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MINISTERIO DE AMBIENTE, VIVIENDA Y DESARROLLO TERRITORIAL. DIRECCION DE ECOSISTEMAS.

CORPORACION CENTRO - COLEGIO VERDE DE VILLA DE LEYVA (CCVVL).

PROGRAMA PARA EL MANEJO SOSTENIBLE Y RESTAURACION DE ECOSISTEMAS DE ALTA MONTAA COLOMBIANA: PARAMOS (PNP)

Plan Nacional de Pramos y su implementacin.


(SINTESIS DEL DOCUMENTO FINAL)

Agradecemos a: Al Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial MAVDT, especialmente al Sr. Ministro Juan Lozano, la seora Vice Ministra Dra. Claudia Mora y al Dr. Ricardo Agudelo encargado del acompaamiento del convenio. A ASOCARS, a su director Dr. Ramn Leal y al Dr David Ojeda. A los directores de las Corporaciones Autnomas Regionales que estuvieron atentos a participar en los talleres convocados por el convenio. Al Dr. Francisco Canal, Mnica Arroyave y los grupos regionales del SIRAP. A la Dra. Eugenia Ponce directora del Instituto Humboldt. A la Dra. Julia Miranda directora de Parques Nacionales y al grupo de Parques en las regionales del pas. Al Dr. Carlos Castao Uribe, a Ins Reichel, Guillermo Rodrguez y al grupo de la Fundacin Prosierra. A los grupos de trabajo de Pramos especialmente en Boyac, a los Drs. Felipe Rubio, Juan Carlos Alemn, Pedro Reyes, Maria Antonia Espitia y Manuel Galvis. A los consultores Drs. Alfonso Avellaneda, Guillermo Rudas y Lus Fernando Macias. A las Universidades, especialmente a la Universidad de Estudios Ambientales UDCA. A los Drs. Marco Tulio Espinoza y al Dr. Francisco Snchez A la Universidad INCCA A los Drs. Julio Carrizosa Umaa, Ernesto Guhl Nanneti, Manuel Rodrguez Becerra y Orlando Senz por sus comentarios Al grupo de la Corporacin Centro Verde de Villa de LeyvaEl Colegio Verde encabezados por Nicols Garca Piedrahita, Ana Maria Nieto, Lus Alberto Montezuma y Johanna Ortiz.

Edicin - Sntesis: Felipe Rubio Torgler Bilogo.

2008

INTRODUCCION A LA SINTESIS
Este documento es una sntesis del informe final1 del trabajo desarrollado por el convenio entre el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial (MAVDT) y La Corporacin Centro Colegio Verde de Villa de Leyva (CCVVL), para una evaluacin de la implementacin de la normatividad en Pramos de Colombia. Esta evaluacin se basa en las polticas y propuestas del Plan Nacional de Pramos promulgado por el MAVDT en el ao 2002, titulado el Programa para el manejo sostenible y restauracin de ecosistemas de la alta montaa colombiana: Pramos (2002) (PNP)2. Este ejercicio de sntesis del documento final, releva los elementos ms estructurantes y dinmicos de cada tema, y su relacin analtica, en la medida que mucho del anlisis, est dentro del campo o la dimensin de lo complejo, de la incertidumbre y de los mltiples escenarios; que aunque exista complejidad, lo prioritario, relevante o evidente, permite construir anlisis, retomar y decantar las conclusiones y recomendaciones, ms requeridas. Por este motivo la estructura original del documento final, no se utiliza formalmente en la sntesis, buscando precisamente concentrar el anlisis, en una secuencia que persigue contextualizar desde el derrotero del desarrollo sostenible, para pasar a resaltar las diferentes problemticas, y visualizar cmo desde las premisas del PNP y las normas existentes, se han atendido o mitigado estas situaciones, para as proceder a condensar las conclusiones y recomendaciones, ms relevantes, alcanzadas por este estudio. Es necesario aclarar que esta tarea analtica, tanto desde las mismas fuentes, como desde el mismo documento extenso, y en esta sntesis, deja muchas ms preguntas que respuestas, y las indicaciones que se pueden evidenciar, son apenas las advertencias de una situacin, que por su condicin, importancia y prioridad, debemos profundizar en su seguimiento, precisar algunas aseveraciones, que se convierten en mltiples hiptesis, y por lo tanto en varios frentes de trabajo, el que debe estar encaminado a obtener repuestas cada vez ms sustentadas, que nos permitan enfocar estratgicamente la gestin, ante la relevancia que posee para la vida nacional, la conservacin de los pramos. Se anota y destaco el hecho que hacer sntesis de un documento final, que en su desarrollo, contiene excelentes textos, argumentaciones adecuadas y un buen desarrollo de propuestas, se convierte en una labor, difcil y comprometedora, por lo que de antemano pido excusas a los autores, quienes demuestran en cada uno de sus textos, que le imprimieron esmero, dedicacin, experiencia y conocimiento, si en algn momento,
Los captulos del documento final son los siguientes: INTRODUCCIN - SINTESIS EJECUTIVA I. PRESENTACIN II. EL ORDENAMIENTO JURIDICO COLOMBIANO III. EL PROGRAMA NACIONAL DE PRAMOS IV. ESTUDIOS SOBRE EL REGISTRO DEL ESTADO ACTUAL DE LOS PRAMOS V. LA IMPLEMENTACIN NORMATIVA VI. LINEAMIENTOS Y DIRECTRICES DE PRIORIDADES PARA APOYAR LA IMPLEMENTACIN DEL PLAN NACIONAL DE PRAMOS- PNP. 2 En el Programa para el manejo sostenible y restauracin de ecosistemas de la alta montaa colombiana: Pramos o Programa Nacional de Pramos (PNP), los objetivos esenciales se enuncian como: Garantizar la oferta de bienes y servicios ambientales esenciales para el bienestar humano. Garantizar la permanencia del medio natural, o de algunos de sus componentes, como fundamento para el mantenimiento de la diversidad cultural del pas y de la valoracin social de la naturaleza.
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en este ejercicio de sntesis, se priv, limit o se interpret insuficientemente un contenido o significado de alguna frase, prrafo o estructura conceptual. Se aclara que la sntesis, no se detiene en el marco legal, en la medida que es muy, extensa, y el capitulo respectivo en el documento final posee un excelente desarrollo, en esta sntesis se hace un recuento o resea muy general del amplio contexto jurdico, y se utilizan algunos argumentos y citas, que son requeridos para el anlisis, las conclusiones y recomendaciones. Tampoco se detiene en la muy necesaria y detallada; Propuesta de Plan de accin inmediata para el seguimiento del plan de manejo de pramos por parte de las corporaciones autnomas regionales3; la que complementa de forma adecuada varias recomendaciones del estudio, frente a los funciones y compromisos de las Corporaciones, como entes ejecutores de poltica y autoridades ambientales regionales, para abordar la prioridad de gestin por los pramos. En la medida que desde el ao 2002, se ha avanzado poco en la implementacin integral del PNP, el MAVDT consciente de esta situacin, ha promovido estudios y consultas que resalten la atencin del pas y de los entes regionales hacia estas zonas naturales de cuya integridad depende en alto grado el desarrollo sostenible de las poblaciones colombianas. En este momento histrico es claro el nimo del MAVDT, y otros mltiples actores nacionales, regionales y locales de diverso origen, en construir conjuntamente una Agenda Nacional y un Plan de Accin, en procura de la implementacin del PNP y de la construccin participativa de una poltica pblica referente a los pramos y bosques andinos para Colombia. En los ltimos meses se ha avanzado con una amplia reflexin propositiva frente al futuro manejo de los pramos en Colombia, gracias a este convenio, as como a los preparativos para el Congreso Nacional de Pramos a realizarse en Mayo de 2009, promovido por el MAVDT, Corpoboyaca, Gobernacin de Boyac, Corpochivor, CAR, Corporinoquia, ASOCARS, Municipio de Paipa, Fundacin ECOAN, contando con la participacin del IAvH, IDEAM, UNAL, UAESPNN, UPTC, la red de trabajo en pramos de Boyac, Fundacin ITZEA, CCVVL, entre muchos otros. Esperamos que esta sntesis, contribuya y aporte en la tarea de generar un plan de accin y una agenda nacional, tarea que sabemos, se perfila como un compromiso colectivo por continuar durante varios aos por venir, esperamos que se logre la mayor convocatoria para la participacin de mltiples actores, en la construccin e implementacin de una poltica pblica por los pramos, para as poder lograr una cada vez mayor accin colectiva, a tan sentida prioridad nacional.

Marco Terico y Conceptual del Trabajo (Presentacin)4.


La crisis ambiental, social y cultural que vivimos es producida por la forma como actualmente gran parte del anlisis cientfico y en especial el econmico, razona sobre el mundo.. (Antonio Elizalde en Economa, Ecologa, Epistemologa y tica; relaciones difciles, - 2002-)

Se parte de la premisa, que la concepcin del desarrollo sostenible (1987)5, es el eje


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Esta propuesta fue elaborada por Guillermo Rudas, para el Convenio MAVDT CCVL y forma parte integral del documento final del Convenio MAVDT CCVL (2008). 4 Documento elaborado por Margarita Marino de Botero. El que forma parte integral del documento final del Convenio MAVDT CCVL (2008).

esencial de los principios, criterios y mecanismos del accionar de la humanidad, para poder lograr su sobrevivencia en el planeta; se releva la conservacin de la base natural como eje sustancial del desarrollo humano (Convenio de Diversidad Biolgica CDB 1997), realza la visin ecosistmica del territorio, que recoge todos los conceptos del desarrollo sostenible; y destaca como en la construccin de la concepcin global sobre el desarrollo sostenible, se ha avanzado en la construccin de un camino para la toma de decisiones justas y equitativas entre estado y sociedad civil, reconociendo los derechos de los pueblos y las diferencias culturales, buscando construir un mundo ms solidario, justo y equitativo, a pesar de las aun vivas tendencias de destruccin, acumulacin de capitales, segregacin, ignorancia y violencia; en consecuencia con la construccin de lo sostenible, se aboga a la necesidad de moderar las fuertes dinmicas econmicas y polticas del consumo, que inciden notablemente sobre la degradacin del planeta y la proliferacin de la injusticia y la inequidad. Para el caso de Latinoamrica destaca el concepto de Ecodesarrollo6, y la construccin de Nuestra Propia Agenda7, y destaca como el inters que tiene Colombia en propender por una transformacin del modelo de desarrollo, se evidencia en la inclusin del concepto de desarrollo sostenible en el mximo orden jurdico como es la Constitucin Nacional de 1991(8). Propuestas todas, que se enmarcan complementariamente con varias decisiones mundiales sobre el futuro de la humanidad y el planeta, (Cumbre de Ro - 1992, Cumbre Mundial de Johannesburgo 2002, Metas del Milenio ONU), y en ese contexto valida la urgente necesidad de implementar el PNP, adems de otras tantas polticas y acciones ambientales complementarias para el desarrollo sostenible de la nacin, en el marco de un SINA articulado. Tras un anlisis de los escenarios de futuro, se concluye que en la medida que apliquemos en todas las esferas de nuestra vida el desarrollo sostenible;
El panorama sera totalmente distinto, pues las reformas orientadas a integrar a las polticas una perspectiva de desarrollo sostenible seran ms radicales y reales. Conduciran a cambios ms profundos, que permitiran lograr un desarrollo sostenible a nivel local, nacional, regional y global. Las leyes e instituciones nacionales e internacionales estaran concebidas para concretar una mayor justicia social
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La conservacin, la restauracin y la gestin ambiental son una realidad solo cuando adquirimos conciencia de que si queremos salvar los sistemas culturales, sociales y construidos tenemos que salvar los sistemas naturales que soportan la integridad y sostenibilidad de estos. Esta es la esencia de lo que llamamos el desarrollo sostenible. El desarrollo sostenible no desestima ningn proceso de mejora y equidad econmica y social, sino que reclama que para satisfacer las necesidades y valores de todos los grupos sociales, fortalecer las identidades y las culturas y la calidad de la vida, es indispensable conservar, restaurar y mantener los sistemas naturales, sus recursos, la biodiversidad y todos los servicios ambientales que permitan las mejores opciones presentes y futuras. El concepto amplio del desarrollo sostenible (presentado por la Comisin Mundial de Desarrollo y Medio Ambiente y plasmado en su informe Nuestro Futuro Comn 1987Oxford University Press.) se define como "el desarrollo que satisface las necesidades del presente sin comprometer la capacidad de las futuras generaciones para satisfacer sus propias necesidades". 6 Una exploracin ms profunda en el tiempo y en las ciencias sociales, polticas y econmicas sobre la teora del Ecodesarrollo revelara sin lugar a dudas antecedentes tan importantes como los trabajos de Ignacy Sachs en la Sierra Nevada de Sta. Marta. La Declaracin de Cocoyoc, (1974) el documento Estilos de Desarrollo y Medio Ambiente en America Latina de Oswaldo Sunkel y Nicolo Gligo (1980,) el pensamiento de Gallopin, Gutman Morelo, Cardozo, Prebish, Jaguaribe, Pinto, etc. ver Ecodesarrollo el pensamiento del decenio (ver INDERENA_PNUMA_-Valencia editores (83) 7 (Publicado en I990 por la Comisin Latinoamericana de Ambiente y Desarrollo) propone que el desarrollo sostenible debe constituirse en un compromiso a nivel global en el que participen todos los Estados y la sociedad civil. 8 El Cdigo Nacional de Los Recursos naturales y del Medio Ambiente, de 1974, se adelant varios aos en el concepto del Desarrollo Sostenible, sin usar este trmino; El cdigo propenda por un desarrollo ecolgico, social y econmicamente balanceado, aunque no cuestionara explcitamente el modelo de desarrollo. La misma experiencia de Ecodesarrollo que vivi Colombia a principios de los ochenta tambin abordaba esta visin holstica.

intergeneracional, el incremento de la equidad en todos los mbitos y una transformacin econmica y social que detuviera toda forma de produccin y estilo de vida que no pudiera sostenerse, y que revirtiera el dao hecho hasta ahora al medio ambiente. Una transformacin tal requerira de un marcado y contino aumento de los recursos y de un acelerado perfeccionamiento de los instrumentos econmicos, financieros y fiscales que favorecieran estas prcticas, as como del desarrollo creciente de instituciones orientadas a dirigir y promover estos cambios, de forma cada vez ms democrtica, participativa y comunitaria.9 Un mundo de riesgos, opciones y posibilidades aparecen en el contexto de la globalizacin, haciendo de la informacin el conocimiento y la conectividad los instrumentos fundamentales de la conservacin y de la gestin ambiental. Riesgos sociales en la medida de disminuir la valoracin de las diferencias de los sistemas biolgicos, de culturas y visiones alternativas del desarrollo, riesgos econmicos en escoger modelos de uso y consumo de recursos de alto impacto sin consideraciones de sostenibilidad, riesgos de prdida de espacios y paisajes naturales y biodiversidad, pero tambin oportunidades de desarrollar formas de apropiacin, conservacin y restauracin ambiental que se respalden socialmente. Construir un fuerte capital social, lo que obliga a pensar en diseos sociales que amplen cada vez ms las posibilidades para todas las personas buscando fortalecer la confianza necesaria para gestionar los bienes que nos son comunes (PERC, 2007).

En consecuencia, se hace la pregunta, Por qu es importante enmarcar el presente trabajo sobre pramos en estos enfoques?, referente a la relacin entre el desarrollo sostenible y pramos:
En el marco del desarrollo territorial en Colombia y a partir de la Constitucin Poltica de 1991, se reconoce como un fin esencial del estado facilitar la participacin de todos en la vida econmica, poltica, administrativa y cultural de la nacin. En este contexto, el principal instrumento de anlisis para valorar la participacin en el manejo integral de las reas protegidas en Colombia en trminos de poltica y gestin, son los Planes Nacionales de Desarrollo. Para el caso, los aspectos ambientales se asumen desde su valor directo para la bsqueda de un crecimiento econmico sostenible y de generacin de empleo, con referencias diferenciales de uno a otro sobre el valor intrnseco de los ecosistemas estratgicos, o de los Parques Nacionales Naturales o de las reas protegidas en general. Se deduce que el Estado tiene el propsito de evaluar, valorar y proyectar la contribucin de las reas protegidas del pas a la conservacin de la biodiversidad, los servicios ambientales, la construccin del desarrollo sostenible y las estrategias de alivio a la pobreza.

