, emitieron resolución en los términos siguientes:
9
Escrito presentado por conducto de **********, el veintiséis de marzo de dos mil diecinueve
ante el Juzgado Tercero de Distrito en Materias Administrativa, Civil y de Trabajo en el Estado
de Jalisco.
10
4
“PRIMERO. En la materia de la
competencia de este Tribunal
Colegiado, se revoca la sentencia
recurrida.
SEGUNDO. Se declara infundada la

parte que fue materia del recurso de
revisión adhesiva interpuesto por el
Presidente Constitucional de los estados Unidos Mexicanos.
TERCERO. Se deja a salvo la jurisdicción de la Suprema Corte de

Justicia de la Nación, para pronunciarse respecto de la
constitucionalidad de los artículos 24 a 30 -impugnados como un
sistema normativo-, 31 y 42 de la Ley de Transparencia y el
Ordenamiento de los Servicios Financieros, así como la parte de
la revisión adhesiva no analizada en este fallo.
CUARTO. Remítanse a la Suprema Corte de Justicia de la Nación,

con testimonio de la presente resolución, los autos del presente
toca de revisión, así como el juicio de amparo **********, del índice
del juzgado Tercero de Distrito en Materias Administrativa, Civil y
de Trabajo en el Estado de Jalisco…”
12. En esencia, en dicho fallo, se estimó que, contrario a lo aducido

por el Juez Federal y la autoridad responsable -en el primero de los
agravios de la revisión adhesiva-, no se actualizó, en la especie, la
causal de improcedencia prevista en el artículo 61, fracción XX, de la
Ley de Amparo.
13. Lo anterior, respecto de la resolución que constituyó el primer

acto de aplicación de las normas reclamadas, toda vez que, al
preverse, en la diversa fracción XIV de dicho precepto, la optatividad
de agotar medios ordinarios de defensa o bien, acudir al juicio de
amparo indirecto, es evidente que la impetrante no se encontraba
obligada a cumplir con el principio de definitividad.
14. De igual forma, en dicho fallo se estudiaron y desestimaron las

diversas causales de improcedencia cuyo estudió omitió el Juez
Federal, así como las diversas planteadas en la revisión adhesiva.
5
15. Por último, el referido órgano colegiado, se declaró incompetente

para emprender el estudio de fondo sobre la constitucionalidad de los
artículos 24 a 31 y 42 de la Ley de Transparencia y el Ordenamiento
de los Servicios Financieros, al actualizarse la competencia originaria
de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.
16. En esos términos, el Cuarto Tribunal Colegiado en Materia

Administrativa del Tercer Circuito, revocó la sentencia sujeta a
revisión; y, remitió el asunto a este Alto Tribunal para el conocimiento
del estudio de constitucionalidad subsistente en el recurso de revisión
principal, así como para el análisis de los agravios subsistentes en la
revisión adhesiva.
17. SÉPTIMO. Trámite ante la Suprema Corte de Justicia de la

Nación. Mediante acuerdo de tres de noviembre de dos mil veinte, el
Presidente de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, admitió a
trámite los recursos de revisión principal y adhesivo registrándolos con
el número 490/2020.
18. En el propio acuerdo, se turnó el expediente, para su estudio, al

Ministro Jorge Mario Pardo Rebolledo y se ordenó enviar los autos a la
Sala a la que se encuentra adscrito a fin de que el Presidente de ésta,
emitiera el acuerdo de radicación respectivo.
19. OCTAVO. Avocamiento. Mediante acuerdo de diez de febrero

de dos mil veintiuno, la Presidenta de esta Primera Sala dispuso que
la misma se avocara al conocimiento del presente asunto, y ordenó
enviar los autos a la ponencia del Ministro Jorge Mario Pardo
Rebolledo, para la elaboración de la resolución correspondiente.
C O N S I D E R A N D O S:
6
20. PRIMERO. Competencia. Esta Primera

Sala de la Suprema Corte de Justicia de la
Nación es competente para conocer de los
recursos de revisión principal y adhesiva, en
términos de lo dispuesto en los artículos 107,
fracción VIII, inciso a), de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos; 81, fracción I, inciso e) y 83
de la Ley de Amparo en vigor; 10, fracción II, inciso a), 11, fracción V y
21, fracción XI, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación;
y conforme a lo previsto en los puntos Primero y Tercero del Acuerdo
General 5/2013 del Pleno de este Alto Tribunal. Lo anterior, sin que se
estime necesaria la intervención del Tribunal Pleno.
21. Además, al tratarse de un amparo en revisión en materia

administrativa, esta Sala es competente para conocerlo conforme al
artículo 86, primer párrafo, del Reglamento Interior de la Suprema
Corte de Justicia de la Nación.
22. SEGUNDO. Oportunidad. No se analizará la oportunidad de los

recursos de revisión principal y adhesivo, toda vez que el Tribunal
Colegiado ya se pronunció sobre ello en el considerando segundo de
su fallo, concluyendo que fueron presentados de manera oportuna.
23. TERCERO. Legitimación. Resulta innecesario pronunciarse

sobre la legitimación de la parte quejosa para interponer el recurso de
revisión, dado que, sobre ello, el Tribunal Colegiado del conocimiento
ya se pronunció en el considerando tercero de su resolución. En
cuanto a la revisión adhesiva, se reconoce legitimación a la autoridad
recurrente11, al tener el carácter de promulgadora de las normas
impugnadas y haber obtenido resolución favorable en el juicio de
amparo.
11
De conformidad a lo señalado en los artículos 82 y 87 de la Ley de Amparo.
7
24. CUARTO. Cuestiones necesarias para resolver el asunto.

Previo al estudio de fondo, es necesario precisar los antecedentes del
asunto y las cuestiones medulares planteadas, tocantes a la materia
de constitucionalidad que subsiste ante esta instancia:
4.1. Antecedentes
25. De las constancias que obran en autos se desprenden los

siguientes antecedentes:
4.1.1. Acorde a lo planteado en la demanda de amparo,

mediante resolución de tres de julio de dos mil diecisiete, dictada en el
expediente administrativo **********, por el Director de Arbitraje y
Sanciones a Entidades Financieras, de la Comisión Nacional para la
Protección y Defensa de los Usuarios de los Servicios Financieros, se
impusieron a la quejosa, las siguientes multas, conforme a las
fracciones III, IV y V12 del artículo 42 de la Ley para la Transparencia y
Ordenamiento de los Servicios Financieros, por el presunto
incumplimiento a los artículos 11, 12 y 13 del mismo ordenamiento, así
como de sus correlativos de la Disposición Única13:
12
Artículo 42. La Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios de
Servicios Financieros sancionará con multa de dos mil a cinco mil días de salario, a las
Entidades Financieras:
[…] III. Empleen modelos de Contratos de Adhesión que incumplan lo previsto en el
artículo 11 de esta Ley o en las disposiciones de carácter general que expida la Comisión
Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros, que regulen
Contratos de Adhesión, o utilicen con los Clientes cualquier Contrato de Adhesión que no
haya sido remitido a dicha Comisión Nacional en términos de lo previsto en el mismo artículo
11 de la presente Ley.
IV. Difundan publicidad que incumpla lo previsto en el artículo 12 de esta Ley o las
disposiciones de carácter general que expida la Comisión Nacional para la Protección y
Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros, que regulen la publicidad relativa a las
características de las operaciones activas, pasivas y de servicios.
V. Expidan estados de cuenta o comprobantes de operaciones, que no cumplan con lo
previsto en el artículo 13 de la presente Ley o no se ajusten a los requisitos que establezca la
Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros, a
través de disposiciones de carácter general.”
13
Disposición Única de la CONDUSEF aplicable a las Entidades Financieras, publicada en el
Diario Oficial de la Federación el 19 de agosto de 2010.
8
“PRIMERO.- Con fundamento en el

artículo 42, fracción III de la Ley para la
Transparencia y el Ordenamiento de los
Servicios Financieros vigente al
momento de cometerse la infracción, se
impone a la Entidad Financiera una
multa de dos mil días de salario mínimo
general diario vigente en el Distrito Federal al momento de
cometerse la infracción, cuya equivalencia asciende a la cantidad
de **********, por su incumplimiento a lo establecido en el artículo
11 de la mencionada Ley y sus correlativos de la Disposición
Única vigentes al momento de materializarse el incumplimiento
de mérito, porque su Contrato y Carátula incumplen la normativa
aplicable.
TERCERO.- (sic) Con fundamento en el artículo 42, fracción IV de

la Ley para la Transparencia y el Ordenamiento de los Servicios
Financieros vigente al momento de cometerse la infracción, se
impone a la Entidad Financiera una multa de dos mil días de
salario mínimo general diario vigente en el Distrito Federal al
momento de cometerse la infracción, cuya equivalencia asciende
a la cantidad de **********, por su incumplimiento a lo establecido
en el artículo 12 de la mencionada Ley y sus correlativos de la
Disposición Única vigentes al momento de materializarse el
incumplimiento de mérito, porque su Publicidad,
específicamente Página Web incumple la normativa aplicable.
TERCERO.- Con fundamento en el artículo 42. fracción V de la

Ley para la Transparencia y el Ordenamiento de los Servicios
Financieros vigente al momento de cometerse la infracción, se
impone a la Entidad Financiera una multa de dos mil días de
salario mínimo general diario vigente en el Distrito Federal al
momento de cometerse la infracción, cuya equivalencia asciende
a la cantidad de **********, por su incumplimiento a lo establecido
en el artículo 13 de la mencionada Ley y sus correlativos de la
Disposición Única vigentes al momento de materializarse el
incumplimiento de mérito, porque su Estado de Cuenta incumple
la normativa aplicable.”14
26. 4.1.2. En su demanda de amparo, la impetrante señaló como

primer acto de aplicación de los artículos 31 y 42 de dicho
14
Cabe señalar que en sesión de diecisiete de enero de dos mil diecisiete, la persona moral
“Omnia Capital, Sociedad Anónima de Capital Variable, SOFOM, E.N.R.”, celebró asamblea
general extraordinaria de accionistas en donde determinó modificar su denominación social a
LIOP, Sociedad Anónima Promotora de Inversión de Capital Variable.
9
ordenamiento legal, la referida resolución de tres de julio de dos mil

diecisiete, impugnando las demás disposiciones reclamadas como un
sistema normativo, lo que así avaló el Tribunal Colegiado que precedió
en el conocimiento del asunto.
4.2. Normas impugnadas.
27. El contenido de las normas expresamente reclamadas en la

demanda de amparo es el siguiente:
“Capítulo V
Del procedimiento administrativo sancionador
Sección I
De las disposiciones generales
Artículo 24.- La facultad de las autoridades para imponer

sanciones de carácter administrativo establecidas en esta Ley,
caducará en un plazo de cinco años, contado a partir del día hábil
siguiente al en que se realizó la conducta o se actualizó el supuesto
de infracción.
El plazo señalado se interrumpirá cuando las autoridades otorguen

el derecho de audiencia al probable infractor, en términos de lo
previsto en los artículos 28 y 29 de la presente Ley.
Artículo 25.- El procedimiento administrativo será autónomo de la

reparación de los daños y perjuicios que, en su caso, demanden las
personas afectadas por los actos de que se trate.
Artículo 26.- Todas las actuaciones deberán practicarse en días y

horas hábiles. Serán días hábiles todos los días del año, salvo los
sábados y domingos y los que determine la Comisión Nacional
Bancaria y de Valores mediante las disposiciones de carácter general
que señalan los días del año en que las entidades financieras sujetas
a la supervisión de la Comisión deberán suspender operaciones,
publicadas en el Diario Oficial de la Federación para cada ejercicio
social. Serán horas hábiles las comprendidas entre las nueve y las
dieciocho horas.
Artículo 27.- Las notificaciones se regirán por los artículos 134,

135, 136, 137, 139 y 140 del Código Fiscal de la Federación.
Sección II
Del inicio del procedimiento
10
Artículo 28.- Las Autoridades previo a

la imposición de las sanciones que les
corresponda aplicar conforme a esta Ley,
notificarán por escrito al presunto infractor
los hechos que se le imputan y las
disposiciones que se consideren
probablemente infringidas.
Artículo 29.- En la notificación a que se refiere el artículo inmediato

anterior, las Autoridades deberán otorgar el derecho de audiencia al
presunto infractor, a fin de que en un plazo de diez días hábiles
bancarios, contado a partir del día hábil siguiente a aquél en que surta
efectos la notificación correspondiente, manifieste lo que a su interés
convenga y ofrezca pruebas por escrito.
Las Autoridades, a petición de parte, podrán ampliar por una sola

ocasión el plazo mencionado, hasta por el mismo lapso, atendiendo a
las circunstancias particulares del caso.
Sección III
De la instrucción del procedimiento
Artículo 30.- En el procedimiento administrativo sancionador se

admitirán toda clase de pruebas, excepto la testimonial y la de
confesión de las Autoridades o de sus servidores públicos, mediante
absolución de posiciones. No se considerará comprendida en esta
prohibición la petición de informes a las Autoridades, respecto de
hechos que consten en sus expedientes o de documentos agregados
a ellos.
Las pruebas supervenientes podrán presentarse, siempre que no

se haya cerrado la instrucción.
El ofrecimiento, admisión, preparación, desahogo y valoración de

las pruebas se hará conforme a lo establecido en el Código Federal
de Procedimientos Civiles.
Artículo 31.- Concluido el desahogo de pruebas, se otorgará al

presunto infractor un plazo de cinco días hábiles bancarios, contado a
partir del día hábil bancario siguiente al de la notificación
correspondiente, para que formule alegatos por escrito. Al vencer el
citado plazo se tendrá por cerrada la instrucción.
Sección V
Sanciones que corresponde imponer a la Comisión Nacional para la
Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros
[…]
11
Artículo 42. La Comisión Nacional para la Protección y Defensa de

los Usuarios de Servicios Financieros sancionará con multa de dos
mil a cinco mil días de salario, a las Entidades Financieras:
I. No cuenten en sus sucursales, establecimientos y en su página

electrónica en la red mundial "Internet", con la información actualizada
a que se refiere el primer párrafo del artículo 7 de esta Ley, en los
términos expresados en el referido precepto.
II. No expresen en términos anuales las tasas de interés

ordinarias y moratorias, conforme al artículo 9 de la presente Ley.
III. Empleen modelos de Contratos de Adhesión que incumplan lo

previsto en el artículo 11 de esta Ley o en las disposiciones de
carácter general que expida la Comisión Nacional para la Protección y
Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros, que regulen
Contratos de Adhesión, o utilicen con los Clientes cualquier Contrato
de Adhesión que no haya sido remitido a dicha Comisión Nacional en
términos de lo previsto en el mismo artículo 11 de la presente Ley.
IV. Difundan publicidad que incumpla lo previsto en el artículo 12

de esta Ley o las disposiciones de carácter general que expida la
Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios de
Servicios Financieros, que regulen la publicidad relativa a las
V. Expidan estados de cuenta o comprobantes de operaciones,

que no cumplan con lo previsto en el artículo 13 de la presente Ley o
no se ajusten a los requisitos que establezca la Comisión Nacional
para la Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios
Financieros, a través de disposiciones de carácter general.
VI. Se abstengan de enviar a la propia Comisión Nacional para la

Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros los
modelos de Contratos de Adhesión, en contravención al artículo 11
del presente Ordenamiento;
VII. Eleven el límite de crédito en un crédito, préstamo o

financiamiento revolvente asociado a una tarjeta, que incumpla con
las formalidades establecidas en el artículo 18 Bis 1 de la presente
Ley.
VIII. Contravengan lo dispuesto por el artículo 18 Bis 4 de la

presente Ley, y
IX. Aplique tasas de interés en contravención a lo señalado por el

artículo 18 Bis 6.”
12
4.3. Conceptos de violación.
28. La impugnación, en lo que interesa, se formula a partir de los

siguientes conceptos de violación:
4.3.1. Primer Concepto

-Transgresión a los principios de certeza y
seguridad jurídica-
29. La moral quejosa, cuestiona el artículo 31 de la Ley para la

