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PREGUNTAS FRECUENTES SOBRE LA SUPERVISION E INTERVENTORIA DE LA CONTRATACION ESTATAL - Compressed
PREGUNTAS FRECUENTES SOBRE LA SUPERVISION E INTERVENTORIA DE LA CONTRATACION ESTATAL - Compressed
ESTATAL
PREGUNTAS FRECUENTES SOBRE
LA SUPERVISIÓN E INTERVENTORÍA
DE LA CONTRATACIÓN ESTATAL
DIRECCIÓN DE CAPACITACIÓN
DIRECCIÓN DE CAPACITACIÓN
A continuación, usted encontrará respuesta “En efecto, se observa que la labor de la interven-
a las 10 preguntas recurrentes sobre proble- toría se llevó a cabo de manera conjunta con la
máticas en la supervisión e interventoría de la supervisión ejercida directamente por la entidad,
contratación estatal. a través del ingeniero Édison Ospina Rúa, quien,
a pesar de haber sido distinguido como “interven-
tor” y haber sido el profesional que, en términos
1. ¿Cuándo se requiere de la parte actora, impuso de manera deliberada
y contraria a lo prescrito en el pliego la realización
supervisión y cuando repetitiva de las visitas no exitosas, fuente de los
interventoría? sobrecostos reclamados, en realidad su labor se
identificó con una verdadera supervisión.
Salvo que la ley obligue a que haya interven-
toría, dependerá de cada entidad, de la justi- La Sala encuentra que quien supuestamente ejer-
ficación que realice en el marco de ley, si el ció la interventoría fue un funcionario que estuvo
contrato tiene supervisión o interventoría. al servicio de la entidad durante 18 años y que fue
designado por una de sus dependencias directivas
La especialidad del contrato, en los casos en para ejercer el control directo de la ejecución del
los que la interventoría no es obligatoria, será contrato que ocupa la atención de la Sala, en nom-
justificada por la entidad contrante. bre y representación de EPM”.
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ción y liquidación de aquellos actos jurídicos que • Solicitar informes, pidiendo claridades, al-
resultan del consuno del Estado con otra persona cances, explicaciones y todo cuanro con-
de la misma naturaleza o de índole privada, natu- sidere necesario, para que él y la entidad
ral o jurídica, se lleven a cabo con estricto apego contratante, tengan con claridad la infor-
a los principios y reglas que regulan la actuación mación de todo cuanto acontece, en el
contractual o convencional estatal y a aquellas contrato y pueda tomar los correctivos que
que surgen del acuerdo de voluntades alcanzado considere necesarios de forma oportuna.
por las partes, todo ello en pro de la transparencia • La labor del supervisor y del interventor
que debe permear tales procedimientos y a efectos es oportuna, bajo el entendido, que debe
de que se garantice la satisfacción de los intereses observar y narrar lo que sucede en el con-
generales por los que propende el respectivo con- trato, cuando pueden tomarse correctivos,
trato o convenio”. y recuerda que no basta con que el super-
visor y el interventor observen problemas,
Así mismo, la labor del supervisor y del in- sino que los informan correctamente u
terventor, no puede considerarse como una omiten informar.
labor mecánica o formal, ya que éste cuenta • Sugerir, solicitar las modificaciones que
con herramientas, importantes, para ejercer su considera son necesarias, en aras de cum-
labor, como las siguientes3: plir con el objeto del contrato.
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Lo anterior, sin perder de vista que, la princi- dad en el plazo de las obligaciones, estás de-
pal función del supervisor y el interventor, de berán interpretarse, dependiendo de si estas
conformidad con lo en la ley, es la de condicionan el cumplimiento de otras, en este
sentido indicó4: “Por lo tanto, aunque no se tie-
ne claridad del momento y las condiciones en que
debían entregarse los predios, tal circunstancia no
desvirtúa el incumplimiento de la entidad, toda
“vigilar permanentemente la correcta vez que la entrega de los predios era inherente a
ejecución del objeto contratado a través la ejecución del objeto contractual, de donde se
de un supervisor o un interventor, según desprende que no era dable exigir al contratista un
corresponda”. cumplimiento diferente a aquel al que se compro-
metió, por lo que la entrega parcial de los predios
con posterioridad a la suscripción del acta de ini-
ciación, puede entenderse como una modificación
Así las cosas, afirmaremos que la obligación a dicho objeto contractual”.
prinicipal del supervisor y del interventor será
la de velar porque el objeto del contrato cum- Así las cosas, quienes vigilan la correcta ejecu-
pla, incluso cuando algunas clausulas del con- ción del cumplimiento del objeto del contrato,
trato no se estén cumpliendo. deberán revisar la totalidad de los documentos
con el fin de proponer las posibles soluciones.
