N9 05201 5-2004

EXPEDIENTE N® 4715-04
INTERESADO
ASUNTO Queja
PROCEDENCIA Lima
FECHA Lima, 22 de julio de 2004

VISTA la queja interpuesta por contra la Municipalidad Metropolitana de

Lima por no elevar al Tribunal Fiscal su recurso de apelación presentado contra la Carta N® 107-2003-
GM/MML que declaró improcedente su solicitud de inafectación al pago del peaje ubicado en la garita del
Puente Villa,

CONSIDERANDO:

Que de conformidad con lo dispuesto por el artículo 155° del Texto Único Ordenado del Código Tributario
aprobado por Decreto Supremo N° 135-99-EF, la queja se presenta ante el Tribunal Fiscal cuando existen
actuaciones o procedimientos que afecten directamente o infrinjan lo establecido en el mencionado
cuerpo legal.

Que sin embargo, de acuerdo con el artículo 101® del Código Tributario, el Tribunal Fiscal tiene
competencia para resolver la queja siempre que la materia discutida sea de naturaleza tributaria.

Que siendo que la queja presentada se encuentra vinculada al cobro del peaje del Puente Villa,
corresponde determinar previamente si dicho cobro tiene naturaleza tributaria.

Que la Norma II del Título Preliminar del citado Código Tributario señala que “(...) el término genérico
tributo comprende:

a) Impuesto: Es el tributo cuyo cumplimiento no origina una contraprestación directa en favor del
contribuyente por parte del Estado.

b) Contribución: Es el tributo cuya obligación tiene como hecho generador beneficios derivados
de la realización de obras públicas o de actividades estatales.

c) Tasa: Es el tributo cuya obligación tiene como hecho generador la prestación efectiva por el
Estado de un servicio público individualizado en el contribuyente.

No es tasa el pago que se recibe por un servicio de origen contractual.f...)

(...) El rendimiento de los tributos distintos a los impuestos no debe tener un destino ajeno al de
cubrir el costo de las obras o servicios que constituyen los supuestos de la obligación.

Que el artículo 92° de la Ley N® 238531, Ley Orgánica de Municipalidades, derogado por la primera
disposición final de la Ley de Tributación Municipal aprobada por Decreto Legislativo N® 776, señalaba
que los peajes eran contribuciones que debían pagar los contribuyentes a las municipalidades por los
beneficios que derivaban de la ejecución o conservación de las obras públicas.

Derogada por la vigésimo quinta disposición complementaria de la Ley N° 27972, publicada el 27 de mayo de 2003.

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Que posteriormente el artículo 64° de la Ley de Tributación Municipal, en concordancia con la

Constitución Política de 1993, dispone que en ningún caso las municipalidades podrán establecer cobros
por contribución especial por obras públicas cuyo destino sea ajeno a cubrir el costo de inversión total o
un porcentaje de dicho costo, según lo determine el Concejo Municipal, precisando en el artículo 65° que
el cobro por contribución especial por obras públicas procederá exclusivamente cuando la municipalidad
haya comunicado a los beneficiarios, previamente a la contratación y ejecución de la obra, el monto
aproximado al que ascenderá la contribución.

Que asimismo el artículo 66° de la citada ley señala que las tasas municipales son los tributos creados
por los Concejos Municipales cuya obligación tiene como hecho generador la prestación efectiva por la
municipalidad de un servicio público o administrativo, reservado a las municipalidades de acuerdo con la
Ley Orgánica de Municipalidades, resaltándose que no es tasa el pago que se recibe por un servicio de
índole contractual.

Que actualmente, el artículo 69° de la Ley N° 27972, Nueva Ley Orgánica de Municipalidades, considera
como rentas municipales distintas a las tributarias las provenientes del peaje que se cobre por el uso de
la infraestructura vial de su competencia.

Que en el presente caso, la implantación de la garita de peaje del Puente Villa, ubicado en el distrito de
Chorrillos, fue aprobada mediante el Edicto N- 166-92-MLM, fijándose el valor de las “contribuciones” de
peaje y encargándose su recaudación a la Empresa Municipal Administradora de Peaje de Lima S.A. (en
adelante EMAPE).