Los pramos colombianos El territorio del pramo, se ha forjado en la amalgama entre pobladores y naturaleza altoandina, es la gnesis del cruce de sus realidades.
Reconocer que estos ecosistemas ha venido sufriendo procesos de transformacin mediados por la presencia humana, en la medida que las lagunas y sus entornos sagrados
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Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA), GEO Amrica Latina y el Caribe: perspectivas del medio ambiente 2003, Mxico, D.F., Oficina Regional para Amrica Latina y el Caribe, 2003, y Global Environment Outlook Scenario Framework: Background Paper for UNEPs Third Global Environment Outlook Report (GEO-3), Nairobi, 2004.

desde pocas inmemoriales haban sido tratados como sitios sagrados por los nativos americanos de la civilizacin chibcha y otras anteriores y desde hace 500 aos por la presencia hispnica que desplaz las culturas indgenas de los valles y las laderas frtiles el campesino pobre producto del mestizaje y los pueblos indgenas sobrevivientes a la catstrofe humanitaria del exterminio se refugiaron en estos escenarios naturales y configuraron desde entonces nuevos sistemas ambientales. Fueron surgiendo as pueblos campesinos o pueblos indgenas acampesinados que se constituyeron en los autnticos sujetos ambientales de estos territorios en la medida que optan como accin de resistencia la defensa de la tierra como elemento aglutinador, no vista esta como circunscrita a la propiedad privada, sino ligada estrechamente al concepto de territorio, de naturaleza, de bien comn y a la sacralidad de la misma, en tanto es la dadora de los beneficios en alimentos, agua trabajo y reposo. El imaginario mtico del ancestro chibcha, como espritu del sujeto ambiental actual, supervive en la cultura mestiza del campesino de la regin del altiplano cundiboyacense (Avellaneda Cusara, 2007)10 y de manera similar podemos decir que en las montaas narienses y caucanas, en la Serrana del Cocuy, en Perij, la cordillera Central y la SNSM, ... Los ecosistemas de alta montaa que hasta mediados del siglo XX se conservaban casi intactos, han venido sufriendo un proceso de deterioro debido a procesos de tipo social y econmico, relacionados con el desplazamiento o migracin de poblaciones de las laderas cordilleranas o de los altos valles y mesetas andinas, hacia zonas ms altas, debido al deterioro de los suelos, a la intensificacin del cultivo de papa, propiciado por la revolucin verde, que aconsej el aprovechamiento de los suelos de estos ecosistemas y los del bosque altoandino como los propicios para este cultivo. De esta forma, las altas montaas se convirtieron en ltimo refugio de pobladores campesinos e indgenas que tambin fueron arrastrados all por las diversas violencias polticas ocurridas a lo largo del siglo XX. El campesino o el indgena que haba guardado sacralidad frente a estos territorios y sus lagunas fueron sorprendidos por los procesos sociales mencionados y mediante estrategias de adaptacin a las difciles condiciones climticas de estas tierras, se asent all cazando, pescando y cultivando tubrculos y races. Durante todo este periodo de reconocimiento ancestral, como de la ocupacin, la relacin de los habitantes con la naturaleza no ha diferenciado el pramo propiamente dicho, como ecosistema no boscoso, de los bosques altos que se establecieron como lmites entre las reas de la alta montaa y las tierras bajas de las laderas cordilleranas en tierra fra, tradicionalmente ocupadas por los campesinos de los altiplanos y las cordilleras en Boyac, Cundinamarca, Santanderes, Tolima, Cauca, Nario, Valle, Antiguo Caldas y Sierra Nevada de Santa Marta. Esta diferenciacin no se dio debido a que constituan un conjunto de hbitats donde se desarrollaron las culturas de las tierras fras y las zonas ms altas eran consideradas propiedades comunes, que no pudieron ser transformadas al rgimen de propiedad privada que caracteriz los dems territorios andinos durante la Colonia y la Repblica.

La extensin fsica de los pramos de Colombia se calcula en 14.400 kms2, lo que representa el 1.3% del territorio continental colombiano. El Atlas Nacional de Pramos, especifica los sectores, distritos y complejos de los pramos colombianos, como se muestra en el siguiente cuadro:
SECTORES DISTRITOS Perij Santanderes COMPLEJOS Perij Jurisdicciones - Santurbn Tam Almorzadero Yarigues Cocuy Pisba

Cordillera Oriental

Boyac

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Avellaneda Cusara, Alfonso.2007. Gestin Ambiental y Planificacin del Desarrollo- El Sujeto Ambiental y los Conflictos Ecolgicos Distributivos. ECOE Ediciones. Bogot D.C. p. 199.

SECTORES

DISTRITOS

Cundinamarca Los Picachos Miraflores Belmira Cordillera Central Viejo Caldas - Tolima Valle Tolima Macizo Colombiano Nario - Putumayo Paramillo Frontino - Tatam Duende - Cerro Plateado Santa Marta Sierra Nevada de Santa Marta

Cordillera Occidental

COMPLEJOS Tota Bijagual - Mamapacha Guantiva La Rusia Iguaque - Merchn Guerrero Rabanal - Ro Bogot Chingaza Cruz Verde - Sumapaz Los Picachos Miraflores Belmira Nevados Chil - Barragn Las Hermosas Nevado del Huila - Moras Guanacas Purac - Coconucos Sotar Doa Juana - Chimayoy La Cocha - Patascoy Chiles - Cumbal Paramillo Frontino - Urrao Citar Duende Farallones de Cali Cerro Plateado Santa Marta

Los pramos en su expresin ms natural, han acompaado la gnesis de las cordilleras, y con ella, a los cambios climticos dados en los ltimos cientos de miles de aos, han evolucionado para conformarse como espacios naturales nicos, como un archipilago biolgico, l que cuenta con la mayor presencia de especies endmicas de todos los biomas del pas; dependen muy estrechamente de las relaciones ecolgicas y ambientales, con sus vecinos los bosques andinos, en incluso ms hacia abajo en las laderas de las cordilleras, hasta llegar a las selvas ms clidas. Esta relacin evolutiva ecolgica, ha conformado a los pramos en su integridad y particularidades nicas. Es decir que sin bosques andinos y selvas sanas, no hay pramos sanos y viceversa.
El pramo colombiano presenta los valores mayores de diversificacin en diferentes grupos vegetales, en plantas con flores (62%), musgos (85%), hepticas (60%), lquenes (77%) y helechos (98%) de toda la extensa regin biogeogrfica desde Costa Rica hasta el norte del Per; igualmente posee el mayor nmero de especies endmicas. (Atlas Colombiano de Paramos). El pramo es en realidad un complejo de ecosistemas que se genera en altitudes elevadas, con diferencias marcadas en el clima y la temperatura, ambientando un alto grado de endemismo; algunos especialistas consideran que supera en biodiversidad a la selva hmeda tropical. 5.168 especies vegetales, 70 especies de mamferos, 154 especies de aves, 131 de mariposas, 15 de reptiles y 90 de anfibios. (Orlando Rangel). La disponibilidad de agua del 70% de la poblacin colombiana depende de su captacin y almacenamiento. En la alta montaa se define el presente y futuro de la vida de las poblaciones y ciudades del pas y la disminucin y contaminacin de sus caudales no solo afecta al pramo sino a ros quebradas lagunas y todo el sistema hdrico Nacional. Es necesario en consecuencia interpretar que los pramos, en su condicin de ecosistemas nicos, y de enorme significado en valores histricos y cultura, gran riqueza biolgica y patrimonio natural de la nacin son igualmente las reservas hdricas de Colombia, de las grandes ciudades y del todo el sistema cordillerano colombiano. De

hecho no ser posible sostener el abastecimiento de estas cuencas y del consumo del 70% los pobladores, las industrias y la agricultura del pas si no se conservan y restauran ntegramente los bienes naturales de los pramos del pas.

Su conformacin actual es fruto del proceso natural y de la intervencin del hombre 11. En la mayora de los casos, desafortunadamente, la actual intervencin antrpica, mediada o embebida entre la cultura econmica de la produccin masiva, la acumulacin de capital, la exclusin de la franja ms pobre de la poblacin principalmente rural - para acceder a la educacin, a los medios de produccin y al trabajo, a la proliferacin de la violencia, el desplazamiento y la inequidad, y al uso de formas tecnolgicas de produccin masiva de alto impacto; inciden sobre el uso del territorio y a la inestabilidad en los flujos de poblacin humana en la alta montaa, y en consecuencia deteriora los procesos naturales de captacin y regulacin hdrica, sustituye la muy vulnerable vegetacin natural de los pramos, modifica sus frgiles suelos (Ej: compactacin por ganadera, perdida de suelos por laboreo mecnico inadecuado), as como su muy nica conformacin y distribucin de especies de flora y fauna, muchas de ellas endmicas a cada pramo; genera desaparicin de especies, disminuye el rea de pramo, y del bosque andino (dndole paso en algunos casos a la paramizacin del mismo), a la desecacin de humedales y prdida de zonas de recarga hdrica. La gran mayora de los pramos colombianos tienen afectaciones graves generadas por la accin del hombre. Quiz los mejor conservados se encuentran en territorios indgenas, que consideran estos ecosistemas como territorios sagrados y por ello impiden la intervencin fornea y otros que forman parte de Parques Nacionales Naturales y reas Naturales Protegidas. En esta condicin se encuentra el 39% de los pramos, localizados en 16 de los 47 Parques establecidos, aunque es de advertir que el ecosistema no se diferencia del conjunto del rea protegida para darle un tratamiento particularizado, como recomiendan los especialistas. La contundente evidencia del deterioro en los Pramos de Colombia, los cuales sufren graves problemas de degradacin como demuestran los estudios, las indagaciones, aseveraciones y comentarios de expertos, estudiosos, administradores pblicos y privados, maestros, estudiantes, campesinos, indgenas y colonos, participantes de este convenio. En lo que se refiere a la degradacin ambiental de los pramos no resulta exagerado decir que es en estos ecosistemas Andinos en donde se presentan los disturbios antrpicos ms pronunciados. Las amenazas histricas presentes en los pramos se mantienen e incrementan con el paso del tiempo. Si bien cada pramo tiene caractersticas particulares, hoy se reconocen por los tratadistas amenazas comunes como las que se resean a continuacin: La ocupacin del territorio por una poblacin creciente, con necesidades bsicas insatisfechas y con desconocimiento del valor ecolgico y socioeconmico del ecosistema, genera un avance constante de la colonizacin, por quienes carecen de tierra para trabajar, con el nimo de extender la frontera agrcola y encontrar opciones de sobrevivencia; el desplazamiento campesino a zonas de pramos y a nuevas concentraciones de poblacin humana en los bordes y zonas de amortiguacin al ecosistema (Ej: por la minera o el desplazamiento forzado o econmico), tambin han contribuido a profundizar el problema, as mismo como parte de esta dinmica tenemos el
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De acuerdo con el estudio desarrollado por el IDEAM 2.002, el 75% de los pramos actuales tiende a desaparecer en los prximos 50 aos, debido a las acciones de intervencin directa del hombre y el calentamiento global.

conflicto armado que se presenta en varios pramos y zonas andinas del pas, que agudizan las problemticas regionales. La mayora de problemas subsiguientes se derivan de esta primera amenazante situacin. La tala del bosque altoandino y andino para abrir potreros, establecer cultivos, cercar, utilizarse como tutores en cultivos (arveja, curuba, mora), producir carbn de palo y madera para uso domstico. La cacera, que tiene gravemente diezmada la poblacin de mamferos y aves. Quemas indiscriminadas, destruccin de la vegetacin nativa y desecacin de humedales para sustituirlos por pastos dedicados a la ganadera (vacunos, ovinos, caprinos y equinos) o por el monocultivo de papa. El cultivo de papa ha causado efectos devastadores. En primer lugar por la ocupacin de territorios de pramo que eran considerados baldos; en segundo lugar por la transformacin del paisaje, destruccin de la vegetacin nativa, remocin de los suelos, desecacin de pantanos y zonas de recarga hdrica, uso indiscriminado de venenos que contaminan suelo, agua y aire, desplazando y matando especies vegetales y animales, sin discriminacin. Explotacin excesiva de los recursos hdricos para consumo humano, sistemas de riego y produccin de energa (que en algunos casos han desarrollado la desviacin de cauces). La consecuencia ms apremiante es el aumento en los conflictos por uso del agua, la prdida de la regulacin hdrica y la consecuente disminucin de las recargas de acuferos12. Reforestaciones con especies exticas que modifican sustancialmente el ecosistema. Adems de la descuidada introduccin de especies exticas o forneas invasoras, que compiten, desplazan o depredan las especies nativas y en consecuencia afectan los ecosistemas de pramo (pasto kikuyo, trbol, retamo espino, retamo, truchas, perros cimarrones, entre muchas otras especies). Extraccin descontrolada de especies para usos medicinales, materia prima para construccin, como los pajonales usado para techar viviendas, y la comercializacin de musgos y turba. Obras de infraestructura como carreteras, puentes, antenas de transmisin y edificaciones, sin tener en cuenta la grave afectacin causada. Programas tursticos inapropiados; sobrecarga de visitantes no preparados en pocas no apropiadas y construccin de infraestructura perjudicial, como refugios y senderos. Cultivos ilcitos y uso indiscriminado de venenos de usos agrcola que matan y afectan cientos de especies de flora y fauna, generando cambios profundos en la estructura y dinmica de los pramos. Se estima que en algunas zonas altoandinas de Colombia existe un leve aumento de las zonas con cultivos ilcitos, particularmente de amapola, que se extienden principalmente en los bosques altoandinos y pramos. La Minera, principalmente de carbn, oro, grava y piedra caliza, que actualmente est promovida mayormente por actores externos a los pramos (compaas nacionales e internacionales), es desarrollada de manera antitcnica, ocasionando impactos ambientales sobre el suelo, las aguas, y la biodiversidad. Los proyectos

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El Pramo de Guerrero es un ejemplo contundente de esta problemtica. Hoy solo cuenta con 619 hectreas de vegetacin nativa luego de contar con ms de 10.079 hectreas. Igualmente sus reas productoras de agua pasaron de 22 mil a 15 mil y sus reas de pastos pasaron de 4.000 a ms de 8.000 hectreas (Tomas Van Der Hammen).

de exploracin y extraccin minera13, que se han ejecutado y que estn en proceso, necesitan vas de acceso, acentan la inmigracin o la permanencia de poblacin de mineros en los territorios altoandinos, quienes aplican sistemas inapropiados de exploracin, extraccin minera, construccin de infraestructuras mineras, viales y viviendas, presentndose un mal manejo de desechos slidos y lquidos; por lo que efectan fuertes intervenciones al paisaje y a la estabilidad ambiental e hdrica. Las modificaciones al paisaje natural del pramo y sus ecosistemas asociados, con los diferentes impactos productivos adems nos traen desecacin, intervenciones y alteraciones ecosistmicas de los depsitos lacustres, sedimentacin y eutrofizacin de lagos y lagunas. Afectando con ello la estabilidad ecolgica, hdrica y climtica de extensas regiones andinas del pas. Presentndose con todo ello una creciente prdida de biodiversidad endmica14, generando una profunda alteracin de las sucesiones naturales que ha resultado en profundos cambios en la composicin, estructura y dinmica de los ecosistemas endmicos de pramo, y en la disminucin de su potencial de regeneracin natural. Considerado fundamental para mantener la estabilidad ambiental y climtica. Otro factor a tener en cuenta es el cambio climtico. Los nevados de Colombia han venido perdiendo su capa glacial en forma acelerado desde mediados del siglo pasado; esa prdida flucta entre el 60% y el 90% y con tendencia a desaparecer; esas variaciones tienen efecto directo sobre los ecosistemas de alta montaa y particularmente en los pramos, generando a su vez transformaciones sustanciales en el ecosistema, precisamente por la alta vulnerabilidad que los caracteriza. Es previsible que si los nevados desaparecen, tambin lo hagan los pramos. La sola disminucin del rea de pramo significa prdida de especies endmicas, prdida y cambio de hbitat de otras especies y genes, prdida de la capacidad de absorcin del CO2 y prdida de la capacidad de intercepcin, almacenamiento y regulacin hdrica, poniendo en peligro el abastecimiento de agua para la mayora de la poblacin colombiana. En informe realizado por la Procuradura Delegada para Asuntos Ambientales y Agrarios y los Procuradores Judiciales Ambientales y Agrarios de todo el pas y titulado: Situacin de los Pramos en Colombia frente a la actividad antrpica y el Cambio Climtico (2008) 15 tiene como objetivo conocer el estado de los ecosistemas de pramos en nuestro pas y las actividades realizadas en ellos. En dicho informe se encontr que de las 1.663.737 hectreas de pramos distribuidas en 260 municipios colombianos solo 215 reportaron informacin sobre su estado actual y las actividades realizadas por las comunidades que los habitan. De estos 215 municipios en 185 se generan impactos por actividades antrpicas y tan solo 30 de los municipios reportaron no realizar actividades de este tipo.

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INGEOMINAS, ha otorgado ttulos mineros en 65.176 hectreas en paramos y estn en curso solicitudes en otras 402.628 hectreas lo que equivale al 36% del rea total de estos ecosistemas en el pas (M. Rodrguez. El Tiempo. 18 agosto 2008). 14 Segn los libros rojos de la flora Colombiana (IAvH, ICN UNAL, Sinchi, MAVDT, entre otros), el 53 por ciento de los frailejones (Espeletineae) de Colombia est amenazado. 15 Procuradura General de la Nacin. Situacin de los Pramos en Colombia frente a la actividad antrpica y el Cambio Climtico. Bogot: junio de 2008.

De otra parte encontr que en 91 municipios se encuentra que el cultivo de papa es la actividad agrcola ms comn y de mayor frecuencia, en 75 de estos municipios se desarrolla actividad pecuaria primando la ganadera bovina y ovina, y por ltimo en 19 de ellos se adelantan proyectos mineros. En conclusin, Colombia es en el contexto global un pas privilegiado por la naturaleza al contar con el mayor porcentaje de los pramos del mundo. Estos ecosistemas prestan valiossimos servicios ambientales, como que de ellos depende en buena medida la seguridad alimentaria y la prestacin del servicio pblico de agua para la mayora de la poblacin. De all la imperiosa necesidad de cuidarlos, conservarlos y recuperarlos con medidas especiales, en virtud de su alta vulnerabilidad a la intervencin humana.

