ADVOCACIA-GERAL DA UNIAO PROCURADORIA-GERAL FEDERAL PROCURADORIA FEDERAL JUNTO AO FUNDO NACIONAL DE DESENVOLVIMENTO DA EDUCACAO Parecerws | /2013/PF-FNDE/PGF/AGU PRocEsso N* 23034.020133/2012-52 IwTeRessavo: Diretoria de Administragio AssunTo: Minuta de edital e contrato de pregio eletranico. Aquisi¢ao de bens. I. Licitagao. Pregao Eletrénico. Aquisicao. Valor estimado em RS 256,533. 100,75. Andlise juridica prévia do edital e seus anexos. Verificacao dos Requisitos da Lei n° 8.66/93, do Decreto n° 5.450/2005, Ml. Contratagao de empresa(s) para fornecimento de aparethos condicionadores de ar, de acordo com as condi¢ées constantes no Termo de Referéncia encartado as fis, 107/128. Critério de julgamento menor preco Por item. Aprovacéo da minuta de edital, € anexos, condicionada ao atendimento das, recomendacées da Procuradoria Federal. ‘Senhor Coordenador-Geral, |. RELATORIO 1. Trata'se de andlise juridica de minuta de edital de licitagao e anexos, na modalidade regio eletrnico com critério de julgamento menor preco por item, cujo objeto é a contratacao de empresa(s) para fomecimento de aparethos condicionadores de ar, de acordo com as condicoes constantes do Termo de Referéncia encartado nos autos. 2. © processo foi inaugurado pelo. © Memorando on? 2/2012 DIARP/COREP/CGARC/DIRAD/FNDE, subscrito pela Senhora Chefa da Divisio de Avaliacdo de Registro de Presos, solicitando a abertura de processo visando a realizacéo de audiéncia publica de ar Condicionado e climatizador, para atender aos Estados, Municipios e o distrito Federal. (fl. 02). 3. Para instruir 0s autos, foram juntados os seguintes documentos: a) Ata da Audiéncia Publica n? 12/2012 (fls. 25/26); b) Termo de Referéncia (fls. 107/118) e seus Encartes (fls. 119/128); <)_ Documentacao referente a pesquisa de pregos de mercado (fls. 60/101); d) Mapa de apuracao de precos (fl. 160/161);coumadodoraceroe| 83. rir: niernriacy 'e) Minuta de edital de pregdo eletrénico, acompanhada de seus encartes € anexos (fis. 138-155); f) Copia da portaria de designagao do pregoeiro e de sua equipe de apoio (fl. 162); 3) Aprovacéo do Termo de Referéncia e autorizacao para a contratacao pelo Senhor Presidente do FNDE (fl. 164). 4, Em seguida, e por forca do disposto no pardgrafo tinico do art. 38 da Lei n? 8.666/93 do art. 30, inciso IX, do Decreto n° 5.450/2005, vieram os autos a esta Procuradoria, para analise da minuta de edital e do contrato. IL, FUNDAMENTAGRO 5. Cumpre registrar, pretiminarmente, que a andlise aqui empreendida circunscreve-se aos aspectos legais envolvidos no procedimento trazido a exame, nao cabendo a esta unidade juridica adentrar nos aspectos técnicos e econdmicos, nem no juizo de oportunidade e conveniéncia da contratacao pretendida. 11.4) Inicio D0 PROCEDIMENTO LICITATORIO - CONSIDERAGOES GERAIS 6. De acordo com o art. 38 da Lei n® 8.66/93 c/c 0 art. 30, V, do Decreto n° 5.450/05, 0 procedimento da licitacao sera iniciado com a abertura de processo administrative, devidamente autuado, protocolado e numerado, contendo a autorizagao respectiva da autoridade competente. Além do atendimento dos requisites de autuacao, protocolo e numeracao, verifica-se, também, a presenca da autorizacao do Ordenador de Despesas do FNDE (fl. 164). 1 Alerte-se que 0 processo deverd ter suas paginas numeradas sequencialmente ¢ rubricadas e todos 0s atos processuais devem ser produzidos por escrito, com data 0 local de sua realizacao ¢ a assinatura da autoridade responsdvel (art. 22, § 1° € § 4°, da Lei n° 9.874/1999). Quanto aos documentos juntados por cépia, a sua autenticagao podera ser feita pelo drgao administrative, mediante carimbo e assinatura do agente que the aferir a autenticidade. Dem: orientagdes processuais dever ser verificadas na Portaria Normativa SLTI/MPOG n° 5/2002. 