Parisi a Debate en Mexico Analisis de los sistemas nacionales implementados y su eficiencia gubernamental José Luis Estrada Rodriguez Alejandro Alejo Pompilio Aguilar Miranda Coordinadores (caw) ANJosé Luis Estrada Rodriguez Alejandro Alejo Pompilio Aguilar Miranda (Coordinadores) FEDERALISMO A DEBATE EN MEXICO Analisis de los sistemas nacionales implementados y su eficiencia gubernamental Editora CRV Curitiba — Brasil 2021SUMARIO PREFACIO ... . 13 José Luis Estrada ‘Rodriquez INTRODUCCION one . a 15 CAPITULO 1 DEFICIT GUBERNAMENTAL EN LAATENCION SISTEMICA DEL CAMBIO CLIMATICO.... Alejandro Alejo Pompilio Aguilar Miranda CAPITULO 2 EL SISTEMA DE SALUD ANTE LA PANDEMIA DEL COVID-19 51 Joe! Mendoza Ruiz CAPITULO 3 ESTRUCTURA Y FUNCIONAMIENTO DEL SISTEMA NACIONAL DE TRANSPARENCIA EN EL CONCIERTO INSTITUCIONAL sities, OB. Karina Rebeca Ramirez Gonzalez CAPITULO 4 EL PAPEL DE LAFEDERACION EN LAATENCION, SANCION Y ERRADICACION DE LA VIOLENCIA CONTRA LAS MUJERES ENESCO cc eet en oe nog ci Rosa Isela Avalos Méndez Angélica Mendieta Ramirez Verénica Heredia Ruiz CAPITULO 5 EN BUSCA DE LA IGUALDAD ENTRE HOMBRES Y MUJERES A NIVEL FEDERAL EN MEXICO..... Lidia Aguilar Balderas Francisco Sanchez Espinoza Fabian Jerénimo Castillo 91 CAPITULO 6 ESTRUCTURA Y FUNCIONAMIENTO DEL SISTEMA NACIONAL DE MEJORA CONTINUA DE LA EDUCACION................... 109 Martha Esthela Gomez ColladoCAPITULO 7 LA GOBERNANZA DEL RIESGO Y LAS RELACIONES INTERGUBERNAMENTALES EN EL SISTEMA NACIONAL DE PROTECCION CIVIL... sie Mique! Moreno Plata CAPITULO 8 CORRUPCION, UN DISENO PARA SU COMBATE SIN ACCOUNTABILITY EFECTIVA. oo eee pesen 141 Miguel Angel Sanchez Ramos CAPITULO 9 DESAFIOS DE LA POLITICA SOCIAL Un federalismo acotado y clientelar spalaedaaanaal sssasaeassdconia AOD Maria Cristina Reyes Montes CAPITULO 10 LA PROTECCION ALA NINEZ: una tarea del gobierno federalista ...........181 Rodrigo Emesto De la Mora Aguilera CAPITULO 11 LAUNION DEL EJERCITO Y LA MARINA EN EL SISTEMA NACIONAL DE SEGURIDAD PUBLICA veer asinieoiiss 197 Leobardo Ruiz Alanis ANEXO 1 DIAGNOSTICO DEL REGIMEN DISCIPLINARIO POLICIA...................-215 ANEXO 2 LAINFORMACION QUE LOS GOBIERNOS ESTATALES DEBEN DARAL SNSP.. sscomnasa aaspacaaanasraccnaciaian pena EE CAPITULO 12 LAMEJORA REGULATORIA EN LAADMINISTRACION PUBLICA ......219 Anibal Ismael Mufioz Medrano CAPITULO 13 UNANALISIS DEL ASISTENCIALISMO EN MEXICO EN EL MARCO BEDERAUISTA occas entree eS 235 Alejandro Dominguez UribeCAPITULO 7 LA GOBERNANZA DEL RIESGO Y LAS RELACIONES INTERGUBERNAMENTALES EN EL SISTEMA NACIONAL DE PROTECCION CIVIL Miguel Moreno Plata Introduccién En este capitulo la revision del Sistema Nacional de Proteccién Civil se realiza desde dos principales ejes de andlisis: 1) el marco conceptual aplicable al objeto de estudio y 2) el andamiaje institucional, incluyendo el régimen juridico nacional en esta materia. El primer eje de analisis se articula desde tres enfoques confluyentes: a) La gobernanza del riesgo aporta elementos relevantes acerca del papel de los actores sociopoliticos en el abordaje de los nuevos riesgos sistémicos, tales como el cambio climatico y las pandemias como la enfermedad por COVID-19. b) La gestién de riesgos pone en el centro del anilisis la evaluacién de riesgos, con énfasis en los elementos de orden social y cientifico. c) Las relaciones intergubernamentales aportan elementos para el estu- dio de las interacciones entre los ambitos de gobierno, mas alla de los rigidos esquemas establecidos por el marco juridico aplicable. En el segundo eje de anilisis se realiza el abordaje del Sistema Nacio- nal de Proteccién Civil desde las mencionadas categorias de andlisis, lo que permite comprender las principales caracteristicas institucionales —sobre todo formales- de sus diversos componentes, incluyendo instrumentos como el FONDEN. Esta perspectiva, permite identificar algunos de los limites fun- cionales