How should legislatures be organized, what voting procedures should they adopt, and how ean the power of interest groups and lobbies t disrupt the political pro- ceas be constrained? What are the roles of administrative agencies and expert knowledge in promoting citizens’ capabilities? We shall return to these issues~—as yetunderexplored in the Capabilities Approsch—in the final chapter. Wolff and De-Shalit introduce two further concepts of great interest: fertile funetioning and corrosive disadvantage. A fertile functioning is one that tends to ‘promote other related capabilites. (At this point they do nat distinguish ax clearly as they might between functioning and capability and | fear that alliteration has superseded theoretical clarity.) They argue plausibly that affiliation is a fertile funetioning, supporting capability-formation in many areas. (Do they really mean that it i the functioning associated with affiliation, or si the capability to form alfiiations that has the good effect? This is insufficiently clear in their analysis.) Fertile funetionings are of many types, and which funetionings (or capabilities) are fertile may vary from context to contest, InVasanti’s story. we can see that access to credit isa fertile capability forthe loan enabled her to protect her bodily integrity (not returning to her abusive husband). to have employment options, to partiipate in polities, to have a sense of emotional well-being, to form valuable affiliations, and to enjoy enhanced self-respect. In other contexts. education plays a fertile role, opening up options of many kinds across the board. Landownership cat sometimes havea fertile role, protecting a woman from domestic violence, giving her exit options, and generally enhancing her status. Corrosive disadvantage isthe flip side of fertile capability it isa deprivation that has particularly large effets in other areas of life, In Vasanti’s story, subjection to domestic violence was a corro sive disadvantage: this absence of protection for her bail integrity jeopardized her health, emotional well-being, affiliations, practical reasoning, and no doubt other eapabilities as well ‘The point of looking for fertile capabilites/Tunctionings and corrosive disad- vantages is to identify the best intervention points for public policy. Each eapabil- ‘ty has importance on its own, anda citizens should be mised above the threshold on all ten capabilities. Some capabilities. however, may justly eake priority, and ‘one reason to assign priority would be the fertility ofthe item in question, or its tendency to remove a corrosive disadvantage. This idea helps us think about tragic choices for often the best way of preparing a tragedy-Free future willbe to select an ‘specially fertile functioning and devote our scarce resources to that, ot captruos LA.NUEVA ARQUITECTURA DEL SISTEMA DE COOPERACION PARA EL DESARROLLO JOSE ANTCNIO ALONSO INTRODUCCION Son muchas las sefales que sugieren que nos encontramos ante unajetapa de ae os en larealidad faterna donall Algunas de las tendencia de cambio (como la evalucién demografica o el deterioro ambiental) tienen Jarga trayectoria, otras son misiSvedosas (como el ineremente de la de- ‘sigualdadal interior delos paises ola emergencia de nuevos poles dinémicos cen la economia mundial) y aparecen acentuadas por la crisis desatada en 2007. En su conjunto, estas mutaciones hacen pensar que el mundo al que accedamos en 2080, la fecha a la que remite la mueva Agenda de Desarrollo, serd muy distinto de aquel en el que se configuré el sistema intemacional de cooperacisn para el desarrollo, hace ahora mas de seis décadas. Silas previsiones aciertan, nos estariamos encaminando ¢ un mundo, en 2030, en el que el miimero de paises de bajo ingreso (tal como ahora se mide) apenas alcanzaré la treintena y en el que las personas afestadas por pobreza extrema apenas superar el 5% de la poblacién mundial: un mundo ‘en el que los paises donantes —al menos, los tradicionales— se encontrarin altamente condicionados por presupuestos piblicos restritivos, eomo conse~ cuencia de su mis moderado crecimiento econémico y del drenaje de recursos Toe Rani Alone ex tedrticode Economia Aplin enn Universidd Compltnae de Madea Deciorea Ciencias Eonimins. es vocal espero del Conejo de Cooperscién pas el Desarallo y ‘miembo del Commie for Development aig de ECOSOC, de ss Navones Uni. 299> «que comportala atencién.a su poblacién envejecida; un mundo en el que nue- yas potencias procedentes del mundo en desarrollo comapartirén protagonis ‘mo con las hasta ahora vigentes, contribuyende a alterarla dinamica de aecién internacional; y un mundo, enfin, obligado a revisar ls pautas pretéritas de Ja produccién y el consumo si quiere alejar lo riesgos ambientales, agudiza~ dos por la extensién del crecimiento a nuevas ireas del planeta, y en el que la financiaeiGn asociada a este tipo de programas (piénsese en el cambio climé- tico, por ejemplo) multiplicaré la propia de la ayuda internacional. En este contexto es obligado un cambio profundo en el sistema de coo- peracién internacional para el desarrollo. De hecho, ese cambio ya se esté produciendo, si bien todavia las mutaciones son leves y no siempre operan ‘ena misma direccién. Parte de esos cambioshan dado origen alo que en la literatura especializada se ha llamado “la nueva arquitectura del sistema de cooperacién internacional”. Las piginas que siguen tratarén de reflexionar sobre esos cambios, sirviendo de marco alos ‘extos que la secciGn acoge. CAMBIOS EN EL ENTORNO