8. Ainda quanto a instrugao processual, destaca-se a Orientago Normativa AGU n? 02/2009, a qual deveré ser seguida durante todo 0 processo: Orientagao Normativa AGU n* 02/2009 Os instrumentos dos contratos, convenios @ demais ajustes, bem como os respectivos aditivos, deve integrar um iinico processo administrative, devidamente autuado em sequéncia cronolégica, numerado, rubricado, contendo cada volume os respectives termos de abertura encerramento. 11,2) FASE PREPARATORIA DO PREGAO © presente exame juridico recairé sobre a fase preparatéria/interna do processo incluindo a minuta do edital, do termo de referéncia e do contrato, nos termos do art. 38, $ nico, da Lei n° 8.66/93 e do art. 9° € 30, IX, do Decreto n® 5.450/2005. ‘A fase interna destina-se a: “a) verificar a necessidade e a conveniéncia da contratacao ; b) determinar a presenga dos pressupostos legais para contrata¢do (inclusive a disponibilidade de recursos orcamentérios); ¢) determinar a prética dos ates prévios indispensaveis & licitagdo (quantificagdo das necessidades administrativas, avaliagdo de bens, elaboracdo de projetosComtnane do rrecern | {°\ ronverewosspcriacte basicos etc); d) definir 0 objeto do contrato e as condigdes basicas da contratacdo; e) verificar’a resenca dos pressupostos da licitacdo, definir a modalidade e elaborar 0 ato convocatério da Uicttagdo”.* 11. Consoante 0 art. 9° do citado decreto, a fase preparatéria deve Procedimentos abaixo: incluir os Art. % Na fase preparatéria do prego, na forma eletrénica, seré observado o seguinte: 1 elaboracdo de termo de referéncia pelo érgdo requisitante, com indicagdo do objeto de forma precisa, suficiente e clara, vedadas especificacBes que, por excessivas, irretevantes ou desnecessdrias, limitem ou frustrem a competicdo ou sua realizacdo; |I- aprovagdo do terme de referéncia pela autoridade competent I apresentasdio de justificativa da necessidade da contratacdo; IV elaboracao do edital, estabelecendo critérias de aceitacdo das propostas; V- definigdo das exigéncias de habititagdo, das sancoes aplicdveis, inclusive no que se refere aos razos @ ds condigdes que, pelas suas particularidades, sejam consideradas relevantes para 0 celebrasdo ¢ execusdo do contrato e 0 atendimento das necessidades da administragao; e VE- designacdo do pregoeiro e de sua equipe de apoio. 5 1° A utoridade competente motivard os atos especificados nos incisos Ile IM, indicando os elementos técnicos fundamentais que o apbiam, bem como quanto aos elementos contides no ‘orgamento estimativo e no cronograma fisico-financeiro de desembolso, se for 0 caso, ‘elaborados pela administracdo. 12, Examinando os autos, verifica-se que foram acostados os seguintes documentos: termo de referéncia (fls. 107/128), edital (fis. 138/144), contrato (fl. 158/159-v.) e designagao do pregoeiro € de sua equipe de apoio (fl. 162). 11.3) JUSTIFICATIVA DA NECESSIDADE DA CONTRATAGAO 13. A justificativa da necessidade da contratagao revela-se como requisito essencial em Qualquer procedimento licitatorio. A descricao do objeto deve ser realizada com toda a precaucao, Podendo se valer a Administracao de estudos técnicos, audiéncias publicas, entre outros meios, para definir, de maneira precisa, o que realmente contempla o interesse pubblico. 