y estructurales del mencionado andamiaje institucional. Por ultimo, las conclusiones aportan reflexiones acerca de la relevancia y la urgencia de avanzar en la construccién de una nueva gobemanza para la proteccién civil y la gestién de riesgos puiblicos, con base en las relaciones intergubernamentales mas fiexibles y las nuevas dinamicas de colaboracién128 entre los ambitos de gobierno, incluyendo la integracién de mecanismos de participacién politica y social en las politicas ptiblicas en este campo. Marco te6rico: Gobernanza del riesgo y relaciones intergubernamentales En atenci6n al objeto de estudio del trabajo, en esta secci6n se analizaran dos enfoques principales: 1) Los elementos centrales de la gobernanza del riesgo, particularmente de aquellos vinculados con las capacidades interac- tivas de los actores, asi como la relevancia de los marcos institucionales en este campo; 2) El estudio de algunos referentes conceptuales de la gestién del riesgo y 3) Los componentes tedricos esenciales de las relaciones inter- gubernamentales (RIG). La gobernanza publica del riesgo La adopcién de la gobemnanza del riesgo supone un cambio paradigmatico en la politica piblica, es decir, la transformacién del proceso interactivo como una forma de “aprendizaje social”: los agentes clave que impulsan el citado proceso son los expertos en un determinado campo de la politica publica, ya sea desde posiciones en el interfaz entre la burocracia piiblica y los agentes sociales o desde las instituciones cientificas (Hall, 1993, p. 277). Las instituciones son importantes en la creacién, gestion y distribucién. de riesgos, ya que constituyen un marco tedrico-practico que puede apoyar Ja toma de decisiones en este campo de la accién publica (Lim, 2011, p. 11). Para el andlisis de las capacidades institucionales se distinguen entre activos, habilidades y capacidades. Los activos integran el capital social: forman el conocimiento de las condiciones estructurales para la gobernanza del riesgo. Las habilidades se refieren a la calidad del desempefio de las personas e ins- tituciones. Las capacidades describen el marco institucional para trasladar los activos y habilidades hacia las politicas de evaluacién y gestion del riesgo. Estos tres elementos constituyen la columna vertebral de la capacidad insti- tucional para la gobernanza del riesgo (IIGC, 2006, p. 58). Los activos incluyen: a) Reglas, normas y regulaciones: establecen los derechos y obliga- ciones en las diversas areas de gobernanza del riesgo. b) Los recursos humanos, materiales y financieros; asi como la gene- racion y difusién de la informaci6n. c) Cultura y conocimiento: Abarca la educacién y capacitacién para la adquisicién y difusion de experiencias exitosas y el conoci- miento experto.FEDERALISMO A DEBATE EN MEXICO. Analisis de los sistemas nacionales implementados y su eficiencia gubernamental 129 d) Capacidad organizacional: Integracién en un grado variable de los tres activos anteriores; es el elemento central, sin este, los demas serian dificiles de poner en marcha (IRGC, 2006, p. 58). Las habilidades permiten a las organizaciones e¢ instituciones enfrentar Ja evolucién, muchas veces cadtica e incierta del contexto social, politico, econémico y cultural de los riesgos sistémicos. Finalmente, las capacidades constituyen el marco en el cual, los activos impulsados por las habilidades pueden utilizarse en la formulacién e imple- mentacién de las politicas ptiblicas. Las capacidades se conceptualizan como ‘una estructura de gobemanza sustentada en: a) Las relaciones entre la sociedad civil y los afectados por el riesgo, los centros generadores del conocimiento y la autoridad. b) Las redes implican la existencia de estructuras cuasi permanentes (formales e informales) de cooperacién entre los principales actores. c) Elrégimen establece las reglas del juego, es decir, el gran marco en