El Ordenamiento Jurdico Colombiano y los pramos.


Dentro del ordenamiento jurdico colombiano, se da la contextualizacin de la norma de normas, La Constitucin Poltica Colombiana de 1991, tambin denominada; La Constitucin Ecolgica16, en donde se enfatiza la concepcin constitucional del desarrollo sostenible para Colombia. Con este enfoque el Estado tiene la obligacin de proteccin, es decir de incorporar en su actividad una visin ecolgica, cuyo balance generar resultados y consecuencias concretas, en el devenir del pas.17 Se resalta el principio de la responsabilidad colectiva de la proteccin ambiental 18,19, que en consecuencia y en parte sustancia o soporta la funcin ecolgica de la propiedad20, y determina en cuanto a los beneficios colectivos21, y que bajo el principio de precaucin, define entre otras, la limitacin a la libertad econmica por fines ambientales22. Destaca como las particularidades de los grupos sociales, definen una relacin relevante frente a la identidad cultural indgena y el medio ambiente23, aclara como existen las directrices de ley para el trabajo interministerial, as como entre entidades descentralizadas, como es posible desde el marco legal implementar masivamente la
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Hctor Riveros y Laura Len Navas. Perspectiva constitucional de la gestin ambiental. Bogot: CAR y Milenio Centro de Pensamiento poltico. 1997. P. 16. 17 Ibdem. P. 22 18 Julio Csar Rodas Monsalve. La constitucin ecolgica y la proteccin de los humedales en el distrito capital. En: 15 aos de la Constitucin Ecolgica Colombiana. Bogot: Universidad Externado de Colombia. 2006.p. 239. 19 El artculo 4 de la Ley 472 de 1998 seala entre otros los intereses colectivos al medio ambiente sano, y la existencia del equilibrio ecolgico y el manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, su conservacin, restauracin o sustitucin. La conservacin de las especies animales y vegetales, la proteccin de reas de especial importancia ecolgica, de los ecosistemas situados en las zonas fronterizas, as como los dems intereses de la comunidad relacionados con la preservacin y restauracin del medio ambiente. 20 Ibdem. 21 Respecto de dicha funcin la Corte Constitucional explico que una novedosa respuesta del Constituyente a la problemtica planteada por la explotacin y uso indiscriminado de los bienes y derechos particulares en contra de la preservacin del medio ambiente sano, considerado como un derecho y un bien de la colectividad en cuya proteccin debe estar comprometida la sociedad entera (C.P., art. 79). Es decir, que con la introduccin de la nueva funcin ecolgica se ha incorporado una concepcin del ambiente como lmite a su ejercicio, propiciando de esta manera una suerte de ecologizacin de la propiedad privada, porque as como es dable la utilizacin de la propiedad en beneficio propio, no es razn o fundamento para que el dueo cause perjuicios a la comunidad como por ejemplo con la tala indiscriminada de bosques, la contaminacin ambiental, que van en detrimento de otros derechos de los asociados como lo son el de gozar de un medio ambiente sano, que en ltimas, se traducen en la proteccin a su propia vida. Corte Constitucional. Sentencia C-1172 de 2004. M.P.: Clara Ins Vargas Hernndez. 22 La libertad econmica est consagrada como derecho en el artculo 333 de la Constitucin poltica, pero establece que el alcance de dicha libertad puede ser limitada mediante ley si el medio ambiente lo exige. Asimismo el artculo 334 faculta al Estado a intervenir en la economa para preservar entre otros el medio ambiente con el fin de mejorar la calidad de vida de las personas, la distribucin equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo. 23 Hctor Riveros. Op. Cit. P. 48-49

Educacin Ambiental24,25, describe el soporte constitucional y los mecanismos legales para que exista participacin y control de los ciudadanos26. As como el derecho a la informacin27.
Con base en el artculo 20 de la Constitucin los ciudadanos tienen derecho a recibir una informacin veraz e imparcial. De esta forma la Carta dispuso el derecho de todas la personas de acceder a los documentos pblicos (artculo 74) y especficamente el artculo 74 de la Ley 99 de 1993, estableci el derecho de peticin de informacin en relacin con los elementos susceptibles de producir contaminacin y los peligros que el uso de dichos elementos pueda ocasionar a la salud humana y sobre el monto y utilizacin de los recursos financieros, que estn destinados a la preservacin del medio ambiente. La Corte Constitucional ha determinado las obligaciones de las entidades estatales respecto del derecho a la informacin en relacin con el derecho de las personas a participar en las decisiones que las afectan.28 De esta forma les corresponde suministrarles oportunamente toda la informacin que no goce de reserva constitucional o legal. Esa informacin deber ser completa, consistente, coherente, verificable, comparable, contextualizada, difana y siempre oportuna. De otra parte, la Corte dijo que como esa informacin sirve para la reflexin-accin individual y colectiva, entonces las entidades estatales deben asumir la promocin, creacin y fomento de las condiciones idneas para la discusin pblica de los temas pertinentes. La Corte considera que el proceso democrtico se refuerza a partir de la discusin, el respeto y la comprensin de los argumentos de las personas privadas y de los interlocutores institucionales. 29 De otro lado, la participacin de acuerdo con el artculo 40 de la Carta se materializar en el ejercicio de acciones pblicas para defender el medio ambiente. De esta forma se podr interponer acciones de tutela cuando la afectacin al medio ambiente vulnere derechos fundamentales. Tambin las personas podrn instaurar una accin de cumplimiento de leyes o actos administrativos de carcter general que no impliquen gasto. Los ciudadanos cuentan a su vez con las acciones populares para defender con carcter preventivo los intereses colectivos del medio ambiente 30 que pudieran verse afectados por la accin u omisin de autoridades pblicas o particulares. 31 De otra parte, los ciudadanos tambin podrn interponer acciones de inconstitucionalidad contra leyes y decretos con fuerza de ley que contraren alguno de los preceptos de la Constitucin que tenga que ver con el medio ambiente. La inconstitucionalidad tambin podr ser causa de nulidad de actos

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Corte Constitucional. Sentencia C-431 de 2000. M.P.: Vladimiro Naranjo Mesa. En dicha sentencia la Corte Constitucional estableci otros deberes del Estado correlativos al derecho al medio ambiente sano entre los que se encuentran: proteger su diversidad e integridad; salvaguardar las riquezas naturales de la Nacin; conservar las reas de especial importancia ecolgica; planificar el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales para as garantizar su desarrollo sostenible, su conservacin, restauracin o sustitucin; prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental; imponer las sanciones legales y exigir la reparacin de los daos causados al ambiente y cooperar con otras naciones en la proteccin de los ecosistemas situados en las zonas de frontera. 25 Ministerio de Educacin y Ministerio de Medio Ambiente. Poltica Nacional de Educacin Ambiental SINA. Bogot: julio de 2002. 26 De acuerdo con el artculo 2 de la Ley 472 de 1998, las acciones populares se ejercen para evitar el dao contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneracin o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible. 27 Hctor Riveros. Op.cit. p. 57 28 Corte Constitucional. Sentencia C-891 de 2002. M.P.: Jaime Araujo Rentera 29 Ibdem. 30 El artculo 4 de la Ley 472 de 1998 seala entre otros los intereses colectivos al medio ambiente sano, y la existencia del equilibrio ecolgico y el manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, su conservacin, restauracin o sustitucin. La conservacin de las especies animales y vegetales, la proteccin de reas de especial importancia ecolgica, de los ecosistemas situados en las zonas fronterizas, as como los dems intereses de la comunidad relacionados con la preservacin y restauracin del medio ambiente. 31 De acuerdo con el artculo 2 de la Ley 472 de 1998, las acciones populares se ejercen para evitar el dao contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneracin o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible.

administrativos que vayan en contra del medio ambiente, y para ese caso se podr usar la accin de nulidad. A su vez el derecho a la participacin invita a hacer parte de plebiscitos, referendos, consultas populares que tengan que ver con el medio ambiente. De otra parte la participacin faculta a intervenir en procesos administrativos ambientales, en las audiencias pblicas y en las consultas previas. Asimismo, permite el ejercicio del derecho de peticin (artculo 23 de la Constitucin). Otra forma en la que los ciudadanos pueden participar es en los procesos administrativos ambientales, como el trmite de una licencia o un permiso. Cualquier persona puede solicitar a la autoridad que esta llevando el proceso que la declare como parte interesada y una vez declarada podr participar en el proceso, aportar documentos, pruebas para asegurar que la decisin que tome la autoridad salvaguarde el entorno ambiental.32 Asimismo, cualquier persona podr participar en las audiencias pblicas ambientales. Esas audiencias tienen por objeto dar a conocer a las organizaciones sociales, comunidad en general, entidades pblicas y privadas la solicitud de licencias, permisos o concesiones ambientales, o la existencia de un proyecto, obra o actividad, los impactos que este pueda generar o genere y las medidas de manejo propuestas o implementadas para prevenir, mitigar, corregir y/o compensar dichos impactos; as como recibir opiniones, informaciones y documentos que aporte la comunidad y dems entidades pblicas o privadas. Sin embargo, estas audiencias no son para discutir ni debatir, as como tampoco se tomarn decisiones. Finalmente, con base en los artculos 7 y 79 de la Constitucin Poltica, el artculo 76 de la Ley 99 de 1993 y el Decreto 1320 de 1998, se debe consultar previamente a las comunidades indgenas y afrocolombianas sobre cualquier proyecto, obra o actividad que se intente desarrollar en su territorio. La Corte Constitucional ha establecido en reiterada jurisprudencia que la constitucin le otorg una proteccin especial al derecho de participacin de los pueblos indgenas y afrodescendientes del pas en las decisiones que los afectan. 34 La Corte considera que de acuerdo con la definicin de Colombia como repblica democrtica, participativa y pluralista y del reconocimiento de la diversidad cultural como valor constitucional y fundamento de la nacionalidad colombiana, la especial proteccin se traduce en el deber de adelantar procesos de consulta con las comunidades indgenas y tribales para la adopcin y la ejecucin de decisiones que puedan afectarles. Es decir que los procesos de consulta constituyen una forma de participacin democrtica especficamente regulado en el artculo 330 de la Carta Poltica, que se sustenta en el Convenio 169 de la OIT.
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Con referencia a los derechos para la participacin ciudadana en la toma de decisiones, se anotan algunas dificultades evidentes y visibles:
Sin embargo, la participacin ciudadana en la toma de decisiones es severamente restringida en la prctica, lo cual se explica principalmente porque los mecanismos de convocatoria y participacin quedan a discrecin de las instituciones pblicas y los funcionarios. En algunos casos se argumentan razones de seguridad nacional y de derecho a la libre empresa para impedir la participacin de los ciudadanos. El acceso a la informacin es deliberadamente restringido tras figuras como el secreto comercial o el
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Jorge Ivn Hurtado Mora. Participacin ciudadana en la gestin ambiental 15 aos despus de la Constitucin Poltica. En: 15 aos de la Constitucin Ecolgica de Colombia. Bogot: Universidad Externado de Colombia. 2006. p. 226. 33 Ver Decreto 330 de 2007. 34 Corte Constitucional. Sentencia C-461 de 2008. M.P.: Manuel Jos Cepeda Espinosa. Ver. Sentencia C-030 de 2008. M.P: Rodrigo Escobar Gil. Sentencia. En esta sentencia la corte declaro inconstitucional la Ley Forestal por haber faltado al deber de la consulta previa a las comunidades indgenas y afrodescendientes.

derecho a la confidencialidad, cuyos alcances no estn claramente definidos en la legislacin. Se registran pocos esfuerzos contundentes y continuos para difundir las normas, las amenazas y riesgos, los niveles de contaminacin, los incumplimientos de las industrias y los informes consolidados sobre el medio ambiente y aun existe un control distante de las propias instituciones e instancias del estado sobre sus instancias locales. El principio del derecho de informacin est en la agenda internacional desde 1992 (Ro), en el entendido de que la informacin ambiental es un Derecho de la sociedad y nicamente las personas informadas pueden tomas las decisiones que mejor salvaguarden sus intereses y derechos35.

Tambin se describe como Colombia se ha definido como un Estado Unitario 36 y ha permitido la autonoma de las entidades territoriales, as como en el adquirir deberes en el orden ambiental37. Se especificaron las normas, que precisan el accionar social y estatal en cuanto a la conservacin y el manejo sostenible de los pramos, con la descripcin de las mismas, se releva el origen de una estructura legislativa bsica, adecuada desde la Ley 2 de 1959, el Cdigo de Recursos Naturales (Decreto Ley 2811 de 1974), las posibilidades para la proteccin de pramos desde la promulgacin de este cdigo38,39,40, la Ley 99 de 1993, que estructur las bases del SINA, y se resalta que dentro de los objetivos generales ambientales indicados en esta ley, se dispuso que seran objeto de proteccin especial las zonas de pramos, subpramos, los nacimientos de agua y las zonas de recarga de acuferos (artculo 1, numeral 4). Adems es relevante sealar que esta ley estableci tres principios para regular las relaciones entre la el nivel central y las entidades territoriales con el fin de asegurar el inters colectivo de un medio ambiente sano y adecuadamente protegido, y de garantizar el manejo armnico y la integridad del patrimonio natural de la Nacin (artculo 63). Estos principios son la armona regional, la gradacin normativa y el rigor subsidiario. En el artculo 4, de la Ley 99 de 1993, define el SINA como el conjunto de orientaciones, normas, actividades, recursos, programas e instituciones que permiten la puesta en marcha de los principios generales ambientales; determina las funciones de las autoridades ambientales (CARs), y define que el MAVDT sea el coordinador jerrquico y evaluador de la poltica ambiental para el pas, y como los entes ejecutores de la poltica en la regiones estn las Corporaciones Autnomas Regionales CAR y las Corporaciones

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De otro lado, es importante resaltar que el Principio No. 10 de la Declaracin de Ro estableci que el mejor modo de tratar las cuestiones ambientales es con la participacin de todos los ciudadanos interesados, en el nivel que corresponde. La Cumbre de Johannesburgo se evalu la aplicacin del Principio 10 (Rio) sobre el derecho a la informacin ambiental. considerando que el cumplimiento del Principio 10 apunta a un conjunto de requerimientos mnimos pero fundamentales para lograr verdaderos avances en las polticas y en la gestin ambiental en los niveles local, nacional, regional y global y, principalmente, para hacer efectivos los derechos de los ciudadanos a mejores condiciones de vida y a ser parte activa de las transformaciones que se necesitan.. 36 Corte Constitucional. Sentencia C-126 de 1993. M.P.: Antonio Barrera Carbonell. 37 Corte Constitucional. Sentencia C-216 de 1994. M.P.: Vladimiro Naranjo Mesa. 38 Marcela Jimnez Larrarte. Marco Jurdico aplicable a la proteccin de pramos en Colombia y desafos administrativos y de manejo para su efectividad. En: Panorama y perspectiva sobre la gestin ambiental de los ecosistemas de pramo. Bogot: Procuradura General de la Nacin. Junio de 2008.p. 53. 39 Eugenia Ponce de Leon-Chux. La regulacin de las reas protegidas en el Cdigo Nacional de Recursos naturales Renovables y de Proteccin del Medio Ambiente y su relacin con el Convenio de Diversidad Biolgica. En: Evaluacin y perspectivas del Cdigo Nacional de Recursos Naturales de Colombia en sus 30 aos de vigencia. Bogot: Universidad Externado de Colombia. 2004. P. 414 40 Eugenia Ponce de Leon-Chux. Marco jurdico colombiano relacionado con los pramos. En: http://www.lablaa.org/blaavirtual/geografia/congresoparamo/marco-juridico.pdf

de Desarrollo Sostenible 41, que actan a su vez como autoridades ambientales regionales, as como las funciones y relaciones con la entidades territoriales en cuanto a medio ambiente (artculos 111, 66 y 67 de la Ley 99 de 1993), y la articulacin en el SINA, as como la planificacin del desarrollo y el OT (Ley 388 de 1997). Se anotan las obligaciones que la nacin adquiere al suscribir tratados internacionales, referentes a medio ambiente y biodiversidad, al respecto destaca la Ley 165 de 1994, con la cual se adopt el Convenio de Diversidad Biolgica (CDB). Adems aplican otros instrumentos internacionales suscritos por Colombia en la proteccin de pramos, como: la Convencin Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climtico (Ley 164 de 1994); el Protocolo de Kyoto de Cambio Climtico (Ley 629 de 2000); y la Convencin Relativa a los humedales de Importancia nacional especialmente como hbitat de aves acuticas - RAMSAR (ley 357 de 1997), y la Convencin sobre el Comercio internacional de especies amenazadas de fauna y flora silvestres (CITES), con referencia a este convencin, forman parte del listado especies de pramo amenazadas; el cndor andino (Vultur gryphus), el oso de anteojos, frontino o careto (Tremarctos ornatus), y la danta de pramo o danta lanuda (Tapirus pinchaque), adems de otras especies de fauna y flora. Se destaca el papel del Sistema Nacional de reas Protegidas (SINAP) 42, aunque an es relevante discutir an ms, el considerar la Estructura Ecolgica Principal (EEP) 43, como uno de los ejes conceptuales preponderantes, para la reglamentacin e implementacin del ordenamiento territorial y en consecuencia, definir as el mbito territorial del SINAP para Colombia.
Para defender los principios enunciados anteriormente y para asegurar la continuidad de los procesos ecolgicos y evolutivos naturales y mantener la diversidad biolgica Colombia ha organizado un Sistema Nacional de reas Protegidas (SINAP)44, que representa el conjunto de reas naturales sean de carcter pblico, privado o comunitario. As mismo la misin del Sistema Nacional de reas Protegidas, se enfoca a generar un proceso de interacciones efectivas entre actores, tendiente a armonizar la relacin ser humano naturaleza, consolidando ordenamientos ambientales del territorio.