14. No presente processo, a justificativa apresentada as fls. 116 foi a seguinte: 13. DA JUSTIFICATIVA organismo humano, por meio de um processo evolutivo, desenvolveu uma série de mecanismos que permitem a sua adaptacdo ao meio, com 0 objetivo de obter o bem-estar. © bem-estar do homem & um conceito amplo que engloba desde os fatores necessérios & ‘manutencao da sua saiide fisica, até aquetes responsaveis pelo seu sentimento de satisfacdo. E quando se trata de satisfagdo com a s condigées térmicas de um ambiente, entdo se esté tratando de “conforto térmico”. Esta comprovado, por mefo de estudos e na pritica do dia @ dia, que as pessoas sentido-se Confortéveis, apresentam-se mais dispostas e produzem mals. Em situagdo oposta, esses estudos ‘mostram que 0 desconforto causado por calor ou frio reduz a performance humana (atividades intetectuais, manuais e perceptivas). Nesse sentido, néo hd como desvincular 0 conceito de Gualidade de vida que almejamos do conforto térmico em ambientes onde trabalhames, estudamos, divertimo-nos, enfim, onde passamos muitas horas de nossas vidas. 'No Brasil, em virtude da predomindncia de climas quentes e umidos, especial atencdo deve ser dada & comprovada influéncia do desconforto térmico na disposi¢do para o estudo € para o trabalho, Ressalta-se que as condicdes térmicas dos ambientes ndo dependem unicamente do lima, mas também das caracteristicas construtivas do ambiente e da sua capacidade de manter condigdes internas adequadas no que se refere ao conforto térmico das pessoas, ou seja, temos duas situagdes recorrentes: . nidades escolares localizadas em regides muito quentes ou em regides que, no veréo, devide principaimente ao tipo de retevo, apresentam essas mesmas caracteristicas, : tunidades escotares que néo consideraram, na elaborasdo de seus projetes, padrées ‘minimos construtivos para 0 bom funcionamento da escola. LJUSTEN FILHO, Marcal. Comentérios a lef de licltagées e contrates administraives. 14° edigdo. SSo Paul 516-517, i alética, 2010, p.Ae & { ceri ds acer (69) rane cinriacy Buscando alternativas para amenizar ou superar essa situacdo, o Ministério da Educacdo e o Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educacéo propdem a instalacéo, nessas escotas, de sistemas de ar-condicionado, atitude cada vez mais vidvel pelo estimulo @ fabricagdo ¢ & comercializagdo de produtes mais eficientes, que procuram adotar critérios de sustentabilidade @ com eficiencia energética, que sdo observados nas especificagdes do presente Termo de Referéncia. (...)” | 15. Nao obstante tenham sido apresentados argumentos sobre a necessidade do procedimento licitatorio e da respectiva aquisicao, ndo se demonstrou que a aquisicao pretendida tem felagéio com as atividades institucionais do FNDE. Assim, recomendavel que as justificativas apresentadas sejam refeitas, de modo a melhor relacioné-las ao FNDE. 11.4) TERMO DE REFERENCIA 16. Verifica-se, também, a juntada do termo de referencia, conforme exige 0 art. 9°, |, do Decreto n® 5.450/2005. 17. Consoante 0 art. 9°, § 2%, do Decreto n® 5.450/05, 0 termo de referéncia é “o documento que deverd conter elementos capazes de propiciar avaliagdo do custo pela administragao diante de orcamento detathado, defini¢ao dos métodos, estratégia de suprimento, valor estimado em planithas de acordo com o preco de mercado, cronograma fisico-financeiro, se for 0 caso, critério de aceitagao do objeto, deveres do contratado e do contratante, procedimentos de fiscalizacdo e gerenciamento do contrato, prazo de execugdo e sancées, de forma clara, concisa e objetiva”. 18. © art. 9°, § 2°, do citado decreto, exige que a aprovacéo do TR pela autoridade competente seja motivada, “indicando os elementos técnicos fundamentais que 0 apdiam, bem como quanto aos elementos contidos no orcamento estimativo e no cronograma fisico-financeiro de desembolso”. Ha, nos autos, a devida aprovacao do TR pelo Ordenador de Despesas do FNDE (fl. 164). 