el cual los actores pueden intervenir en los procesos de gobernanza del riesgo (IRGC, 2006, p. 60). Estos elementos centrales de la gobernanza de los riesgos sistémicos apuntan hacia la exploracién de los marcos institucionales (formales e infor- mates) que articulan las interacciones entre los arreglos institucionales de los diferentes sistemas (politico, econémico, social, cultural, etc.) que con- textualizan la aparicién, evolucién y gestién de los riesgos contempordneos. El estudio y gestion del riesgo Otro aspecto tedrico fundamental es la incorporacién del estudio del riesgo en la gobernanza. En esta perspectiva, la gestién del riesgo es un proceso sistematico para su tratamiento integral, por lo que puede ponerse en practica a nivel de la sociedad o bien, de las organizaciones puiblicas, priva- das o sociales (Federal Office for Civil Protection, 2014, p. 6). Esto supone la realizacion de un conjunto de politicas, funciones o procedimientos: 1, Comunicacién y consulta. “La comunicacién busca promover la concientizacién y la comprensi6n de los riesgos, mientras que la consulta implica obtener retroalimentacién e informacién para apo- yar la toma de decisiones” (Organizacién Intemacional de Norma- lizacién, ISO, 2018, p. 11). 2. Alcance, contexto y criterios. Implican definir el alcance del pro- ceso, y comprender los contextos intemo y extemno en los cuales130 operan las organizaciones. Estos criterios deben reflejar los valores. objetivos y recursos de la organizacién. 3. Laevaluacién de riesgos. Comprende basicamente la identificacion, analisis y evaluacién de riesgos; por lo que es sistematica, iterativa y colaborativa; debe basarse en el mejor conocimiento disponible y los hallazgos de frontera proveniente de la investigaci6n cientifica. 4, El tratamiento de los riesgos. Incluye la seleccion de opciones para la gestion, asi como la preparacién e implementacién de los planes para el tratamiento de los riesgos. 5. Seguimiento y revisién. El propésito de esta actividad es asegurar y mejorar la calidad y efectividad de las etapas correspondientes al disefio, la implementacién y los resultados del proceso. 6. _ Registros e informes. Es una parte integral de la gobernanza de la organizacion y, en esa medida, contribuye a mejorar la calidad del didlogo con las partes interesadas (ISO, 2018). Las relaciones intergubernamentales Las RIG se definen como los vinculos de coordinacién, cooperacién, apoyo mutuo e intercambio de acciones entre dos o mas ambitos de gobierno, con base en el reparto constitucional de competencias; por lo que, las RIG se pueden concebir como mecanismos legales de colaboracién, los cuales son pactados o convenidos a nivel (Hemindez Diaz, 2006, p. 37). Sin embargo, el concepto de las RIG trasciende los enfoques constitucio- nales-legales, ya que abarca una amplia variedad de organizaciones, conductas y pautas, sin que eso signifique que ignoren o infravaloren el anilisis juridico (Agranoff, 1997, p. 129). Para los fines analiticos de este capitulo referiremos brevemente algunos de los principales instrumentos de las RIG. Siguiendo a Agranoff (1997), podemos sefialar los siguientes: a) _Lasrelaciones fiscales intergubernamentales. Se consideran la esencia de las RIG y son de gran utilidad en la determinacién de los parame- tros de los sistemas interdependientes. Las principales formas que se identifican son: 1) Las transferencias no condicionadas destinadas al funcionamiento de los gobiernos subnacionales (tales como las par- ticipaciones federales); 2) Las subvenciones en bloque para politicas en Areas especificas (por ejemplo, aportaciones federales); y 3) Las subvenciones con un propésito especifico (como el FONDEN). b) Las subvenciones intergubernamentales, estan vinculadas esen- cialmente con las formas referidas en el inciso anterior, las cuales potencian una mayor interdependencia entre las unidades