Transparencia y Ordenamiento de los Servicios Financieros, por no
prever un plazo para que la Comisión Nacional para la Protección y
Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros dicte resolución en
su procedimiento, a partir de los siguientes argumentos:
 El procedimiento administrativo sancionador establecido en la Ley

impugnada incluye los presupuestos, reglas y etapas que la autoridad
administrativa tendrá que observar para proceder a la imposición de
sanciones por las infracciones a dicho ordenamiento legal. Dicho tracto
procesal, se define en los artículos 24 a 39 del Capítulo V.
 De dichos preceptos, se advierte que el procedimiento administrativo

sancionador se integra por tres etapas: (i) inicio del procedimiento con
garantía de audiencia, (ii) instrucción, y (iii) resolución. El
procedimiento inicia formalmente con la notificación al presunto infractor
respecto a los hechos e infracciones que se le imputan.
 De acuerdo con el artículo 29 en esa misma notificación se deberá otorgar

el "derecho de audiencia" al presunto infractor para que manifieste lo que a
su interés convenga y ofrezca medios de prueba dentro de un plazo de 10
días hábiles bancarios, que podrá ampliarse por una sola ocasión
atendiendo a las circunstancias particulares del caso.
 Posteriormente, en la etapa de instrucción, se admitirán y desahogarán las

pruebas que hayan sido ofrecidas por el presunto infractor al momento de
ejercer su derecho de audiencia.
13
 A partir de esta etapa se puede vislumbrar el vicio de inconstitucionalidad

que afecta a este procedimiento, pues el artículo 31 únicamente establece
que una vez concluido el desahogo probatorio, se otorgará al presunto
infractor un plazo de cinco días hábiles bancarios, para que formule
alegatos por escrito y una vez que fenezca dicho plazo, se tendrá por
cerrada la instrucción del procedimiento, sin precisar de modo alguno la
temporalidad para que la Comisión emita la resolución definitiva que
ponga fin al mismo.
 La Ley, en su Sección IV, "De la resolución del procedimiento" del

Capítulo V, incluye los elementos y principios que la autoridad
administrativa deberá tomar en consideración al momento de individualizar
la sanción administrativa que corresponda; sin embargo, ni en esa
sección, ni en la inmediata anterior -Sección III. "De la instrucción del
procedimiento”-, se establece un plazo para que la CONDUSEF emita
la resolución definitiva del procedimiento.
 Dicho plazo tampoco se incluye en la sección de disposiciones

generales del Capítulo V del ordenamiento legal en cita, y no se advierte
la existencia de un plazo genérico aplicable al caso en ninguna otra
disposición de la propia Ley, ni en ninguno de los ordenamientos legales de
aplicación supletoria que señala su artículo 2.
 Se desarrolla en la demanda doctrina aplicable a los principios de certeza y

seguridad jurídica, y se cita la Jurisprudencia 2ª./J. 144/2006, de la
Segunda Sala de este Alto Tribunal, de rubro: “GARANTÍA DE
SEGURIDAD JURÍDICA. SUS ALCANCES.” Se defiende que, de
conformidad con los artículos 14, 16 y 17 de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos, el gobernado tiene derecho a tener certeza
respecto a las consecuencias jurídicas de su conducta; y, que dicha
exigencia, se traduce en que el legislador defina con claridad los
parámetros temporales para la resolución definitiva, en acatamiento al
derecho fundamental de acceso a la justicia que comprende la garantía de
expedites en la resolución, bajo un plazo razonable, tal y como lo prevé el
artículo 8.1 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos.
 Reitera que se violan en su perjuicio los principios de certeza y seguridad

jurídica porque la Ley impugnada omite establecer un plazo cierto para que
la autoridad administrativa dicte la resolución que pone fin al procedimiento
administrativo sancionador.
 Sostiene que el artículo 31 de la Ley impugnada, señala el momento en el

que se tendrá por cerrada la instrucción del procedimiento; por lo que es
válido inferir que a partir de ese momento se pondrá el expediente en
estado de resolución. No obstante, ni en el citado artículo, ni en ninguno
otro de las demás disposiciones que regulan el procedimiento
administrativo sancionador de la Ley, se indica cuál es el plazo en que la
autoridad administrativa tendrá que emitir la resolución al procedimiento a
partir del cierre de la instrucción, siendo que lo lógico sea que el propio
artículo 31 lo indicara.
14

Precisa que no pasa desapercibido que el
artículo 24 de la Ley establece el plazo en el que
caducará la facultad de la autoridad para
imponer las sanciones que corresponden; no
obstante, expone que dicho plazo no debe
considerarse suficiente para subsanar la
inconstitucionalidad que se reclama, pues el
mismo se interrumpe una vez que las
autoridades notifican al presunto infractor y le
otorgan el derecho de audiencia. Además, explica que el artículo 24 de la
ley impugnada señala que el plazo se interrumpe, no se suspende; y,
por tanto, una vez que la autoridad haya otorgado al presente infractor el
derecho de audiencia, ésta queda en libertad de sustanciar el
procedimiento sin la existencia de un plazo para dictar su resolución.
 Manifiesta que el plazo de caducidad constituye una referencia temporal

para acotar la facultad de la autoridad únicamente en el caso de que ésta
no haya dado inicio al procedimiento administrativo sancionador, pero no
tiene relevancia alguna cuando éste ha iniciado y la entidad imputada no
tiene certeza del plazo en el que se deberá dictar la resolución definitiva al
procedimiento.
 Refiere que los razonamientos plasmados en el amparo en revisión

2360/2016, resuelto por la Primera Sala de este Alto Tribunal, son
aplicables por analogía a este asunto15.
 Precisa que debe tomarse en consideración que dio contestación al oficio

de inicio del procedimiento administrativo sancionador el veintiséis de
agosto de dos mil dieciséis, siendo que, en aplicación del artículo 31 de la
Ley impugnada, una vez fenecido el término para formular alegatos,
quedaría cerrada la instrucción del procedimiento, lo que en la especie
ocurrió el treinta y uno de agosto de dos mil dieciséis; sin embargo, la
resolución reclamada fue emitida con fecha tres de julio del año pasado, es
decir, once meses después de cerrarse la instrucción, y se notificó a la
quejosa el treinta y uno de enero del presente año, es decir, diecisiete
meses después de cerrada la instrucción.
 Menciona que lo anterior ejemplifica de manera clara la actuación arbitraria

que propicia la ausencia de un plazo que acote el margen temporal en el
que la autoridad administrativa podrá emitir la resolución, lo que a su juicio
materializa las violaciones que se reclaman.
15
Resuelto en sesión del siete de septiembre de dos mil dieciséis. Unanimidad de cuatro
votos de los señores Ministros: Arturo Zaldívar Lelo de Larrea, Jorge Mario Pardo Rebolledo
(quien se reservó el derecho de formular voto concurrente), Norma Lucía Piña Hernández
(quien también se reservó el derecho de formular voto concurrente) y Presidente en funciones
José Ramón Cossío Díaz (Ponente). Ausente el Ministro Alfredo Gutiérrez Ortiz Mena.
Consideración destacada: “la pregunta que nos ocupa debe responderse en sentido
afirmativo, esto es, el artículo 88 de la Ley General de Organizaciones y Actividades Auxiliares
del Crédito, vigente en dos mil quince, sí transgrede los principios de certeza y seguridad
jurídica al no prever un plazo para que la Comisión Nacional Bancaria y de Valores dicte la
resolución correspondiente en el procedimiento administrativo sancionador.”.
15
4.3.2. Segundo Concepto

-Violación al principio de proporcionalidad
Artículo 22 constitucional-
30. En el segundo concepto de violación, se plantea la invalidez e

inconstitucionalidad del artículo 42, párrafo primero, de la Ley para la
Transparencia y Ordenamiento de los Servicios Financieros, en los
términos siguientes:
 Señala que el artículo 42, primer párrafo, de la Ley para la Transparencia y

Ordenamiento de los Servicios Financieros, es opuesto al principio de
proporcionalidad de las penas previsto en el artículo 22 constitucional,
pues no permite que la autoridad sancionadora realice un ejercicio real para
ponderar y graduar su monto. Aduce que si bien el artículo citado señala un
mínimo y un máximo de la multa, no contempla una base objetiva para
adecuar la cuantía a la capacidad económica del infractor, circunstancia
que genera que el mínimo establecido en dicho precepto pueda resultar
desproporcional y altamente oneroso para algunas entidades financieras y
al mismo tiempo, no serlo respecto a otras, pues sea cual sea la situación
económica del infractor, la autoridad sancionadora deberá aplicar un monto
que se encuentre dentro de dicho umbral.
 Indica que, bajo esa premisa, aun y cuando la fracción I del artículo 32 de la
de la Ley para la Transparencia y Ordenamiento de los Servicios
Financieros señala que la autoridad administrativa deberá tomar en cuenta
la capacidad económica del infractor, ello no permite subsanar la violación
apuntada, pues no existe en realidad una referencia real a la capacidad
económica del infractor, sino que, por el contrario, se establece un umbral
con montos determinados. Manifiesta que lo anterior se corrobora si se
toma en cuenta que las multas impuestas ascienden en su conjunto a la
cantidad de **********; sin embargo, del Anexo Cinco que exhibió como
prueba en el procedimiento, acreditó que al treinta y uno de diciembre de
dos mil quince su capital contable ascendía a la cantidad de **********, es
decir, las multas impuestas ascienden al 7.8% de su capital contable.
 Explica que aun y cuando la Dirección de Arbitraje y Sanciones a

Entidades Financieras aplicó el monto mínimo de las sanciones
previstas en la Ley para la Transparencia y Ordenamiento de los Servicios
Financieros, éstas generan un gran impacto en su capacidad económica,
pues cada multa asciende a la cantidad de **********, lo que corresponde al
2.6% del capital contable de la justiciable.
 El monto mínimo de la multa que prevé el artículo 42 de la Ley -dos mil días
de salario- resulta sumamente gravoso de acuerdo con las
posibilidades económicas de la quejosa.
16
 Las infracciones que se le imputan no son

las más graves que la ley contempla, pues si
se toma como referente la cuantía de las multas
que prevé el artículo 42, las mismas se ubican
en el rango medio. A pesar de ello, el monto
mínimo previsto por el artículo 42 de la Ley para
la Transparencia y Ordenamiento de los
Servicios Financieros resulta en un equivalente
al 2.6% del capital de la justiciable, sin que se
advierta o se encuentre justificada dicha afectación, pues los
incumplimientos que se le imputan no son graves en la medida en la
que se refieren a la infracción de requisitos netamente formales,
relativos a los formatos de la carátula de su contrato de adhesión, su página
de internet y los estados de cuenta que emite a sus clientes. Resulta
desproporcional que se le sancione con montos equivalentes al 2.6% -7.8%
en su conjunto-, por el incumplimiento de requisitos formales que no
implican una afectación sustantiva al sistema financiero. No es válido
concluir que la norma impugnada no permite que la autoridad
sancionadora pueda graduarla en función de la afectación a los bienes
tutelados, lo que a su juicio, es contrario a la tesis de jurisprudencia 2a./J.
167 /2017 (10a.)16 emitida recientemente por la Segunda Sala del Alto
Tribunal y, concretamente, a lo resuelto en el amparo en revisión
1121/2016.
 Sostiene que el artículo 42, párrafo primero, impugnado, es producto de la

inexistencia de un parámetro objetivo verdaderamente indicativo de la
capacidad económica de los infractores, que permita al aplicador de la
norma ponderar y graduar efectivamente la multa, pues la misma será
aplicada por igual a los infractores con independencia de su
capacidad económica, resultando muy onerosa para algunos o todo lo
contrario para otros, lo que transgrede los alcances del principio de
proporcionalidad que definió el Alto Tribunal en la Tesis 1a./J. 3/2012
(9a.)17; además de que trastorna el efecto disuasivo de la multa,
convirtiéndola en ruinosa.
 Añade que la configuración del artículo 42 impugnado conduce a

absurdos, pues como se aprecia, su capacidad económica se determinó
sobre la base de que (i) contaba con el capital suficiente para cubrir el
monto de la multa, y (ii) no está sujeta a un procedimiento de concurso
mercantil, por lo que estima que ninguno de los elementos señalados por la
autoridad responsable guardan relación con la conducta que se le imputa,
siendo que justamente el Alto Tribunal ha establecido que para que una
multa no sea contraria al artículo 22 constitucional, debe existir una relación
entre la conducta, la afectación que ocasiona y la cuantía de la sanción.
16
Rubro: “TELECOMUNICACIONES Y RADIODIFUSIÓN. EL ARTÍCULO 298, INCISO B),
FRACCIÓN IV, DE LA LEY FEDERAL RELATIVA, VIOLA EL ARTÍCULO 22 DE LA
CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS.”
17
“PENAS. PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD CONTENIDO EN EL ARTÍCULO 22 DE
LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS.”
17
 En ese sentido, refiere que además de que la multa resulta excesiva,

incluso puede configurarse como fija en su límite inferior, pues insiste
que, con independencia de la capacidad económica y grado de afectación
al bien tutelado, la autoridad nunca podría aplicar la multa por un monto
que, aunque inferior a dos mil días de salario, resulte acorde a las
posibilidades económicas del infractor. Indica que sirve como referencia la
tesis de jurisprudencia: “MULTAS FIJAS. LAS LEYES QUE LAS
ESTABLECEN SON INCONSTITUCIONALES.”
 Manifiesta que incluso aplicando la multa mínima del artículo 42, ésta
resulta desproporcional, pues aun y cuando dicho precepto establece un
umbral de dos mil a cinco mil días de salario, ella resulta fija en su límite
inferior por cuanto que de manera invariable la CONDUSEF se encontrara
obligada a aplicar dicho monto por igual a cualquier otra entidad
financiera en circunstancias y capacidades similares, por lo que el vicio
de inconstitucionalidad que se identifica no se hace depender de la
situación particular, lo que de acuerdo a su dicho se corrobora con el
criterio jurisprudencial: “MULTA FIJA. EL ARTÍCULO 74 DEL CÓDIGO
NÚMERO 307 ELECTORAL PARA EL ESTADO DE VERACRUZ DE
IGNACIO DE LA LLAVE, QUE PREVÉ SU IMPOSICIÓN PARA
AQUELLOS PRECANDIDATOS QUE NO RETIREN SU PROPAGANDA
ANTES DEL REGISTRO RELATIVO, TRANSGREDE LOS ARTÍCULOS
16 Y 22 CONSTITUCIONALES.”
 Establece que no ignora la existencia de la tesis P./J.102/99 del Tribunal

Pleno, en donde señala que las leyes que establecen multas en porcentajes
con un mínimo y un máximo no son inconstitucionales; no obstante, refiere
que el artículo 42 no cumple con las directrices de ese criterio, y que para
corroborar la inaplicabilidad del criterio, basta cuestionar si la Comisión
efectivamente cuenta con un parámetro que le permita individualizar la
multa tomando como referencia la capacidad económica de los infractores.
 Señala que la norma no adolecería del vicio de inconstitucionalidad si,

por ejemplo, estableciera porcentajes referidos a la capacidad
económica de los infractores, identificada a través de dictámenes
financieros, declaraciones fiscales u otros elementos objetivos,
verdaderamente significativos de su capacidad económica. Indica que ello,
no implica que se desdeñe la constitucionalidad de esquemas que
establezcan multas en montos determinados en días de salarios, puesto
que sí podrían encontrar justificación en otros contextos de aplicación en
los que la autoridad no cuenta con los elementos necesarios para
individualizar la sanción; sin embargo, en el caso de órganos reguladores
como la CONDUSEF, no se justifica la utilización de esos esquemas. Cita el
criterio jurisdiccional “MULTA FIJA. EL ARTÍCULO 13 DEL
REGLAMENTO DE TRÁNSITO METROPOLITANO QUE PREVÉ SU
IMPOSICIÓN, NO VIOLA EL ARTÍCULO 22 DE LA CONSTITUCIÓN
FEDERAL.”
18
31. De igual forma, en lo que interesa al

presente recurso, en el escrito de ampliación
de la demanda admitido, se adicionó como
concepto de violación, el siguiente:
4.3.3. Quinto Concepto
-Los preceptos impugnados que rigen el

procedimiento administrativo
sancionador, son contrarios al derecho a
la tutela jurisdiccional-
 Los artículos impugnados se oponen al derecho fundamental de tutela

jurisdiccional establecido en el artículo 17 de la Constitución Federal, así
como a la garantía contenida en el artículo 8.1. de la Convención
Americana sobre Derechos Humanos. Lo anterior, porque la referida norma
de la Convención citada contempla la garantía de que las autoridades
competentes deben determinar derechos y obligaciones de los justiciables
en un "plazo razonable”. Lo anterior, se indica, claramente se enmarca
como una garantía judicial que protege el derecho a una justicia pronta
como vertiente del derecho a la tutela jurisdiccional.
 Se refiere que, acorde a la tesis 1a. LXX/200518 de la Primera Sala, el

derecho de tutela jurisdiccional en su vertiente del derecho a la justicia
pronta, se garantiza al gobernado si el legislador prevé en las leyes que
expida plazos (i) generales, que sean comunes a los mismos
procedimientos y categoría de sujetos que se encuentren en la misma
situación de derecho, (ii) razonables, es decir, prudentes tanto para el
adecuado actuar de la autoridad, como para que el particular despliegue
adecuadamente su derecho de defensa, y (iii) objetivos, a saber, que se
encuentren bien delimitados con la finalidad de impedir la arbitrariedad de
las autoridades.
 Se refiere así que los artículos impugnados, que rigen el procedimiento

administrativo sancionador, son inconstitucionales al no establecer un plazo
general, razonable y objetivo para que la CONDUSEF dicte la resolución en
el procedimiento.
 Indica la quejosa que la ausencia de un plazo cierto que deba ser

observado por la autoridad para acotar el término en el que deberá dictar la
resolución del procedimiento sancionador, no sólo vulnera el principio de
certeza y seguridad jurídica, sino que también genera una afectación
material al derecho de tutela jurisdiccional en su vertiente de justicia pronta,
pues ello implica que se delegue al arbitrio de la CONDUSEF el momento
18
“JUSTICIA PRONTA A QUE SE REFIERE EL ARTÍCULO 17 CONSTITUCIONAL.
OBLIGACIÓN DEL LEGISLADOR PARA GARANTIZARLA.”
19
en el que deberá determinar la situación jurídica de la entidad financiera

sujeta a procedimiento.
4.4. Agravios
Recurso de revisión adhesiva
32. Por cuanto hace a la revisión adhesiva, interpuesta por el