INTERNACIONAL Como se ha seftalado en péginas previas, son muchos los cambios que afee- tan al entorno internacional y que tienen ineidencia sobre la configuracién del sistema de cooperacién para el desarrollo (un analisis més detenido de «estos cambios puede verse en Alonso y Ocampo, 2012). HETEROGENEIDAD DEL MUNDO EN DESARROLLO La teoria de desarrollo nacié en los aos exarents del pasado ciglo, confiada en que los paises en desarrollo constitulan una realidad relativamente homogéneay diferenciada del mundo industriizado. Basicamente, se pen- saba que los paises se encontraban sumidos en una trampa de pobreza, ‘motivada por los bajos niveles de ingreso que, a su vez, les imposibilitaban el esfuerzo inversor requerido para salir de su postracién socioeconémica, En este contexto, la ayuda internacional podis constituirse en una palanca promotora del desarrollo, en la medida en que impulsase alos paises a salir de la trampa de pobreza en la que estaban sumidos. Desde entonces, los paises han experimentado sendas de progreso muy dispares, inerementindose como consecuencia la heterogeneidad en el seno del "mundo en desarrollo". De hecho, ese rétulo ha dejado de tener sentido, sii con él se quiere expresar una realidad reconocible y 300 relativamente compartida: mejor seria hablar hoy de ls existencia de diver- 0s y dispares "mundos en desarrollo”. La desigualdad internacional sigue siendo levada, pero frente a la North-South divide que caracterizaba el mundo del pasado, hoy tenemos un mundo mas complejo diferenciado, en tel que los paises ocupan una escala mis dilatada y gradual de niveles de desarrollo, Los cambios descritos tienen muy diversas conseeuencias, pero dos se xrevelan eentrales para lo que aqui se discute. En primer lugar, a heteroge- nneidad ereciente del mundo en desarrollo confirma que no hay espacio para ‘erapias que sé pretendan universales. Las estrategias de desarrollo pueden ser tan diversas como diferentes son las condiciones de partida de los pai- ses. En segundo lugar, la heterogeneidad del mundo en desarrollo obliga a xrevisar el prineipio de "responsabilidad comin pero diferenciada”, que se asenté enla Cumbre de Rio, en 1992. Hoy ese principiono cabe interpretar- To como una mera segregacin dual de responsabilidades entre paises desa~ rrollados yen desarrollo, sino como una distribucién mis gradual de tare ide acuerdo a la escala de capacidades de ceda cual. ‘LANUEVAGEOGRAFIA DELA POBREZA GLOBAL. ‘Tradicionalmente, se ha supuesto que existia una correspondencia entre los ‘paises més pobres y aquellos donde vivia el grueso de la poblacién pobre (aguella con menos de 1,25 délares de gasto al dia). Semejante asociacién res ‘pondia a un fenémeno estadisticamente comprobable: 2 nivel de incidencia ‘de la pobreza era mayor en los paises mas pobres y estos aportaban el grueso de lapoblacién con mayores carencias. En correspondencia con esta vision se ‘demand6 que la ayuda internacional se centrase, de forma mis focalizada, ‘sobre los paises més pobres: una demanda que se hizo mas exigente tras la definicién de los Objetivos de Desarrollo del Milenio. El problema es que este nuevo patrén de la distribucién de la ayuda no ‘coincide con la nueva geografia de la pobreza global. En la actualidad, hay ‘cerca de mil millones de pobres —dos tercios del total que estan viviendo ‘en paises de renta media, quedando un tercio restante (cerea de 300 millo- snes) que reside en paises de bajo ingreso (Sumner. 2010 y 2012). Este ‘importance cambio ha sido debido, en buena medida, la reciente gradua~ ‘cién como paises de renta media de un significativo numero de patses, entre cellos algunos de muy elevada carga demografica, como China, India, Indonesiz, Nigeria o Pakistan. La poblacién agregada de estos cinco pai ‘es préxima alos 3.000 millones de personas y entre los cinco acogen acerca Bordel 70% de la poblacién pobre mundial. Pese a ello, el cambio aludido cexpresa una tendeneia que probablemente se mantendri en el tiempo. La pobreza global ya no es meramente, ni dominantemente, un problema aso~ \do alos paises de bajo ingreso. Este cambio tiene implicaciones, porque no solo supone una mutacién de la geografia de la pobreza, sino también afecta al modo de combatirla. En los pafses de ingreso medio, la pobreza es consecuencia més de wna mala distribucién dela renta que de las carencias extremas del pais. Dicho de otro ‘modo, si hay pobres y el pais tiene una renta media, necesariamente tiene que haber ricos: combatirla pobreza comporta, por tanto, mejorar Ia distri- bucién de la renta a través de politicas sociales y fiscales adecuadas. Los aspectos distributivos ~relacionados mas con la desigualdad que con la pobreza— han de entrar, por tanto, con ws fuerza en la Agenda de Desarrollo, UNMUNDO MULTIPOLAR La teoria al desarrollo nacié en el contexto de un mundo bipolar, earacteri- 2ado por la presencia de dos bloques en conilicto, euya pugna permeaba el ‘conjunto de las relaciones internacionales. En la actualidad, esa realidad internacional ba desaparecido y frente a ella se ha ido consolidando un mundo cada vez mas complejo y multipolar. Alas potencias tradicionales se hhan sumado otras procedentes del mundo en éesarrollo, con notable capa~ cidad de proyeceién: es el caso de Brasil y Mexieo en América Latina; Egipto, en el norte de Africa: Nigeria, en Africa Occidental; Sudafrica, en Africa Meridional; Irin, en Asia Occidental; China e Indonesia, en Asia Oriental; India, en Asia Meridional y Rusa y Turquia, en Europa Oriental. Se trata en todos los casos de