3. ¿ Qué pasa cuando en un Igualmente, cuando la obligación de anticipo,
contrato hay ausencia de Plazo carece de plazo, ha manifestado el Consejo
para el cumplimiento de una de Estado, que este debía pagarse, antes de
que iniciará la ejecución del mismo, ya que mal
obligación? podría la entidad excusarse en que la ausen-
cia de estipulación en este sentido, permitiera
Depende del momento en el que se encuen-
afirmar que el contratista, debía ejecutar las
tre, aquí tenemos un problema originado en
obligaciones sin que se cumpliera con el an-
una omisión en el contrato y en prinicipio, di-
ticipo5 “Como se observa, del contrato se deduce
remos que la forma de solucionarlo es la mo-
dificación en el contrato, sin perder de vista la
obigación de revisar e interpretar el contrato,
4 Sección Tercera - Subsección B. Consejera Ponente: Stella Contó
de acuerdo con el objeto del mismo, y si exis- Díaz del Castillo (E). Bogotá D.C., treinta (30) de agosto de dos mil
ten plazos implicitos para su cumplimiento. dieciocho (2018). Expediente: 37935. Radicación: 47001-23-31-
000-1998-01143-01
5 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección
Al respecto, ha indicado el Consejo de Estado, Tercera. Subsección “ B”. Consejera Ponente: Stella Conto Díaz del
Castillo. Bogotá, D. C , diez (10) de mayo de dos mil dieciocho (2018).
que pese a que el contrato no tenga la clari- Proceso numero: 680012331000199901452-01 (41186).
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“Así pues, se observa que el transcurso del tiempo Es decir, de conformidad con lo anterior, el
entre la presentación de las actas parciales de obra tiempo que tome realizar los trámites co-
y la aprobación que sobre su pago impartió la SED, rresondientes, es legítimo y amparado en el
además de obedecer al trámite propio que se deri- acuerdo entre las partes, y sólo podrá afirmar-
vaba de la revisión y aprobación de las condicio- se que existe mora, cuando cumplidos los trá-
nes técnicas que soportaban las obras cobradas, mites, no se realizó la conducta que procedía,
también radicó en cuestiones de tipo financiero la simple demora en el mismo, no constituye
que debían adelantarse por la SED en el marco del por si sola, mora.
plan anualizado de caja, junto con el trámite del
pago de pasivos exigibles, sin que por ello se pudie- 5. ¿ Que sucede cuando en el
ra afirmar que la entidad contratante incurrió en
una mora en su reconocimiento y pago. contrato hay clausulas que se
prestan para confusión en la
determiación de las cantidades,
las calidades, la asunción de
En ese sentido, para configurar el re-
riesgos cualquiera de los costos
tardo que acusa el apelante en el pago
correspondiente a las actas parciales relacionados con el contrato?
de obra debía acreditarse que su des-
embolso desatendió el plan anual de Con alguna frecuencia, las partes del contra-
caja de la Secretaría de Educación y to del Estado, se enfrentan a dificultades en
que habiéndose surtido el proceso el momento de interpretar las clausulas con-
de pago de pasivos exigibles, al cual tentivas de algunas obligaciones, ya que en
quedó atado por ministerio de am- el contrato, ni en los documentos previos, se
bas partes, su pago no se llevó a cabo encuentra una solución que le permita a las
tan pronto culminó este último trá- partes amparar la solución en cualquiera de
mite, aspecto que, además de no ser los documentos, y se debe recurrir a la inter-
demostrado en el proceso, ni siquie- pretación de las mismas, para darle alcance a
ra fue discutido por el demandante, las prestaciones del contrato.