Director General de Amparos Contra Leyes, en suplencia del
Subprocurador Fiscal Federal de Amparos, y éste a su vez, en
representación de la autoridad responsable Presidente
Constitucional de los Estados Unidos Mexicanos, subsiste en el
presente medio de impugnación, el estudio de los siguientes agravios:
33. 4.4.1. Es infundado lo señalado por el quejoso en su escrito de

amparo, en el cual señala que los artículos 24 a 31, de la Ley para la
Transparencia y Ordenamiento de los Servicios Financieros, vulneran
el derecho de seguridad jurídica, al no señalar un plazo para que la
autoridad emita una resolución dentro del procedimiento administrativo
sancionador:
 De la lectura que se realice al artículo 24 de la citada ley, se desprende

que éste, establece que las facultades de la autoridad para imponer
sanciones por incumplimiento a normas financieras caducan en un plazo de
cinco años.
 De esta manera, el artículo 24 de la ley reclamada sanciona la inactividad

de la autoridad con la caducidad, que precisamente se trata de una
institución jurídica por virtud de la cual se extinguen las facultades de
aquélla para imponer sanciones de índole administrativo por infracciones a
la ley.
 Así, las entidades financieras tienen certeza sobre el plazo de cinco

años que como máximo tiene la Comisión Nacional para la Protección y
Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros, para imponer sanciones.
 Lo anterior se corrobora con lo resuelto por el Pleno de la H. Suprema Corte

de Justicia de la Nación, al resolver la contradicción de tesis 362/2010,
donde ya determinó que ante la falta de un plazo para que la autoridad
fiscal emita su determinación en un procedimiento, se aplica el plazo
genérico de cinco años, previsto el artículo 67, primer párrafo, del Código
20
Fiscal de la Federación, el cual prevé la

caducidad de la facultad de la autoridad fiscal 19.
 El solo hecho de que el artículo 31 de la Ley

para la Transparencia y Ordenamiento de los
Servicios Financieros, no establezca el tiempo
con que cuenta la autoridad para emitir la
resolución dentro del procedimiento
administrativa de sanciones, no implica su
inconstitucionalidad, ya que, en todo caso, es aplicable el plazo genérico de
cinco años, previsto en el artículo 24 de la ley citada.
 De acuerdo con el criterio de la Suprema Corte, para que el legislador

respete la garantía de seguridad jurídica al emitir normas que confieren
alguna facultad a una autoridad, es necesario que acote esa atribución en
términos claros y específicos a fin de garantizar a los gobernados que su
actuación no será arbitraria ni mucho menos caprichosa, pudiendo cumplir
esa obligación en la propia norma jurídica o en alguna diversa que le
sea afín, pues la Constitución no lo vincula a hacerlo en la misma norma
jurídica sino únicamente a garantizar la seguridad jurídica de los
gobernados; razones por las cuales los agravios examinados son
infundados.
 Lo anterior ya que el plazo genérico de cinco años, a que se refiere el

diverso numeral 24 de la multicitada ley, sí cumple con las características
de ser un plazo general, razonable y objetivo, con lo cual se cumple con el
derecho de seguridad jurídica. En este orden de ideas, se colige que los
artículos 24 al 31 de la Ley para la Transparencia y Servicios Financieros,
no violan el derecho de seguridad jurídica, pues si bien es cierto que no
previeron el plazo dentro del cual se debe emitir la resolución que ponga fin
al procedimiento sancionador instituido en ellos, también lo es que esa
omisión se subsana con la aplicación del plazo genérico de cinco
años para que opere la caducidad de la facultad sancionadora de la
autoridad fiscal respectiva, razones por las cuales no se deja en estado de
incertidumbre a la entidad financiera a quien se le instruya el procedimiento
en cuestión, en virtud de que sabe con certeza que dicho procedimiento se
debe resolver en el plazo indicado, porque de lo contrario caducará la
facultad sancionadora de la autoridad exactora.
 La Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al resolver

los amparos directos en revisión 3183/2016 y 1383/2017 determinó que
aún y cuando no se exprese en la ley el plazo con el que la autoridad
cuenta la autoridad para dictar resolución culminante del procedimiento
sancionador, el plazo previsto para la caducidad brinda certeza jurídica al
infractor.
19
“CONTADOR PÚBLICO REGISTRADO PARA DICTAMINAR ESTADOS FINANCIEROS.
LOS ARTÍCULOS 52,- PÁRRAFO ANTEPENÚLTIMO, DEL CÓDIGO FISCAL DE LA
FEDERACIÓN Y 58 DE SU REGLAMENTO, VIGENTES HASTA EL 31 DE DICIEMBRE DE
2011 Y EL 7 DE DICIEMBRE DE 2009, RESPECTIVAMENTE, NO VIOLAN EL PRINCIPIO
DE SEGURIDAD JURÍDICA.”
21
 El hecho de que el artículo 31 de la Ley para la Transparencia y

Ordenamiento de los Servicios Financieros, no establezca el tiempo con
que cuenta la autoridad para emitir la resolución dentro del procedimiento
administrativa de sanciones, no implica su inconstitucionalidad, ya que en
todo caso es aplicable el plazo genérico de cinco años, previsto en el
artículo 24 de la ley citada, el cual es general, razonable y objetivo, lo que
cumple con el principio de seguridad jurídica.
34. 4.4.2. Es infundado lo señalado por el quejoso en su escrito de
amparo, en el cual señala que los artículos 24 a 31, de la Ley para la
Transparencia y Ordenamiento de los Servicios Financieros, vulneran
el derecho de tutela jurisdiccional, en su vertiente de “justicia
pronta”, previsto en el artículo 17 constitucional, al no señalar un
plazo para que la autoridad emita una resolución dentro del
procedimiento administrativo sancionador:
 El derecho de tutela judicial, previsto en el artículo 17 constitucional, es

aquel derecho que toda persona tiene, dentro de los plazos y términos que
fijen las leyes, para acceder de manera expedita a tribunales
independientes e imparciales, a plantear una pretensión o defenderse de
ella, con el fin de que a través de un proceso en el que se respeten ciertas
formalidades, se decida sobre la pretensión o la defensa y, en su caso, se
ejecute esa decisión. El derecho a la tutela jurisdiccional efectiva no sólo se
limita a los juicios o procesos tramitados ante las autoridades
jurisdiccionales, sino que es extensivo a las autoridades administrativas,
principalmente por lo que se refiere a los plazos establecidos por el
legislador que rigen su actuación.
 Dentro de los procedimientos administrativos sancionadores debe imperar

un plazo genérico para limita la actuación de las autoridades
administrativas, el cual, se encuentra previsto en el plazo de cinco años,
en el cual opera la caducidad de la facultad de la autoridad administrativa
para imponer sanciones. El objeto de la caducidad es impedir la
prolongación indefinida de los juicios para, por un lado, dar seguridad
jurídica a las partes sobre el tiempo que puede durar un procedimiento
cuando no se promueve en él.
 El artículo 24 de la ley reclamada sanciona la inactividad de la autoridad

con la caducidad, que precisamente se trata de una institución jurídica por
virtud de la cual se extinguen las facultades de aquélla para imponer
sanciones de índole administrativo por infracciones a la ley, ello en
acatamiento al derecho de tutela jurisdiccional. Similares consideraciones,
emitió el Pleno del Máximo Tribunal en el amparo directo en revisión
6079/2014. En esa razón, el hecho de que el legislador instituya el plazo de
caducidad garantiza a los gobernados que el ejercicio de las facultades
sancionatorias, no se prolongará indefinidamente en el tiempo afectando su
22
esfera jurídica, sino que estará sujeto al plazo

máximo de cinco años.
Al efecto, se cita la tesis de rubro:

“CADUCIDAD DE LA INSTANCIA. EL
ARTÍCULO 3o. SEGUNDO PÁRRAFO, DEL
CÓDIGO DE PROCEDIMIENTOS CIVILES DEL
ESTADO DE NUEVO LEÓN, QUE
ESTABLECE EL CÓMPUTO DEL PLAZO EN
DÍAS NATURALES PARA QUE OPERE DICHA FIGURA PROCESAL, NO
VIOLA EL PRINCIPIO DE EXPEDITEZ PREVISTO EN EL ARTÍCULO 17
DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL.”
35. QUINTO. Precisión de actos. En el considerando segundo del
fallo recurrido, se precisaron como actos reclamados, tanto la
resolución de fecha tres de julio de dos mil diecisiete, emitida en el
expediente administrativo **********, como la discusión, aprobación,
expedición, promulgación y orden de publicación de la Ley para la
Transparencia y Ordenamiento de los Servicios Financieros,
específicamente, los artículos 24 a 31 y 42.
36. SEXTO. Certeza de actos. En el tercer considerando de la

sentencia recurrida, el juzgador tuvo por ciertos los actos reclamados a
las autoridades responsables Titular de la Dirección de Arbitraje y
Sanciones a Entidades Financieras, de la Comisión Nacional para
la Protección y Defensa de los Usuarios de los Servicios
Financieros; Cámara de Diputados y Senadores del Congreso de
la Unión; y Presidente de los Estados Unidos Mexicanos; toda vez,
que así lo manifestaron en su respectivo informe justificado.
37. Ello, así se confirmó por el Cuarto Tribunal Colegiado en Materia

Administrativa del Tercer Circuito, que previno en el conocimiento del
presente asunto, al pronunciarse sobre dicha cuestión en el
considerando séptimo de su fallo de fecha veinte de febrero de dos mil
veinte: “Estudio de las causales de improcedencia cuyo estudio
omitió el juez, así como de las diversas planteadas en la revisión
adhesiva”.
23
38. SÉPTIMO. Procedencia. El Juez de Distrito, en el considerando

cuarto de su sentencia, sólo se avocó al estudio de la causal de
improcedencia contenida en el artículo 61, fracción XX de la Ley de
Amparo (principio de definitividad).
39. Al estimar actualizada dicha causal, el juzgador determinó

sobreseer en el juicio; lo que, al ser revocado por el Tribunal
Colegiado, llevó a este último al análisis tanto de las causales de
improcedencia alegadas en la revisión adhesiva, como de aquellas no
analizadas en la sentencia recurrida. En ese ejercicio, el Cuarto
Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Tercer Circuito,
desestimó las siguientes causales:
 Negativa de actos. Los actos fueron realizados por autoridades diversas

de la Administración Pública Federal y no por el órgano legislativo en su
informe justificado (alegada por la Cámara de Diputados);
 Negativa de actos (alegada en los informes con justificación del Presidente

de la República);
 Falta de afectación a los intereses jurídicos de la quejosa al dolerse de

un acto de ejecución posterior (alegada por la Cámara de Senadores en
su informe con justificación);
 La resolución reclamada no constituye el primer acto de aplicación

(alegada en su informe justificado por la Dirección de Arbitraje y Sanciones
a Entidades Financieras de la Comisión Nacional para la Protección y
Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros).
 Ausencia de conceptos de violación -respecto de los artículos 24 a 30 de

la Ley para la Transparencia y el Ordenamiento de los servicios
Financieros- (alegada en el informe justificado del Presidente de la
República);
 Los planteamientos de la quejosa se encaminan a demostrar un

perjuicio de naturaleza económica en su patrimonio y no la afectación
jurídica que pudieran ocasionarle las normas reclamadas (alegada en
el informe justificado del Presidente de la República); e,
 Impugnación de una omisión legislativa (alegada en el informe

justificado del Presidente de la República).
24
40. En ese contexto, esta Primera Sala

considera que, en lo general, ha quedado
agotado el estudio de las posibles causales de
improcedencia.
41. Lo anterior, sin que pase desapercibido

que, en sus respectivos informes justificados, las Cámaras de
Diputados y de Senadores, también señalaron, respectivamente, que:
“…la sola discusión votación y aprobación de la Ley para

la Transparencia y el Ordenamiento de los Servicios
Financieros, específicamente los artículos 24 25 26 27 28
29 30. 31 y 42 párrafo primero, no causa afectación alguna
en los intereses jurídicos de la parte quejosa puesto que la
culminación del proceso legislativo que se llevó a cabo en
este Cuerpo Colegiado no deriva necesariamente en un
perjuicio a la esfera de derechos del amparista.”
“la discusión, aprobación y expedición de la Ley para la

Transparencia y el Ordenamiento de los Servicios
Financiaros, son constitucionales toda vez que se
realizaron con estricto apego al procedimiento y facultades
que al efecto establecen los artículos 71, 72 y 73,
fracciones X y XXXI. de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos, vigentes en la fecha en que se
realizaron los actos reclamados, por lo que no se causa
agravio a los derechos fundamentales y a las garantías
individuales de la parte quejosa, ni se contravienen los
artículos de nuestra Carta Magna, ni los Tratados
Internacionales en los que el Estado Mexicano es parte.”
42. Sin embargo, se estima innecesaria la devolución del asunto al

Tribunal Colegiado para el estudio específico de dichas causales, toda
vez que ello a nada llevaría y sólo retrasaría la resolución del caso,
máxime que resulta evidente que: (a) no es viable desvincular el
estudio de la disposición impugnada del que concierne a su acto de
aplicación; y (b) el perjuicio que genere o no la expedición de las
normas impugnadas, correspondería al estudio de fondo del asunto.
25
43. Con lo anterior, no se advierte diversa causal de improcedencia

pendiente de estudio o advertida de oficio, que obstaculice la
procedencia del juicio de amparo.
44. Por otro lado, el recurso de revisión también es procedente, de
conformidad con lo dispuesto en los artículos 81, fracción I, inciso e) y
83 de la Ley de Amparo, toda vez que se interpuso en contra de una
sentencia dictada en la audiencia constitucional, en un juicio en el que
se impugnaron normas generales por estimarlas inconstitucionales, y
sobre las que subsiste el problema de constitucionalidad. Dado que el
Tribunal Colegiado levantó el sobreseimiento decretado en la
sentencia recurrida, procede avanzar al estudio de fondo de los
conceptos de violación.
45. OCTAVO. Precisión de la litis. En el presente asunto, se

identifican como cuestiones a resolver, las siguientes:
 CUESTIÓN 1. ¿Los artículos 24 a 31 que regulan el

procedimiento administrativo sancionador en la Ley para la
transgreden los principios de certeza y seguridad jurídica,
tutelados por los artículos 14, 16 y 17 de la Constitución Federal,
al no prever un plazo para que la autoridad respectiva, proceda
al dictado de la resolución?
 CUESTIÓN 2. ¿El sistema normativo que regula el

procedimiento administrativo sancionador en la Ley para la
Transparencia y Ordenamiento de los Servicios Financieros, o
alguno de los preceptos que lo integran, transgrede el principio
de tutela jurisdiccional protegido por el artículo 17 de la
Constitución Federal, en su vertiente del derecho a la justicia
pronta, al no prever un plazo para que la autoridad respectiva,
proceda al dictado de la resolución?
 CUESTIÓN 3. ¿El artículo 42, primer párrafo, de la Ley para la

impide que la autoridad administrativa pueda realizar la
graduación del monto de la multa, vulnerando con ello el
26
principio de proporcionalidad en la
imposición de sanciones, previsto en el
artículo 22 constitucional?
46. NOVENO. Estudio de fondo de la

cuestión 1. La moral quejosa cuestiona que el
sistema normativo impugnado, que rige el procedimiento administrativo
sancionador en la Ley para la Transparencia y Ordenamiento de los
Servicios Financieros -destacadamente, el artículo 31-, resulta
inconstitucional, al no prever un plazo para que la Comisión Nacional
para la Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros
emita resolución definitiva, lo cual estima, vulnera los principios de
certeza y seguridad jurídica.
47. Dicho argumento es esencialmente fundado. En los amparos

directos en revisión 5990/201820 y 5349/201821, esta Primera Sala ya
se pronunció sobre una problemática similar, determinando que:
 La ausencia de plazo para dictar la resolución que surge como

consecuencia del procedimiento administrativo sancionador por
infracciones a la Ley para la Transparencia y Ordenamiento de los
Servicios Financieros, no se subsana con el artículo 24 del mismo
ordenamiento, que prevé un plazo de cinco años para que opere la
caducidad de las facultades sancionadoras de la autoridad.
 Con el inicio del procedimiento administrativo sancionador se

interrumpe el plazo de cinco años para que opere la institución de la
caducidad, lo que deja abierto el momento en el cual se debe definir la
situación jurídica de la persona sujeta al mismo.
 El principio de seguridad jurídica reconocido en el artículo 16 de la