potencias emergentes provenientes del mundo en desarro- Uo que parecen estar lamadas a tener una creciente relevancia en el futuro, Asi pues, nos encaminamos hacia un mundo cada vex més multipolar. El andlisis del peso —tanto demogrifico como econémico— que estos paises tienen en su entorno regional los identifica como actores eruciales en sus respectivas éreas; pero mis alla de estos entornos, algunas de estas poten cias en ciernes ejercen una influencia que trasciende su entorno regional Algunas han puesto en marcha politicas activas de inversién en el exterior, ya sea para garantizar el abastecimiento de recursos su economia, ya paraasen- ‘ar sus capacidades exportadoras. Como resultado, varias se han convertido en polos dinémicos de la economia internacional. Adicionalmente, mantienen politicas activas de cooperacién Sur-Sur, con procedimientos en algunos oa ‘easos mis giles y menos condicionados que Ia cooperacién tradicional, iganando seas de influencia en el entorno de los paises en desarrollo, El eambio deserito tiene implicaciones para la Agenda de Desarrollo, En primer lugar, la nueva situacién posibilita que los paises ex desarrollo ‘puedan ampliar el ambito de sus opciones estratégicas, buscando en estas nuevas potencias emengentes el respaldo que quiza las potenciastradiciona ‘es les nieguen. En segundo lugar, la moltipolaridad ha puesto bajo presién las estructuras de gobernanza del sistema internacional, que tradicional - mente han descansado sobre el peso de las potenciales tradicioaales, otor gando limitadé vor y representatividad a los patses de ingreso medio. Esa presién puede conducir a una reforma de la gobernanza global en el sentido de propiciarestructuras mas incluyentes y democriticas, aunque este no es cl nico resultado posible. Por iltimo, la ereciente multipolaridad puede sentar las bases para una distribucién mas compartida de las responsabili~ dades en ha gestion del proceso de globalizacién, BIENES PUBLICOS INTERNACIONALES El procesc de globalizacion ha tendido a acentuar las interdependencias de carécter transnacional, dilatando el espacio propio de los bienes publicos internacicnales (BPI). Caracterizan a estos bienes una especial externalidad que hace que, una vex provistos, sus beneficios estén disponibles para todos de una forma no limitada (de manera equivalente, aunque inversa, eabria hablar de males piblicos). Se trata, por lo demas, de bienes de muy diversa naturalezs, que se relacionan con el orden normiativo internacional, la 808- tenibilidad de la vida y las posibilidades de progreso de las sociedades. Muchos de ellos estn estrechamente relacionados con los objetivos de desarrolle. El descubrimiento de una vacuna contra la malaria ola adecuada sgestién del cambio climitico, la preservacién de la pat o el mas fil acceso al conocimiento, la promocién de la estabilidad financiera o el estableci- miento de un orden comercial mis abierto y justo, todos estos objetivos que tienen naturaleza de bienes publicos internacionales pueden ser medidas ‘que tengaa mayor efecto sobre la pobreza que la propia ayuda in‘ernacional. Las caracteristicas de los bienes piblicos hacen que, con frecuencia, el mercado se revele incapaz de asegurar su provisién eficiente, siendo reque- rida cierts forma de accion colectiva. En el seno de los paises, esa respuesta se canalizs a través principalmente del Estado. En el imbito supranacional, sin embargo, no existe institucidn semejante al Estado, de modo que la res~ puesta ha de propiciarse a través de formulas diversas de coordinacién y de 308cooperacién voluntaria entre los actores del sistema internacional. El siste- ‘ma multilateral constituye e1 mareo més apropiado para promover y articu- lr esa accién cooperativa. No obstante, existe el juicio ampliamente com partido de que el sistema multilateral, tal como hoy esté configurado, no retine las condiciones adecuadas para prover de una forma eficiente los bienes pablicos que la sociedad demanda. Organizar Ia provisién de estos bienes constituye, pues, una tarea pendiente. De entre los bienes pablicos internacionales, os que plantean mayores desafios son los que tienen que ver con la sostenibilidad ambiental, inclu- xyendo la aecién frente al cambio climético y la proteccién de la biodiversi- dad, En estos casos, se trata de movilizar los recursos, las politicas y los ‘mecanismos institucionales para garantizar que el mundo transita hacia estrategias de desarrollo sostenibles, tanto a nivel nacional como interna cional. No ¢s una tarea sencilla, porque ello comporta cambiar las pautas de produccién y de consumo sobre las que se ha asentado, en buena medida, el ‘modelo de crecimiento hasta ahora vigente. Sabemos que se ha de cambiar ese modelo, pero esté por definir el escenario al que se pretende llegar. Es obligado, por tanto, que las estrategias de desarrollo abran espacio a la innovaeién, ala prueba y al error, ala busqueda de alternativas: lo que obli- gaaun trabajo cooperativo de todos, Norte y Sur. BASES ORIGINARIAS DE LA POLITICA DE AYUDA, Constituye un t6pico atribuir al punto IV de la Declaracién que el presiden- te norteamerieano Truman hace ala nacién, en 1949. el punto de origen de 1a politica de cooperacién para el desarrollo, Desde entonces, hasta aq) han sido muchos los cambios que ha experimentado el sistema de ayuda, Se fundament6 mejor su potencial contribucién a la correecién de las de- sigualdades internacionales, al tiempo que se adopté una nueva visién del desarrollo (la del desarrollo humano, véase el capitulo 4 de este