Describe las diferentes normas que sustentan los diferentes herramientas y mecanismos de coordinacin y complementaridad para la planificacin ambiental: entre ellos el
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Recientemente la Corte Constitucional determin que las CAR estn sometidas al control y vigilancia del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial porque en materia ambiental impera el principio de la unidad de gestin..Corte Constitucional. Sentencia C-462 de 2008. M.P.: Marco Gerardo Monroy Cabra. 42 La nocin de rea protegida fue incluida al ordenamiento jurdico colombiano a travs de la adopcin del Convenio de Rio de Janeiro sobre diversidad biolgica, por medio de la Ley 165 de 1994. Sin embargo, en ninguna otra norma colombiana se define esta categora, lo que se ha prestado para confusiones. No obstante, el artculo 19 del Decreto 216 de 2003, se encarga a la Unidad Administrativa Especial del Sistema de Parques Nacionales Naturales, de Proponer e implementar las polticas, planes, programas, proyectos, normas y procedimientos relacionados con las reas del sistema de parques nacionales naturales y del sistema nacional de reas protegidas SINAP. Lo anterior sirve para concluir que la nocin de rea protegida en el sistema jurdico colombiano es una denominacin general para encuadrar las reas de manejo especial y dems reas de proteccin ambiental. 43 La Estructura Ecolgica Principal (EEP), es todo aquello que debe conservarse o restaurarse a ecosistema natural, en virtud de la estabilidad ambiental del mismo, es fundamental tenerlo claro, para poder as definir, con suficientes argumentos, los lmites fsicos para las zonas de uso y conservacin, en especial cuando se requiere mantener conectividad tanto altitudinal como longitudinalmente, entre diferentes tipos de ecosistemas naturales o seminaturales; esta precisin deja de lado la definicin altitudinal para la proteccin estricta de ecosistemas altoandinos, como la nica solucin, ante los exigentes requerimientos para estructurar los determinantes ambientales, requeridos para el Ordenamiento Territorial. 44 En el pas hay mltiples categoras, A la fecha se cuenta con siete (7) categoras de reas protegidas nacionales, once (11) categoras regionales y cuatro (4) categoras locales; que no por ello son un instrumento integral y efectivo que permita una coherente y suficiente administracin y manejo de las reas protegidas*, entre ellas parques nacionales, santuarios de fauna y flora, reservas forestales y municipales y parques naturales municipales.

Programa para el Manejo Sostenible y Restauracin de Ecosistemas de Alta Montaa: Pramos (2002), (Sobre el que se detallara ms adelante en el anlisis de su ejecucin) En cuanto al Plan Nacional de Desarrollo; en l se deben, sealar los propsitos y objetivos nacionales a largo plazo, las metas y prioridades de la accin estatal a mediano plazo y las estrategias generales de la poltica econmica, social y ambiental que debern ser tomadas por el Gobierno.45 La elaboracin del plan es coordinado por el Departamento Nacional de Planeacin - DNP.46 Los ltimos planes de desarrollo han incluido normas especficas respecto de pramos; El artculo 89 de la ley 812 de 2003 (ley que aprob el plan de desarrollo 2002-2006), modific el artculo 16 de la ley 373 de 1997 y dispuso que en el programa de uso eficiente y ahorro de agua se debe precisar que las zonas de pramo, bosques de niebla y reas de influencia de nacimientos acuferos y de estrellas fluviales, debern ser adquiridos o protegidos con carcter prioritario por las autoridades ambientales, entidades territoriales y entidades administrativas de la jurisdiccin correspondiente, las cuales realizarn los estudios necesarios para establecer su verdadera capacidad de oferta de bienes y servicios ambientales, para iniciar un proceso de recuperacin, proteccin y conservacin. Adems estableci que los recursos provenientes de la tasa pro uso de agua (artculo 43 de la Ley 99 de 1993) se destinarn a la proteccin y recuperacin del recurso hdrico de conformidad con el respectivo Plan de Ordenamiento y Manejo de la Cuenca. El ltimo plan de desarrollo fue aprobado por medio de la Ley 1151 de 2007, para el periodo entre el 2006 y el 2010. El artculo 108 de dicha ley adicion el artculo 43 de la Ley 99 de 1993 y dispuso la forma en la que se debe distribuir los recursos provenientes de las tasas por utilizacin de agua: a) En las cuencas con Plan de Ordenamiento y Manejo Adoptado, se destinarn exclusivamente a las actividades de proteccin, recuperacin y monitoreo del recurso hdrico definidas en el mismo; b) En las cuencas declaradas en ordenacin, se destinarn a la elaboracin del Plan de Ordenamiento y Manejo de la Cuenca; c) En ausencia de las condiciones establecidas en los literales a) y b), se destinarn a actividades de proteccin y recuperacin del recurso hdrico definidos en el instrumento de planificacin de la autoridad ambiental competente y teniendo

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Hctor Riveros. Op.cit. p. 28. Las principales funciones del DNP, relacionadas con la poltica ambiental y el desarrollo sostenible (Decreto 195 de 2004) son: Proponer los objetivos y estrategias macroeconmicas y financieras, consistentes con las polticas y planes del Gobierno Nacional, de acuerdo con la proyeccin de escenarios de corto, mediano y largo plazo; Disear el Plan Nacional de Desarrollo para su evaluacin por parte del Consejo Nacional de Planeacin, el Consejo Nacional de Poltica Econmica y Social, Conpes, y para su posterior presentacin al Congreso de la Repblica, coordinar su ejecucin, realizar el seguimiento y la evaluacin de gestin y resultados del mismo; Desarrollar las orientaciones de planeacin impartidas por el Presidente de la Repblica y coordinar el trabajo de formulacin del Plan Nacional de Desarrollo con los ministerios, departamentos administrativos y entidades territoriales; Aprobar las metodologas para el diseo, el seguimiento y la evaluacin de las polticas, los programas y los proyectos contenidos en el Plan Nacional de Desarrollo; Aprobar las metodologas para la identificacin, formulacin y evaluacin de los proyectos financiados con recursos nacionales; Coordinar a todas las entidades y organismos pblicos para garantizar el debido cumplimiento y ejecucin de las polticas, los programas y los proyectos contenidos en el Plan Nacional de Desarrollo; Dirigir, coordinar y procurar el cumplimiento de las polticas de inversin pblica, garantizar su coherencia con el Plan de Inversiones Pblicas; Asegurar una adecuada programacin del presupuesto, con base en la evaluacin de resultados; Promover, elaborar y coordinar estudios e investigaciones atinentes a la modernizacin y tecnificacin de la macro-estructura del Estado.; Elaborar planes de largo plazo sobre organizacin del Estado, planeacin territorial del pas y polticas ambientales y de desarrollo sostenible.

en cuenta las directrices del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial. As mismo, ese artculo estableci que los recursos provenientes de la aplicacin del pargrafo 1o del artculo 43 de la Ley 99 de 199347, se destinarn a la proteccin y recuperacin del recurso hdrico, de conformidad con el respectivo Plan de Ordenamiento y Manejo de la Cuenca. Los planes de desarrollo de las entidades territoriales: La ley 152 de 1994 le dio autonoma a los entes territoriales respecto de la planeacin del desarrollo econmico, social y de la gestin ambiental. Eso quiere decir que las entidades territoriales pueden decidir los objetivos y estrategias para conseguir el desarrollo en su territorio. De acuerdo con el principio de coordinacin armnica, dichos planes de desarrollo tiene que estar de acuerdo con el Plan Nacional de Desarrollo. As mismo no podrn contrariar los Planes de Gestin Ambiental Regional - PGAR. El Decreto 1865 de 1994 estableci la posibilidad de que las autoridades ambientales (CAR) revisen los componentes ambientales de los planes de desarrollo para armonizarlos con los PGAR. Los instrumentos de planificacin ambiental, como el Decreto 1200 de 2004 ". instrumentos de planificacin ambiental."; que deben estar en concordancia con el artculo 63 de la Ley 99 de 1993 que determina que a fin de asegurar el inters colectivo de un medio ambiente sano, el ejercicio de las funciones en materia ambiental se sujetar a los principios de armona regional, gradacin normativa y rigor subsidiario. Las Resoluciones 839 de 2003 y la 1128 de 2006, referentes a los Estudios del Estado Actual de los Pramos y la formulacin de Planes de Manejo para Pramos (Sobre las que se detallara ms adelante en el anlisis de su ejecucin). Para los planes de ordenamiento territorial POT (Ley 388 de 1997), los determinantes ambientales de los POT, que especifican: las relacionadas con la conservacin y proteccin del medio ambiente, los recursos naturales y la prevencin de amenazas y riesgos naturales, son normas de superior jerarqua que el mismo POT. En los POMCAS (Decreto 1729 de 2002), se releva el incluir un diagnostico de la zona y debe considerar que las zonas de pramos, subpramos, nacimientos de aguas y zonas de recarga de acuferos, son de carcter especial. Este decreto le dio mayor jerarqua normativa a los POMCA sobre los POT (artculo 17)48, siendo esta jerarqua considerada, por la Contralora, como un inconveniente tcnico y jurdico.49
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Todo proyecto que involucre en su ejecucin el uso del agua, tomada directamente de fuentes naturales, bien sea para consumo humano, recreacin, riego o cualquier otra actividad industrial o agropecuaria, deber destinar no menos de un 1% del total de la inversin para la recuperacin, preservacin y vigilancia de la cuenca hidrogrfica que alimenta la respectiva fuente hdrica. El propietario del proyecto deber invertir este 1% en las obras y acciones de recuperacin, preservacin y conservacin de la cuenca que se determinen en la licencia ambiental del proyecto. 48 Artculo 17. Las normas sobre manejo y aprovechamiento de los recursos naturales renovables previstos en un plan de ordenacin de una cuenca, priman sobre las disposiciones generales dispuestas en otro ordenamiento administrativo, en las reglamentaciones de corrientes, o establecidas en los permisos, concesiones, licencias y dems autorizaciones ambientales otorgadas antes de entrar en vigencia el respectivo plan de ordenacin y manejo. De acuerdo con lo previsto en el artculo 10 de la Ley 388 de 1997, el plan de ordenacin y manejo de una cuenca hidrogrfica constituye norma de superior jerarqua y determinante de los planes de ordenamiento territorial. 49 La Contralora General de la Repblica considera que esto genera un inconveniente jurdico y tcnico frente a los POT. Resulta un inconveniente tcnico, porque casi todos los POT ya estn formulados mientras que los POMCA no. Es un inconveniente jurdico porque los POT al igual que los POMCA estn diseados para definir los escenarios de ordenacin de las cuencas hidrogrficas. Contralora General de la Repblica. Informe Anual al Congreso sobre el estado de los recursos naturales y del ambiente. 2006-2007. Bogot: noviembre de 2007. p. 275

As mismo describe las funciones que los entes de control como la Procuradura General de la Nacin y La Contralora General de la Repblica, tienen en materia ambiental y de control de la gestin estatal. La Procuradura General de la Nacin, tiene la misin defender los intereses colectivos, en especial el ambiente. De acuerdo con el numera 4 del artculo 277 de la Constitucin Poltica. La Contralora General de la Repblica, por mandato constitucional debe hacer un informe anual al Congreso sobre el estado de los recursos naturales y del ambiente (numeral 7 del artculo 268). Este informe permite dos clases de control: la del control fiscal macro ejercido por la Contralora y el control poltico por parte del Congreso que podr comparar los resultados expuestos por la Rama Ejecutiva, con los resultados del informe de la contralora.50 De un tiempo para ac el informe tiene la misma estructura de cinco captulos: tres fijos y dos temticos donde se evalan las polticas pblicas respecto de temas importantes para la gestin ambiental del pas.51. La institucionalidad SINA: A nivel institucional, la mxima autoridad ambiental del pas, el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial (MAVDT), tiene a su cargo la definicin de polticas y orientaciones en la materia; y dentro del ministerio, la Unidad Administrativa Especial de Parques Nacionales Naturales, desempea un papel significativo en virtud de la presencia de ecosistemas de pramo bajo su tutela y proteccin (39% de la totalidad). De acuerdo con un estudio de la Unidad de Parques Nacionales Naturales 52 en el sistema de parques los pramos en Colombia cubren actualmente una superficie de 1208.351Ha. De esta extensin, 525.931Ha se encuentran dentro del Sistema de Parques Nacionales Naturales distribuidas en 20 reas Protegidas. La mayor extensin de pramos se encuentra en el Parque Nacional Natural Cocuy con 110.110Ha, seguido de los Parques Sierra Nevada de Santa Marta con 108.564Ha y Sumapaz con 99.697Ha. De acuerdo con ese estudio, esas cifras significan que el 43% de los pramos estn en el Cocuy, Sierra Nevada de Santa Marta y Sumapaz con el 9.1%, 9.0% y 8.3%, respectivamente. La siguiente tabla presenta los datos de pramos y la presencia en reas protegidas del sistema en trminos de superficie y porcentaje.53
rea Protegida Chingaza Los Picachos De Iguaque De Pisba Superficie en pramos por rea protegida 29.603,16 818,91 950,22 11.754,09 % que protege c/rea al total de pramos del Pas 2,4% 0,1% 0,1% 1,0% Aporte de c/rea al total de pramos en el SPNN 5,6% 0,2% 0,2% 2,2%

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Ricardo Botero. Informe anual al Congreso del estado de los recursos naturales. En: 15 aos de la Constitucin Ecolgica de Colombia. Op.cit. p.p. 566 51 Ibdem. P.560 52 Carlos Sarmiento y Claudia Fonseca. Anlisis de la representatividad de los pramos en el Sistema de Parques Nacionales Naturales de Colombia. En: Informe Final de Consultora Contrato G-029 de 2007. Proyecto GEF Mosaicos de Conservacin, Patrimonio Natural y Unidad de Parques Nacionales Naturales. Bogot: 2007. 65 p. 53 Ibdem.

rea Protegida Doa Juana El Cocuy Farallones de Cali Galeras Guanent-Ro Fonce Las Hermosas Los Nevados Macizo de Tatam Munchique Nevado del Huila Paramillo Purac Serrana de Yariguies S. Nevada Sta Marta Sumapaz Tam Total rea protegida

Superficie en pramos por rea protegida 4.136,13 110.109,78 923,58 2.077,56 2.370,15 54.991,08 40.382,19 2.128,23 59,04 33376,77 1.039,86 19.402,11 380,16 108.563,67 99.697,23 3.166,65 525.930,57

% que protege c/rea al total de pramos del Pas 0,3% 9,1% 0,1% 0,2% 0,2% 4,6% 3,3% 0,2% 0,0% 2,8% 0,1% 1,6% 0,0% 9,0% 8,3% 0,3% 43,5%

Aporte de c/rea al total de pramos en el SPNN 0,8% 20,9% 0,2% 0,4% 0,5% 10,5% 7,7% 0,4% 0,0% 6,3% 0,2% 3,7% 0,1% 20,6% 19,0% 0,6% 100,0%

Nota: Datos en hectreas. Superficie cubierta por pramos en el pas: 1208.351 Has. Fuente: IDEAM, et al, 2007.

De otra parte, el estudio de la Unidad de parques seal el rea de sus pramos que se encuentra traslapada con territorios constituidos como Resguardos Indgenas. Dichas reas corresponden a los Parques Nacionales de Sierra Nevada de Santa Marta, con una superficie aproximada de 108.567.6 Ha de pramos, seguido por 56.558.7 Ha en el PNN El Cocuy y 599.8 Ha en el PNN Purac.54 El cuadro siguiente especifica la superficie de pramos en las reas protegidas con traslape, indicando el nombre del resguardo y el grupo tnico que habita estos territorios. 55
rea Protegida Sierra Nevada de Santa Marta Sierra Nevada de Santa Marta El Cocuy El Cocuy El Cocuy El Cocuy El Cocuy Purac TOTAL Resguardo Kogui-Malayo Arhuaco Arhuaco-Sierra Nevada Unido Uwa Sabanas de Curipao Cibariza Laguna Tranquila Valles del sol Purac Grupo tnico Kogui Arhuaco Tunebo Tunebo Uwa Uwa Uwa Paz Superficie en Pramo (Ha) 72.736,7 35.831,0 44.291,3 100,2 10.888,6 1.205,7 72,9 599,8 165.726,1

Nota: Datos en hectreas. Las superficies reportadas son aproximadas pues existen diferencias en la precisin de los lmites de los resguardos. (Fuente: INCODER, 2006).