Constitución Federal ha sido entendido por esta Suprema Corte de
Justicia de la Nación, en el sentido de que las normas jurídicas deben
20
Resuelto el tres de mayo de dos mil diecinueve. Mayoría de cuatro votos de la Señora
Ministra Norma Lucia Piña Hernández y los Señores Ministros Jorge Mario Pardo Rebolledo
(Ponente) quien se reservó su derecho a formular voto aclaratorio, Alfredo Gutiérrez Ortiz
Mena y Presidente Juan Luis González Alcántara Carrancá. En contra del emitido por el Señor
Ministro Luis Maria Aguilar Morales.
21
Resuelto el tres de mayo de dos mil diecinueve. Mayoría de cuatro votos de la Ministra
Norma Lucía Piña Hernández y los Ministros: Jorge Mario Pardo Rebolledo quien se reservó
su derecho a formular voto concurrente, Alfredo Gutiérrez Ortiz Mena (Ponente) y Presidente
Juan Luis González Alcántara Carrancá en contra del emitido por el Ministro Luis María
Aguilar Morales.
27
ser ciertas y precisas, de manera que las personas sepan a qué

atenerse en caso de su inobservancia, los elementos mínimos para
hacer valer sus derechos, y las facultades y obligaciones de la
autoridad, para evitar arbitrariedades o conductas injustificadas.
 Si bien el legislador no está obligado a establecer en un solo precepto

legal todos los supuestos y consecuencias de la norma, dado que
tales elementos pueden, válidamente, consignarse en diversos
artículos del propio ordenamiento legal, e inclusive en distintos
cuerpos normativos, en tanto no existe ninguna disposición
constitucional que establezca lo contrario; lo cierto es que, en el
ámbito concreto de la configuración jurídica de los procedimientos
administrativos sancionadores, el principio de seguridad jurídica
constriñe al legislador a regular de forma obligatoria ciertos elementos
mínimos que permitan la consecución de dos objetivos primordiales, a
saber: la posibilidad de que la persona sujeta a dicho procedimiento
pueda hacer valer sus derechos y evitar que la autoridad incurra en
arbitrariedades, al contar con un marco de actuación en cuanto a sus
facultades.
48. Así, se concluyó que la interrupción del plazo para que opere la
“caducidad” de las facultades sancionadoras, por el solo hecho de que
se inicie el procedimiento administrativo correspondiente, deja
indefinido el momento en el cual las autoridades deberán dictar la
resolución en la que defina la situación jurídica de la persona sujeta al
mismo, en franco detrimento del principio de seguridad jurídica.
49. Por tanto, sin lugar a dudas, el legislador omitió establecer un

plazo para el dictado de la resolución que nace como consecuencia
del procedimiento administrativo sancionador; y, si bien el artículo 24
de referencia prevé el lapso de cinco años para que se extingan las
facultades sancionadoras de la Comisión, lo cierto es que dicho plazo
se interrumpe con el inicio del procedimiento administrativo relativo, de
ahí que a partir de ese momento queda en manos de la autoridad
definir cuándo dictar la resolución correspondiente.
28
50. La Segunda Sala de este Alto Tribunal, en

el amparo directo en revisión 8500/2019,
también se ha pronunciado sobre análoga
problemática22, concluyendo que:

Las normas generales en cuestión no prevén
un límite temporal para que se emita la
resolución correspondiente una vez que se
hayan agotado las etapas de trámite del procedimiento administrativo
sancionador.
 La Ley en cuestión, no prevé un plazo máximo con que cuentan las

autoridades administrativas para emitir resolución, lo que impide que
los destinatarios de la norma tengan certeza, en la medida necesaria y
razonable en que la autoridad podrá ejercer sus atribuciones.
 La circunstancia de que el artículo 24 de la Ley para la Transparencia y

Ordenamiento de los Servicios Financieros, establezca un plazo de
cinco años para que se actualice la caducidad de la facultad de las
autoridades para imponer sanciones, no subsana la omisión del
legislador de prever plazos ciertos y específicos que limiten el
ejercicio de las atribuciones que otorgue a las autoridades.
51. Para ello, la Segunda Sala aplicó, por analogía, lo fallado en la

Contradicción de Tesis 169/2018-PL, por el Tribunal Pleno de esta
Suprema Corte de Justicia de la Nación, reflejado en la Jurisprudencia
P./J. 2/2020 (10a.), de rubro y texto siguiente:
“INSTITUCIONES DE SEGUROS Y DE FIANZAS. EL ARTÍCULO

478 DE LA LEY QUE LAS REGULA, AL NO PREVER UN PLAZO
PARA QUE LA COMISIÓN NACIONAL DE SEGUROS Y FIANZAS
DICTE RESOLUCIÓN UNA VEZ INICIADO EL PROCEDIMIENTO
DE INFRACCIÓN, VIOLA EL PRINCIPIO DE SEGURIDAD
JURÍDICA.
Hechos: La Primera y la Segunda Salas de la Suprema Corte de

Justicia de la Nación analizaron si el artículo 478 de la Ley de
Instituciones de Seguros y de Fianzas viola el principio de seguridad
jurídica al no prever el plazo con que cuenta la autoridad financiera
para dictar resolución en los procedimientos administrativos de
infracción seguidos conforme a dicha normativa. La Primera Sala
concluyó que dicha norma es inconstitucional porque ni de su lectura
ni del análisis integral del sistema normativo correspondiente se
22
Sesión del tres de junio de dos mil veinte. Unanimidad de cinco votos de los señores
Ministros Alberto Pérez Dayán, Luis María Aguilar Morales, José Fernando Franco González
Salas, Yasmín Esquivel Mossa (ponente) y Presidente Javier Laynez Potisek. Los señores
Ministros José Fernando Franco González Salas y Yasmín Esquivel Mossa (ponente),
emitieron su voto con reservas. El señor Ministro Luis María Aguilar Morales, emitió voto
concurrente.
29
advierte la existencia de algún otro precepto que supla esa ausencia,

agregando que el plazo genérico de caducidad previsto en el diverso
numeral 482 no le resulta aplicable porque se refiere al plazo máximo
con que cuenta la autoridad para imponer sanciones, pero no para
dictar resoluciones en los procedimientos sancionatorios que instaure;
por su parte, la Segunda Sala concluyó que el referido artículo 478 es
constitucional porque aun cuando no prevé específicamente alguna
hipótesis normativa que disponga el plazo con que cuenta la autoridad
financiera para dictar resolución, lo cierto es que le resulta aplicable
supletoriamente el plazo previsto en el diverso artículo 482.
Criterio jurídico: El artículo 478 de la Ley de Instituciones de
Seguros y de Fianzas viola el principio de seguridad jurídica
reconocido por el artículo 16 de la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos al no prever un plazo para que la Comisión dicte
resolución una vez iniciado el procedimiento de infracción.
Justificación: El referido precepto establece el procedimiento que

debe seguir la Comisión Nacional de Seguros y Fianzas cuando
considere que alguna de las entidades sujetas a ese ordenamiento
comete una infracción, previendo que les deberá otorgar diez días
hábiles, prorrogables por ese mismo plazo y por una sola vez, para
que manifiesten lo que a su derecho convenga y ofrezcan las pruebas
que estimen convenientes, transcurrido el cual se emitirá la resolución
correspondiente; sin embargo, no prevé el plazo máximo con que
contará esa autoridad para emitir y notificar la resolución respectiva,
lo que impide que el afectado tenga certeza de su situación jurídica y
evidencia una indefinición legislativa que genera incertidumbre
jurídica respecto del plazo máximo con que contará la autoridad para
ejercer sus atribuciones. De ahí que el artículo 478 de la Ley de
Instituciones de Seguros y de Fianzas viole el principio de seguridad
jurídica, pues impide que las entidades financieras sujetas a esa
normativa tengan certeza sobre la medida necesaria y razonable en
que la autoridad podrá ejercer sus atribuciones permitiendo, incluso,
que el ejercicio de esa facultad se prolongue indefinidamente en el
tiempo.”23
23
Registro digital: 2022199. Instancia: Pleno. Décima Época. Materias(s): Constitucional.
Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. Libro 79, Octubre de 2020, Tomo I,
página 11. Tipo: Jurisprudencia. Contradicción de tesis 169/2018. Entre las sustentadas por la
Primera y la Segunda Salas de la Suprema Corte de Justicia de la Nación. 29 de octubre de
2019. Mayoría de siete votos de los Ministros Alfredo Gutiérrez Ortiz Mena, Juan Luis
González Alcántara Carrancá, Luis María Aguilar Morales, Jorge Mario Pardo Rebolledo por
consideraciones distintas, Norma Lucía Piña Hernández por consideraciones distintas, Javier
Laynez Potisek, y Arturo Zaldívar Lelo de Larrea; votaron en contra: José Fernando Franco
González Salas y Alberto Pérez Dayán. Ausente: Yasmín Esquivel Mossa. Ponente: Javier
Laynez Potisek. Secretaria: Jazmín Bonilla García. Tesis y/o criterios contendientes: El
sustentado por la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al resolver el
amparo directo en revisión 5149/2017, y el diverso sustentado por la Segunda Sala de la
Suprema Corte de Justicia de la Nación, al resolver el amparo directo en revisión 19/2018.El
Tribunal Pleno, el veintinueve de septiembre en curso, aprobó, con el número 2/2020 (10a.), la
tesis jurisprudencial que antecede. Ciudad de México, a veintinueve de septiembre de dos mil
veinte.
30
52. Incluso, es cierto como refiere la moral

quejosa, que en el amparo directo en revisión
2360/2016 esta Primera Sala también asumió
un criterio similar, con respecto a la Ley
General de Organizaciones y Actividades
Auxiliares del Crédito, lo que derivó en la tesis 1a. XXII/2017, de
rubro y texto siguientes:
“ORGANIZACIONES Y ACTIVIDADES AUXILIARES DEL CRÉDITO.

LA AUSENCIA DE UN PLAZO PARA DICTAR RESOLUCIÓN EN EL
ARTÍCULO 88 DE LA LEY GENERAL RELATIVA, NO SE
SUBSANA CON EL DE CADUCIDAD PREVISTO EN EL ARTÍCULO
89 BIS 1 DEL MISMO ORDENAMIENTO.
El artículo 88 de la Ley General de Organizaciones y Actividades

Auxiliares del Crédito no prevé expresamente un plazo para que la
Comisión Nacional Bancaria y de Valores dicte la resolución en el
procedimiento administrativo sancionador correspondiente, y si bien el
artículo 89 Bis 1 del propio ordenamiento prevé un plazo de cinco
años para que caduquen las facultades sancionadoras de la Comisión
aludida, lo cierto es que dicho plazo se interrumpe con el inicio del
procedimiento administrativo relativo; de ahí que a partir de ese
momento queda en manos de la autoridad definir cuándo dictar la
resolución correspondiente. Consecuentemente, la ausencia en el
artículo 88 referido de un plazo para dictar resolución, no se subsana
con el de caducidad establecido en el artículo 89 Bis 1 indicado; de
ahí que el artículo 88 citado aún adolece del vicio de
inconstitucionalidad determinado en la tesis 1a. LXXX/2013 (10a.),
esto es, la indefinición legislativa de un límite temporal para que la
autoridad dicte resolución, que posibilita incurrir en arbitrariedades y
en la prolongación indefinida del procedimiento, en detrimento del
principio de seguridad jurídica.”24
24
Registro digital: 2013725. Instancia: Primera Sala. Décima Época. Materias(s):
Constitucional, Civil. Tesis: 1a. XXII/2017 (10a.). Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la
Federación. Libro 39, Febrero de 2017, Tomo I, página 365. Tipo: Aislada. Amparo directo en
revisión 2360/2016. Comisión Nacional Bancaria y de Valores. 7 de septiembre de 2016.
Unanimidad de cuatro votos de los Ministros Arturo Zaldívar Lelo de Larrea, Jorge Mario
Pardo Rebolledo, Norma Lucía Piña Hernández y José Ramón Cossío Díaz. Ausente: Alfredo
Gutiérrez Ortiz Mena. Ponente: José Ramón Cossío Díaz. Secretario: Víctor Manuel Rocha
Mercado.
31
53. Sobre dicho ordenamiento, la Segunda Sala también se

pronunció en el amparo directo en revisión 1393/2016, reflejándose el
criterio adoptado en la tesis 2a. LXXXVIII/2016 (10a25).
54. Por otro lado, esta Primera Sala falló en un sentido similar, con
respecto a la Ley General de Instituciones y Sociedades Mutualistas
de Seguros, en el amparo directo en revisión 6886/201726.
55. Como puede advertirse, existe una amplia doctrina de este Alto
Tribunal, sobre la imperiosa necesidad de que los ordenamientos
legales que regulan procedimientos administrativos sancionadores
prevean de manera clara y precisa, un límite temporal para que la
autoridad competente, emita y notifique la resolución respectiva; ya
que, de otra forma, se impide que el afectado tenga certeza de su
situación jurídica. Dicha incertidumbre, se ha señalado, posibilita la
arbitrariedad y la prolongación indefinida del procedimiento, en
detrimento del principio de seguridad jurídica.
56. En el caso, las normas combatidas, están referidas al inicio e

instrucción del procedimiento administrativo sancionador previsto en la
Ley para la Transparencia y Ordenamiento de los Servicios
Financieros, así como a disposiciones generales relacionadas con
dicho procedimiento; por lo que, en principio, guardan una íntima
relación entre sí, actualizando un sistema normativo dirigido a
25
“ORGANIZACIONES Y ACTIVIDADES AUXILIARES DEL CRÉDITO. EL ARTÍCULO 88 DE
LA LEY GENERAL RELATIVA VIGENTE EN 2013, VIOLA LOS PRINCIPIOS DE
LEGALIDAD Y SEGURIDAD JURÍDICA. El precepto referido, al no establecer un límite
temporal para que la Comisión Nacional Bancaria y de Valores emita la resolución en el
procedimiento sancionador por la que determine la imposición de una multa por el
incumplimiento o la violación a las normas de la propia ley y a las disposiciones que emanen
de ella, viola los principios de legalidad y seguridad jurídica contenidos en los artículos 14 y 16
de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, al permitir que la autoridad actúe
con arbitrariedad y propiciar que el procedimiento se prolongue indefinidamente, lo que causa
incertidumbre jurídica al gobernado, aunado a que incluso la propia ley no prevé la figura de la
caducidad ni alguna similar que pudiera subsanar el vicio de inconstitucionalidad de que
adolece. Amparo directo en revisión 1393/2016. Integradora de Negocios Luna del Collado,
S.A. de C.V., SOFOM, E.N.R. 10 de agosto de 2016. Unanimidad de cuatro votos de los
Ministros Eduardo Medina Mora I., Javier Laynez Potisek, José Fernando Franco González
Salas y Alberto Pérez Dayán. Ausente: Margarita Beatriz Luna Ramos. Ponente: Eduardo
Medina Mora I. Secretario: Eduardo Romero Tagle.”
26
Resuelto el nueve de mayo de dos mil dieciocho.
32
sancionar a quienes cometan alguna de las

conductas infractoras previstas en el propio
ordenamiento.
57. Luego, acotado ello a la ausencia de

plazo para el dictado de la resolución, el
sistema normativo deviene inconstitucional, ya que ninguna de las
disposiciones que lo integran, contiene límite temporal que precise el
momento o plazo máximo en que la autoridad competente, debe dictar
la respectiva resolución.
58. En ese contexto, es que el referido sistema normativo se estima

inconstitucional, ya que si bien este Alto Tribunal, ha estimado que es
el artículo 32 de la Ley para la Transparencia y Ordenamiento de los
Servicios Financieros el que, acorde a la lógica de dicho instrumento
legal, debería prever el plazo máximo para el dictado de la resolución;
lo cierto es que, como también se ha afirmado, el legislador no estaría
obligado a necesariamente contemplar en dicho precepto el referido
plazo, en tanto el mismo se contenga en alguna de las disposiciones
que regulan el procedimiento administrativo sancionador en cuestión.
59. De hecho, la Segunda Sala, al fallar el amparo en revisión