libro), se definieron de forma més exigente los procedimientos y las buenas practi- cas y se despleg6 un arsenal mas amplio de instrumentos. En el proceso de mejora tuvo un papel clave la presién critica que ejercié la ciudadania, tanto en el Norte como en el Sur, poniendo en evidencia los abusos, 0 malas précticas de la ayuda, La investigacién académica también contribu- ‘6a ese proceso, al poner en evidencia algunas de las causas atribuibles a la limitada eficacia de la ayuda internacional. De forma adicional, los donantes pusieron en marcha mecanismos de aprendizaje mutuo y de 04 evaluacién entre pares (peer review) que se han demostrado, al cabo, acep- tablemente eficaces en la tarea de promover una mejora en las practicas de laayuda, En todo caso, y mas al de estos cambios, han permanecido en el tiem- po algunos rasgos que se configuran como elementos identificativos de la politica de ayuda. Buena parte de ellos estin siendo puestos en cuestién en Jos iltimos tiempos. Me referiré centralmente a cinco: EL DESARROLLO: UN PROYECTO NACIONAL Laayuda se basa en la idea de que los problemas del desarrollo se expresan y se resuelven preferentemente en el espacio nacional. Por este motivo, la ayuda se concibe como un mecanismo dominantemente bilateral, orientado a fortalecer las eapacidades y respaldar los esfuerzos que los gobiernos y las sociedades hacen para superar el subdesarrallo, La globalizacién ha venido a desafiar, al menos en parte, esta idea. Por supuesto, se sigue admitiendo que la responsabilidad bisica del desarrollo Ja tienen cada uno de los paises, pero, al tiempo, se sabe que el desarrollo, tentendido como un proceso sostenido en el tiempo, es imposible si no se actia sobre los mareos internacionales que definen las reglas de juego y los ‘mecanismos de gobernanza del sistema internacional. Este iltimo juicio se ha visto reafirmado como consecuencia del estudio mas detenido de la relacién existente entre ciertos bienes piiblicos globales ylos objetivos de desarrollo, En esa tarea tuvieron un papel clave una serie de estudios promovidos por el PNUD (Kaul et al., 1999 y 2003). En ellos se hace un repaso de los ambitos relacionados con el desarrollo en los que para obtener logros no basta la accién individual de los Estados, requiriéndose de cierta accidn coordinada a escala internacional. Para que esa accién se pro- duzea es necesario disponer de instituciones y recursos globales, pero tam- bien es necesario corregir las desigualdades internacionales, para garanti- tar que todos los paises estén en condiciones de implicarse en esa accién coordinada a escala internacional, Asi pues, el dilatado espacio de los bienes (y males) puiblicos interna cionales define un nuevo ambito problematico para la cooperacién inter- nacional. Al igual que lo constituye la definicién de aquellas reglas y estruc~ turas de gobernanza globales que condicionan los mérgenes de accién de los paises. Con ello no hace sino reconocerse que el propésito del desarrollo en jundy interdependiente no solo nos afecta a todos, sino tambien a todos conjuntamente, 305SEMEJANZA Y DIFERENCIA En 2007, Stuart Corbridge, conocido profesor del Development Studies Institute, de la London Shool of Economics, publicé un trabajo titulado The (m)possibilty of development studies, en el que sugeria que en la base de los studios de desarrollo subyacian dos principios de aparieneia contradicto- ria: el "principio de la diferencia” (el Sur es sustancialmente diferente del Norte y requiere, por tanto, de un campo de estudios propio) yel “principio de la semejanza” (con una politica adecuada se puede conseguir que el Sur se ‘haga mas similar a nosotros, el Norte). "Ambos principios han quedado seriamente cuestionados en los ltimos ‘tiempos. En primer lugar, el mundo de hoy dificilmente puede caracterizar se por una simple division Norte-Sur. Los paises ocupan una escala més dilatada y continua de niveles de desarrollo. En segundo lugar, porque no cabe aceptar tampoco el principio de a similitud, habida cuenta de los nue~ vos imperativos que impone la sostenibilidad ambiental. Bl planeta simple ‘mente no puede soportar que el modelo de desarrollo hastaahora practicado cen ol Norte se generalice al conjunto del mundo. Para hacer susteuible el desarrollo, ha de alterarse el modelo de produccién y consumo hasta ahora vigente, y este es un desafio que comparten el Norte y el Sur: ambos deben cencaminarse hacia un nuevo (¥ hasta cierto punto desconocido) modelo de desarrollo compatible con las imitaciones biofisicas del planeta. Desde esta perspectiva la relacién entre el Norte y el Sur no es aquella sobre la que se constituyé la ayuda, que presuponia la existencia de un Norte cexperimentado, poseedor de un modelo socioeconémico deseable, que con los rmedios adecuados cabia replicar en el Sur. Ahora, mas bien, de lo que se trata ces de que ambos, Norte y Sur, trabajen juntos para encontrar respuestas a un ‘mundo que ansia el progreso, pero que es (mas) consciente de los efectos per~ versos que las formas vigentes de conseguitlo han generado sobre el planeta, UNA POLITICA CONCESIONAL. La ayuda internacional se concibié desde su origen como ano de los meca~ nismos concesionales que los paises desarrollados ponian, de forma volun taria y unilateral, al servicio de los paises en desarrollo para promover st progreso econémico y social. No existe ningiin compromiso en el marco de Ia ayuda que tenga la naturalera de exigible alos paises donantes. Estos, en cesencia, dan la cantidad de ayuda que quieren, alos