19. ‘Ademais, 0 termo de referéncia deve ser elaborado e assinado pelo orgao requisitante da entidade promotora da licitagao e nao por orga piiblico que se encontra fora da estrutura regimental do FNDE (art. 9°, |, Decreto n° 5.450/2005). Desse modo, cumpre a area técnica tomar as providéncias cabiveis no sentido de sanar tais irregularidades (fl. 118). 11.5) Pesquisa DE PRECOS 20. Com base no art. 3°, Ill, da Lei n? 1.520/2002 c/c 0 art. 9°, § 2°, do Decreto n® 5.450/2005, faz-se necessaria a devida pesquisa de precos. A Administracdo, antes de qualquer contratacao, deverd conhecer o total da despesa que, por estimativa, sera necessario despender com 0 objeto contratado. Para tanto, é adequado que a pesquisa seja a mais ampla possivel, envalvendo orcamentos praticados por diferentes fornecedores, exame de valores em outras contrata¢des do Poder Piblico com objeto semethante, precos constantes em SRP, dentre outros meios. Nesse ponto, cumpre citar orientacao do Acérdao TCU n° 2.170/2007 - Plenario: 1. A aferigao de precos nas aquisigdes e contratagdes de produtos e services (...), no dmbito da Administrasdo Publica federal, na fase de estimativa de precos, no momento de adjudicacdo do ‘objeto do certame licitatério, na contratasdo e alteracées posteriores, deve se basear em valores aceitdveis, que se encontrem dentro da faixa usualmente praticada pelo mercado em determinada época, obtida por meio de pesquisa a partir de fontes diversas, como forgamentos de fornecedores, valores adjudicados em licitacées de érgaos publicos - inclusos aqueles constantes no Comprasnet -, valores registrados em atas de Sistema de Registro de Precos, entre outras, a exemplo de comprasicontratagées realizadas por corporasées privadas em condi¢ées idénticas ou semelhantes aquelas da Administragao Piiblica,contri co racers? \62) zonrenoemcriace 2. Preco aceitével, a ser considerado na faixa de precos referida no item precedente," diiele que néo representa claro viés em relacdo ao contexto do mercado, ou seja, abaixo do limite inferior ou acima do maior valor constante da faixa identificada para 0 produto ou servico. 3. A utitizacao de fontes que ndo sejam capazes de representar 0 mercado de tecnologia da informacéo para produtos com certa complexidade ou servicos fornecidos para o seter publico como sites 1a Internet, inclusive internacionais - pode servir apenas como mero indicativo de reco, sem que sirvam os valores encontrados, por si sés, para caracterizacdo de sobrepreco ou superfaturamento. 2 No caso em comento, foi reatizada pesquisa de precos, tendo sido obtidas apenas duas cotagdes, as quais tiveram de ser complementadas por meio de ampla pesquisa levada a efeito junto Administracao Publica, onde foram coletados precos em pregdes realizados nas esferas federal, estadual, municipal e do Distrito Federal (fls. 79/101). Com suporte nessa pesquisa de precos, a Administracao concluiu que o valor estimado para a contratagao é de R$ 256.533.100,75 (duzentos Cinquenta e seis milhdes, quinhentos e trinta e trés mil e cem reais, e sessenta e setenta e cinco centavos). (fls. 160/161) 1,6) ADEQUACAO DA MODALIDADE LICFTATORIA ESCOLHIDA: PREGAO ELETRONICO 22. Nos termos da Lei n° 10.520/2002, 0 pregio destina-se a aquisicfio de bens e servicos comuns, sendo aqueles “cujos padrdes de desempenho e qualidade possam ser objetivamente definidos pelo edital, por meio de especificacées usuais no mercado” Por sua vez, 0 art. 4° do Decreto n® 5.450/2005 determina que “nas licitagdes para aquisicéo de bens e servicos comuns seré obrigatéria a modalidade pregao”, e 0 seu paragrafo primeiro impée a utilizagdo da modalidade eletrénica, “salvo nos casos de comprovada inviabilidade”. 