8500/2019 previamente citado, lo que estimó inconstitucional, lo fue el
sistema normativo integrado por los artículos 28 a 32 del propio
ordenamiento, al no prever el plazo máximo con que cuenta la
autoridad administrativa para emitir resolución.
60. Así, es intrascendente que la moral quejosa no hubiese señalado

expresamente como impugnado el artículo 32 de la Ley para la
Transparencia y Ordenamiento de los Servicios Financieros; dado que,
lo destacado, es que ninguno de los preceptos que regulan el
procedimiento administrativo sancionador en el referido ordenamiento,
contiene precisión sobre el plazo para el dictado de la resolución, y si
33
bien el artículo 32 con que inicia la sección IV “De la resolución del

procedimiento”, parecería el más pertinente para incluir dicha
precisión, no resta razón a la moral quejosa en cuanto a que el plazo
en cuestión, podría también fijarse en el artículo 31 referido al cierre
de la instrucción. En todo caso, el legislador tendría libertad para
ubicar la disposición que contenga el plazo faltante en cualquier
precepto que regule al procedimiento administrativo sancionador que
nos ocupa.
61. Por esa razón, se considera que el “sistema normativo”

impugnado, que contiene la regulación de orden estrictamente
“procesal”, que da sustento al procedimiento administrativo
sancionador en cuestión; esto es, los artículos 24 a 31 de la Ley para
la Transparencia y Ordenamiento de los Servicios Financieros, resulta
inconstitucional.
62. En consecuencia, procede conceder el amparo y protección de la

justicia federal a la persona moral quejosa, para el efecto de que el
referido sistema normativo, sea inaplicado o desincorporado de la
esfera jurídica de la impetrante de amparo, hasta en tanto no sea
reformado por las autoridades legislativas.
63. La protección constitucional que aquí se otorga se hace

extensiva al acto de aplicación de las normas controvertidas
(resolución de fecha tres de julio de dos mil diecisiete, dictada en el
expediente administrativo identificado con el número **********); por
ende, para el cumplimiento de la presente sentencia, la Dirección de
Arbitraje y Sanciones a Entidades Financieras, de la Comisión
Nacional para la Protección y Defensa de los Servicios financieros,
deberá dejar sin efectos las multas que motivaron el juicio de amparo
que precedió el presente amparo en revisión.
34
64. No obsta a lo anterior; el que, en el

recurso de revisión adhesivo, se alegue en
representación del Presidente de la República,
que el artículo 24 de Ley para la Transparencia
y Ordenamiento de los Servicios Financieros, al
prever la figura de la caducidad, subsana la
falta de plazo específico para el dictado de la resolución, y genera
certeza sobre el plazo de cinco años que como máximo tiene la
Servicios Financieros, para imponer sanciones.
65. Lo anterior, en atención a que, como se ha referido, en criterio de

esta Primera Sala, la previsión de la caducidad, no puede servir para
subsanar el vicio de inconstitucionalidad en cuestión, en tanto que el
ordenamiento, al regularla, como plazo prescriptivo de la acción, prevé
que el referido término de cinco años, “se interrumpirá cuando las
autoridades otorguen el derecho de audiencia al probable
infractor”; esto es, el cómputo de la “caducidad” previsto en el
referido artículo 24 -como prescripción de la acción de la autoridad
para imponer la sanción correspondiente-, se interrumpe con el inicio
del procedimiento administrativo sancionador.
66. Sin embargo, dicha interrupción destruye el argumento

expresado en la revisión adhesiva, en tanto que, de cualquier forma,
se genera un escenario de incertidumbre jurídica, puesto que tal
previsión da pauta a que la autoridad resolutora, tenga de cualquier
forma un plazo indefinido para el dictado de la resolución, en franco
detrimento al principio de seguridad jurídica, máxime que no queda
claro el alcance de la “interrupción” en cuestión, y las reglas para el
posible reinicio, en su caso, del cómputo para que opere la caducidad.
35
67. Además, a diferencia de lo resuelto en la Contradicción de Tesis

362/201027 citada por la autoridad recurrente en su revisión adhesiva,
en el presente caso, la institución de la caducidad (artículo 24) sí prevé
una hipótesis abstracta de interrupción del plazo; en tanto que, en ese
asunto, el artículo 67 del Código Fiscal de la Federación, al prever que
las facultades de las autoridades fiscales para determinar las
contribuciones o aprovechamientos omitidos y sus accesorios, así
como para imponer sanciones por infracciones a las disposiciones
fiscales, se extinguen en el plazo de cinco años, se acompañó de
reglas específicas que contemplaron la prohibición de interrupción del
plazo y de la posibilidad de suspensión, sólo en determinados casos y
con determinadas reglas para el reinicio del cómputo del plazo de
caducidad.
68. Así, se trata de supuestos regulatorios totalmente distintos, de

ahí que lo fallado en la Contradicción de Tesis 362/2010 28 no es
aplicable al presente asunto. Y, en todo caso, lo fallado por la
Segunda Sala en los amparos directos en revisión 3183/2016 y
1383/2017 no resulta vinculatorio para esta Primera Sala.
69. En esos términos se estima infundado el agravio que, en el

alcance referido, expuso en su recurso de revisión adhesiva el Director
General de Amparos Contra Leyes, en suplencia del Subprocurador
Fiscal Federal de Amparos, y éste a su vez, en representación de la
autoridad responsable Presidente Constitucional de los Estados
Unidos Mexicanos.
27
Fallada por el Tribunal Pleno en sesión de veinticuatro de septiembre de dos mil doce.
28
“CONTADOR PÚBLICO REGISTRADO PARA DICTAMINAR ESTADOS FINANCIEROS.
LOS ARTÍCULOS 52, PÁRRAFO ANTEPENÚLTIMO, DEL CÓDIGO FISCAL DE LA
FEDERACIÓN Y 58 DE SU REGLAMENTO, VIGENTES HASTA EL 31 DE DICIEMBRE DE
2011 Y EL 7 DE DICIEMBRE DE 2009, RESPECTIVAMENTE, NO VIOLAN EL PRINCIPIO
DE SEGURIDAD JURÍDICA”. Contradicción de tesis 362/2010. Entre las sustentadas por la
Primera y la Segunda Salas de la Suprema Corte de Justicia de la Nación. 24 de septiembre
de 2012. Mayoría de seis votos; votaron en contra: José Ramón Cossío Díaz, Arturo Zaldívar
Lelo de Larrea, Sergio A. Valls Hernández, Olga Sánchez Cordero de García Villegas y Juan
N. Silva Meza. Ponente: Luis María Aguilar Morales. Secretaria: Tania María Herrera Ríos.
36
70. Con lo anterior, es posible concluir que el

sistema normativo, integrado por los artículos
24 a 31 de la Ley para la Transparencia y
Ordenamiento de los Servicios Financieros,
que da sustento al procedimiento administrativo
sancionador que debe seguir la Comisión Comisión Nacional para la
Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros, en
contra de quienes cometan alguna de las conductas infractoras
previstas en dicho ordenamiento, es inconstitucional por no prever
el plazo máximo con que contará esa autoridad para emitir y notificar
la resolución respectiva, lo que impide que el afectado tenga certeza
de su situación jurídica y evidencia una indefinición legislativa que
genera incertidumbre jurídica respecto del plazo máximo con que
contará la autoridad para ejercer sus atribuciones.
71. Ello, se insiste, sin que la institución de la caducidad prevista en

el artículo 24 del propio ordenamiento, pueda subsanar la falta de un
plazo claro y preciso para el dictado de la respectiva resolución, en
tanto que dicho dispositivo, contempla en su segundo párrafo la
posibilidad de que el plazo se interrumpa con el inicio del
procedimiento, sin definir el alcance de dicha interrupción ni reglas
específicas para el reinicio del cómputo, con lo que subsiste el vicio de
inconstitucionalidad ante la indefinición legislativa de un límite
temporal para que la autoridad dicte resolución, situación que posibilita
incurrir en arbitrariedades y en la prolongación indefinida del
procedimiento, en detrimento del principio de seguridad jurídica.
72. Por tanto, el sistema normativo en cuestión vulnera el principio

de seguridad jurídica, al impedir que las entidades financieras sujetas
a esa normativa tengan certeza sobre la medida necesaria y razonable
en que la autoridad podrá ejercer sus atribuciones permitiendo,
37
incluso, que el ejercicio de esa facultad se prolongue indefinidamente

en el tiempo.
73. DÉCIMO. Estudio innecesario de la cuestión 2. La moral

quejosa también cuestiona que el sistema normativo impugnado, al no
prever plazo para el dictado de la resolución, transgrede el principio de
tutela jurisdiccional, protegido por el artículo 17 constitucional, en su
vertiente de derecho a la justicia pronta (garantía de expeditez en la
resolución bajo un plazo razonable).
74. Sin embargo, dado que, en el considerando anterior, el referido
sistema normativo que rige el procedimiento administrativo
sancionador en la Ley para la Transparencia y Ordenamiento de los
Servicios Financieros, conformado por los artículos 24 a 31, ya fue
declarado inconstitucional, resulta innecesario analizar el
planteamiento objeto de este apartado, dado que la pretensión última
de este diverso argumento ya fue previamente alcanzada al estimarse
que la vulneración del referido sistema a los principios de certeza y
seguridad jurídica, es suficiente para conceder el amparo y protección
de la justicia federal29.
75. En ese sentido, también es innecesario analizar los

planteamientos correlativos por los que la autoridad adherente,
pretende sostener que tal sistema normativo no vulnera el derecho de
tutela jurisdiccional, en su vertiente de justicia pronta.
76. DÉCIMO PRIMERO. Estudio de la cuestión 3. Finalmente, la

moral quejosa también cuestiona la constitucionalidad del artículo 42,
primer párrafo de la Ley para la Transparencia y Ordenamiento de los
Servicios Financieros, bajo el argumento de que dicho precepto,
29
Se estima aplicable el siguiente criterio: Número de Registro: 240348. “CONCEPTOS DE
VIOLACION, ESTUDIO INNECESARIO DE LOS. Si al examinar los conceptos de violación
invocados en la demanda de amparo resulta fundado uno de éstos y el mismo es suficiente
para otorgar al peticionario de garantías la protección y el amparo de la justicia federal, resulta
innecesario el estudio de los demás motivos de queja.” Localización: [TA]; 7a. Época; 3a.
Sala; S.J.F.; Volumen 175-180, Cuarta Parte; Pág. 72.
38
impide que la autoridad administrativa pueda

realizar la graduación del monto de la multa,
vulnerando con ello el principio de
proporcionalidad en la imposición de
sanciones, previsto en el artículo 22
constitucional.
77. Para ello, la quejosa expone en su demanda que, si bien el

artículo señala un mínimo y un máximo de la multa, no contempla una
base objetiva para adecuar la cuantía a la capacidad económica del
infractor, circunstancia que genera que el mínimo establecido pueda
resultar desproporcional y altamente oneroso para algunas entidades
financieras y al mismo tiempo, no serlo respecto a otras.
78. Se explica por la quejosa, que las infracciones que prevé el

artículo 42, no son las más graves, que son de rango medio, que sólo
corresponden al incumplimiento de requisitos formales (relativos a los
formatos de la carátula de su contrato de adhesión, su página de
internet y los estados de cuenta que emite a sus clientes) y que no
implican una afectación sustantiva al sistema financiero.
79. Así, para la quejosa, no es posible concluir que la norma permite

graduar la sanción en función de la afectación a los bienes tutelados,
lo que indica, va en contra de la jurisprudencia 2a./J. 167/2017 (10a.) 30
y, concretamente, de lo resuelto en el amparo en revisión 1121/2016.
80. También indica la quejosa, que la sanción, aún en su límite

inferior (dos mil días de salario) es excesiva, desproporcional y
gravosa; lo que, por su elevado monto, deriva en que será aplicada
por igual a los infractores con independencia de su capacidad
económica, con un carácter de multa fija, resultando muy onerosa para
30
Rubro: “TELECOMUNICACIONES Y RADIODIFUSIÓN. EL ARTÍCULO 298, INCISO B),
FRACCIÓN IV, DE LA LEY FEDERAL RELATIVA, VIOLA EL ARTÍCULO 22 DE LA
CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS.”
39
algunos y todo lo contrario para otros, con el efecto también de

trastornar el efecto disuasivo de la multa, convirtiéndola en ruinosa.
Incluso, propone que la norma, por ejemplo, sería constitucional si
estableciera porcentajes referidos a la capacidad económica de los
infractores.
81. Por último, refiere la quejosa que la configuración del artículo 42

impugnado conduce a absurdos, pues su capacidad económica se
determinó sobre la base de que contaba con el capital suficiente para
cubrir el monto de la multa, y que no estaba sujeta a un procedimiento
de concurso mercantil.
82. De igual forma, la quejosa expone distintos argumentos

relacionados con su propia capacidad económica y el impacto de las
multas en su capital contable (2.6%31 cada multa y 7.8%32 las tres
multas impuestas).
83. Con todo lo anterior, la quejosa concluye que la sanción prevista

en la norma impugnada es contraria al artículo 22 constitucional, ya
que no permite que exista una relación entre la conducta, la afectación
que ocasiona y la cuantía de la sanción.
84. Los anteriores planteamientos, resultan en una parte

inoperantes y en otra infundados, al tenor de las siguientes
consideraciones.
85. En principio, se estiman inoperantes los distintos argumentos por

los que la moral quejosa, hace depender la inconstitucionalidad de la
31
Dos punto seis por ciento.
32
Siete punto ocho por ciento.
40
norma de sus circunstancias particulares; esto

es, de aquéllas relacionadas con su capital
contable y con el impacto específico que en su
patrimonio tienen las multas cuestionadas.
86. Lo anterior es así, en atención a que es

criterio reiterado de este Alto Tribunal, que la contravención de una
norma general a la Ley Fundamental depende de las características
propias de la norma impugnada y de circunstancias generales, mas no
de la situación particular del sujeto al que se le aplican.
87. Sustenta lo antes expuesto, la tesis aislada del Pleno de este

Alto Tribunal Constitucional cuyo rubro informa: “LEYES,
INCONSTITUCIONALIDAD DE LAS. NO DEPENDE DE LOS ACTOS
DE APLICACION.”33
88. De igual forma, resulta aplicable la jurisprudencia 2a./J.182/2007
de la Segunda Sala del Alto Tribunal Constitucional que esta Primera
Sala comparte, de rubro: “LEYES. SU INCONSTITUCIONALIDAD
DEPENDE DE CIRCUNSTANCIAS GENERALES Y NO DE LA
SITUACIÓN PARTICULAR DEL SUJETO AL QUE SE LE
APLICAN.”34
89. Ahora bien, los restantes argumentos, resultan infundados, al

tenor de las consideraciones expuestas a continuación.
33
Datos de localización: Época: Séptima Época, Registro: 232244, Instancia: Pleno, Tipo de
Tesis: Aislada, Semanario Judicial de la Federación, Volumen 193-198, Primera Parte,
Materia(s): Constitucional, Página: 128, Texto: “La constitucionalidad o inconstitucionalidad de
una ley no puede depender de la legalidad o ilegalidad de los actos concretos de aplicación,
sino, en todo caso, de su texto mismo, en cuanto contravenga algún precepto constitucional.”
34
Datos de Localización. Época: Novena Época, Registro: 171136, Instancia: Segunda Sala,
Tipo de Tesis: Jurisprudencia, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta,
Tomo XXVI, Octubre de 2007, Materia(s): Constitucional, Página: 246. Texto: “Los
argumentos planteados por quien estima inconstitucional una ley, en el sentido de que él no
tiene las características que tomó en consideración el legislador para establecer que una
conducta debía ser sancionada, no pueden conducir a considerar a la ley como
inconstitucional, en virtud de que tal determinación depende de las características propias de
la norma y de circunstancias generales, en razón de todos sus destinatarios, y no así de la
situación particular de un solo sujeto, ni de que pueda tener o no determinados atributos.”
41
90. Es cierto que el precepto impugnado, faculta a la Comisión

Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios
Financieros, a sancionar diversas conductas cometidas por las
entidades financieras, con una multa de dos mil a cinco mil días de
salario; y, que, en principio, el quantum del límite mínimo podría
parecer elevado, máxime si se toma en cuenta que la propia Ley para
la Transparencia y Ordenamiento de los Servicios Financieros,
contempla límites mínimos de menores cantidades en otros supuestos
de infracción:
Rango Sujeto Conducta
Abstención de suministro de
información o documentación que
200 a 2,000 Entidades y cada autoridad les requiera, en los
Artículo 40 días de Cámaras de plazos que éstas determinen, o bien
salario Compensación si se presenta la información o
documentación de manera incorrecta
o extemporánea.
Conductas infractoras distintas de

las previstas en los artículos 42 y 43,
200 a 2,000
Entidades así como cuando infrinjan las
Artículo 41 días de
Financieras disposiciones de carácter general
salario
que la propia Comisión expida en
términos de esta Ley.
Entidades
200 a 2,000
Financieras y Conductas distintas a las previstas
Artículo 47 días de
Cámaras de en el artículo 48.
salario
Compensación
91. Sin embargo, es importante tomar en consideración que los

artículos 40, 41 y 47 sancionan conductas de orden general (no
previstas de forma específica como infracción en algún precepto, pero
que involucran alguna transgresión a la Ley) y conductas de carácter
adjetivo, relacionadas con el incumplimiento de la entrega en tiempo
de información requerida por las autoridades. En contraste, las
conductas previstas en el artículo 42, están directamente relacionadas
con uno de los objetos fundamentales de la Ley, esto es, con la
garantía de transparencia de los servicios financieros y con la
protección del interés del público.
42
92. Para ello, es importante tomar en cuenta

que, desde la primera Ley para la
Transparencia y Ordenamiento de los Servicios
Financieros, publicada en el Diario Oficial de la
Federación el veintiséis de enero de dos mil
cuatro, se explicó en la correspondiente exposición de motivos, que el
último objeto del ordenamiento era hacer más barato el crédito,
haciéndolo más accesible, lo que podía lograrse a partir de la
transparencia y la competencia:
“[….]
La presente Iniciativa forma parte del proyecto integral que motivó las
citadas leyes, un proyecto único que busca, a partir de la
transparencia y la competencia, permitir a las familias del país el
acceder a un crédito para la adquisición de su vivienda, para la
educación o la salud de sus hijos, acceder a un crédito para iniciar un
negocio. En otras palabras, el objetivo último es hacer más barato el
crédito, hacerlo más accesible.
[….]
En el presente proyecto se incorporan elementos que habrán de

permitir al público usuario el comparar sus diversas alternativas de
financiamiento, al establecerse en Ley la obligatoriedad por parte del
Banco de México de publicar mensualmente información relativa a las
comisiones que por los diversos servicios financieros cobran las
Instituciones financieras, información que permitirá al público usuario
decidir sobre sus diversas alternativas y habrá de constituirse como
elemento esencial para propiciar la competencia entre las diversas
Instituciones financieras, en beneficio último del público usuario.
De igual manera, en el presente proyecto se anula la posibilidad de

que las Instituciones financieras efectúen prácticas discriminatorias, al
cobrar a los usuarios tasas diferenciadas por brindar un mismo
servicio, con lo que se avanza en materia de equidad y certidumbre a
la vez que se generan condiciones propicias para la competencia
entre Instituciones financieras.
[….]
En conclusión, el presente proyecto constituye un importante avance

en materia de transparencia, competencia y certidumbre, que se
traducirá en beneficio de la población en forma de menores
comisiones, estimulándose el uso de medios de disposición
alternativos al dinero, lo que constituye también un estímulo a la
actividad económica.
43
[….]”35
93. Más tarde, en las iniciativas que motivaron la nueva Ley para la
Transparencia y Ordenamiento de los Servicios Financieros, publicada
en el Diario Oficial de la Federación el quince de junio de dos mil siete,
se reconoció que la anterior legislación, había permitido avances
importantes en materia de publicidad sobre los costos, tarifas y tasas
de interés de los diferentes productos que ofrecen al público las
entidades financieras, pero que la problemática subsistía:
“[….]
Debemos reconocer que ha habido avances importantes a través de

la Ley para la Transparencia y Ordenamiento de los Servicios
Financieros, y de las disposiciones emitidas por el Banco de México
en materia de publicidad sobre los costos, tarifas y tasas de interés de
los diferentes productos que ofrecen al público.
Esto ha permitido una mayor competencia entre los bancos, frenando

ligeramente la escalada en las comisiones y tasas de interés, dado
que el usuario tiene hoy una mayor posibilidad de comparar los
productos que ofrecen los bancos, para así tomar una mejor
decisión sobre el que le ofrece mejores servicios a menores
costos.
Sin embargo el problema persiste, debido fundamentalmente a

restricciones en la competencia, como lo ha señalado la COFECO,
que incluso recién ha publicado un estudio específico sobre las altas
comisiones que cobran las AFORES.
[….]”36
“[….]
La Ley para la Transparencia y Ordenamiento de los Servicios

Financieros, y las disposiciones emitidas por el Banco de México en
materia de publicidad sobre los costos, tarifas y tasas de interés de
los diferentes productos que ofrecen al público, ha permitido una
mayor competencia entre los bancos, frenando ligeramente la
escalada en las comisiones y tasas de interés, dado que el usuario
tiene hoy una mayor posibilidad de comparar los productos que
ofrecen los bancos, para así tomar una mejor decisión sobre el que
le ofrece mejores servicios a menores costos, sin embargo esto no
ha sido suficiente.
35
Iniciativa de los Senadores Alejandro Gutiérrez Gutiérrez, Mariano González Zarur Georgina
Trujillo Zentella, Carlos Chaurand Arzate y otros Diputados y Senadores del Grupo
Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional.
36
Iniciativa del Senador Ricardo García Cervantes, del Grupo Parlamentario del Partido Acción
Nacional.
44
[….]
Por otro lado, esta iniciativa también busca

contribuir a transparentar y a establecer un
verdadero orden en la operación de los
servicios financieros que la Ley para la
Servicios Financieros no ha podido
establecer. Es indispensable para el país
contar con una competencia real y no fingida entre las entidades
financieras, en beneficio del propio sistema bancario por un lado y,
más importante, en beneficio del público usuario de los servicios
financieros y de la economía en general.
[….]”37
94. De manera particular, las conductas que motivaron las multas

que dan origen a este asunto, están contenidas en las fracciones III, IV
y V del artículo 42 la Ley impugnada, que enseguida se presentan
correlacionados con los preceptos inherentes:
Artículo 42
III. Empleen modelos de Contratos de Adhesión que incumplan lo
previsto en el artículo 11 de esta Ley o en las disposiciones de
carácter general que expida la Comisión Nacional para la Protección
y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros, que regulen
Contratos de Adhesión, o utilicen con los Clientes cualquier Contrato
de Adhesión que no haya sido remitido a dicha Comisión Nacional en
términos de lo previsto en el mismo artículo 11 de la presente Ley.
“Artículo 11. Los Contratos de Adhesión que utilicen las Entidades

Financieras para documentar operaciones masivas deberán cumplir
con los requisitos que mediante disposiciones de carácter general
establezca la Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los
Usuarios de Servicios Financieros. Las disposiciones señalaran los
tipos específicos de Contratos de Adhesión a los que les serán
aplicables las mismas y lo que debe entenderse por operaciones
masivas en términos de este artículo.
Los Contratos de Adhesión que empleen las Entidades Comerciales

deberán cumplir con los requisitos que mediante disposiciones de
carácter general establezca la Procuraduría Federal del Consumidor.
Las disposiciones mencionadas en los párrafos anteriores deberán

considerar los aspectos siguientes:
Iniciativa del Senador Fernando Jorge Castro Trenti, integrante del Grupo Parlamentario del
37
Partido Revolucionario Institucional.

45
I. Los sanos usos y prácticas bancarias y comerciales, según

corresponda, relacionadas con la operación o servicio;
II. La utilización de formatos que faciliten la lectura y comprensión del

contenido obligacional de los contratos;
II Bis. La utilización de una carátula para los contratos de adhesión

que se definan en las disposiciones citadas para que faciliten su
lectura, comprensión, y comparación, deberán contener entre otros
aspectos, lo siguiente:
a) Los elementos esenciales de la operación que permitan al

Cliente comparar los servicios del mismo tipo ofrecido por diversas
Entidades;
b) Las advertencias en materia de tasas y Comisiones que

representen penalidades para el Cliente y los supuestos en los que
serían aplicables;
c) Campos claros que permitan distinguir términos y condiciones

tales como las Comisiones y Tasas de Interés, el CAT y el monto total
a pagar en el caso de créditos, préstamos o financiamientos, y
d) Las demás que contribuyan a transparentar y facilitar su

lectura, la comprensión y comparación.
III. Las bases para dejar claramente establecidas las

características, términos y condiciones del servicio;
IV. Los procedimientos de notificación y bases para la aceptación

por parte de los Clientes de las modificaciones a los Contratos de
Adhesión mediante las cuales tengan contratados operaciones o
servicios;
V. El procedimiento a seguirse para la cancelación del servicio;
VI. Los conceptos de cobro y sus montos;
VII. El espacio donde deba firmar el aval, fiador u obligado

solidario, en todo contrato de adhesión que documente un crédito,
préstamo o financiamiento, incorporando una advertencia respecto de
las consecuencias de firmar el contrato, en caso de que el obligado
principal incumpla por cualquier causa, y
VIII. La Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los

Usuarios de Servicios Financieros podrá requerir la inclusión de
leyendas explicativas.
Adicionalmente, la Comisión Nacional para la Protección y Defensa

de los Usuarios de Servicios Financieros señalará los tipos de
Contratos de Adhesión que documenten las operaciones o servicios
que celebren las Entidades Financieras, que requieran autorización
previa de la citada Comisión.
46
Las Entidades Financieras deberán remitir

a la Comisión Nacional para la Protección
y Defensa de los Usuarios de Servicios
Financieros, los modelos de Contratos de
Adhesión, a efecto de que ésta integre un
Registro de Contratos de Adhesión para
consulta del público en general.
La Procuraduría Federal del Consumidor y

la Comisión Nacional para la Protección y
Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros, en el ámbito de
sus competencias, revisarán los modelos de Contrato de Adhesión
para verificar que éstos se ajusten a lo previsto en las disposiciones
emitidas conforme a este precepto.
Asimismo, las referidas Procuraduría Federal del Consumidor y

Servicios Financieros, en el ámbito de sus competencias, podrán
ordenar que se modifiquen los modelos de Contratos de Adhesión a
fin de adecuarlos a las leyes y otras disposiciones aplicables y, en su
caso, suspender su uso respecto de nuevas operaciones hasta en
tanto sean modificados.
Todo Contrato de Adhesión celebrado en territorio nacional, para su

validez, deberá estar escrito en idioma español y deberá contener la
firma o huella digital del Cliente o su consentimiento expreso por los
medios electrónicos que al efecto se hayan pactado.
Los modelos de Contratos de Adhesión deberán contener las

Comisiones que la Entidad cobre. Se prohíbe que dichas entidades
carguen o cobren Comisiones que no estén previstas en los Contratos
de Adhesión o se modifiquen en contravención a esta Ley. Toda
modificación a las Comisiones, cuando resulte aplicable, deberá
registrarse en términos del artículo 6 de esta Ley.”
Artículo 42
IV. Difundan publicidad que incumpla lo previsto en el artículo 12 de
esta Ley o las disposiciones de carácter general que expida la
Servicios Financieros, que regulen la publicidad relativa a las
“Artículo 12. Las Entidades Financieras se ajustarán a las

disposiciones de carácter general que emita la Comisión Nacional
para la Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios
Financieros, en las que establezca la forma y términos que deberá
cumplir la publicidad relativa a las características de sus operaciones
activas, pasivas y de servicios.
La Procuraduría Federal del Consumidor, en el ámbito de su

competencia, expedirá disposiciones de carácter general en las que
regule lo establecido en el párrafo anterior para los créditos,
préstamos o financiamientos y Medios de Disposición que emitan u
otorguen las Entidades Comerciales.
47
Las disposiciones de carácter general a que se refiere este artículo,

deberán considerar los aspectos siguientes:
I. La veracidad y precisión de la información relacionada con los

productos o servicios ofrecidos;
II. Que no contengan elementos de competencia desleal;
III. Transparencia en las características y, en su caso, riesgos

inherentes al producto o servicio;
IV. Transparencia en los requisitos para el otorgamiento de

créditos con tasas preferenciales o determinados límites de crédito.
V. La formación de cultura financiera entre el público en general;
VI. Puntos de contacto para información adicional, y
VII. Los mecanismos para que las Entidades den a conocer al

público en general, las comisiones que cobran.
La Comisión Nacional para Protección y Defensa de los Usuarios de
Servicios Financieros, podrá ordenar la suspensión de la publicidad
que realicen las Entidades Financieras cuando a su juicio ésta
implique inexactitud, o competencia desleal entre las mismas, o que
por cualquier otra circunstancia pueda inducir a error, respecto de sus
operaciones y servicios, o bien, no se ajuste a lo previsto en este
artículo, así como en las disposiciones de carácter general que con
base en este precepto se emitan.
La Procuraduría Federal del Consumidor en el ámbito de su

competencia, podrá ordenar la suspensión de la publicidad que
realicen las Entidades Comerciales, en los términos a que se refiere
el párrafo anterior.”
Artículo 42
V. Expidan estados de cuenta o comprobantes de operaciones, que
no cumplan con lo previsto en el artículo 13 de la presente Ley o no
se ajusten a los requisitos que establezca la Comisión Nacional para
la Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros, a
través de disposiciones de carácter general.
“Artículo 13. Las Entidades deberán enviar al domicilio que señalen

los Clientes en los contratos respectivos o al que posteriormente
indiquen, el estado de cuenta correspondiente a las operaciones y
servicios con ellas contratadas, el cual será gratuito para Cliente.
Los Clientes podrán pactar con las Entidades para que en sustitución
de la obligación referida, pueda consultarse el citado estado de
cuenta a través de cualquier medio que al efecto se acuerde entre
ambas partes.
Los mencionados estados de cuenta, así como los comprobantes de

operación, deberán cumplir con los requisitos que para Entidades
Financieras establezca la Comisión Nacional para la Protección y
Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros; y para Entidades
48
Comerciales, los que establezca la

Procuraduría Federal del Consumidor,
igualmente mediante disposiciones de
carácter general.
Las citadas disposiciones de carácter

general, deberán considerar los aspectos
siguientes:
I. Claridad y simplicidad en la presentación

de la información contenida en los estados de cuenta y en los
comprobantes de operaciones, que permita conocer la situación que
guardan las transacciones efectuadas por el Cliente en un periodo
previamente acordado entre las partes;
II. La base para incorporar en los estados de cuenta y comprobantes

de operación, las Comisiones y demás conceptos que la Entidad
cobre al Cliente por la prestación del servicio u operación de que se
trate, así como otras características del servicio;
III. La información relevante que contemple el cobro de Comisiones

por diversos conceptos, el cobro de intereses, los saldos, límites de
crédito y advertencias sobre riesgos de la operación y el CAT, entre
otros conceptos.
IV. La incorporación de información que permita comparar