paises que desean (den- tro de los potencialmente elegibles) y para las actividades que consideren $06 (de entre las que genérieamente tienen relacién con el desarrollo). La ayuda s, por tanto, una politica notablemente discrecional, si bien los donantes se ven levemente condicionados por una ciertadisciplina internacional que ellos mismos han disefado, Este carcter discrecional y unilateral dela ayuda ha sido determinante en la configuracién y eficacia de esa politica. Por muy diversas razones: a) en primer lugar, porque los flujos quedaron sometides alos ciclos politicos o alos ritmos presupuestarios de los donantes, haciéndolos poco previsibles para el receptor, ») en segundo lugar, porque introdujo en a ayuda objetivos espurios, no necesa~ riamente coneciados con las necesidades del receptoryy mis dependientes, sin ‘embargo, de las conveniencias delos donantes: c) en tercer lugar, porque poten ci los grados de autonomia de los donantes obligando a los receptores a operar en el marco de un sistema internacional —en realidad, un “no-sistema"—enor- rmemente complejo y desordenado, con miltiples agencias, eada una con sus ‘exigencias y procedimientos:y d) enfin, porque reprodujo las relaciones asimé- tricas de poder que subyacen al sistema internacional, generando dependenciay ‘sumisi6n del receptor a los eriterios y prioridades del donante, en ocasiones a través de formulas estrictas de condicionalidad de la ayuda. En Jos altimos afios, los donantes han tratado de corregir alguna de las consecuencias que se derivan de ese vicio originario de la ayuda. A través de la Agenda de Paris, puesta en marcha en 2005 y ampliada en Accra (2008) y Busan (2011), se ha pretendido inerementar los niveles de coordinacién entre los donantes, potenciando la armonizacién de sus procedimientos yel alineamiento de estos con los sistemas e instituciones propias del pais receptor: y se ha tratado de potenciar la voluntad y el protagonismo de este liltimo, promoviendo los procesos de apropiacién del desarrollo y una as0- ciaci6n (partnership) mis estable y equilibrada con el donante. ‘No cabe subvalorar los logros derivados de estos esfuerzos, pero se esta ‘muy lejos de conseguir lo que se pretendia, Las resistencias y dificultades el proceso son notables, en parte por la propia naturaleza del sistema de cooperaciénala que aqui se alude, Avanzar en a coordinacién internacional obligarfaalos donantes a perder parte de la autonomia dea que hasta ahora han gouado; y tampoco es facil avanzar en un reequilibrio de las relaciones entre donantey receptor, cuando una parte de la relacién concentra el dine~ 10 y la capacidad de decisién y la otra parte apenas tiene algo més que sus demandas de apoyo. Superar de forma efectiva los problemas sefialados obliga a avanzar hacia un sistema en el que los paises en desarrollo tomen parte en los rocesos de decision y gobernanza de la cooperacién, un sistema basado 307‘en garantias y reglas, que se nutra de recursos menos sujetos a la disere- cionalidad de los donantes (impuestos globales, por ejemplo) y donde la naturaleza de los acuerdos de eooperacién adquieran una mayor fuerza Vinculante, particularmente en aquellos casos relacionados con los bie~ nes publicos. LADESPOLITIZACIONDELA AYUDA, El cuarto rasgo alude al caricter téenico que se le ha querido otorgar a la ayuda, velando su inocultable dimensién politica. Los donantes asentaron Ja ayuda sobre el supuesto de que tanto las prioridades como las estrategias de desarrollo respordian a un conocimiento téenico, que encontraba su respaldo en la exitose experiencia de los paises desarrollados. Se conocian, pues, las soluciones, bastaba con aplicarlas. Expuesto de la manera mas simple posible, ese enfoque vendria a sugerir que lo que condieiona el logro de resultados es basicamente la disposicién de los recursos para promover- los. Semejante enfocue condujo a juicios enormemente dafiinos para la ayuda, como suponerque siempre un mal proyecto es mejor que la ausencia de proyectos o que siempre es mejor mas que menos ayuda, sin advertir de los costes que generauna intervencién mal disefada o, en general, siva dependencia de la ayuda, En la base de estos planteamientos esté esa equivoca eonviecién de los donantes de hacer dea ayuda un proyecto meramente téenico, coma si de una operacién de ingenieria social se tratase. Es obvio que la cooperacién al desarrollo tiene componentes téenicos obligados, pero més allé de estos mbitos, el desarrollo comporta cambios en la estructura de vor y de poder enel seno de las sociedades, modificaciones en las instituciones y reglas con las que operan los actores, y todo ello tiene implicaciones politicas. Comprender esa realidad supone eludir algunos de los planteamientos mas {ngenuos de la ayuda y desechar las visiones simplificadas del cambio social que, en ocasiones, abrazan los donantes. UNA POLITICA PROTAGONIZADA POR LOS ESTADOS. EB iltimo rasgo es el predominio que en la politica de ayuda han tenido tra- dicionalmente los gobiernos, donante y receptor. En su origen, la ayuda se coneibié como una politica interestatal. Los gobiernos donantes retiraban vuna parte de los recursos procedentes de sus contribuyentes y los trensfe- srlan a los gobiernos d: los paises receptores, para que estos los inviriiesen 308 en aquellos proyectos de desarrollo previamente convenidos. No varia en nada este esquema el hecho de que una parte de la ayuda se hiciese a través deinstituciones multilaterales, cuya membresia esta conformada igualmen- te por Estados. La situacién descrita