Por su parte, en el nivel territorial las Corporaciones Autnomas Regionales tienen una clara responsabilidad legal para la proteccin de los pramos, destacndose aquellas con jurisdiccin sobre las mayores extensiones de pramo. Corpoboyac con el 17.9% del total nacional, Cormacarena 10,1%, Corporinoquia 9%, CRC 8.1%, Cortolima 7.8%, Corponario 7.5% y la CAS 6.8%. (MAVDT).

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De acuerdo con el estudio de la Unidad de Parques Nacionales Naturales, los datos registrados fueron calculados a partir de la informacin de Resguardos Indgenas INCODER 2006 y el mapa de Ecosistemas de Colombia, escala 1:500.000 (Cortesa IDEAM, versin preliminar, Julio de 2007). 55 Carlos Sarmiento y Claudia Fonseca. Op.cit.

A nivel local, las autoridades municipales muestran un bajo grado de compromiso con los pramos, situacin que no corresponde con sus obligaciones generales y los servicios ambientales directos que reciben. En el ao 2002 el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial MAVDT formul el Programa Nacional de Pramos (PNP), con el objetivo principal de orientar a nivel y nacional, regional y local la gestin ambiental en ecosistemas de Pramo y adelantar acciones para su manejo sostenible y restauracin, mediante la generacin de conocimiento y socializacin de informacin de su estructura y funcin. La restauracin ecolgica, la consolidacin de sus potencialidades hdricas, la planificacin ambiental del territorio, el uso sostenible de los recursos naturales presentes, el desarrollo de acuerdos, tratados, la cooperacin tcnica nacional e internacional, y la participacin directa y permanente de las comunidades asociadas a estos ecosistemas.. Y emiti las resoluciones 769 de 2002, 839 de 2003 y la 1128 de 2006, enfocadas a la realizacin del Estudio del Estado Actual de Pramos y a la formulacin de Planes de Manejo para las reas de pramos de las jurisdicciones de las Corporaciones Autnomas Regionales y la UAESPNN. En los aos siguientes el Ministerio, las Corporaciones Autnomas Regionales, La UAESPNN, los departamentos y municipios, las ONGs internacionales y nacionales y organizaciones de base han desarrollado estudios, planes y proyectos dedicados a salvaguardar las zonas y los corredores de pramos. Las acciones ms interesantes apuntan a haber organizado el Sistema Nacional de reas Protegidas y los sistemas regionales, fortalecido grupos de trabajo en las regiones (como los GTPs, entre muchas otras formas de organizacin), con el fin de armonizar planes con las comunidades y sealar opciones novedosas de conservacin y restauracin. Tambin algunas regiones, a travs de sus corporaciones, han implementado comisiones conjuntas (Pargrafo 3 del artculo 3 de la Ley 99 de 1993). Algunas Corporaciones han encargado estudios a los centros acadmicos y adelantado acciones puntuales, otras han diseado acuerdos con los entes locales y grupos de lderes campesinos y organizaciones comunitarias. La mayora de estos esfuerzos, que en algunos casos contaron con millonarios recursos pblicos56 (nacionales e internacionales) se han quedado en planes y propuestas que por diferentes motivos, cumplen incipientemente con los objetivos de implementacin de las normas y las resoluciones del Plan Nacional de Pramos en cuanto a la conservacin y restauracin del ecosistema y presentan un resultado mixto de realizaciones.

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Conservacin y Uso sostenible de la Biodiversidad en la Sierra Nevada de Santa Marta. Plan Sierra: Desarrollo Sostenible de la SNSM (Unin Europea) Restauracin y manejo sostenible de los Pramos, Subpramos y Selvas Andinas del Nor-Oriente Colombiano Marco Estratgico para la planificacin y el manejo ambiental de los ecosistemas compartidos de pramos, subpramos y bosques alto andinos en la Unidad Biogeogrfica de Santurbn (Santander y Norte de Santander) Formulacin e implementacin participativa del plan de manejo integral en el pramo de Rabanal (Boyac) Implementacin participativa de los planes de manejo y uso sostenible de los pramos de Mamapacha y Bijagual (Boyac) Conservacin y manejo sostenible de los pramos Cristales, Cuchilla del Choque y nacimiento del ro Bogot (Cundinamarca y Boyac). Formulacin del Plan de Manejo del Parque Nacional Natural Los Nevados y de su zona amortiguadora e implementacin de acciones concretas de restauracin Conservacin de los ecosistemas de alta montaa en la cordillera Central (Caldas, Quindo, Valle del Cauca y Tolima), un aporte a las ecorregiones estratgicas. Integracin e integridad: Conservacin de la biodiversidad de los pramos en el corredor biolgico de la parte norte de los Andes, Global Enviromental Fund (GEF) Convenio Intercorporativo del Macizo colombiano Conservacin de la Biodiversidad en los ecosistemas de Pramo y Bosque Montaoso del Macizo Colombiano, (financiacin GEF). Conservacin y uso sostenible de la biodiversidad en la regin nororiental de los Andes (financiacin GEF)

Respecto de los pramos, la Contralora en el informe del periodo 2007-2008, encontr que slo el 43% de pramos del pas cuentan con planes de manejo en el marco de reas protegidas (UAESPNN), pero el 67% restante bajo jurisdiccin de las CAR-CDS no muestran avances segn los reportes del MAVDT. 57

LA IMPLEMENTACION DEL PLAN NACIONAL Y RESOLUCIONES PARAMOS - Las facultades y responsabilidades de las normas existentes58Aqu se recogen las principales inquietudes y se realiza una revisin de los aspectos problemticos que hayan podido existir desde el punto de vista jurdico para lograr la implementacin de las resoluciones de pramos expedidas por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial. En ese sentido no se trata de un escrito relacionado con los aspectos de poltica sobre el tema, ni un cuestionamiento a ella ni mucho menos un anlisis de la problemtica que pueda existir sobre la sostenibilidad y conservacin de los pramos. El objetivo es una revisin estrictamente jurdica sobre el tema, conforme las reglas de interpretacin establecidas en el ordenamiento jurdico colombiano. Sin embargo se har referencia a un tema sobre las polticas pblicas, la implementacin y cumplimiento de la normatividad, para luego si pasar al anlisis estrictamente jurdico. Polticas Pblicas y Normatividad Es comn encontrar en diversos documentos sobre el tema ambiental que cuando se hace referencia a la poltica pblica tambin se refieren al tema de las polticas pblicas, considerando en muchas ocasiones que son conceptos que se asimilan. A nuestro juicio la poltica pblica es diferente a la norma, sta es una herramienta para implementarla o llevarla a cabo, pero no es en s misma una poltica. Las polticas pblicas59 suponen los siguientes aspectos: 1. 2. 3. 4. La existencia de unos objetivos colectivos; La existencia de instituciones encargadas de buscar el logro de esos objetivos Acciones tendientes a modificar el comportamiento de los individuos o la sociedad; La existencia de una situacin problemtica que requiere una solucin y el cambio de comportamiento social.

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ibidem p.p. 58-59. Resultado de la reunin tcnica organizada por Colegio Verde MAVDT y ASOCARS y los comentarios del Dr. Lus Fernando Macas. 59 Las polticas pblicas pueden definirse de diversas formas, pues existen tantas definiciones como autores pueda haber sobre el tema. Para el caso nuestro hemos considerado la siguiente definicin de poltica pblica: Un conjunto conformado por uno o varios objetivos colectivos considerados necesarios o deseables y por medios y acciones que son tratados, por lo menos parcialmente, por una institucin u organizacin gubernamental con la finalidad de orientar el comportamiento de actores individuales o colectivos para modificar una situacin percibida como insatisfactoria o problemtica. Andr Nol Roth Deubel, polticas pblicas. Formulacin, implementacin y evaluacin, Ediciones AURORA, Bogot, 2004, pg. 27

Es indudable la necesidad de desarrollar dispositivos jurdicos pues es a partir de ellos que se logra la legitimidad y legalidad de las acciones necesarias para llevar a cabo las acciones que conforman las polticas pblicas.60 As las cosas, las normas no son ms que una forma de buscar la implementacin de la poltica o la forma de establecer estrategias que permitan alcanzar los objetivos que la componen. En ningn momento las normas son en s misma consideradas una poltica pblica. Esta confusin conduce en ocasiones a generar dificultades en la implementacin y cumplimiento de las normas, o en otras simplemente se expiden y se quedan all por cuanto carecen de los objetivos que se buscan alcanzar con ellas. En estos casos las normas se convierten un fin en s mismo, y no una forma para lograr ese fin. Una norma supone no solo su eficacia sino su cumplimiento, pues uno y otro son interdependientes. Pero ello no es posible, si no existe una clara legitimidad de ella. Es decir una aceptacin de lo establecido en la regulacin por parte de todos los actores concernidos. Es tal vez el principal elemento para que las normas se cumplan y por lo tanto sean eficaces, es decir logren sus propsitos. El objetivo de la normas ambientales es la proteccin del medio ambiente, si ello no se logra la norma sera ineficaz. El punto en cuestin que surge es cmo producir una norma que realmente cumpla su objetivo, esto es que sea eficaz. Es tal la importancia de esto que existen organismos encargados de promover la implementacin, aplicacin y cumplimiento de las normas. El objetivo de la normas ambientales y en este caso la normatividad en pramos, es la proteccin del medio ambiente, si ello no se logra la norma sera ineficaz. El punto en cuestin que surge es cmo producir una norma que realmente cumpla su objetivo, esto es que sea eficaz.61 La aplicacin de la ley podra ser entendida como la ejecucin de lo establecido en ella como obligacin, deber, prohibicin, entre otros aspectos prescritos en ella. El cumplimiento es el acatamiento de lo prescrito en la norma, bien sea en forma voluntaria u por la exigencia de las autoridades. Estos dos aspectos suponen diversos puntos que deben ser indicados. Uno es que el cumplimiento de una norma requiere en primer lugar claridad en lo en ella establecido, posibilidad de cumplimiento de lo regulado, recursos para su aplicacin, entre otros. Por otra parte se requiere de unas instituciones slidas capaces de exigir el cumplimiento de lo establecido en la ley, y sobre todo legitimidad, es decir el reconocimiento por parte de los agentes regulados del ejercicio de la autoridad y del poder de que estn investidas esas entidades. En esto subyace un tema igualmente importante como es el de la produccin normativa o el proceso de elaboracin de ellas. Es en este punto donde est una de las bases para
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dem Es tal la importancia de esto que existen organismos encargados de promover la implementacin, aplicacin y cumplimiento de las normas. Es el caso de: The International Network for Environmental Compliance and Enforcement (INECE), cuyo objetivo es justamente fortalecer los mecanismos que permitan una adecuada aplicacin y cumplimiento de la ley pues a partir de all se logra garantizar lo que en el mundo anglosajn se denomina el rule of law, as como desarrollar una buena gobernanza ambiental y alcanzar el desarrollo sostenible. Sobre estos temas puede verse el siguiente texto: Durwood Zaelke Donald Kaniaru Eva Kruzikov, Making Law Work. Environmental compliance and sustainable development (2 volmenes), Cameron May, Londres, 2005

lograr una adecuada aplicacin y cumplimiento de la normatividad, y adicionalmente una legitimidad. A manera simplemente de enumeracin se indicarn a continuacin algunos puntos que podran ser tenidos en cuenta al momento de elaborarse la norma. Proceso que en todo caso debe responder en la mayora de los casos a la existencia de una poltica pblica clara sobre el tema regulado. Esos puntos, entre otros, seran: 1. Transfondo ideolgico y/o partidista y filosfico. 2. Conocimiento y experiencias anteriores: No repetir lo ya hecho. 3. Conocimiento terico y prctico. 4. Anlisis de su objeto. 5. Alcance pretendido: qu se quiere? 6. Actores concernidos: Consultados? (pblicos y privados). 7. Efectos probables producidos. 8. Como implementarla, aplicarla y hacerla eficaz: Alianzas. 9. Responsables de su implementacin y cumplimiento. 10. Costos de su implementacin. 11. Mecanismos de Evaluacin. Consideramos que sin tener claridad sobre los temas sealados antes no es fcil lograr que la normatividad ambiental sea eficaz y logre sus objetivos propuestos, de acuerdo a la poltica pblica establecida. Reflexin sobre la eficacia de las normas. Marcela Jimnez, considera que la solucin al deterioro de los pramos en Colombia no siempre est en la formulacin de una norma y considera que los llamados vacios normativos son en realidad carencias interpretativas.62 Gloria Helena Sanclemente, intenta explicar las razones de ineficacia de las normas ambientales por parte de las autoridades pblicas de la siguiente forma63: La inaplicacin de la norma en las regiones se explica porque a veces en Colombia las normas tienen el enfoque adecuado ni tienen en cuenta la participacin de las regiones para resolver los problemas ambientales. Las normas no tiene en cuenta el desarrollo sostenible y a veces la normas tienden a legitimar el desarrollo econmico. La aplicacin parcial de las normas en las regiones se explica porque no son aplicadas ni integradas a las polticas sectoriales del desarrollo econmico. A veces las normas ambientales son vistas como inconvenientes y permanece una nocin de inagotabilidad de los recursos naturales renovables. A veces no se tiene en cuenta datos cientficos sobre la gravedad y las tendencias del los problemas ambientales. As como tampoco se establecen mecanismos para evaluar el impacto de la aplicacin de una norma en el mejoramiento del problema ambiental.

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Marcela Jimnez. Op.cit. p. 56 Gloria Helena Sanclemente Zea. La eficacia de la normatividad sobre el uso, conservacin y preservacin de las aguas. En: 15 aos de la Constitucin Ecolgica de Colombia. Op.cit. p.p. 235-259.

De otra parte, Sanclemente afirma que con la normatividad vigente el SINA presenta dificultades enfrentar de manera armnica e integrada los problemas ambientales regionales, teniendo en cuenta que dicho sistema se funda en principios de descentralizacin, autonoma y suficiencia financiera.64 Ella define los problemas del SINA como: 1. Una dbil capacidad institucional por estructuras administrativas que no responden a las necesidades regionales y porque los funcionarios estn poco cualificados en el manejo de los problemas ambientales. 2. Complejidad jurisdiccional de los problemas ambientales que se representan en desconocimiento de los ecosistemas; poca voluntad poltica para resolver los problemas; la insuficiencia de conocimiento e informacin para planificar adecuadamente las soluciones, la falta de conciencia pblica y escasa participacin en el desarrollo de acciones de mejoramiento ambiental. Como ya se dijo anteriormente, el fin ltimo de todas estas normas es la preservacin de los pramos y de nada sirve tener normas perfectas pero inaplicadas. El caso de las resoluciones relativas a paramos pueden caer dentro de esta problemtica, como intentamos sealar en forma general a continuacin. Resoluciones Sobre Pramos. No se va a hacer referencia al marco jurdico sobre el tema pues son aspectos tratados en diversos textos elaborados y por lo tanto no es el objetivo del presente escrito. Por tal razn nos centraremos en hacer referencias a las normas especficas expedidas en relacin con los pramos, como han sido las resoluciones expedidas por el organismo rector del SINA. Estas buscan desarrollar el numeral 4 de la ley 99 de 1993 el cual estipula que: La Poltica ambiental seguir los siguientes principios generales: [] 4) Las zonasde pramos, subpramos, los nacimientos de agua y las zonas de recarga de acuferos sern objeto de especial proteccin. Es un intento de proteccin de estas zonas que se busca con las resoluciones expedidas y dar con ello un marco de gestin a dichas zonas. Sin embargo existen algunos aspectos jurdicos que deben ser tenidos en cuenta para ver si se ha logrado ese objetivo. Las siguientes resoluciones se han expedido por parte del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, supuestamente, en relacin con la proteccin de los pramos: 1. Resolucin 0769 del 5 de agosto de 2002, Por la cual se dictan disposiciones para contribuir a la proteccin, conservacin y sostenibilidad de los pramos. 2. Resolucin 839 del 1 de agosto de 2003, Por la cual se establecen los trminos de referencia para la elaboracin del Estudio sobre el Estado Actual de Pramos y del Plan de Manejo Ambiental de Pramos 3. Resolucin 1128 del 15 de junio de 2006, Por el cual se modifica el artculo 10 de la Resolucin 839 de 2003 y el artculo 12 de la Resolucin 0157 de 2004 y se dictan otras disposiciones