0 critério de julgamento na modalidade pregao eletranico é o de menor preco, nos termos do art. 2° do referido decreto. 23. Feitas estas consideracdes, € considerando que este érgdo juridico nao possui o conhecimento técnico necessario para atestar se a aquisicao de bens a serem contratadas pode ou nao ser objetivamente definido no edital e ostentar a qualidade de bens comuns, a decisao por escother tal modalidade licitatéria ¢ inteiramente da area técnica. No presente caso, nao consta digressio da area técnica abordando este enfogue, 0 que demanda deixar sem dados 0s elementos que levariam & conclusao de a aquisi¢ao envolver bem comum, ou nao. Por isto, cabe aqui sua manifestacio. .7) ADEQUAGAO DO CRITERIO DE JULGAMENTO ESCOLHIDO 24. De acordo com o art. 2°, § 2°, do Decreto n® 5.450/2005, para o julgamento das propostas deverao ser fixados critérios objetivos que permitam aferir 0 menor prego, devendo serem considerados 0s prazos para a execucao do contrato e do fornecimento, as especificacées técnicas, os parametros minimos de desempenho e de qualidade e as demais condicdes definidas no edital. 25. ‘Apds 0 exame do processo (termo de referéncia e edital), constata-se que o critério de julgamento escolhido foi o de menor preco por item, constando do item 13 do edital a justificativa de que se fez esta escotha em respeito 4 competicao mais ampla, como bem assim o prevé o art. 23, $8 1° 2°, da Lei n® 8.666/93, e em atencéo a Simula 247 do Plenario do TCU. 26. Como afirmado acima, relativamente ao assunto, 0 Tribunal de Contas da Unido ja possui entendimento sumulado: SUMULA N° 247 E obrigatéria a admissdo da adjudicacéo por item endo por preco global, nos editais das licitagées para a contratacde de obras, servicos, compras e alienagoes, cujo objeto seja divisivel, desde que ndo haja prejuize para o conjunto ou complexo ou perda de economia decwsaaconsiie) SD sare necivins escala, tendo em vista 0 objetivo de propiciar a ampla participasdo de licitantes que, embora 1ndo dispondo de capacidade para a execusdo, fornecimento ou aquisigao da totalidade do ‘objeto, possam fazé-to com relacdo a itens ou unidades auténomas, devendo as exigéncias de habititagéo adequar-se a essa divisibitidade. 27. Ainda sobre o tema, cumpre transcrever as regras previstas na IN SLTI/MPOG n° 02/2008: Art. 32 Servigos distintos devem ser ticitados e contratados separadamente, ainda que 0 prestador seja vencedor de mais de um item ou certame. 532 As licitasées por empreitada de preso global, em que servicos distintos, ou servicos @ ‘materiats independentes, sdo agrupadas em um dnico lote, devem ser excepcionais, somente ‘admissiveis quando, comprovada e justificadamente, houver necessidade de inter-relacéo ‘entre 0s servicos contratades, gerenciamento centralizado ou implicar vantagem para a ‘Administracéo, observando-se 0 seguinte: 1- é vedada a contratagao parcial de lote, isto ¢, de apenas alguns dos servicos ou materials que © compaem, devendo todos 0s servicos e materiais agrupados no lote serem adquiridos em sua integralidade; e I~ excepcionalmente poderd ocorrer a contratacdo parcial do ote quando houver vinculacéo entre o servico contratado e a quantidade de material necesséria a sua execusdo, em que poderé ser adquirida a estrita quantidade do material que for necessdria 4 completa execucdo do serviga, ainda que menor do que a previamente estimada e desde que néo ultrapasse o limite estabelecido no artigo 65 da Lei n® 8,666, de 1993. \ 28. Constata-se entao, que a area técnica atentou para as orientacées citadas, e agiu bem na escotha do critério de julgamento. 