comenzé a cambiar en la década de 1980, cuando Jas ONG adquirieron un papel mas relevante en el sistema de cooperacién, tanto como generadoras de agenda cuanto como proveedoras de servicios de desarrollo, Su capacidad para detectar las necesidades de los sectores mis desfavorecidos, su mayor agilidad y permeabilidad social, las convirtieron ‘en agentes cruciales del sistema de cooperacién. Desde comienzos de la pasada década, a es08 dos actores se han sumado ‘otros actores procedentes del sector privado, como fundaciones y empresas, que han adquirido mayor relevancia en el sistema de cooperacién y han {incorporado nuevas formas de hacer y nuevas culturas de organizacién y de trabajo en el seno de la ayuda. Los cambios mencionados han supuesto un enriquecimiento de la politica de ayuda, al ampliar las capacidades, visiones y formas de hacer ‘que operan en su seno. Pero, por supuesto, también ese proceso incorpo- 12 riesgos, derivados del efecto que la diversidad de propésitos de los actores puede tener sobre el sentido de la politica de cooperacién en su conjunto. UNA MIRADA DE FUTURO: HACIA UNA POLITICA GLOBAL DE DESARROLLO De cuanto se ha expuesto se desprenden algunos delos eambios a que esti convocada la cooperacién para el desarrollo si pretende seguir siendo un instrumento eficaz para la correceisin de las asimetrias internacio- nales y para la promocién de una distribucién mas equitativa de las oportunidades de desarrollo. Trataré de articular esos cambios en torno a cineo grandes transformaciones, que aqui simplemente se enun- UNAAGENDA COMPREHENSIVA El primer cambio afecta a la Agenda de Desarrollo. En los tltimes atos, la cooperacién ha convertido ala lucha contra la pobreza en el objetivo central de su accién, al menos a nivel declarative. Sin duda, la lucha contra la 309pobreza debera seguir siendo parte central de la Agenda de Desarrollo, pero —junto aello— deben integrarse un conjunto més amplio de dimensiones en las que se debe desplegar la cooperacién internacional para el desarrollo, Estas debieran articularse en torno a tres grandes ees: a) en primer lugar. .garantizarla prestacion de los servicios sociales bisicos ala peblacién mun- dial: es decir, establecer un suelo minimo de estindares de proteceién social al que todos los ciudadanos tengan acceso; b) en segundo lugar, prover los bienes piiblicos internacionales que la sociedad demanda, especialmente aquellos que garantizan la seguridad y el progreso colectivo, gestionando las externalidades que el proceso de globalizacién ha acentuado: yc) por tltimo, corregir las asimetrias internacionales y promover la convergencia en los niveles de renta y bienestar entre paises. Una agenda, pues, que es mas amplia y comprehensiva que la que hasta ahora ha manejado la ayuda. La Agenda de Desarrollo Post-2015 de algiin modo traduee este trénsito hacia una concepeién més compleja, comprehensiva y universal de la aceién de desarrollo. Una consecuencia de este cambio es que la politica de desarrollo que se sugiere dejara de ser competencia de un solo departamento ministe- rial (tradicionalmente, el de Exteriores, que es donde se ubica la ayuda), para ser responsabilidad del conjunto de los gobiernos. NUEVOS RECURSOSY POLITICAS [La nueva agenda descrita debe comportar también un ensanchamiento del espacio propio en el que se definen las politicas de desarrollo. No se trata de persistiren el limitado perimetro que, hasta el momento, ha caracterizado a Ja Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD). Si se quiere operar con la agenda des~ rita, necesariamente deben considerarse el conjunto de las polticas nacio- rales y de las reglas globales que tienen impactos en los ambitos mencionados. Ha de pasarse, por tanto, hacia una vision del desarrollo que trascienda los problemas de a financiacién y, su vez, hacia una visin de la financiacién que vaya mas alé de lo que se computa como ayuda internacio- nal, Entrarian en este ambito los problemas asociados a lot marcos que reyulan las relaciones internacionales (comercio, inversion, ceenologia...) para asegurar una mejor distribucion de las oportunidades de desarrollo, incluyendo la penalizacion de aquellas précticas que limitan esas posibili dades (Alujos financieros iicitos, paraisos fiscales, ete.) Parc hacer viable sa politica seria necesario buscar en alguna(s) figura(s) impositiva(s) de scala internacional una base financiera complementaria a la que aporta la ayuda, B10 UN SISTEMA MAS COMPLEJO. Més allé de los cambios mencionados, es necesario preservar el carécter piiblico de la politica global de desarrollo a la que se alude. Ahora bien, entendiendo lo puiblico no como el espacio reservado a los Estados, sino como aquel que convoea al conjunto de actores de una sociedad en torno a intereses que les son comunes. En consonancia con ello, es necesario abrir la politica de cooperacién al desarrollo a la colaboracién mis activa, no solo de gobiernos y ONG, sino también del conjunto de los actores sociales, incluyendo al sector privado. Al tiempo, en un mundo mucho mas heterogéneo es necesario superar la tradicional escisin entre do- nantes y receptores en que s¢ ha basado el sistema de ayuda, para abrir paso aun marco de responsabilidades compartidas, aunque diferencia- das, en el que los paises industriales, pero también los paises en desarro- Io con experiencia y recursos suficientes, pueden tomar parte de las tareas de cooperacién internacional. Un sistema de este tipo sera, sin duda, mis rico y complejo, al integrar capacidades, visionesy cultures