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Ibdem. P. 249

La Resolucin 0769 de 2002 se estructura en dos partes. La primera hace referencia al mbito de aplicacin, el cual ubica en la existencia de pramos en el territorio nacional ubicados en las tres cordilleras y otras regiones del pas. Seala unas define el pramo y otros conceptos que son considerados importantes para efectos de dicha norma. En la segunda parte hace referencia a las medidas de proteccin, conservacin, manejo y restauracin de los pramos para lo cual ordena a las autoridades ambientales la realizacin de un estudio sobre el estado actual de los pramos. A partir de dicho estudio se deber elaborar un plan de manejo ambiental para los pramos. En esos planes debe realizarse una zonificacin y definir unos usos. Los trminos de referencia para la elaboracin de dichos estudios se expedirn dentro de los seis meses siguientes a la expedicin de la resolucin. Establece un plazo de un ao para la elaboracin del estudio sobre el estado de los pramos y dos aos, contados a partir de la culminacin de este estudio, para la elaboracin de dichos planes. La Resolucin 0839 de 2003 fija los trminos de referencia del estudio sobre el estado de los pramos y el plan de manejo que se deba realizar conforme lo seal la resolucin 0769. Fija un trmino para la elaboracin del estudio de un ao a partir de su expedicin y dos aos a partir de la culminacin del estudio. La Resolucin 1128 de 2006 modifica el artculo 10 de la Resolucin 839 de 2003, estableciendo que tanto el estudio de pramos como el plan de manejo ambiental deben ser aprobados por la junta directiva o el consejo directivo de la respectiva autoridad ambiental. El primer interrogante jurdico que surge es s era necesario una norma para que las autoridades ambientales elaborarn un estudio de estado de los pramos o si por el contrario existan otros mecanismos. Basta leer el artculo 3 de la Resolucin 0769 de 2002 para darse cuenta que con ella el mismo Ministerio se ordena a si mismo, realizar conjuntamente con las Autoridades ambientales dicho estudio. Esta auto orden se pone de manifiesto al sealar a la Unidad Administrativa de Parques Nacionales Naturales en la medida en que es una dependencia del Ministerio y no un organismo aparte. Al revisar el artculo 31 de la ley 99 de 1993 se pueden encontrar algunas funciones de las Corporaciones Autnomas Regionales que permiten indicar que los estudios ordenados son parte de las funciones de las autoridades ambientales y el Ministerio puede fijar directrices para las entidades que conforman el SINA. Se citarn a continuacin algunos de los numerales del artculo 31 en los cuales se podra encontrar la competencia de las autoridades ambientales para realizar tales estudios sin necesidad de una norma que lo ordenara: El numeral 1 y 2 son claros en establecer que las Corporaciones deben ejecutar las polticas nacionales o los planes establecidos en la ley del plan de desarrollo: 1. Ejecutar las polticas, planes y programas nacionales en materia ambiental definidos por la ley aprobatoria del Plan Nacional de Desarrollo y del Plan Nacional de Inversiones o por el Ministerio del Medio Ambiente, as como los del orden regional que le hayan sido confiados conforme a la ley, dentro del mbito de su jurisdiccin;

2. Ejercer la funcin de mxima autoridad ambiental en el rea de su jurisdiccin, de acuerdo con las normas de carcter superior y conforme a los criterios y directrices trazadas por el Ministerio del Medio Ambiente El numeral 7 seala: Promover y realizar conjuntamente con los organismos nacionales adscritos y vinculados al Ministerio del Medio Ambiente, y con las entidades de apoyo tcnico y cientfico del Sistema Nacional Ambiental -SINA-, estudios e investigaciones en materia de medio ambiente y recursos naturales renovables. El numeral 12 establece: Ejercer las funciones de evaluacin, control y seguimiento ambiental de los usos del agua, el suelo, el aire y los dems recursos naturales renovables, lo cual comprender el vertimiento, emisin o incorporacin de sustancias o residuos lquidos, slidos y gaseosos a las aguas en cualquiera de sus formas, al aire o a los suelos, as como los vertimientos o emisiones que puedan causar dao o poner en peligro el normal desarrollo sostenible de los recursos naturales renovables o impedir u obstaculizar su empleo para otros usos. Estas funciones comprenden la expedicin de las respectivas licencias ambientales, permisos, concesiones, autorizaciones y salvoconductos Adems de estas funciones la ley tambin establece en su artculo 23 regula la naturaleza y objeto de las Corporaciones sealando que son la mxima autoridad ambiental en el rea de su jurisdiccin y son las encargadas por la ley de administrar, dentro del rea de su jurisdiccin, el medio ambiente y los recursos naturales renovables De la lectura de las normas citadas quedaran clara las competencias, funcin y obligacin de las autoridades ambientales regionales de elaborar estudios relacionados con el medio ambiente y los recursos naturales renovables, as como establecer directrices y normas para su proteccin. Ahora bien, en relacin con el Ministerio, al ser el mximo organismo rector de la poltica ambiental puede establecer directrices y elaborar la poltica nacional ambiental, tal y como se desprende del numeral 1 del artculo 5 de la ley 99 de 1993, el cual establece: Formular la poltica nacional en relacin con el medio ambiente y los recursos naturales renovables, y establecer las reglas y criterios de ordenamiento ambiental de uso del territorio y de los mares adyacentes, para asegurar el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales renovables y del medio ambiente Adicionalmente a esto el Ministro es miembro de los consejos directivos de las Corporaciones y puede adems solicitar informes a los directores sobre la ejecucin de las funciones a cargo de la entidad, tal y como lo establece el numeral 10 del artculo 29 de la ley 99 de 1993. Existen entonces suficientes normas que facultan al Ministerio para fijar una poltica sobre pramos, establecer directrices y pautas para el manejo del medio ambiente a las Corporaciones, y adems stas tienen plenas facultades para elaborar cualquier tipo de estudio sobre el medio ambiente y fijar regulaciones sobre el control de los recursos naturales renovables. En ese orden de ideas surge la duda de si era necesario o no expedir las resoluciones sobre pramos para ordenar realizar un estudio. Consideramos que ello no era necesario sino que todo dependa de la poltica ambiental y la voluntad poltica de las autoridades ambientales.

Otro aspecto jurdico a resaltar es el tema relacionado con los trminos fijados para elaborar dichos estudios. Si analizamos la resolucin 769 se dice en ella que los trminos de referencia para elaborar los estudios sern fijados por el Ministerio dentro de los 6 meses siguientes a la expedicin de la norma, y las autoridades ambientales tendrn 1 ao a partir de la fijacin de esos trminos para realizar los estudios. Sin embargo, los trminos de referencia se publican un ao despus de expedida la resolucin 769, con lo cual ya se haba incumplido un trmino a cargo del Ministerio, esto automticamente modific el tiempo establecido para las autoridades ambientales. Incluso surgira la duda de si el Ministerio poda expedir los trminos de referencia despus de transcurridos los seis meses que l mismo se haba otorgado. Podra plantearse una tesis segn la cual el Ministerio habra perdido la competencia para expedirlos por cuanto ya se haba vencido el trmino que se haba fijado. Naturalmente el argumento contraro sera que como se trata de la misma autoridad se auto habilit automticamente, pero creemos que jurdicamente es posible plantear la discusin. Luego la resolucin 839 de 2003 modifica en su artculo 8 los tiempos establecidos y hace que vuelvan a contarse los trminos a partir de la expedicin de dicha resolucin. Luego la resolucin 1128 de 2006, modifica el artculo 10 de la resolucin 839 para sealar que la dependencia encargada de aprobar los estudios era el Consejo Directivo, con lo cual se podra pensar que antes de esa norma no exista rgano competente para aprobar los estudios y por lo tanto no era posible ejecutar las resoluciones antes expedidas. Esta situacin genera una incertidumbre y multiplicidad de interpretaciones que dificultan la aplicacin y cumplimiento de las resoluciones, desconociendo una de las principales caractersticas de las normas para ser eficaces, cual es la claridad y precisin. Adicional a lo anterior viene el caso de los estudios y planes elaborados por las Corporaciones en virtud de sus funciones sin tener en cuenta lo establecido en las resoluciones. Se presentan problemas de responsabilidad fiscal pues no podra volver a contratar lo ya contratado, ms an cuando a la fecha no exista la necesidad de aprobacin ni el rgano competente de hacerla. Ante este panorama se genera entonces un debate que involucra todo tipo de aspectos jurdicos, ambientales, polticos y financieros para justificar o explicar el no cumplimiento de las resoluciones. Se pierde as el objetivo inicial cul era el de proteger los pramos o por lo menos realizar los estudios. Otro aspecto de debate jurdico podra ser si los planes de manejo pueden reglamentar los usos dentro de los pramos por cuanto la competencia para reglamentar los usos del suelo es de los municipios, segn mandato constitucional. Cul sera el lmite a esa regulacin de usos?. Gran debate pues se ha dicho en varias ocasiones por la Corte Constitucional que si bien las autoridades ambientales tienen la facultad de regular el uso del territorio por razones ambientales pero sin afectar el ncleo esencial de las competencias de los municipios. 65 Por otra parte cabe la duda del conflicto que puede surgir si los municipios han establecido otros usos en los planes de ordenamiento territorial y ya no es posible aplicar el principio de las determinantes ambientales de la ley 388 por cuanto esa determinante surge con posterioridad al POT. Es un conflicto ms que se podra presentar.
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Ver fallo C 534 de 196

Como consecuencia de lo anterior se puede plantear otro problema jurdico derivado de la ausencia de un inventario catastral, entendiendo por tal el levantamiento de un inventario que identifique cada uno de los predios existentes dentro del pramo, su folio de matricula inmobiliaria, la calidad de propietario, poseedor o tenedor, as como el carcter privado o baldo del bien, o cualquier otra categora de los bienes de la nacin. Esto permite identificar los potenciales problemas en caso de demandas por una posible ruptura del principio de las cargas pblicas al imponerse una mayor carga a los propietarios, poseedores o tenedores de los predios privados y que la funcin ecolgica de la propiedad no alcanza a cubrir como parte de la obligacin de todo propietario. La prohibicin de ciertos usos que estuviesen permitidos puede generar demandas contra el Estado lo cual genera unos costos para la administracin que van desde lo utilizado en la defensa hasta las posibles indemnizaciones que se puedan presentar. Por ltimo, si la resolucin pretende sustentarse en el numeral 4 del artculo 1 de la ley 99 de 1993 por cuanto se trata de principios de poltica ms no de prescripciones obligatorias. Estos principios si bien tiene rango jurdico son orientaciones para la interpretacin de las normas y fijacin de polticas. En efecto, en el fallo C 528 de 1994 la Corte Constitucional dijo respecto a los principios del artculo 1, en especial la incorporacin de la declaracin de Ro de Janeiro: Para la Corte no existe duda acerca del vigor jurdico, ni del carcter normativo de la parte acusada del artculo 1o. de la Ley 99 de 1993, as como de su capacidad para producir efectos jurdicos, pero bajo el entendido de que en ella se establecen unos principios y valores de rango legal, que slo se aplican de modo indirecto y mediato, y para interpretar el sentido de las disposiciones de su misma jerarqua, y el de las inferiores cuando se expiden regulaciones reglamentarias o actos administrativos especficos; en este sentido se encuentra que la norma que se acusa est plenamente delimitada en cuanto al mencionado vigor indirecto y mediato dentro del ordenamiento jurdico al que pertenece, sin establecer conductas especficas y sin prever consecuencias determinadas, las cuales quedan condicionadas a la presencia de otros elementos normativos completos. Este tipo de disposiciones opera como pautas de interpretacin y de organizacin del Estado, y no se utilizan como reglas especficas de solucin de casos. Es claro el fallo entonces en sealar que esos principios no se utilizan para resolver casos concretos por cuanto no son normas prescriptivas sino programticas. Son diversos los problemas de orden jurdico que se pueden derivar de las resoluciones sobre pramos que se han expedido. Habitantes de Zonas de Pramos, Propiedad y Funcin Ecolgica: Se plantea por algunos la necesidad de sacar a los habitantes de las zonas de pramos, argumentando que la Constitucin establece la funcin ecolgica de la propiedad y debe hacer respetar esa caracterstica de limitacin del dominio. Sin entrar a hacer un anlisis de fondo al tema, consideramos que la funcin ecolgica de la propiedad no puede ser el argumento suficiente y necesario para sacar a los habitantes de las zonas de pramos.

Hay que tener en cuenta que no se conoce con exactitud la cantidad de propietarios, poseedores u ocupantes que puedan existir en esas zonas.66 Cada uno de ellos puede tener algunos derechos que no podran ser desconocidos de manera absoluta por las autoridades, pues de ser as tendran que sacarse muchas personas o instituciones que ocupan otras reas protegidas del pas. Si bien algunos pramos deberan ser conservados sin presencia de grupos sociales, para ello se requiere de un gran esfuerzo del Estado para reubicarlos o indemnizarlos segn el caso. Pero seguramente otras zonas podran coexistir comunidades y pramos estableciendo una regulacin sobre el uso en forma concertada. El informe de 2005-2006 de la Contralora, uno de sus captulos temticos fue dedicado a la ocupacin ilegal de los ecosistemas de pramos. En dicho informe se defini el problema de derechos derivados de la legal o ficticia titulacin de predios, por las condiciones socioeconmicas y culturales de las comunidades que ocupan los pramos y el ejercicio disperso de las competencias de las entidades del Estado que impide la accin coordinada supuesta en el artculo 209 de la Constitucin. 67 En especfico la Contralora evidenci el incumplimiento del artculo 111 de la Ley 99 de 1993 que ordena a los alcaldes invertir el 1% de los ingresos totales municipales, para la adquirir los predios para proteger las fuentes de agua que surten los acueductos.

Las expresiones sociales y culturales frente a las normas y la poltica pblica:


Observando los aportes en cuanto a la normatividad y su aplicacin en los pramos, se advierte una inquietud sobre el hecho que se reclama una participacin activa de los habitantes del pramo en el diseo de la normatividad, especialmente en los territorios indgenas, sin desconocer que este proceso debe ser abierto tambin para comunidades campesinas que han desarrollado patrones de comportamiento con relacin al uso y manejo de los recursos naturales y el contacto con la naturaleza que deben ser justipreciadas como alternativas valederas no solamente para conseguir un dilogo intercultural sino para garantizar su aplicacin, pues la norma debe corresponder a un acuerdo social para viabilizar la armona de la sociedad y tratndose de normas ambientales de armona en las relaciones sociedad-naturaleza. A esto se suma, el hecho que se identifica el desconocimiento a los derechos ciudadanos como uno de los aspectos sobre la debilidad de la aplicacin normativa en estos territorios, factor que reviste gran importancia si se tiene en cuenta que es a partir del conocimiento y reconocimiento de esos derechos, como puede garantizarse proceso de dilogo y concertacin entre los diversos actores para el manejo sostenible de las montaas sobre los cuales se despliegan los pramos. La aplicacin de la normatividad tendr que contar con que existe una dbil cultura entre la poblacin urbana y los nuevos asentamientos rurales acerca de la importancia de la conservacin y la preservacin de las zonas de pramo, dados unos servicios ambientales en la regulacin del ciclo hidrolgico y otros servicios. Los asentamientos urbanos en los ltimos cuarenta aos, en cuanto a poblacin, han desplazado el predominio de la poblacin rural. Culturalmente, si cabe la afirmacin, podemos decir que

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Hay que tener en cuenta que existe una diferencia jurdica en cada una de esas categoras, todas ellas reguladas por la legislacin contenida en el cdigo civil y dems normas concordantes. 67 Ibdem. P.564.

este proceso ha llevado a un alejamiento de la relacin del hombre con la tierra o en una forma ms extensiva con la naturaleza (Avellaneda Cusara, 1998)68. Durante el proceso ha surgido una gran inquietud en relacin con la real participacin de los actores ms prximos a estos ecosistemas o para ser ms precisos a estos sistemas ambientales, dado que el estado de la actualidad no podemos desconocer que en todos media la compleja relacin histrica de la sociedades con la naturaleza. Si bien en el numeral 1 de la meta 1 subprograma 4 del PNP, expresa la necesidad de recopilacin, evaluacin y promocin del saber popular, institucional y cientfico sobre el ecosistema de pramo y de estrategias de manejo local en la definicin de formas alternativas de uso del ecosistema se considera que no es suficiente ya que en el caso concreto de la cultura, no solo lo referente al pramo lo afecta (positiva o negativamente) sino en general los dems componentes de sta; se sugiere que no solo sea recopilar, evaluar y promocionar sino que se canalice la cultura de los pueblos hacia el manejo sostenible de los pramos, teniendo a ellos como principales actores. En esta perspectiva, la normatividad aplicable para los ecosistemas de alta montaa, deber consultar en primer lugar las realidades en que se han desarrollado hasta ahora las costumbres y usos del territorio y sus recursos naturales inmersos, en reas que hasta ahora han sido relegadas por el Estado y como lo afirmaran algunos investigadores son espacios con vacos de poder69. Dentro de esta aproximacin y revisando los estudios realizados en diversas zonas de pramo, se encuentra que existen reglas muy antiguas en cuanto al uso del agua, la ocupacin de los espacios para agricultura, zonas de caza y pesca, caminos y otras redes de comunicacin que permiten advertir que los territorios de alta montaa tiene un ordenamiento en sus usos y cumplen funciones y prestan servicios que otros territorios hacia abajo en las montaas y los valles interandinos o de piedemonte usufructan especialmente los grandes conglomerados urbanos y los usos tecnificados de la tierra. Sobre esta base, se visualiza que no existe una expresin cultural nica, sino que las expresiones de las culturas son complejas y se han venido adaptando o resistiendo a las presiones que sobre estos territorios se han desarrollado, particularmente desde la segunda mitad del Siglo XX. En este escenario se encuentra como respuesta a iniciativas de gestin ambiental, que las comunidades no se sienten reconocidas por el Estado y por el contrario encuentran que son agentes externos los que hacen presencia cuando se trata de planear, proyectar e implementar programas ambientales en esos territorios. Algunas conclusiones generales sobre poltica pblica y normas; A modo de una conclusin general, hasta este punto del anlisis, es que existen suficientes normas que facultan al Ministerio para fijar una poltica sobre pramos, establecer directrices y pautas para el manejo del medio ambiente a las Corporaciones, y adems stas tienen plenas facultades para elaborar cualquier tipo de estudio sobre el medio ambiente y fijar regulaciones sobre el control de los recursos naturales renovables. En ese orden de ideas surge la duda de si era necesario o no expedir las resoluciones sobre pramos para ordenar y realizar un estudio. Consideramos que ello no era