nacio- nales y subnacionales.FEDERALISMO A DEBATE EN MEXICO. Analisis de los sistemas nacionales implementados y su eficiencia gubernamental 131 c) Laregulaci6n intergubernamental se refiere al conjunto de acciones realizadas por los gobiernos centrales, los cuales establecen normas destinadas a influir en la actuacién de los gobiernos subnacionales. d) Las estructuras gubernamentales estan vinculadas con la organiza- cién de los Estados (unitarios o federales) y las particularidades de los sistemas politicos. El surgimiento del Sistema Nacional de Proteccién Civil Los antecedentes sociales para avanzar en la construccién de un Sistema Nacional de Proteccién Civil (SINAPROC) se remontan a la época de los sismos ocurridos en la Ciudad de México el 19 y 20 de septiembre de 1985. La nocién de proteccién civil se refiere a un conjunto de acciones como respuesta a las necesidades de seguridad y los riesgos que enfrenta la socie- dad. Asi, se trata de la primera tarea y una de las funciones mas antiguas del Estado encaminadas a la conservacién y proteccién de la sociedad, incluyendo la vida, seguridad y bienes de las personas (Comisién Nacional de Recons- truccion, 1986, p. 16). La Ley General de Proteccién Civil (LGPC) publicada en el Diario Oficial de la Federacién el 12 de mayo del afio 2000 fue la primera legisla- cién en esta materia, misma que fue abrogada por la nueva ley aprobada en 2012. Esta primera normativa definié a la proteccién civil como el “conjunto de disposiciones, medidas y acciones destinadas a la prevencién, auxilio y recuperacién de la poblacién ante 1a eventualidad de un desastre” (DOF, LGPC, 2000, Articulo 3). En contraste, la nueva LGPC, publicada en el Diario Oficial de la Federa- cién el 6 de junio de 2012, tiene cambios relevantes en cuanto a los referentes conceptuales e institucionales del SINAPROC: a) La gestién integral de riesgos se define como el conjunto de accio- nes encaminadas a la identificacién, andlisis, evaluacién, control y reduccién de los riesgos, de origen multifactorial y en un proceso permanente de construccién, involucra a los tres niveles de gobiemo y los sectores de la sociedad. Lo anterior mediante el disefio e imple- mentaci6n de politicas publicas, estrategias y procedimientos para el desarrollo sostenible, que combatan las causas estructurales de los desastres y fortalezcan las capacidades de resiliencia o resistencia de la sociedad. Involucra las etapas de: identificacién de riesgos y/o su proceso de formacién, previsién, prevencién, mitigacién, preparacién, auxilio, recuperacién y reconstruccién (DOF, LGPC, 2020, Articulo 2). b) La proteccién civil se define como la accién solidaria y participa- tiva, que en relacién a los riesgos de origen natural o antrépico,132 incluyendo los efectos adversos de los agentes perturbadores, prevé la coordinacién y concertacién de los sectores puiblico, pri- vado y social en el marco del SINAPROC. Lo anterior mediante un conjunto de disposiciones, planes, programas, estrategias, mecanismos, recursos, medidas y acciones necesarias para sal- vaguardar la vida, integridad, salud y bienes de la poblacién; asi como la infraestructura, la planta productiva y el medio ambiente (DOF, LGPC, 2020, Articulo 2). Es importante subrayar la coexistencia de dos enfoques principales en la mencionada LGPC. Por una parte, subsiste la perspectiva de la proteccion civil, cuyo actor casi exclusivo es el Estado. Por el otro lado, se encuentra la gestion de riesgos misma que incorpora componentes de cardcter técnico y cientifico. Si bien ambos enfoques reconocen la necesidad de la participacion social y ciudadana, también es cierto que existen pocos mecanismos institu- cionales para una intervencidn eficaz y responsable de la sociedad sobre todo en la fase de prevencion y preparacion para enfrentar las diversas amenazas y riesgos sistémicos. Los mecanismos institucionales