de organizacién y trabajo muy diferentes. Se ampliaré, también de este modo, el respaldo social de Ia politica de desarrollo, al dilatar el espectro de cuantos se sienten implicados en ella. Ahora bien, se hard més dificil la coordinacién entre actores. En un sistema descentralizado como el que se sugiere, esta no puede derivar del ejercicio de Ia autoridad y la coae- ‘ién, sino del establecimiento de redes de trabajo entre actores y de la definicién de incentivos correctos para propiciar la suma de esfuerzos y capacidades. UN SISTEMA MAS INGLUYENTE Y DEMOCRATICO La politica deserita requiere también de nuevas estrueturas de gobernanza que otorguen vox al conjunto de los actores del sistema. Es claro que el Comité de Ayudaal Desarrollo, que resine a 28 paises donantesmiembros de la Organizacién para la Cooperacién y el Desarrollo Econémicos (OCDE) no es representativo del conjunto de los actores que debieran former parte de esa ‘nueva politica global de desarrollo: ni siquiera es representativo de los actores que ya hoy estin participando en las acciones de cooperacién internacional, Para generar una estructura de gobernanza mas incluyente, se han puesto en ‘marcha dos iniciativas recientes. La primera es el Development Cooperation Forum (DCF), ubicado en el seno de las Naciones Unidas y dependiente de Economic and Social Council (ECOSOC). en el que tienen participacién tanto an‘paises donantes como receptores. La segunda iniciativa deriva de la Con- ferencia de Alto Nivel de Busan, el Global Partnership for Effective De- ‘velopment Cooperation (GPEDC), en el que se encuentran integrados buena ‘parte de los actores del sistema de cooperacién, incluidos paises, empresas y organizaciones. No esti daro que ninguna de estas opciones satisfaga las con- diciones de una estructura de gobernanza deseable. En el caso del DCF, se trata de una instancia altamente incluyente y que est localizada en el seno de Ja organiaacién mas representativa de 1a gobernanza internacional, las Naciones Unidas. Vista su trayectoria, hay que admitir que se trata de un buen foro para suscitar temas y debates, pero es mis dudoso que cubra adecuada- ‘mente su papel como espacio generador de normas, acuerdos en materia de politicasy de seguimiento y evaluacién de o acordado. Por su parte, el GPEDC tiene una mis dudosa representatividad y est muy marcado en su origen por el papel que los donantestradicionales, através de la OCDE. han jugado en su promocién. Es todavia pronto para un juicio definitivo sobre estas dos inicia- tivas, pero todo parece sugerir que latarea de construir una gobernanza inclu~ _yente y eficaz dela cooperacién internacional esta todavia por realizarse. LUNANUEVA NARRATIVA Por iltimo, la nueva politiea de desarrollo requiere ser comprendida y apo- yada por la ciudadania y para ello es necesario edificar una nueva narra ‘iva que ayude a justficar el esfuerzo. En el pasado, la justificacién de la ayuda descansaba en los supuestos basicos de justicia y solidaridad, que eran facilmente entencidos al remitir a las necesidades de la poblacién en extrema pobreza. Er la medida en que la politica de desarrollo amplia sus objetivos y dilata el espacio de los actores implicados, hay que cons~ truir una narrativa mie compleja. La pobreza, la correccién de las desi- sgualdades, la garantia de derechos de las personas debe seguir ocupando el centro de la justificacion de los esfuerzos de cooperacién. Pero, junto a ello, es necesario insistir en el mensaje de la responsabilidad comparti da, del esfuerzo por una justicia global, por la cohereneia de las politicas puestas en uso por los paises, por unas reglas y estructuras de gobernan- za incluyentes, transparentes y equitativas. Se trata, en suma, de hacer ver quela mejor de las intervenciones de desarrollo puede no rendir frutos si no se alteran, al tiempo, algunas de las reglas basicas que gobiernan el entorno internacional. Insistir en que en un mundo interdependiente la promocién del desarrollo no solo es una empresa que nos concierne a todos, sino a todos conjuntamente. Bin ‘CONSIDERACIONES FINALES El anilisis realizado en los epigrafes anteriores es suficiente para confirmar que nos encontramos ante un momento de cambio también en el sistema de ayuda internacional. El panorama actual es muy distinto del que existia ‘euando el sistema de ayuda inicid su andadura; se han definido mejor los objetivoe, es mayor el nimero de actores que operan en su seno,y sedispone de un arsenal de instrumentos més amplio. Al tiempo, el fin de la guerra fia, al restar valor geoestratégico a la ayuda, ha permitido que losdonantes presten més atencidn a los aspectos relacionados con la eficaciay el impacto de ous intervenciones, Son todos cambios positivos que deben considerarse. No obstante, el mundo ha cembiado masy de forma mis répida que el siste~ rma de ayuda. De acuerdo con las tendencias de cambio vigentes, el mundo ppost-2015 ser muy distinto de aquel en el que ha venido operando la ayuda: seré otrela estructura de las relaciones internacionales y otros los proble~ ‘mas, afedidos alos todavia no resueltos. Se hace necesario, por tanto, que la ayuda seplantee su futuro si quiere estar a laaltura de los tiemposy respon der alos desaffos que impone la gobernanza de un mundo complejo y cam~ iante, altamente integrado pero notablemente desigual, con nuevas potencics emergentes procedentes del mundo en desarrollo, que en breve acogeria mas de nueve millones personas y que se enfrenta a problemas ambientales dficiles de gestionar. Desde