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Idem, p. 153 Vid. Guhl, Ernesto. 1991. Las fronteras polticas y los lmites naturales. Fondo FEN de Colombia. Bogot D.C.

necesario sino que todo dependa de la poltica ambiental y la voluntad poltica de las autoridades ambientales70. A nuestro juicio lo primero es saber cul es la problemtica existente, fijar una poltica que contenga unos objetivos claros y unas estrategias para lograr alcanzarlos. Dentro de estas estrategias se debe identificar claramente los aspectos que requieren la expedicin de normas y la naturaleza de las mismas, esto es si son de la rbita del Ministerio mediante resoluciones, si es el gobierno nacional por ser necesario un decreto o si se trata de leyes que deben ser expedidas por el Congreso de la Repblica. Hay que recordar que las normas no son las que resuelven los problemas, sino que la solucin debe tener un marco jurdico. Por tal razn, hasta tanto no se tenga claridad sobre los aspectos de polticas no debe ser el derecho el que resuelva los problemas de aplicacin de la norma. Es decir, sera aconsejable hacer un alto en el camino, proceder a elaborar una poltica sobre pramos y luego si identificar la necesidad de expedir las normas requeridas. Lo que no compartimos es la proliferacin de normas que pretenden resolver los problemas divinos y humanos sobre el tema ambiental, pero que en ocasiones no son necesarias por cuanto existen otros instrumentos de poltica para lograr los objetivos buscados. En suma, es un tema que desborda el campo jurdico y entra ms dentro de lo que se denomina la gobernanza ambiental o en otro concepto un adecuado conocimiento del arte de gobernar. En estos momentos la existencia o no de las resoluciones es irrelevante por cuanto en la prctica es muy poco el objetivo alcanzado y la eficacia de las mismas, por cuanto las autoridades ambientales cuentan con las herramientas suficientes para proteger los pramos, a pesar de los procesos de desregulacin que se han dado en materia de ciertos requisitos ambientales, como las licencias ambientales para ciertas actividades de alto impacto ambiental. A nuestro entender gran parte de la aceptacin de la comunidad a las normas depende de la forma como se interpreta la poltica pblica, es decir, cmo y en cuanto favorece a los habitantes en singular y en su conjunto. El anlisis de los beneficios del programa, de la bondad de la norma, de los agentes administrativos, de los cambios de rumbo o nuevas disposiciones, de cmo se integran o cobijan otros trabajos o acciones. Cuales elementos modifican de alguna manera el comportamiento individual y social, que hacen que las normas merezcan ser aceptadas. La recuperacin de los pramos no creemos pueda hacerse sin que exista una clara poltica en materia de respeto a los derechos de los habitantes de esas zonas. Es necesario entonces una poltica de gradualidad en el proceso de conservacin de pramos para lograr una verdadera aplicacin de la funcin ecolgica de la propiedad. Sobre la existencia y aplicacin de las normas se destacan las siguientes conclusiones aportados durante los procesos de consulta en los talleres realizados sobre la implementacin del PNP:

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El pramo constituye el ms importante ecosistema de la zona alto andina y ser objeto de especial proteccin (ley 99 del 93). A pesar que por ley se deben mantener como zonas de especial proteccin en los principales pramos del pas existe una permanente amenaza sobre sus ecosistemas.

No se han priorizado suficientemente las estrategias del Programa, con un enfoque que releve la viabilidad de manejo local, as como frente a las amenazas, que se ciernen sobre los pramos, para en consecuencia, poder gestionar programas, planes y proyectos, y emitir normas consecuentes con su nimo, dado que lo avanzado en ese sentido, es que las Resoluciones, emitidas obedecen ms a una mecnica de procedimiento tcnico de planificacin y planeacin, antes que a una accin integral y efectiva de gestin. Existe una generalizada falta de conocimiento sobre derechos ciudadanos. Las normas no se concertan con las comunidades y dems actores sociales, especialmente campesinos e indgenas. Se dispone de una legislacin general que permite controlar los impactos sobre los ecosistemas andinos. Aunque faltan reglamentaciones y capacidad para su aplicacin. No hay incidencia de las normas existentes en los procesos de Planeacin y Ordenamiento del uso del suelo por los entes territoriales. No se ve la incidencia de las normas en los procesos de planeacin y uso del suelo por los entes territoriales, ya que se advierte que estos ordenamientos, como son la elaboracin de los POTs en sus diversos niveles no consultan la normatividad ambiental o a que las normas, tales como las resoluciones, se refieren exclusivamente a las zonas de pramos y no a los bosques y ecosistemas aledaos71, desconociendo las realidades de estrecha relacin de los ecosistemas de pramo que en su mayora estn insertos como islas en el bosque alto andino y agroecosistemas. En este mismo punto se anota que las normas no contemplan la declaratoria de los pramos como reas protegidas y que adems las resoluciones no se articulan con otras normas referidas a otros ecosistemas y reas estratgicas, por lo cual se dificulta su aplicacin. No existe suficiente claridad y especificidad en las normas, para la destinacin al largo plazo de recursos financieros directos, para poder emprender y mantener acciones de manejo ambiental y desarrollo sostenible en zonas de pramo, al largo plazo. Existe reglamentacin sobre Tasas por uso de agua. Aunque hace falta una mayor destinacin directa de recursos, para atender prioridades ambientales en pramos. Habra que sealar que hasta ahora la gestin en los pramos se ha apoyado a partir de la aplicacin existente para recursos como el agua, los bosques, las cuencas hidrogrficas, la flora y la fauna (Avellaneda Cusara, 1998)72, existiendo contradicciones entre la legislacin agraria, minera y la legislacin ambiental para estas zonas biogeogrficas. Existe la reglamentacin de las Reservas Naturales de la Sociedad Civil. (Art. 109 Ley 99 de 1993 y el Decreto 1996 de 1999). La que debe fortalecerse y adems vincularse con las posibilidades de acceso a incentivos y a ejecucin de proyectos que beneficien esta categora voluntaria de conservacin.

Sobre el registro de los Estudios del Estado Actual de los Pramos y los Plan de Accin Trienal (PAT).
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MAVDT- Corporacin Centro Verde de Villa de Leyva. Taller Distrito de Paramos Nario Putumayo. Sntesis y recomendaciones. Pasto octubre 6 y 7 de 2008 72 Avellaneda Cusara, Alfonso.1998. Limitaciones en la aplicacin de la normativa ambiental para la gestin en pramos, en Ministerio de Medio Ambiente-ICFES.1998. Caracterizacin y manejo de las zonas de pramo. Proyecto capacitacin de profesionales del sector ambiental. Santaf de Bogot. p. 150.

Se desarrollo un anlisis, examinando principalmente los objetivos, estudios, planes de manejo y proyectos, establecidos en los PAT (Planes de Accin Trienal) algunos del 2004, y en general 2007-2009 de las Corporaciones Autnomas Regionales, y de los resmenes ejecutivos de los Parques Nacionales Naturales. Buscando evaluar el nivel de presencia o relevancia que se le asigna a pramos en las CARs. El Plan de Gestin Ambiental Regional, PGAR y el Plan de Accin Trienal (PAT`s). Los PAT`s se encuentran regulados en el decreto 1200 de 2004 "Por el cual se determinan los Instrumentos de Planificacin Ambiental y se adoptan otras disposiciones", establece el Plan de Gestin ambiental - PGAR y el Plan Trienal de Accin - PAT. El artculo cuarto del mencionado decreto 1200 de 2004 ordena el Plan de Gestin Ambiental Regional, PGAR, con una vigencia de mnimo 10 aos y constituye como un instrumento de planificacin estratgico de largo plazo de las Corporaciones Autnomas Regionales para el rea de su jurisdiccin, que permite orientar su gestin e integrar las acciones de todos los actores regionales con el fin de que el proceso de desarrollo avance hacia la sostenibilidad de las regiones. Por su parte el Plan de Accin Trienal, PAT de acuerdo con el artculo 6 del mencionado decreto es un instrumento de planeacin de las Corporaciones Autnomas Regionales, en el cual se concreta el compromiso institucional de estas para el logro de los objetivos y metas planteados en el Plan de Gestin Ambiental Regional. En l se definen las acciones e inversiones que se adelantarn en el rea de su jurisdiccin y su proyeccin ser de 3 aos. La presentacin del PAT por parte del Director General ante el Consejo Directivo, se har en Audiencia Pblica 73 dentro de los cuatro (4) meses siguientes a su posesin con el fin de recibir las opiniones de la comunidad. . El Consejo Directivo deber aprobar el PAT dentro del mes siguiente a su presentacin por parte del Director General. En el acuerdo que adopta el PAT, se debern expresar los motivos con base en los cuales el Consejo Directivo adopt o no los ajustes al mismo propuestos por la comunidad. El incumplimiento del Plan de Accin Trienal dar lugar a la remocin del Director General, en los trminos previstos en el artculo 22 del Decreto 1768 de 1994 y en los estatutos de cada Corporacin. El seguimiento y la evaluacin de los Planes de Accin Trienal (PAT) tiene por objeto establecer el nivel de cumplimiento del Plan en trminos de productos, desempeo de las Corporaciones en el corto y mediano plazo y su aporte al cumplimiento del PGAR y de los objetivos de desarrollo sostenible. Este sistema de seguimiento har parte integral del Sistema de Informacin para la Planeacin y Gestin ambiental- SIPGA74, en el mbito regional. Las CAR en coordinacin con el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, debern implementar un sistema de seguimiento y evaluacin del Plan de Accin Trienal y de su impacto sobre los objetivos de desarrollo sostenible. Este sistema deber seguir los lineamientos establecidos en el captulo V de este Decreto. El seguimiento al Plan de Gestin Ambiental Regional permitir conocer el impacto de la planificacin y gestin ambiental regional en el largo plazo, sobre la calidad de vida de la
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Las audiencias pblicas ambientales fueron reglamentadas pro medio del Decreto 330 de 2007 y respecto de los PAT fueron establecidas con el objeto de recibir comentarios, sugerencias y propuestas de ajuste. Ver artculos 17 al 26. Es importante resaltar que este es un {mbito de participacin ciudadana donde los particulares pueden intervenir en la formulacin del plan de accin de la CAR que corresponda a su jurisdiccin. 74 El Sistema de Informacin Ambiental para Colombia-SIAC est conformado por el Sistema de Informacin Ambiental-SIA y el Sistema de Informacin para la Planeacin y Gestin Ambiental, SIPGA y dems componentes que se determinen.

poblacin y las condiciones de desarrollo regional. Este sistema de seguimiento har parte integral del SIA, en los mbitos nacional y regional. De otro lado es preciso resaltar que el decreto 1200 de 2004 dispone que el presupuesto anual de rentas y gastos de las CAR deber guardar concordancia con el Plan de Accin Trienal. El decreto 1200 de 2004 establece el Plan de Gestin ambiental - PGAR y el Plan Trienal de Accin - PAT. El artculo cuarto del mencionado decreto 1200 de 2004 ordena el Plan de Gestin Ambiental Regional, PGAR, con una vigencia de mnimo 10 aos y constituye como un instrumento de planificacin estratgico de largo plazo de las Corporaciones Autnomas Regionales para el rea de su jurisdiccin, que permite orientar su gestin e integrar las acciones de todos los actores regionales con el fin de que el proceso de desarrollo avance hacia la sostenibilidad de las regiones. Por su parte el Plan de Accin Trienal, PAT de acuerdo con el artculo 6 del mencionado decreto es un instrumento de planeacin de las Corporaciones Autnomas Regionales, en el cual se concreta el compromiso institucional de estas para el logro de los objetivos y metas planteados en el Plan de Gestin Ambiental Regional. En l se definen las acciones e inversiones que se adelantarn en el rea de su jurisdiccin y su proyeccin ser de 3 aos. La presentacin del PAT por parte del Director General ante el Consejo Directivo, se har en Audiencia Pblica75 dentro de los cuatro (4) meses siguientes a su posesin con el fin de recibir las opiniones de la comunidad. . El Consejo Directivo deber aprobar el PAT dentro del mes siguiente a su presentacin por parte del Director General. En el acuerdo que adopta el PAT, se debern expresar los motivos con base en los cuales el Consejo Directivo adopt o no los ajustes al mismo propuestos por la comunidad. El incumplimiento del Plan de Accin Trienal dar lugar a la remocin del Director General, en los trminos previstos en el artculo 22 del Decreto 1768 de 1994 y en los estatutos de cada Corporacin. El seguimiento y la evaluacin de los Planes de Accin Trienal( PAT ) tiene por objeto establecer el nivel de cumplimiento del Plan en trminos de productos, desempeo de las Corporaciones en el corto y mediano plazo y su aporte al cumplimiento del PGAR y de los objetivos de desarrollo sostenible. Este sistema de seguimiento har parte integral del Sistema de Informacin para la Planeacin y Gestin ambiental- SIPGA76, en el mbito regional. Las CAR en coordinacin con el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, debern implementar un sistema de seguimiento y evaluacin del Plan de Accin Trienal y de su impacto sobre los objetivos de desarrollo sostenible. Este sistema deber seguir los lineamientos establecidos en el captulo V de este Decreto. El seguimiento al Plan de Gestin Ambiental Regional permitir conocer el impacto de la planificacin y gestin ambiental regional en el largo plazo, sobre la calidad de vida de la poblacin y las condiciones de desarrollo regional. Este sistema de seguimiento har parte integral del SIA, en los mbitos nacional y regional.
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Las audiencias pblicas ambientales fueron reglamentadas por medio del Decreto 330 de 2007 y respecto de los PAT fueron establecidas con el objeto de recibir comentarios, sugerencias y propuestas de ajuste. Ver artculos 17 al 26. Es importante resaltar que este es un mbito de participacin ciudadana donde los particulares pueden intervenir en la formulacin del plan de accin de la CAR que corresponda a su jurisdiccin. 76 El Sistema de Informacin Ambiental para Colombia-SIAC est conformado por el Sistema de Informacin Ambiental-SIA y el Sistema de Informacin para la Planeacin y Gestin Ambiental, SIPGA y dems componentes que se determinen.

De otro lado es preciso resaltar que el decreto 1200 de 2004 dispone que el presupuesto anual de rentas y gastos de las CAR deber guardar concordancia con el Plan de Accin Trienal. La consideracin para analizar los avances en los Planes de Accin Trienal - PATS frente al avance del PNP, se debe a que son estos los documentos en donde se registran los planes y acciones relativas a la conservacin, restauracin y gestin ambiental por parte de las Corporaciones Autnomas Regionales, y se define el presupuesto asignado, con lo cual se puede revisar y asegurar la aplicacin de la norma, a travs de instrumento legal de planificacin. Este trabajo trato de componer un estado del arte basado no solo en los Pats, sino en otros documentos e informes que se relacionan con la gestin en Pramos. Es necesario anotar que este aporte inicial debe ser complementado con el concurso de todas las entidades que componen el sistema SINA. Es evidente que las limitaciones que presenta un documento que aspire a obtener un Estado del Arte de la informacin y gestin en los Pramos del Pas se enfrenta al hecho que la mayora de las corporaciones trabajan con fuentes dispersas y principalmente secundarias y por lo tanto tiene muchos vacos, muy especialmente en los componentes socioeconmicos y culturales, ya que la informacin disponible sobre stos corresponde a diferentes escalas, estudios puntuales, documentos, planes departamentales, POTs, EOTs, informacin recogida de regiones y municipios en general, no para el rea de pramos en particular y ni para su zona de influencia. Conclusiones sobre el anlisis de la informacin existente sobre pramos, en los PAT`s y otros documentos: 1. La implementacin de la norma (Plan Nacional de Pramos PNP - decretos (Resolucin No. 0839 de 2003), no aparece como responsabilidad explicita en muchos de los PATs, PGARs y otros documentos evaluados. 2. La adjudicacin de los recursos financieros no aparece dirigida especficamente a los Pramos, ni discriminada para ellos, se puede inferir que los rubros estn contemplados dentro de programas de conservacin, planes de accin de la biodiversidad, reas protegidas y de manejo de cuencas, POMCAS, etc. 3. Otros programas, planes y proyectos complementarios a la inversin Corporativa (de Universidades, COLCIENCIAS, Centros de Estudios, Organizaciones de base, Fundaciones Nacionales e Internacionales y aportes de cooperacin internacional y ONGs), no se registran especficamente en todos los PATs. 4. La articulacin de los planes de manejo de los parques, con los planes de manejo de pramos y con los planes de ordenamiento de cuencas, no se evidencian en los PATs. 4.1. En los PATs no se alcanzan a recoger en su totalidad los estudios y planes que realiza Parques Nacionales en los Pramos, que segn las CARS son jurisdiccin y responsabilidad de Unidad de Parques Nacionales. 4.2. La informacin sobre los estudios y planes de manejo ambiental de la Unidad de Parques Nacionales, tampoco se mencionan en forma destacada en los PATS. 5. Para los estudios desarrollados por el MAVTD (2007) y la Procuradura (2008), el avance en la implementacin de las normas relativas a pramos (informacin suministrada por las Corporaciones), aparece sin reporte de informacin.