Que EMAPE fue creada por el Concejo Metropolitano de Lima mediante Acuerdo Ns 146 de 26 de junio
de 1986, constituyéndose como una empresa municipal de derecho privado con autonomía financiera,
administrativa y empresarial, bajo la forma de una sociedad anónima.

Que entre las actividades que constituyen el objeto social de EMAPE se encuentran:

i) Construcción, remodelación, conservación, explotación y administración de autopistas, carreteras o

vías de tránsito rápido, sean urbanas, suburbanas o interurbanas.
ii) Realización, mantenimiento y explotación de otras obras de infraestructura, especialmente vial.
iii) Otras actividades, obras y servicios que le encargue la Municipalidad Metropolitana de Lima o que
acuerde su Directorio, con las limitaciones del caso.

Que para la realización de estas actividades, EMAPE recaudará los ingresos correspondientes, que se
cobran a los transportistas y otros usuarios por la utilización de las vías y obras mencionadas y servicios
conexos, el tránsito por aquéllas y el uso de éstos, mediante el sistema de peaje.

Que de acuerdo con el estatuto de constitución de EMAPE, se aprecia que los cobros por peaje
constituyen ingresos que permiten asegurar el financiamiento autónomo de sus actividades, contando con
independencia financiera, administrativa y empresarial como una empresa municipal de derecho privado.
Dichos recursos también se utilizarán de acuerdo a su Estatuto para el aumento de capital de dicha
empresa.

Que si bien a nivel doctrinario existe discusión sobre la naturaleza del peaje pues para algunos constituye
un precio público mientras que para otros tiene naturaleza tributaria, no existiendo uniformidad en este
último caso si se trata de una tasa, contribución o impuesto, corresponde evaluar la naturaleza del cobro
del peaje según las características que asume en el ordenamiento jurídico peruano y los antecedentes
jurisprudenciales y normativos, independientemente a la nomenclatura que se le ha dado.
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Que Ramón Valdés Costa2 define los precios como “(...) las contraprestaciones que el Estado percibe por
el suministro de bienes y servicios con valor económico. Tienen como característica principal y común la
de ser obligaciones consentidas en contratos onerosos o conmutativos, cuya causa jurídica está
representada por la ventaja o provecho que procura la otra parte.

La circunstancia que en algunos casos las prestaciones del Estado o sus entes se hagan en régimen de
monopolio, no altera las conclusiones precedentes pues la sujeción económica del consumidor o usuario
en tales casos es un fenómeno que se presenta también en el derecho contractual privado, sin que por ello
se elimine el consentimiento como fuente de la obligación y la ventaja como causa de la misma (...)”.

Que la doctrina distingue entre precio privado, precio cuasi privado y precio público, siendo relevante para
efecto del análisis este último (son los que presta el Estado en régimen de monopolio y donde priman
finalidades de orden público) dada la dificultad para diferenciarlo del tributo tasa.

Que para Villegas3 el precio se diferencia del tributo tasa pues “los precios son sumas cobradas por
empresas y órganos estatales que no impliquen la retribución de funciones públicas divisibles o servicios
públicos absolutos. Por ende, tales ingresos no revisten carácter tributario, al no existir ejercicios de
facultades inherentes a la soberanía sino razones de oportunidad económica o política".

Que tal como se aprecia, una de las diferencias entre precio público y tasa se encuentra en la naturaleza
del servicio estatal, es decir serán tasas en tanto los servicios sean inherentes a la soberanía del Estado,
lo cual implica que tales servicios no podrían ser prestados por particulares, situación que no ocurre en el
caso del peaje.

Que en efecto, el cobro del peaje no es realizado exclusivamente por el Estado, pues la legislación
(Decreto Legislativo N° 758) permite que dicha función sea realizada por empresas privadas, esto es, a
través de concesionarios, quienes no sólo recuperarán su inversión en infraestructura por medio del cobro
del peaje sino que esperan también obtener la ganancia proyectada, que es objeto de su negocio.

Que de la misma forma a nivel municipal se ha diseñado un sistema empresarial para la recaudación y
administración del peaje a través de una sociedad anónima cuyo fin es obtener utilidades.