Inego, no faltan quienes, en las condiciones deserites, abogan por la progresiva disolucién de la politica de ayuda, salvando acaso como ‘inico reducto la accién humanitaria (la ofrecida frente a catistrofes o gue- ras). Se confia, desde estos sectores, en que los efectos positivos dela glo- alizacion, ejemplificados en el publicitado éxito de algunos mereados temergentes, aleancen a todo el planeta: y se piensa que en un mundo de ‘mercados de capital abiertos, el papel de una finaneiacién oficial (como la ayuda) resullari crecientemente irrclevante. En los eatos mis acerhamente eritieos, se considera, ademis, que la ayuda ha sido una politica fallida, ala que debe ponerse fin cuanto antes, mientras otros, més complacientes, ‘admiten que la ayuda pudo haber sido itil en el pasado, pero ya 20 lo es en cl presente (y, desde luego, lo ser menos en el futuro). Frente a esta posicion esti In de aquellos que piensan que la ayuda puede seguir siendo util, siempre que su accién se oriente de manera mis selectiva y eficaz.a combatir la pobreza extrema, en los paises de menores niveles de renta. Se trataria, en este caso, de reforzar el mensaje originario de la ayuda (el combate contra la pobreza) y acentuar su sentido de politica 33especializada, orientada a las necesidades de aquellos colectivos humanos que han quedado definitivamente marginados de las ventajas de la globali- zacién, De esta argumentacién se deriva la idea —no siempre explicita~ de otorgara la ayuda una fecha de eaducidad definida: e logro de su objetivo la convertiria en innecesaria Por tltimo, est la posicién que se ha defendido paginas atris yes lade quienes jurgan que Ja cooperacién internacional puede tener un papel importante en el futuro como mecanismo obligado para la correccién de las asimetrias internacionales que el mereado genera, Si bien, para ello es requerido que esa politica se someta a un cambio dristico en sus plantea~ anlentos yenfoque, alterando la narrativa que la justifica las formas en que se financia y opera. En eseneia, se trataria de transitar desde una politica concesional, dominantemente bilateral, basada en la financiacidn oficial y orientada a combatir las carencias extremas (pobreza), a otra dotada de una agenda mis amplia, orientada a combatirlas asimetrias del sistema interna- cioral, con mas espacio para la concertacién internacional y la implieacién de un elenco mas plural de actores (no solo publicos) y con la capacidad de trascender el imbito estricto de la financiacion para ineidir sobre ls reglas, polisicas y mecanismos que condicionan las posibilidades de desarrollo a scala internacional. BIBLIOGRAFIA ‘Aut. yea, IA (i) (01) Deon Chernin Tne of Cis, Colaba Unive Pre Nurs ork, ren So anand au Coven, Gowen, K, Ly Monoce RU. (ed) (23) Poiding Gaal Pole Code sels alate, Oxf ninety Pen ue Yor " Gna y SERN M.A (a) 6999) lll Pai Cod: maint Capri inthe eay alr Unversity Pree Meena ar " ‘Sunt (zo) “Gltal poner ar the new boston billion” IS king Paper. 349,105, Brighon. ~ (Goi "her dose welds por lve! A eu update IDS Wong Pans TS Ache ang Lec The End of ODA: Death and Rebirth of a Global Public Policy* Jean-Michel Severino and Olivier Ray"* INTRODUCTION “Official Development Assistance” (ODA) ie dying. Not that it really ever existed. st least in the neat form ofa global fight agsinet poverty with consensual objectives and means. Nor that international solidarity is decreasing: it isnt less but more ‘money that is being poured each year into what ean be called “international publie policies", But what we are witnessing isthe dilution of an outdated concept one basedon long gone illusions about the unity. the clarityand the purity fthe“inter~ national community's” goals~into a new complex breed of public policies that attempt to confront the challenges ofa globalized world. A triple revolution of objoetives players and instraments is reshuffling the cards, dynamiting ald prac- tices snd habits, The busting creativity of development finance is precipitating a change of era: new phoenix i rising from the ashes of half-century old policy ‘This sudden metamorphosis of the world of international development sssisunce leads to a problematic question. Do global standards such as the famous objective of allacating 0.7% of donor countries’ GDP to Offical Development Assistance remain relevant? We will show that the fact that what this benchmark measures is senseless may give us a clue as to why it is not reached, As to why it cannot be reached. Time has come to change the thermo- ‘meter~and speak the truth. For behind seemingly technical questions of mea- surement lay complex policy issues made even more abstruse by the absence of clear benchmarks: the world is treading a perilous mountain path blindfolded. Gener Tor Gina Development, Warkng Paper 6, march 2009. bpu/emm cpa’ fenteag9flecin.o OOK FNAL pa ert! Sorino athe Managing Diet fhe Agence Frage de Divippemen and fmer Ves reset she Word Bre, Or Raya sso icharge of erh We wuld ‘eo han rl eer ancy Bra. ama! Der Lae Dri: rnc re. Emmanuel Gace Jee Hom Karn, Over aun. Mianie Lange. Ay Maoh Serge Nit ed Otny Med Over, rangle Paquemen Carlin Baits ad Ce Wie ‘Mir engl ean sd coment To veered Me pope: howe ate th x by oth urn hone $Roerm eran publ pls iased in sire dacs ens that seve beady aed plc nds, One fhe hte fe pope wht ineroaioed deeopnent ‘Slane onto id ofgitlpubi poly delngwithNorSowtheatonwichaecome 0 corjnt ie dieret aoa of eoectves. tn ccovoiecomerpence of ero ann ticprovionftaiarcent ail humaetelng nd te poeton flop goa. a5