dado que, como se advirtió, su argu-
mento se estructuró en la existencia En este punto, vuelve a tomar importancia el
de un retardo en el pago de las actas articulo 28 de la Ley 80 de 1993, en el que se
sin hacer referencia a las razones de menciona que los contratos estatales deben
tipo financiero al que este se hallaba interpretarse, teniendo en cuenta su carácter
ligado”. de conmutativo. Esto significa que ninguna
duda u oscuridad del contrato podrá inter-
prestarse, ignorando este principio, ya que el
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contratista estará obligado a cumplir las obli- Regresando al examen de la cláusula en referencia,
gaciones que consulte la conmutatividad en- es preciso al mismo tiempo acotar que, según se
tre el valor que le pagan y el servicio que este desprende de su texto expreso, al concesionario
preste, es decir la que mantega la ecuación se le trasladaron todos los riesgos inherentes a la
contracual. ejecución del contrato, cuestión que de suyo lleva
a concluir que su asunción se enmarcó dentro del
En este sentido, ha manifestado, el Consejo de supuesto de ocurrencia de alteraciones razonable-
Estado9, “[A]nte la dualidad- interpretativa que mente previsibles y propias del álea normal del ne-
ofrece la estipulación que se revisa, la comprensión gocio suscrito que llegaren a producirse, acaecidas
que habrá de privilegiarse corresponderá a aquella dentro del escenario de las condiciones inicialmen-
que consulte el acatamiento de la disposición legal te pactadas, hecho que no podría hacerse extensi-
reguladora del mantenimiento de la ecuación con- vo a los eventos en que se alteraran las condicio-
tractual, no solo porque así lo orientan las reglas nes iniciales por disposición del ente contratante”.
de interpretación contractuales que descansan en
la protección del principio de conmutatividad, sino Así las cosas, en todos los eventos en los que
porque el entendimiento dispensado por esta Sub- se haga necesaria, la interpretación de las
sección a las renuncias anticipadas en torno a los clausulas contentivas del contrato, no se debe
efectos derivados del desequilibrio económico del perder de vista el carácter conmutativo del
contrato, esto es, realizadas antes de que ocurra el contrato del Estado.
supuesto de fractura, apunta a señalar que las mis-
mas no estarían llamadas a producir efectos por 6. ¿ Cuál es la importancia
cuenta de su ineficacia. (…)
de la labor del supervisor o
del interventor cuando en el
contrato se pactan precios
unitarios?
Resulta de la mayor importancia, señalar, que
cuando en un contrato se estipulan precios
unitarios, este es simplemente una referencia,
ya que el valor final del mismo, será el produc-
to de multiplicar las cantidades de empleadas,
por los valores estimados en cada uno de los
ítems, lo que significa, que no se podrá afir-
mar que el contratante ha cumplido con sus
9 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del
23 de noviembre de 2016, exp. 52161, C.P. Marta Nubia Velásquez
obligaciones, cuando simplemente la entidad
Rico.
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7. ¿ Que solución existe cuando por una de las partes, sea acreedora o deudora, se
interpretarán contra ella, siempre que la ambigüe-
en el contrato hay clausulas que dad provenga de la falta de una explicación que
se contradicen y que incluso, se haya debido darse por ella”. En ese sentido, como
excluyen? la cláusula de intereses moratorios fue incluida en
el contenido del contrato No. 322 de 2000 por el
Cuando en la elaboración de un contrato, las Fondo Rotatorio de la Policía –lo cual se constata
clausulas se contradicen o se excluyen, és- al evidenciar que la referida cláusula estaba inclui-
tas deberán interpretarse en contra del que da en la minuta del contrato que hacía parte de los
acreedor del contrato que en este caso es el términos de referencia del proceso de contratación
contratante, es decir el Estado. directa No. 77 de 2000-, esta cláusula se interpre-
tará en contra de la entidad y, por ese motivo, la
Como sustento de esta solución, menciona- Sala aplicará la tasa de interés moratorio prevista
remos el fallo, del Consejo de Estado, en que en el artículo 884 del Código de Comercio, esto es,
se revisa un contrato del Estado, en el que se 1.5 veces el interés bancario corriente. En efecto,
revisa una clausula en la que se remite para el esta tasa es más gravosa para la entidad.”
tema de los intereses de mora, tanto al Códi-
go de Comercio, como al Código Civil, lo que En este caso, se debe tomar uno u otro régi-
implica que una diferencia entre uno y otro, ya men, y el escogido es el mas oneroso para la
que el régimen comercial, regula una tasa de entidad, teniendo en cuenta que la esta situa-
interés más alta que el régimen civil. ción es producto de la omisión de la entidad
contratante.