Que tal como se observa, el cobro del peaje no corresponde a un servicio inherente al Estado pues no
sólo es factible de delegarse sino que puede asumir una finalidad lucrativa, características ajenas a los
tributos.

Que es más, el pago del peaje realizado por EMAPE también da derecho a la prestación de servicios
adicionales que se ofertan para captar un mayor número de usuarios, como son los servicios gratuitos de
ambulancia, auxilio mecánico, remolque, descuentos del cobro por consumo en supermercados, entre
otros, tal como se aprecia del boleto que obra en autos, lo que evidencia acciones de gestión empresarial
para inducir a que los potenciales usuarios opten por dicha vía atendiendo a las ventajas que obtendrían.

Que ello es un indicador de la voluntariedad del pago, otro de los factores para diferenciar la tasa del
precio público, lo que se confirma con lo informado por la municipalidad en cuanto a la existencia de vías
alternas que se pueden utilizar sin el cobro de peaje, por lo que el usuario podía decidir voluntariamente
entre la vía a usar, si le es más ventajoso ya sea por la calidad de la vía, recorte de tiempo o cualquier
otro beneficio que considere podría obtener.

2 Valdés Costa, Ramón. “Curso de Derecho Tributario". Editorial De Palma, 1996. Buenos Aires, página 19.
3 Villegas, Héctor. “Manual de Finanzas Públicas". Editorial De Palma, 2000. Buenos Aires, página 177.

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Que un aspecto importante a tener en cuenta es que existe impedimento constitucional para la existencia
de una sola vía obligatoria por cuanto se estaría restringiendo el derecho de libre tránsito previsto en el
numeral 11) del artículo 2o de la Carta Magna, lo que también es recogido en el artículo 61° de la Ley de
Tributación Municipal, que señala que las municipalidades están impedidas de imponer tasas o
contribuciones que grave, entre otras, el tránsito de personas y bienes.

Que cabe resaltar lo comentado por Valdés Costa4 respecto a la naturaleza de precio que asume el peaje,
cuando señala que “(...) son contraprestaciones por un servicio recibido, el que tiene un evidente valor
económico y proporciona por lo tanto una “ventaja o provecho”. Esta satisfacción de la necesidad
económica de transporte del usuario, se ha hecho posible por las obras materiales realizadas por el
Estado a elevado costo, lo que pone de manifiesto la existencia de una auténtica prestación, en la
acepción jurídica del término, que justifica la exigencia de una contraprestación, característica de los
contratos bilaterales, onerosos y conmutativo. Por otra parte, la intervención directa del Estado en la
construcción y administración de la obra no es indispensable y la experiencia pone de manifiesto diversas
posibilidades de intervención de empresas particulares mediante el mecanismo de la concesión o de
convenios con el Estado

Que por otro lado, este Tribunal mediante la Resolución N° 2901-2 de 17 de abril de 1995 ha establecido
que el peaje es una tarifa (precio) y no tiene naturaleza tributaria.

Que siguiendo similar criterio la segunda disposición transitoria y final del Decreto Supremo N° 064-2000-
EF, publicado el 30 de junio de 2000, precisa que el monto por concepto de peaje que corresponde a los
concesionarios de obras públicas no constituye un tributo.

Que de acuerdo con lo expuesto se concluye que por las características que asume el peaje no tiene
naturaleza tributaria, por lo que de conformidad con lo dispuesto por el artículo 101° del Código Tributario,
no compete a este Tribunal pronunciarse respecto de la queja presentada por el cobro del peaje del
Puente Villa realizado por EMAPE.

Con los vocales Olano Silva, Caller Ferreyros y Arispe Villagarcía, a quienes se llamó para completar
Sala, e interviniendo como ponente la vocal Olano Silva.

RESUELVE:

INHIBIRSE del conocimiento de la presente queja, dejando a salvo el derecho de la quejosa para recurrir
ante la autoridad competente.

Regístrese, comuniqúese y remítase a la Municipalidad Metropolitana de Lima, para sus efectos.

VOCAL

OS/EC/CB/njt.

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Valdés Costa, Ramón. “Curso de Derecho Tributario". Editorial De Palma, 1996. Buenos Aires, página 51.