Comisiones y otras condiciones aplicables en operaciones afines;
V. Tratándose de Entidades Financieras deberán contener los

datos de localización y contacto con la unidad especializada que en
términos de la Ley de Protección y Defensa al Usuario de Servicios
Financieros deben mantener, para efectos de aclaraciones o
reclamaciones vinculadas con el servicio o producto de que se trate,
así como los plazos para presentarlas. Tratándose de Entidades
Comerciales, deberán contener, al menos, los números telefónicos de
servicios al consumidor para los efectos antes señalados;
VI. Para estados de cuenta de operaciones de crédito al consumo

incorporar las leyendas de advertencia para el caso de
endeudamiento excesivo y el impacto del incumplimiento de un
crédito en el historial crediticio, y
VII. Las demás que las autoridades competentes determinen, en

términos de las disposiciones aplicables.
La Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios

de Servicios Financieros, podrá ordenar modificaciones a los estados
de cuenta que expidan las Entidades Financieras cuando éstos no se
ajusten a lo previsto en este artículo o en las disposiciones de
carácter general que del propio precepto emanen.
La Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios

de Servicios Financieros podrá formular observaciones y ordenar
modificaciones a los estados de cuenta que documenten las
operaciones o servicios que celebren las Entidades Financieras.
49
La Procuraduría Federal del Consumidor podrá ordenar

modificaciones a los estados de cuenta que expidan las Entidades
Comerciales cuando éstos no se ajusten a lo previsto en este artículo
o en las disposiciones de carácter general que del propio precepto
emanen.”
95. Como se observa, no se trata de obligaciones menores, sino de

prescripciones específicas dirigidas a proteger a los usuarios de los
servicios financieros y a fomentar la transparencia en la prestación de
dichos servicios. Así, contrario a lo señalado por la moral quejosa, no
se trata de meras cuestiones relacionadas al incumplimiento de
requisitos formales que no afectan de manera sustantiva al sistema
financiero, en tanto que la no observancia de lo referido sí tiene un
impacto directo e importante tanto en los derechos de los usuarios,
como en la propia competencia entre las entidades financieras.
96. Esto es, precisamente a partir de la información contenida en la
publicidad, en los estados de cuenta y en los contratos, los usuarios
pueden conocer objetivamente la información relacionada a sus
cuentas bancarias, créditos o inversiones, entender sus implicaciones,
comparar con servicios afines prestados por otras entidades
financieras, elegir informadamente entre distintas instituciones y
servicios financieros, así como, en su caso, ejercer sus respectivos
derechos.
97. En tal sentido, resulta razonable que la infracción a las normas

arriba transcritas merezca un tratamiento diferenciado respecto de
incumplimientos de menor impacto como los contenidos en los
artículos 40, 41 y 47, que contemplan multas en un rango entre
doscientos a dos mil días de salario; y que, el legislador, hubiese
elegido para el tipo de faltas contenidas en el artículo 42 un rango de
multa mayor, de entre dos mil y cinco mil días de salario; el cual,
incluso, se encuentra por debajo de sanciones más graves, como la
prevista en el artículo 43 Bis, que castiga a las entidades financieras
que no acaten la orden de suspender la celebración de nuevas
50
operaciones, de acuerdo con el artículo 13 Bis

de la propia Ley, con una multa de cuatro mil a
veinte mil días de salario.
98. Conviene destacar que las iniciativas que

dieron lugar a las reformas legales que
derivaron en el texto impugnado del artículo 42 y de los artículos
relacionados, con publicación en el Diario Oficial de la Federación el
veinticinco de junio de dos mil nueve, explicaron claramente la
importancia de fomentar la regulación en materia de protección al
consumidor, en particular, en materia de transparencia en la
información en los estados de cuenta, contratos de adhesión y
publicidad, así como de sancionar las infracciones relacionadas para
fomentar la equidad en la relación entre usuarios e instituciones
financieras:
“[….]
Asimismo, se requieren normas que eviten las malas prácticas por

parte de las Entidades que prestan servicios financieros desde el
ámbito comercial o del sector financiero que dañan de forma grave a
los usuarios de servicios financieros, y que por lo tanto, inhiben
que la población acceda al sector regulado y supervisado para
acceder a otro tipo de fuentes de financiamiento peligrosos.
Es por ello que la presente reforma establece una estrategia

combinada para promover y proteger los derechos de los usuarios de
servicios financieros frente a las prácticas nocivas de las Entidades
Financieras, la cual tiene las siguientes vertientes:
1. Fortalecimiento de las normas en materia de transparencia y

protección de los usuarios de servicios financieros, agrupadas
en cuatro rubros:
I. Revelación de Información. Medidas relativas a la atención de

problemas de asimetría y de baja calidad en la información.
II. Tarjeta de Crédito. Medidas tendientes a garantizar el acceso a

información clara y precisa, sobre comisiones e intereses.
III. Buenas Prácticas. Medidas tendientes a evitar el

sobreendeudamiento de los consumidores.
IV. Costos de Transacción. Medidas para fomentar la competencia al

disminuir los costos por cambiarse de una institución financiera a otra.
51
2. Fortalecimiento de las funciones de la CONDUSEF, a saber:
I. Funciones Preventivas, mediante el fortalecimiento de aquellas

tendientes a evitar conductas negativas en contra del consumidor,
como lo son:
a) Información, educación para el consumo y orientación
b) Supervisión y vigilancia del cumplimiento de las disposiciones con

impacto directo en el usuario de servicios financieros.
II. Funciones Conciliatorias, mediante el fortalecimiento de sus

atribuciones en el procedimiento conciliatorio y arbitral en favor del
usuario de servicios financieros.
III. Funciones Correctivas, mediante el fortalecimiento de sus

atribuciones para corregir conductas negativas en perjuicio del
consumidor.
Cabe mencionar que la presente iniciativa retoma en gran medida los

resultados de la conferencia sobre Educación Financiera, Protección
al Consumidor y Competencia que se llevó a cabo en la ciudad de
Querétaro el 11 de julio de 2008.
De lo manifestado en dicha conferencia los expositores coincidieron

en la importancia de fomentar la regulación en materia de
protección al consumidor, en particular en materia de
transparencia en la información en los estados de cuenta,
contratos de adhesión y publicidad.
[…]
Es por ello que la iniciativa que se presenta trata sobre los temas que
se detallan a continuación:
I. Revelación de Información.
El tema de revelación de información ya ha sido tratado en diversa

normatividad como lo es la Ley para la Transparencia y Ordenamiento
de los Servicios Financieros. No obstante, es muy importante
homologar la información y hacerla accesible a los clientes de
las instituciones financieras en operaciones de captación y
crédito, por lo cual se proponen las medidas que se exponen a
continuación.
Se propone imponer la obligación de las instituciones financieras de

que muestren en los estados de cuenta los cargos acumulados en el
año, derivados del pago de intereses y comisiones.
Adicionalmente, los estados de cuenta tanto de operaciones pasivas

como activas deberán incorporar un formato de recuadro
estandarizado para todas las Entidades que contenga los elementos
más importantes de la operación de la que se trate, tales como las
comisiones cobradas, los intereses cobrados o pagados, según sea el
52
caso, saldos, límites de crédito, y las

advertencias que permitan ilustrar al
usuario de dichos servicios sobre los
riesgos en caso de pagos retrasados,
efectuar solamente los pagos mínimos, así
como información anualizada en materia
de pagos de comisiones e intereses.
Por otra parte, es importante establecer en

ley que en los estados de cuenta se
incorporen advertencias de las consecuencias de efectuar pagos
atrasados, así como los riesgos y costos de efectuar sólo el pago
mínimo.
Asimismo, se debe establecer una carátula estandarizada para los

contratos de adhesión de operaciones de crédito, que contenga los
elementos clave que le permitan al usuario efectuar una comparación
inmediata de los servicios del mismo tipo ofrecidos por diversas
instituciones, tales como la tasa de interés, el CAT, las comisiones y
advertencias en materia de tasas o comisiones que representen
alguna penalización para el cliente, así como los supuestos en los
que resultarían aplicables, y un recuadro que incorpore información
en materia de garantías otorgadas por el acreditado o un tercero.
En ese sentido, debe ser obligatorio que al proporcionar información

sobre un servicio financiero a un cliente en sucursal, se deba entregar
copia de, por lo menos, la carátula del contrato de adhesión.
Por lo que respecta a las operaciones de captación se elaborarán

formatos de carátulas de los contratos, con los elementos de
revelación que incluyan las consecuencias por no mantener un saldo
mínimo de la cuenta a través de medios de pago como tarjetas de
débito.
Adicionalmente, en los formatos de estados de cuenta y carátulas de

los contratos se establecerán campos claros que permitan distinguir
las comisiones, así como el impacto de las mismas en una
determinada línea de crédito o en una operación de depósito.
Se propone incorporar en el estado de cuenta de operaciones de

crédito la leyenda de advertencia sobre el retraso o incumplimiento en
los pagos, para generar conciencia de que afectará negativamente su
historial crediticio.
Asimismo, establecer que quien ofrezca tarjetas de crédito con

diferentes tasas de interés o límites de crédito debe publicar
claramente las condiciones con las que debe cumplir el solicitante del
crédito para cada tipo de producto publicitado.
Se propone que cuando un préstamo requiera aval se deberá

incorporar la siguiente leyenda de forma visible a simple vista en el
contrato en el espacio en donde deba firmar éste según se determine
en reglas secundarias, a efecto de advertirle los riesgos en los que
incurre.
También se deberá establecer la obligación de que las Entidades,

53
previo a la contratación de sus productos, mantengan a disposición

del público formatos estandarizados con información relevante para
fines de comparación, cuyo período de vigencia será determinado en
Ley, y el formato tendrá las características que determine la
CONDUSEF en reglas.
[…]
Fortalecimiento de las funciones de la CONDUSEF
El hecho de que la CONDUSEF no cuenta con atribuciones para

sancionar el incumplimiento a la normatividad financiera vinculada
con el usuario de servicios financieros (Transparencia, contratos de
adhesión, publicidad engañosa, entre otras), da como resultado que
no se pueda procurar de manera efectiva la equidad en la relación
entre usuarios y las instituciones financieras.
En este contexto, se proponen ajustes tanto a la Ley de Instituciones

de Crédito, a la Ley para la Transparencia y Ordenamiento de los
Servicios Financieros, así como a la Ley de Protección y Defensa al
Usuario de Servicios Financieros, a efecto de dotar de mayores
atribuciones a la CONDUSEF, y otorgar así mayores beneficios a
favor de los usuarios de servicios financieros y estimular un
mayor crecimiento del sector financiero, como se refiere a
continuación.
[…]
2.- Reformas a la Ley para la Transparencia y Ordenamiento de

los Servicios Financieros
El 15 de junio de 2007 se publicó en el Diario Oficial de la Federación

la nueva Ley para la Transparencia y Ordenamiento de los Servicios
Financieros.
La reforma que hoy se propone otorga mayor certeza jurídica a los

usuarios de servicios financieros, ya que se le otorgarán las
atribuciones regulatorias, de supervisión y en materia de sanciones
en dicha Ley, de la CNBV a la CONDUSEF. Lo anterior, toda vez que
la Ley para la Transparencia y Ordenamiento de los Servicios
Financieros contiene normas que son del mayor interés para los
usuarios de servicios financieros por lo que resulta más congruente
que caigan en el ámbito de acción de la CONDUSEF que de la
CNBV.
Por otra parte, el registro de comisiones se hará además de en el

Banco de México, en la CONDUSEF, a efecto de darle a dicho
registro un enfoque mayormente de protección al usuario de servicios
financieros.
Asimismo, el Banco de México al emitir normas relativas al cálculo del

CAT deberá escuchar la opinión del Banco de México.
Lo anterior, indudablemente redundara en mayores beneficios para
54
los usuarios de servicios financieros y les

dará mayor certeza jurídica en la
celebración de operaciones con las
instituciones de crédito.
[….]”38
99. Como se observa, existió un énfasis en

evitar malas prácticas de las entidades
financieras que pueden dañar de forma grave a sus usuarios; y, en
ello, las normas de transparencia y publicidad se consideraron una
parte importante de la estrategia.
100. En ese contexto, el hecho de que el legislador haya establecido

una cantidad de dos mil días de salario, como monto mínimo de la
sanción relativa a una serie de conductas relacionadas con la
transparencia y operación de los servicios financieros, no resulta
escandalosa ni desproporcionada si se atiende al bien jurídico
protegido: la transparencia, la eficiencia del sistema de pagos y la
protección de los intereses del público39.
101. No pasa desapercibido que las sanciones previstas en el artículo
42 impugnado, se imponen a entidades financieras de diversa índole y
capacidad económica; esto es, conforme lo contempla el artículo 3,
fracción IX de la propia Ley impugnada, a:
 Instituciones de crédito;
 Sociedades financieras de objeto múltiple reguladas y no reguladas;
 Sociedades financieras populares;
 Sociedades financieras comunitarias;
 Sociedades cooperativas de ahorro y préstamo;
 Entidades financieras que actúen como fiduciarias en fideicomisos
que otorguen crédito, préstamo o financiamiento al público;
 Uniones de crédito, e
 Instituciones de tecnología financiera.
38
Iniciativa de los Senadores José E. Calzada Rovirosa, Gustavo Enrique Madero Muñoz,
Minerva Hernández Ramos, José Isabel Trejo Reyes, Carlos Lozano De La Torre, Carlos
Aceves Del Olmo, José Luis Lobato y Rene Arce Islas.
39
Artículo 1º de la Ley para la Transparencia y Ordenamiento de los Servicios Financieros.
55
102. Sin embargo, la moral quejosa, no discute la inconstitucionalidad

de la norma a partir de la categorización de las entidades financieras
susceptibles de ser sancionadas, ni menos aporta elementos para ello,
sino que reduce su argumentación a cuestionar que la sanción es
excesiva en atención a su particular situación frente a la norma e
impacto específico de las multas en su capital contable.
103. Incluso, resulta falaz el argumento que hace depender lo

excesivo de la multa prevista en la norma impugnada, de la situación
económica que en un momento determinado presenta una entidad
financiera frente a otras que en ese momento tengan una mejor
condición financiera. Conceder razón en ello, llevaría al absurdo de
considerar que una norma que prevé una multa es inconstitucional, si
se comprueba que al menos uno de sus destinatarios no tiene
capacidad económica para afrontarla o que tendrá mayor o menor
impacto en su capital contable que otros destinatarios.
104. Menos aun lo anterior puede dar lugar a concluir que se está
ante una multa fija, máxime que, en el caso, la norma impugnada
prevé un quantum mínimo (dos mil días de salario) y un quantum
máximo (cinco mil días de salario), que brinda la posibilidad de
individualizar la sanción a cada infractor, en los términos del diverso
artículo 3240 de la propia Ley para la Transparencia y Ordenamiento de
40
“Artículo 32.- En la imposición de sanciones administrativas, las Autoridades deberán tomar
en cuenta:
I. La capacidad económica del infractor.
II. La gravedad de la infracción cometida.
III. Las atenuantes o agravantes.
Se tomará como atenuante cuando el infractor, previo a la notificación a que se refiere el
artículo 28 de la presente Ley, informe por escrito a la autoridad competente de imponer la
sanción: a) la infracción; b) el reconocimiento expreso de ésta, y c) un programa de
corrección. En este supuesto se impondrá al infractor el importe mínimo de la multa que
corresponda en términos de esta Ley, sin perjuicio de lo dispuesto en los artículos 34 y 35 de
esta Ley.
Se considerará como agravante la reincidencia. Será reincidente el que habiendo incurrido en
una infracción que haya sido sancionada, cometa otra del mismo tipo o naturaleza, dentro de
los dos años inmediatos siguientes a la fecha en que haya quedado firme la resolución
correspondiente. En ese supuesto las autoridades podrán imponer multa equivalente hasta
por el doble de la prevista en esta Ley.”
56
los Servicios Financieros, precepto que obliga a

las autoridades a tomar en cuenta en la
imposición de sanciones:
I.- La capacidad económica del infractor.