En esta oportunidad, el Consejo de Estado,
acudió a las normas del Código Civil, para re-
solver la mencionada contradicción, indicando
que en estos casos, debe interpretarse en con-
tra de quien ha debido hacer la claridad nece-
saria para su interpretación11: “Para resolver la
aparente contradicción, la Sala estima pertinente
acudir a la regla de interpretación contra profe-
rente, establecida en el inciso segundo del artículo
1624 del Código Civil, según la cual “las cláusulas
ambiguas que hayan sido extendidas o dictadas
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Así que, siempre se deberán separar las ac- Los supervisores y/o los interventores, no
ciones del contratista de las del supervisor y reemplazan a los ordenadores del gasto o
el interventor, con el fin aplicar correctivos al aquellos competentes para la toma de deci-
contrato que corresponda, y no se llegue a ge- siones, tal como lo ha sostenido, el Consejo
neralizaciones que afectan las finalidades para de Estado15 “De entrada debe advertirse que la
las que se celebra el contrato. supervisión de los contratos es un deber de las en-
tidades públicas (artículo 4 de la Ley 80 de 1993),
que bien pueden realizarla a través de superviso-
res o interventores para que verifiquen la ejecu-
ción y cumplimiento de los trabajos y actividades
del contratista de la entidad pública. Esa labor es
principalmente de intermediación entre la entidad
contratante y el contratista, dirigida a cumplir el
14 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sec- 15 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del
ción Tercera, sentencia del 13 de septiembre de 1991, expediente n.° 28 de febrero de 2013, exp. 25.191, Consejero Ponente. Danilo Ro-
5127, C.P. Carlos Betancur: jas Betancourth.
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control y vigilancia de la correcta ejecución de las buciones que comportaron la facultad de introdu-
obligaciones surgidas del contrato y no la de susti- cir los cambios que considerara necesarios tanto
tuir o reemplazar a la entidad en la toma de las de- en los planos como en las especificaciones o en
cisiones, quien conserva dicha potestad y la ejer- alguno de estos documentos, bajo la prevención
ce a través de su propio representante legal, que de que, si por estos cambios se afectaba tanto el
adelanta las actuaciones que le corresponden en plazo como el precio o uno de estos, señalados en
virtud de su posición de parte dentro de la relación este contrato, las empresas debían convenir con
negocial”. el contratista, antes de ordenar los cambios, los
ajustes de plazo y de precios que de ellos pudiera
Esto que parece elemental, es una fuente de desprenderse, de lo cual se elevaría el acta corres-
muchas fallas, en la realización de las activida- pondiente.
des de los controles de ejecución, ya que me-
diante actas, modifican el contenido y alcance
del contrato.
Cuando un acta modifica por ejemplo los pla- Es importante en este punto destacar
zos del contrato, carecen de validez dichas cir- que, aun cuando esta Subsección ha
cunstancias, por las razones antes anotadas. considerado que la gestión de la inter-
ventoría es de naturaleza instructiva
Excepcionalmente, existen casos en que los de tipo técnico y, por ello, no goza de
pliegos de condiciones, dan la facultad al in- un poder vinculante respecto de las
terventor de introducir modificaciones al con- decisiones que le compete adoptar al
trato que vigila, y ha considerado, que, si bien ente estatal en su condición de co-con-
la función del interventor es técnica y por lo tratante durante la actividad negocial,
tanto excluye, per se, la de modificación, son ciertamente en este caso los alcances
válidas estas variaciones y hacen parte de la de la función de la interventoría en re-
autonomía de la voluntad. lación con la posibilidad de introducir
cambios a las planos y especificacio-
En este sentido, el Alto Tribunal manifestó16 nes, debía establecerse de conformidad
“De la literalidad ofrecida por el pliego de condi- con el pliego de condiciones elaborado
ciones se tiene que, en principio, la entidad pública por EPM, en virtud del cual fue el mis-
pre-contratante revistió a la interventoría de atri- mo ente contratante el que revistió a la
firma interventora de las mencionadas
facultades.