11.7) DispontsiiDADE ORGAMENTARIA 29, Relativamente as exigéncias da legislagao financeiro-or¢amentaria, observa-se que néo consta dos autos a nota de pré-empenho, ou mesmo a nota de empenho, a demonstrar que o valor estimado para a contratagao pretendida esta assegurado. 30. Por oportuno, também € necessario atender, se for 0 caso, 0 disposto no art. 16 da Lei ‘Complementar n° 101/2000: Art. 16. A criagdo, expanséo ou operfeicoamento de acdo governamental que acarrete aumento {da despesa serd acompanhado de: 1+ estimativa do impacto arcamentario:financeiro no exercicio em que deva entrar em vigor e os dois subseqiientes; Il = declaracdo do ordenador da despesa de que 0 aumento tem adequacdo orcamentéria ¢ financeira com a lei orcamentéria anual e compatibilidade com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orgamentérias. fod 5 F Ressalva-se do disposto neste artigo @ despesa considerada irrelevante, nos termos em que dispuser a lei de diretrizes orcamentérias. 5 4° As normas do caput constituem condigdo prévia para: 1 empenho e licitacio de servicos, fornecimento de bens ou execucio de obras; 11.8) ANALISE PREVIA DO EDITAL € DO TERMO DE REFERENCIA 31. Quanto ao edital do certame licitatério, 0 art. 40 da Lei n® 8.66/93 estabelece a obrigatoriedade de algumas cléusulas. Analisando 0s referidos comandos legais, vé-se que, para o referido instrumento encontrar-se apto a surtir 0s efeitos juridicos a que se propée, recomenda-se que: item 7 do edital - atentar para a regra prevista no art. 17, § 4°, do Decreto n° 5.450/2005, 0 sentido de que 0 prazo para a apresentacéo das propostas nao poderd ser inferior a 8 (oito) dias titeis, contados da publicacao do aviso.commute dopaccerat WO) errr enoereriacy 7 ne 469 7, Raa 2 Excluir dos autos as pecas de folhas 130/137 - que cuidam de cépias incompletas do edital, renumerando-se as folhas a partir de sua retirada. 1.9) ANALISE PREVIA DA MINUTA DO CONTRATO 32. Quanto @ minuta contratual, e levando-se em conta 0 que reza o art. 55 da Lei n® 8.666/93, recomenda-se 0 seguint. @) quanto minuta de contrato, recomenda-se que a redagao da Clausula 1.1 seja reformulada, para se adequar no seu final, a0 seguinte trecho: “conforme especificagdes e condicdes previstas no Edital do Pregao Eletrénico identificade no predmbulo, e nos respectivos termo de referéncia e proposta vencedora, independente de transcri¢éo’ b) —_em arremate, ressalte-se desde logo, por necessario, que apesar da notada intengao de pratica de economicidade e eficiéncia, entende-se prudente e de melhor técnica inserir as cléusulas e condicées obrigatorias no contrato, consoante o artigo 55 da Lei de Licitacdes, ainda que trazidas e repetidas do edital e do termo de referéncia. ‘Ademais, 0 contrato é assinado entre as partes e, sendo assim, deve apresentar todas as condigdes e clausulas para a fiel execugao do objeto. 33. No que se refere a vigéncia estabelecida no contrato, vale lembrar 0 disposto na Orientagao Normativa n° 39/2011 da Advocacia-Geral da Unido: Orientacao normativa n° 39/2011 A vigéncia dos contratos regidos pelo art. 57, caput, da Lei 8.666, de 1993, pode ultrapassar 0 exercicio financeiro em que celebrados, desde que as despesas a eles referentes sejam integralmente empenhadas até 31 de dezembro, permitindo-se, ‘assim, sua inscri¢do em restos a pagar. Ml, Concusio 34, Diante do exposto, resguardado 0 poder discriciondrio do gestor pablico quanto a oportunidade e conveniéncia da pratica do ato administrativo, opino pela aprovacao da minuta do edital e seus anexos, desde que atendidas as recomendacdes constantes deste parecer. 35. A-sua consideracao. Brasilia, 25 de abril de 2013. [ego Hugo Maféelino da Silva Procutador Federal Mat. SIAPE n® 7.439.133