II.- La gravedad de la infracción cometida.
III.- Las atenuantes o agravantes.
105. Lo anterior, desvirtúa la idea de que exista una sanción fija

susceptible de ser aplicable a todos los infractores por igual, de
manera invariable e inflexible, propiciando excesos autoritarios y
tratamiento desproporcionado a los particulares.
106. Contrario a ello y a lo argumentado por la moral quejosa, el

artículo 42 impugnado, sí contempla una base objetiva para adecuar la
cuantía no sólo a la capacidad económica del infractor, sino también a
la gravedad de la infracción cometida y a las atenuantes o agravantes
que puedan presentarse.
107. Por lo demás, es claro que las reglas del artículo 32 de la Ley
para la Transparencia y Ordenamiento de los Servicios Financieros,
que resultan aplicables al caso, permiten afirmar que el artículo 42
impugnado, respeta los límites establecidos por esta Suprema Corte
de Justicia de la Nación para descartar que la sanción ahí establecida
tiene el carácter de multa excesiva:
“Novena Época
Instancia: Pleno
Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta
Tomo: II, Julio de 1995
Tesis: P./J. 9/95
Página:5
MULTA EXCESIVA. CONCEPTO DE. De la acepción gramatical del

vocablo "excesivo", así como de las interpretaciones dadas por la
doctrina y por la Suprema Corte de Justicia de la Nación, para definir
el concepto de multa excesiva, contenido en el artículo 22
constitucional, se pueden obtener los siguientes elementos: a) Una
multa es excesiva cuando es desproporcionada a las posibilidades
57
económicas del infractor en relación a la gravedad del ilícito; b)

Cuando se propasa, va más adelante de lo lícito y lo razonable; y c)
Una multa puede ser excesiva para unos, moderada para otros y leve
para muchos. Por lo tanto, para que una multa no sea contraria al
texto constitucional, debe establecerse en la ley que la autoridad
facultada para imponerla, tenga posibilidad, en cada caso, de
determinar su monto o cuantía, tomando en cuenta la gravedad de la
infracción, la capacidad económica del infractor, la reincidencia, en su
caso, de éste en la comisión del hecho que la motiva, o cualquier otro
elemento del que pueda inferirse la gravedad o levedad del hecho
infractor, para así determinar individualizadamente la multa que
corresponda”.
108. De la última parte del criterio transcrito, se desprenden las reglas

requeridas por el Pleno de este Máximo Tribunal, las cuales exigen
que en la ley impugnada la autoridad tenga posibilidad, en cada caso,
de determinar su monto o cuantía, tomando en cuenta lo siguiente:
a) La gravedad de la infracción;
b) La capacidad económica del infractor;
c) La reincidencia; o
d) Cualquier otro elemento del que pueda inferirse la gravedad o
levedad del hecho infractor.
109. En el caso que nos ocupa, dichos requisitos se advierten
claramente en el referido artículo 32, aplicable a la imposición de la
sanción contemplada en el artículo 42, ya que a partir de los límites
mínimo y máximos establecidos en este último precepto, es posible
individualizar la sanción atendiendo a la capacidad económica del
infractor, a la gravedad de la infracción cometida, y a otros elementos
relacionados como condiciones de reincidencia, o presencia de
atenuantes o agravantes.
110. En suma, el artículo 42 impugnado, no sanciona cualquier

conducta contraria a lo previsto en la Ley para la Transparencia y
Ordenamiento de los Servicios Financieros, sino conductas
específicas41 de alto impacto frente al bien jurídico protegido, en tanto
que incumplimientos; por ejemplo, en materia de contratos, publicidad
41
Lo que descarta la aplicación de la Jurisprudencia 2a./J. 167/2017 (10a.), amén de que se
trata de un criterio de la Segunda Sala que no vincula a esta Primera Sala.
58
o estados de cuenta, van más allá de una mera

cuestión formal y exponen a los usuarios de las
entidades financieras a los graves perjuicios
que el ordenamiento pretende evitar.
111. De la lectura del artículo impugnado se
aprecia que en él se señala un mínimo y un máximo, permitiendo con

ello a la autoridad sancionadora, la apreciación y valoración de las
circunstancias para el efecto de individualizar la multa. En este
aspecto, no puede decirse que el artículo sea inconstitucional pues
esta Corte ya ha determinado que una multa no es violatoria de lo
dispuesto por el artículo 22 constitucional cuando está fijada en un
parámetro que oscila entre un mínimo y un máximo; por lo tanto, la
autoridad puede individualizar la sanción tomando en cuenta la
gravedad de la infracción, la capacidad económica del infractor, la
reincidencia en su caso de éste, en la comisión del hecho que la
motiva, o cualquier otro elemento del que pueda inferirse la gravedad
o levedad del hecho infractor.
112. Por tales motivos, el artículo impugnado no contempla en sí

mismo una multa excesiva; y, por lo tanto, no puede decirse que sea
contraria al artículo 2242 constitucional, máxime que no se demostró de
forma alguna que aun el quantum mínimo, resulta desproporcional al
bien jurídico protegido o verdaderamente ruinoso o arbitrario respecto
de los destinatarios de la norma.
113. De igual forma, conforme al criterio reiteradamente sostenido por

este Tribunal Constitucional, no pueden considerarse
inconstitucionales las multas establecidas por el legislador cuando en
ellas se prevé un mínimo y un máximo, porque, con base en ese
42
“Artículo 22. Quedan prohibidas las penas de muerte, de mutilación, de infamia, la marca,
los azotes, los palos, el tormento de cualquier especie, la multa excesiva, la confiscación de
bienes y cualesquiera otras penas inusitadas y trascendentales. Toda pena deberá ser
proporcional al delito que sancione y al bien jurídico afectado.”
59
parámetro, la autoridad se encuentra facultada para individualizar las

sanciones y con ello determinar su cuantía de acuerdo con las
circunstancias específicas del asunto, lo que –se reitera– actualiza su
individualización en cada caso concreto 43. Y en todo caso, contrario a
lo expuesto por la moral quejosa, no existe dispositivo constitucional
alguno que obligue al legislador a fijar las multas en términos
porcentuales respecto de su capacidad económica o, en el caso,
capital contable.
114. Los razonamientos precedentes conducen a la conclusión de

que la moral quejosa no logra acreditar que el artículo 42, párrafo
primero de Ley para la Transparencia y Ordenamiento de los Servicios
Financieros contempla una sanción excesiva que sea contraria al
artículo 22 constitucional.
115. DÉCIMO SEGUNDO. Decisión y Efectos. En las citadas

condiciones, dado que el Tribunal Colegiado que precedió en el
conocimiento del asunto, ya revocó la sentencia recurrida, lo que
procede es conceder a la moral quejosa, el amparo y protección de la
Justicia Federal, únicamente por lo que se refiere al sistema normativo
conformado por los artículos 24, 25, 26, 27, 28, 29, 30 y 31 de la Ley
para la Transparencia y Ordenamiento de los Servicios Financieros, y
para los efectos previamente ya señalados, consistentes en que:
[A]. Se expulse definitivamente de la esfera jurídica de la moral

quejosa y no pueda ser nuevamente aplicado en su perjuicio,
hasta en tanto no sea reformado, el “sistema normativo” que
regula el procedimiento administrativo sancionador en la Ley
para la Transparencia y Ordenamiento de los Servicios
43
Cfr. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, P./J. 102/99, Tomo X, noviembre de
1999, página 31, registro 192858, de rubro y texto: “MULTAS. LAS LEYES QUE LAS
ESTABLECEN EN PORCENTAJES DETERMINADOS ENTRE UN MÍNIMO Y UN MÁXIMO,
NO SON INCONSTITUCIONALES”.
60
Financieros, y que comprende los

artículos 24, 25, 26, 27, 28, 29, 30 y 31
de dicho ordenamiento.
[B]. La Dirección de Arbitraje y

Sanciones a Entidades Financieras, de
la Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los
Servicios financieros (CONDUSEF), deje sin efectos la
resolución de fecha tres de julio de dos mil diecisiete, dictada en
el expediente administrativo identificado con el número
**********); y, por consecuencia, las multas impuestas con base
en un procedimiento sustentado en el sistema normativo que se
ha estimado inconstitucional (artículos 24, 25, 26, 27, 28, 29, 30
y 31 de la Ley para la Transparencia y Ordenamiento de los
Servicios Financieros).
116. En tanto que respecto del artículo 42 de la Ley para la

Transparencia y Ordenamiento de los Servicios Financieros, lo que
procede es negar el amparo y protección de la justicia federal.
117. DÉCIMO TERCERO. Revisión adhesiva. Con base en lo ya

expuesto en el considerando noveno de este fallo, se estima
infundado lo planteado por el Presidente de la República en su escrito
de revisión adhesiva, con respecto a la defensa de la
constitucionalidad del sistema normativo impugnado, bajo la
argumentación de que el mismo no vulnera los principios de certeza y
seguridad jurídica. Ello, en atención a las distintas consideraciones
que explican en ese apartado, porque los artículos 24, 25, 26, 27, 28,
29, 30 y 31 de la Ley para la Transparencia y Ordenamiento de los
Servicios Financieros, al no contemplar plazo para el dictado de la
respectiva resolución, sí resultan inconstitucionales; sin que pueda ello
61
subsanarse con la institución de la caducidad prevista en el propio

artículo 24.
118. Por otro lado, conforme a lo expuesto en el considerando

décimo, se declara sin materia la restante argumentación contenida en
dicho recurso de revisión adhesiva, relacionada con la defensa de
constitucionalidad de las referidas normas, en torno al principio de
tutela jurisdiccional en su vertiente de acceso a la justicia pronta.
119. DÉCIMO CUARTO. Reserva de jurisdicción innecesaria.

Atendiendo al sentido y alcances del presente fallo, se estima que no
subsiste materia para reservar jurisdicción al Cuarto Tribunal
Colegiado en Materia Administrativa del Tercer Circuito, a fin de
analizar posibles cuestiones de legalidad pendientes de estudio 44; sin
perjuicio de las atribuciones que, en su caso, correspondan a dicho
órgano jurisdiccional45 y, sobre todo, al Juez de Distrito respectivo,
para vigilar el debido cumplimiento de la presente ejecutoria, de
conformidad a lo previsto en el artículo 192 de la Ley de Amparo.
Por lo expuesto y fundado, se resuelve:
PRIMERO. La Justicia de la Unión ampara y protege a Liop,

Sociedad Anónima Promotora de Inversión de Capital Variable, en
contra de los artículos 24, 25, 26, 27, 28, 29, 30 y 31 de la Ley para la
Transparencia y Ordenamiento de los Servicios Financieros, en
términos de los considerandos noveno y décimo segundo de esta
ejecutoria.
SEGUNDO. La Justicia de la Unión no ampara ni protege a Liop,

Sociedad Anónima Promotora de Inversión de Capital Variable, en
contra del artículo 42, párrafo primero de la Ley para la
44
Como lo planteado con relación a que la resolución reclamada es contraria al artículo 37 de
la Ley para la Transparencia y Ordenamiento de los Servicios Financieros.
45
Con respecto a posibles medios de impugnación relativos al cumplimiento de la ejecutoria de
amparo.
62

Servicios Financieros, en términos del
considerando décimo primero de esta
ejecutoria.
TERCERO. Se declara en parte infundado

y, en parte, sin materia, el recurso de revisión adhesivo interpuesto en
representación del Presidente de la República, en términos de los
considerandos décimo, décimo primero y décimo tercero, de esta
ejecutoria.
Notifíquese; con testimonio de esta resolución, vuelvan los

autos al lugar de procedencia y, en su oportunidad, archívese este
expediente como asunto concluido.
Así lo resolvió la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia

de la Nación, por unanimidad de cinco votos de las Señoras y los
Señores Ministros: Norma Lucía Piña Hernández, Juan Luis González
Alcántara Carrancá, Jorge Mario Pardo Rebolledo (Ponente), Alfredo
Gutiérrez Ortiz Mena y Presidenta Ana Margarita Ríos Farjat.
Firman la Ministra Presidenta de la Primera Sala y el Ministro

Ponente con el Secretario de Acuerdos, que autoriza y da fe.
PRESIDENTA DE LA PRIMERA SALA

MINISTRA ANA MARGARITA RÍOS FARJAT
63
PONENTE
MINISTRO JORGE MARIO PARDO REBOLLEDO
SECRETARIO DE ACUERDOS DE LA PRIMERA SALA

MTRO. RAÚL MENDIOLA PIZAÑA
“En términos de lo previsto en los artículos 113 y 116 de la Ley General de

Transparencia y Acceso a la Información Pública, 110 y 113 de la Ley Federal de
Transparencia y Acceso a la Información Pública, y el Acuerdo General 11/2017,
del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicado el dieciocho de
septiembre de dos mil diecisiete en el Diario Oficial de la Federación, en esta
versión pública se suprime la información considerada legalmente como reservada
o confidencial que encuadra en esos supuestos normativos.”
64

Visto Bueno Sr. Ministro: PROMOTORA DE INVERSIÓN DE CAPITAL VARIABLE, Por Conducto de Su Representante

Cargado por

Información del documento

Título original

Derechos de autor

Formatos disponibles

Compartir este documento

Compartir o incrustar documentos

Opciones para compartir

¿Le pareció útil este documento?

¿Este contenido es inapropiado?

Copyright:

Formatos disponibles

Visto Bueno Sr. Ministro: PROMOTORA DE INVERSIÓN DE CAPITAL VARIABLE, Por Conducto de Su Representante

Cargado por

Copyright:

Formatos disponibles

AMPARO EN REVISIÓN 490/2020

RECURRENTE: LIOP, SOCIEDAD

MINISTRO PONENTE: JORGE MARIO PARDO REBOLLEDO

Ciudad de México. Acuerdo de la Primera Sala de la Suprema

V I S T O S, para resolver los autos del amparo en revisión

1. PRIMERO. Demanda de amparo. Mediante escrito presentado

 La discusión, aprobación y expedición

 La emisión y suscripción, así como sus

2. SEGUNDO. Derechos fundamentales violados. La persona

3. TERCERO. Trámite de la demanda de amparo y

4. Mediante escrito presentado el veintidós

5. Dicha ampliación, se admitió por auto de veintiséis de febrero de

6. Por acuerdo de dieciséis de julio de dos mil dieciocho, el Juez

7. CUARTO. Resolución del juicio de amparo. Con fecha doce

“ÚNICO. Se sobresee en el presente juicio de amparo promovido

8. En dicho fallo, se estimó, sustancialmente, que la moral quejosa

9. QUINTO. Interposición y trámite de los recursos de revisión

10. Mediante oficio **********, el Presidente de los Estados Unidos

11. SEXTO. Resolución del Tribunal Colegiado. En sesión pública

SEGUNDO. Se declara infundada la

TERCERO. Se deja a salvo la jurisdicción de la Suprema Corte de

CUARTO. Remítanse a la Suprema Corte de Justicia de la Nación,

12. En esencia, en dicho fallo, se estimó que, contrario a lo aducido

13. Lo anterior, respecto de la resolución que constituyó el primer

14. De igual forma, en dicho fallo se estudiaron y desestimaron las

15. Por último, el referido órgano colegiado, se declaró incompetente

16. En esos términos, el Cuarto Tribunal Colegiado en Materia

17. SÉPTIMO. Trámite ante la Suprema Corte de Justicia de la

18. En el propio acuerdo, se turnó el expediente, para su estudio, al

19. OCTAVO. Avocamiento. Mediante acuerdo de diez de febrero

20. PRIMERO. Competencia. Esta Primera

21. Además, al tratarse de un amparo en revisión en materia

22. SEGUNDO. Oportunidad. No se analizará la oportunidad de los

23. TERCERO. Legitimación. Resulta innecesario pronunciarse

24. CUARTO. Cuestiones necesarias para resolver el asunto.

25. De las constancias que obran en autos se desprenden los

4.1.1. Acorde a lo planteado en la demanda de amparo,

“PRIMERO.- Con fundamento en el

TERCERO.- (sic) Con fundamento en el artículo 42, fracción IV de

TERCERO.- Con fundamento en el artículo 42. fracción V de la

26. 4.1.2. En su demanda de amparo, la impetrante señaló como

ordenamiento legal, la referida resolución de tres de julio de dos mil

4.2. Normas impugnadas.

27. El contenido de las normas expresamente reclamadas en la

Artículo 24.- La facultad de las autoridades para imponer

El plazo señalado se interrumpirá cuando las autoridades otorguen

Artículo 25.- El procedimiento administrativo será autónomo de la

Artículo 26.- Todas las actuaciones deberán practicarse en días y

Artículo 27.- Las notificaciones se regirán por los artículos 134,

Artículo 28.- Las Autoridades previo a

Artículo 29.- En la notificación a que se refiere el artículo inmediato

Las Autoridades, a petición de parte, podrán ampliar por una sola

Artículo 30.- En el procedimiento administrativo sancionador se

Las pruebas supervenientes podrán presentarse, siempre que no

El ofrecimiento, admisión, preparación, desahogo y valoración de

Artículo 31.- Concluido el desahogo de pruebas, se otorgará al

Artículo 42. La Comisión Nacional para la Protección y Defensa de

I. No cuenten en sus sucursales, establecimientos y en su página

II. No expresen en términos anuales las tasas de interés

III. Empleen modelos de Contratos de Adhesión que incumplan lo

IV. Difundan publicidad que incumpla lo previsto en el artículo 12

V. Expidan estados de cuenta o comprobantes de operaciones,

VI. Se abstengan de enviar a la propia Comisión Nacional para la