16 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sec-
ción Tercera. Subsección A. Consejera ponente: MARTA NUBIA VE-
LÁSQUEZ RICO. Bogotá D.C., ocho (8) de mayo de dos mil dieci-
nueve (2019). Radicación número: 050012331000200600318 01
(58895)
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La interventoría tenía el deber, entonces, de Como se ve, no era claro que el relleno fluido
verificar de manera permanente las activida- fuera la opción adecuada y, de hecho, la in-
des a cargo del contratista, al igual que la co- terventoría indicó que se debían hacer unos
rrecta utilización de los materiales, para lo cual estudios en relación con las fisuras y consul-
-como ya se dijo- debió efectuar una visita al tar al respecto a ASOCRETO, pero ocurre
terreno donde se llevaría a cabo la obra18 y, que el concepto de esta asociación no era
en caso de duda frente a la calidad de aque- vinculante, ni exoneraba de responsabilidad
llos, debió proponer modificaciones al contra- al interventor, ni al contratista de la obra, ni
to, basado para ello en soportes y en pruebas al mismo IDU; incluso, quien debía prestar su
técnicas; sin embargo, esto fue precisamente apoyo técnico era, precisamente y conforme
lo que no sucedió en este caso o, al menos, no al contrato de interventoría 146 de 2000 y al
hay prueba de lo contrario en el expediente. Manual de Interventoría del IDU, el interven-
tor contratado para tal fin, quien, de conformi-
18 Numerales 2.1.3 y 2.1.4 del Manual de Interventoría del IDU (fo-
dad con la naturaleza y la finalidad del contra-
lios 387 al 440, cuaderno 6), que consagran: to de interventoría y con las consideraciones
“2.1.3. Revisar y estudiar la documentación del proyecto
“Es responsabilidad del interventor revisar y estudiar los documen-
del contrato 146, se supone que tenía todos
tos e información general, suministrados por el coordinador, con el los conocimientos necesarios para establecer
propósito de establecer criterios claros y precisos sobre el proyecto,
que le permitan adelantar con efectividad las labores encomendadas.
cuáles eran los mejores materiales para la eje-
“2.1.4. Verificar la información técnica contenida en los documentos cución de la obra.
“Es indispensable que interventor efectúe una visita al terreno donde
se ejecutará el proyecto, para verificar sus condiciones, detectando
posibles modificaciones en el contrato de obra”.
1.1.7. Presentar las modificaciones del proyecto (se transcribe lite-
ral) “Si de acuerdo con la reunión entre interventor y contratista, se
determina la necesidad de implementar ciertas modificaciones en la
programación u otro aspecto del proyecto, el interventor en conjunto
con el consultor, deberá elaborar la propuesta que justifique las mo-
dificaciones planteadas. Dichio a propuesta deberá presentarse en
una reunión en el IDU, en donde participarán Interventor, Consultor,
Coordinador del Proyecto y Director de la unidad involucrada.
“El coordinador del Proyecto será el responsable de preparar la re-
unión”.
2.1.7. Presentar las modificaciones del proyecto (se transcribe literal)
“Si conforme a los estudios y diseños y a los acuerdos establecidos en
la reunión entre interventor y contratista, se determina la necesidad
de implementar ciertas modificaciones en el diseño, programación u
otro factor del proyecto, el interventor en conjunto con el consultor,
deberá elaborar la propuesta que justifique las modificaciones plan-
teadas. Esta propuesta deberá presentarse en una reunión en el IDU,
en donde participarán interventor, contratista, coordinador, director
de la unidad involucrada, el Subdirector correspondiente y el Director
General o su delegado.
“Si los cambios no afectan en gran proporción el proyecto, en la re-
unión además del interventor y contratista, sólo deberá participar el
coordinador y el director de la unidad involucrada.
“El interventor y el coordinador serán los responsables de preparar
la reunión”.
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