de las RIG en el SINAPROC La pregunta central correspondiente a esta seccién es la siguiente ,Cual es la naturaleza juridica de las RIG en materia de proteccién civil? Segiin la mencionada normativa, el SINAPROC es un conjunto organico y articulado de estructuras, relaciones funcionales, métodos, normas, instan- cias, principios, instrumentos. politicas, procedimientos, servicios y acciones. El objeto del SINAPROC es la integracién organica y funcional para la coor- dinacion de acciones entre: 1) dependencias y entidades de la administraci6n publica federal, 2) organizaciones de grupos voluntarios, sociales y privados, 3) poderes publicos y organismos constitucionales auténomos, 4) entidades federativas, municipios y alcaldias de la Ciudad de México (DOF, LGPC, 2020, Articulo 14). Lo anterior significa que dicho sistema comprende las relaciones interadministrativas, intergubernamentales e interacciones sociopoliticas. En el SINAPROC se identifican los siguientes actores: a) Las depen- dencias y entidades de la administracion publica federal; b) Los sistemas de proteccién civil de entidades federativas, municipios y alcaldias de la Ciudad de México; c) Los grupos de voluntarios, vecinales y organizaciones de la sociedad civil; d) Los cuerpos de bomberos; ¢) Los representantes de los sectores privado y social; f) Los medios de comunicacién, y g) Los centros de investigacién, educacion y desarrollo tecnoldgico.FEDERALISMO A DEBATE EN MEXICO. Analisis de los sistemas nacionales implementados y su eficiencia gubernamental 133 En este contexto, hay que considerar que el Articulo 73, fraccién XXIX-I, de la Constitucién Politica de los Estados Unidos Mexicanos, establece la facultad del Congreso de la Unién: XXIX-I. Para expedir leyes que establezcan las bases sobre las cuales la Federacién, las entidades federativas, los Municipios y, en su caso, las demarcaciones territoriales de la Ciudad de México, en el ambito de sus respectivas competencias, coordinaran sus acciones en materia de proteccién civil Desde esta perspectiva, la mencionada disposicién constitucional sefiala el marco constitucional de las RIG en este ambito de la politica publica: a) Primero, quien define la naturaleza de las RIG es el Congreso de la Unién, por medio de las organizaciones y procesos contenidos en la LGPC. b) Segundo, reconoce como actores primarios a los tres ambitos de gobierno, incluyendo a las Alcaldias de la Ciudad de México. Se trata de bases legislativas que definen una forma de trabajo, un método © modo de ejercicio de facultades propias. Por ello, puede afirmarse que la coordinacién en materia de proteccién civil es de caracter competencial formal © procedimental. Se trata de un régimen juridico para establecer obligato- riamente un método de actuacién o un procedimiento de ensamblaje de las competencias que corresponden a los poderes y érganos piblicos en los tres 6rdenes de gobierno (Serna de la Garza, 2008, pp. 103 y 149).° Es importante apuntar que, en este caso, la formula para el reparto de las competencias constitucionales entre los diversos ambitos de gobierno se identifica basicamente con los principios de un federalismo tradicional, en los que existe una coordinacién intergubernamental de caracter marcadamente formal, pero subordinado a un sistema de corte vertical y jerarquico, tal como Jo analizaremos en la siguiente seccién. El andamiaje institucional del SINAPROC Con base en el analisis del contenido basico de la LGPC, los principales componentes institucionales del SINAPROC son: 9 Desde este punto de vista, la Faderacién, es la titular do la facultad de coordinacién, poro no puede transformar esta competencia formal en una de cardcter material o sustancial, pues ello significaria una invasiniegtima einconstituconal del mbito de poder de las enidades federativas, municipios y alcadias (Vid. Serna de la Garza, Op. cit, p. 103).