6. A la fecha solo catorce (14) Corporaciones cuentan con Planes de Accin en Biodiversidad. 7. No hay suficiente ilustracin, ni informacin en los PATs y documentos evaluados, sobre acuerdos y planes con pueblos indgenas. 8. No hay informacin detallada sobre actores relevantes para los procesos de gestin, generndose con ello, atrasos en procesos por exclusiones u omisiones indebidas. 9. As mismo y a pesar de algunos estudios de calidad cientfica excepcional, (Sierra Nevada de Sta Marta, Perij, Guerrero, Chingaza, Nevados etc.,) existen algunas regiones poco estudiadas. Algunas zonas o temas han sido extensamente estudiados pero otros no y por lo tanto se presentan vacos que se requiere complementar. 10. Durante este trabajo todas las Universidades entrevistadas manifestaron que es notoriamente escasa la articulacin entre los procesos de formulacin de los planes de manejo de los pramos con los trabajos de investigacin que realizan los acadmicos, los centros de investigacin y los estudiantes a travs de los trabajos de grado. Sobre los procesos de consolidacin regional de la informacin y el reporte de los indicadores de gestin:
El MAVDT realiz una evaluacin integral de la implementacin de los indicadores mnimos de gestin previstos en la Resolucin 643 de 2004, en la cual se concluye que es necesario revisar con las Corporaciones Autnomas Regionales y de Desarrollo Sostenible y dems entidades del sector los procesos de consolidacin regional de la informacin y el reporte de dichos indicadores. Lo anterior teniendo en cuenta: la necesidad de integracin de indicadores que permita reportes consolidados en funcin de aspectos temticos; la exclusin de indicadores que no ofrecen datos de gestin comparativa y/o acumulativa concluyente; la reorganizacin de indicadores que permita una lectura integral sobre el desarrollo de la poltica ambiental; la evolucin de algunos indicadores en funcin de superar la etapa de formulacin y pasar a la etapa de ejecucin; la inclusin de algunos indicadores a partir de los lineamientos ambientales vigentes y la revisin de algunas hojas metodolgicas en funcin de hacer ms operativo y funcional el flujo de la informacin. 77 El Ministerio ha contemplado que el proceso de revisin y optimizacin de los indicadores de gestin que debe permitir evaluar la implementacin de la poltica ambiental del pas, el aporte regional a los Objetivos de Desarrollo Sostenible y el seguimiento de los proyectos de los PAT, por tal razn cualquier modificacin del listado de Indicadores Mnimos de Gestin deber cumplir con estos requisitos como fundamento prioritario de su generacin. La Resolucin 964 de 2007 modific el artculo 6 de la Resolucin nmero 643 del 2 de junio de 2004 y regul el artculo 12 del Decreto 1200 de 20 de abril de 2004. En su artculo 6 se definieron los indicadores mnimos de gestin relacionados con las acciones de las CAR sobre los recursos naturales renovables y el medio ambiente, clasificados segn los objetivos de desarrollo sostenible. Los indicadores corresponden a las siguientes categoras entre otras: para consolidar las acciones orientadas a la conservacin del patrimonio natural las reas protegidas declaradas en la jurisdiccin de la Corporacin; para disminuir el riesgo por desabastecimiento de agua; para disminuir el riesgo por desabastecimiento de agua. Por su parte en esta resolucin se impuso la obligacin al director de las CAR de rendir semestralmente un informe al Ministerio de Ambiente sobre la gestin de los PAT (artculo 3) y dispuso el contenido mnimo de dichos informes (artculo 4).

EL PROGRAMA NACIONAL DE PRAMOS


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Ver: Propuesta de Plan de accin inmediata para el seguimiento del plan de manejo de pramos por parte de las corporaciones autnomas regionales. Que forma parte integral del documento final del Convenio MAVDT CCVL (2008).

En el estudio derivado del convenio, se inicio un anlisis dirigido a identificar el nivel de cumplimiento de los objetivos del PNP, por parte de los diferentes actores del SINA. El Programa para el Manejo Sostenible y Restauracin de Ecosistemas de Alta Montaa: Pramos (2002) (PNP). El programa se va a llevar a cabo durante diez aos a partir del 2002 y a travs de cuatro subprogramas: 1.Generar con de conocimiento y socializacin de informacin de la ecologa, la diversidad, biolgico y el contexto sociocultural de los ecosistemas de pramo; 2. Planificacin ambiental del territorio como factor bsico para avanzar hacia el manejo ecosistmico sostenible; 3. Restauracin ecolgica en ecosistemas de pramo, y 4. Identificacin, evaluacin e implementacin de alternativas de manejo y uso sostenible en ecosistemas de pramo. Cada uno de estos programas cuenta con metas y acciones. LOS OBJETIVOS GENERALES DEL PNP Y SU CUMPLIMIENTO Orientar a nivel nacional, regional y local la gestin ambiental en ecosistemas de pramo y adelantar acciones para su manejo sostenible y restauracin, mediante la generacin de conocimiento y socializacin de informacin de su estructura y funcin, la restauracin ecolgica, la consolidacin de sus potencialidades hdricas, la planificacin ambiental del territorio, el uso sostenible de los recursos naturales presentes, el desarrollo de acuerdos, tratados, la cooperacin tcnica nacional e internacional, y la participacin directa y permanente de las comunidades asociadas a estos ecosistemas, considerndolos espacios de vida. La anterior definicin de los objetivos generales, contenida en el documento del PNP, incorpora diferentes elementos que deben discriminarse para comprender su amplitud y complejidad, por una parte, y a su vez, permitir un anlisis acertado sobre el nivel de cumplimiento alcanzado. En efecto, pueden distinguirse los siguientes objetivos: 1. Orientar la gestin ambiental en los pramos en todos los niveles. 2. Avanzar en la planificacin ambiental del territorio. 3. Generar conocimiento y socializar la informacin sobre la estructura y funcin principal que cumplen los pramos. 4. Inducir la participacin directa y permanente de las comunidades del pramo. 5. Lograr el manejo sostenible de los pramos. 6. Restaurar los ecosistemas afectados. 7. Consolidar las potencialidades hdricas del ecosistema. 8. Propiciar el uso sostenible de los recursos naturales. 9. Impulsar acuerdos y tratados de cooperacin Como puede observarse, en realidad se trata de cumplir con nueve objetivos de enorme importancia, cada uno de los cuales incorpora a su vez un nmero significativo de variables complejas. El anlisis detallado de cualquiera de ellos podra significar un estudio prolongado y relativamente extenso, que se aleja de la realidad en el presente estudio por el tiempo dado a la consultora y los alcances del trabajo contratado.

Dada la prioridad que significan los pramos para Colombia, es el SINA Sistema Nacional Ambiental, entendido como el conjunto de entidades y personas, con sus planes, programas, proyectos y acciones, el ente encargado de movilizar los esfuerzos para lograr la conservacin, restauracin y proteccin de los ecosistemas de alta montaa, bajo la direccin y coordinacin del MAVDT. Orientar la gestin ambiental en los pramos en todos los niveles significa entonces lograr el compromiso y la coordinacin necesarias entre los niveles nacional, regional y local, mediante la vinculacin real y efectiva de los sectores pblico y privado, la academia, los gremios, las entidades territoriales, las ONGs, los organismos de cooperacin nacional e internacional y la sociedad en general. Cumplimiento de la orientacin de la gestin: El MAVDT ha asumido la responsabilidad asignada por la Constitucin Nacional y la Ley para orientar el proceso del Programa Nacional de Pramos. No obstante, el resultado del proceso deja mucho que desear. Si bien existe una poltica clara y una normatividad especfica y adecuada referida al tema, la realidad es que el proceso no ha sido bien comprendido en las esferas territoriales y totalmente desconocido en las otras esferas sectoriales del estado (otros Ministerios), lo que se traduce en inaccin o delegacin no atendida de responsabilidades frente a una situacin cada vez ms amenazante ante lo vulnerable de nuestros pramos. El MAVDT lider inicialmente el programa con mnimos efectos sobre la accin institucional y por ende en la intervencin del medio; expedido el PNP en diciembre del 2001, requera disposiciones que lo hicieran practicable. Fue entonces expedida la resolucin 0769 de agosto de 2002, asignando a las Corporaciones Autnomas Regionales y a los grandes centros urbanos, la obligacin de adelantar un estudio sobre el estado de los pramos para luego formular un plan de manejo sostenible, sobre unas bases tcnicas que se definiran con posterioridad. Ello sucedi un ao ms tarde, mediante la resolucin 0839/03. Los plazos establecidos en la norma fueron incumplidos y el Ministerio reconoci la dificultad para asumir la aprobacin de los trabajos que se realizaran en este campo, delegando esa aprobacin en los Consejos y Juntas Directivas de las autoridades ambientales territoriales. Esta situacin genera una incertidumbre y multiplicidad de interpretaciones que dificultan la aplicacin y cumplimiento de las resoluciones, desconociendo una de las principales caractersticas de las normas para ser eficaces, cual es la claridad y precisin. En trminos generales, si bien hay avances en algunos estudios sobre la situacin actual de los pramos, en algunas formulaciones de planes de manejo e incipientes implementaciones de los mismos; la generalidad es que aun se presentan claras deficiencias en la urgente articulacin y moderacin del desarrollo para abordar un manejo territorial sostenible del pramo; en la creacin y operacin de estrategias financieras para poder abordar esta tarea; en la generacin de espacios participativos que construyan democrticamente estas requeridas polticas pblicas (agua, paramos, biodiversidad y ordenamiento ambiental territorial); se evidencian claras dificultades de orden tcnico-cientfico, de personal y de orden financiero, que no han permitido el progreso significativo esperado. As, son pocos y en general desactualizados los planes de manejo existentes y la situacin del ecosistema sigue en deterioro progresivo y bajo amenaza de sectores del desarrollo extractivo. Por su parte, la participacin de las autoridades locales ha sido prcticamente nula y otros estamentos pblicos del orden nacional, especficamente las autoridades mineras, agropecuarias y de transporte, promueven actividades que van en franco deterioro de los pramos.

En conclusin, el objetivo de orientar la gestin ambiental a todo nivel y no obstante los esfuerzos del Ministerio, ha sido deficiente y merece que las estrategias planteadas para orientar y estimular la gestin sean reconsideradas en un mbito interministerial. Dicha orientacin tiene como fin ltimo lograr el manejo sostenible de los pramos, circunstancia, que solo se hace posible mediante procesos serios y sistemticos. Para comenzar, se hace indispensable contar con un conocimiento, exigente con el rigor cientfico y respetuoso del saber procedente de la diversidad cultural; la caracterizacin geogrfica del ecosistema, su gnesis y evolucin, el clima, la diversidad biolgica, los servicios ambientales que presta, definir con precisin las amenazas y sus vulnerabilidades; es esencial, contar con los suficientes anlisis participativos de orden histrico, cultural, social, poltico, catastral y econmico, que permitan identificar, sustentar y afianzar democrtica y polticamente, las medidas necesarias y viables para la planificacin, compensacin, incentivo, proteccin, mitigacin, restauracin, uso y conservacin. Todos estos, son algunos elementos fundamentales y estructurantes para la definicin de un manejo sostenible. El mbito del desarrollo sostenible en el caso que nos ocupa, incorpora el aspecto social y poltico, por la relacin entre el bienestar social con el medio ambiente; en esta medida se estima esencial encaminar, frente al uso del territorio o a la explotacin econmica directa del medio ambiente; decisiones, creacin de polticas y normas, inversin (en el marco de implementar alternativas u otras opciones de desarrollo econmico), otorgar incentivos y compensaciones econmicas a los habitantes del pramo; para as poder; socializar, planificar, controlar, evitar, reubicar pobladores y actividades, y en ultimas conservar, mitigar, remediar, restaurar, todas las afectaciones generadas a los ecosistemas que nos prestan servicios a la sociedad en general. Los pramos, como bien se reconoce hoy en da, son las ms eficientes fbricas de agua, para mencionar un solo ejemplo de los valiosos servicios que presta. Permitir el crecimiento de la actividad humana en estos ecosistemas, con los efectos negativos comprobados y en aumento que se vienen presentando, significa que en el mediano plazo no podremos atender el servicio pblico del agua con los efectos sociales y econmicos catastrficos que pueden deducirse para la sociedad en general. No obstante, la sociedad en general parece adormilada ante un problema de supervivencia, sin entender que el medio ambiente debe recuperarse al mismo ritmo que es afectado por la actividad humana, o preservarse de ella. Y las autoridades ambientales parecen conformes; unas porque consideran suficiente la expedicin de normas o directrices sin contemplar la posibilidad real de cumplimiento; otras porque carecen de conocimientos y recursos para actuar y all termina su intervencin; y otras porque ven las normas ambientales como de segundo nivel o simplemente creen que el problema es de otros y excluyen su responsabilidad sin reparos. Cumplimiento para lograr el manejo sostenible de los pramos: Con excepcin de algunos pramos colombianos: PNN con pramos, el Pramo de Santurban (Sisavita) con inversiones de Corponor y CDMB; el Pramo de Guerrero con inversiones de la CAR; el Pramo de Rabanal, Pramo de Chiles, Pramo de Belmira y el Pramo del Duende, incorporados en el Proyecto Pramo Andino - PPA, financiado por el GEF- Fondo Global para el Medioambiente a travs del PNUMA - Programa de las Naciones Unidas para el

Medioambiente, y cuya fase de implementacin iniciada en octubre del 2006 y programada hasta el 2011, la generalidad es que la caracterizacin de los pramos, la formulacin de planes de manejo sostenible, es incipiente, y en consecuencia las implementaciones de manejo y sus correspondientes efectos positivos sobre los ecosistemas de alta montaa son casi nulos. De otra parte, los temas referidos a la generacin de conocimiento y socializacin de la informacin sobre la estructura y funcin principal que cumplen los pramos, la planificacin ambiental del territorio, la restauracin de los ecosistemas afectados, y el uso sostenible de los recursos naturales, son tratados adelante en el desarrollo de los objetivos especficos y su cumplimiento. Consolidar las potencialidades hdricas del ecosistema: es la mayor urgencia que enfrenta el pas. El principal servicio ambiental que prestan los pramos es el agua. La alta montaa andina, intercepta las condensaciones atmosfricas en grandes extensiones, estas aguas, se alojan en mltiples lagunas, pantanos, humedales, turberas, y principalmente en los acuferos, para brotar en los nacederos; junto con las caractersticas biolgicas endmicas y climatolgicas, constituyen un ecosistema de especial significado para el medio ambiente y para el desarrollo socioeconmico de la poblacin, razn suficiente para definir y aplicar medidas especiales de proteccin, y con mayor urgencia dada la alta amenaza a la cual estn expuestos los pramos, en la actualidad. Cumplimiento frente al consolidar las potencialidades hdricas del ecosistema: Sin duda la conciencia de la sociedad colombiana respecto a la importancia de cuidar las fuentes de agua ha venido mejorando con el curso del tiempo; sin embargo, la mayora de la poblacin desconoce la verdadera importancia de los pramos y las gravsimas consecuencia que abocaramos si no actuamos inmediatamente para detener el absurdo proceso de deterioro de nuestras fbricas de agua. Existe un inters local creciente por garantizar el agua para sus acueductos, pero no se vislumbran medidas de intervencin sobre el medio que impidan la destruccin de los pramos. En conclusin, faltan medidas agresivas y de corto plazo para generar conciencia social sobre la necesidad imperiosa de detener las reconocidas acciones inadecuadas del hombre en el ecosistema, restaurar las afectaciones causadas, lograr su conservacin y proteccin. Impulsar acuerdos y tratados de cooperacin es una estrategia necesaria para sumar esfuerzos en procura de preservar los ecosistemas de alta montaa. Colombia ha estado presente en los eventos ms representativos a nivel mundial sobre medio ambiente y ha suscrito importantes tratados y convenios relacionados con los ecosistemas de pramo (descritos en el ordenamiento jurdico colombiano y los pramos). Adems, Colombia ha participado y desarrollado diferentes eventos relacionados con el tema: Seminario internacional sobre el medio ambiente de pramo, Mrida 1977. Seminario Internacional sobre la alta montaa, Popayn 1991. Seminario Taller sobre cambio global y la alta montaa colombiana, Bogot 1993. I Conferencia Nacional de pramos y bosques alto andinos, 1995. IV Conferencia Nacional y I Conferencia Internacional de "Pramos y Bosques Altoandinos (Mlaga, Santander. Noviembre 18-22, 1999).

1er Congreso Mundial de Pramos, Paipa 2002. Adicionalmente, varios programas y proyectos de trascendencia han integrado esfuerzos sobre la materia, como el proyecto Pramo Andino (financiacin GEF) con cubrimiento en Venezuela, Ecuador, Per y Colombia, desarrollado en nuestro pas por el Instituto Humboldt, adems de los programas Cndor Andino, Danta de Pramo y Oso de Anteojos del MAVDT. Como se puede apreciar, son mltiples y variados los escenarios de participacin de Colombia con miras a mejorar el conocimiento e impulsar acciones en beneficio de los ecosistemas de alta montaa. Sera difcil imaginar una solucin a los problemas planteados, sin el concurso de voluntades de diferentes actores y disciplinas. Impulsar acuerdos y tratados de cooperacin significa consolidar esfuerzos a diferentes niveles. En el mbito internacional, aprovechando la consciencia creciente sobre los problemas reales que enfrenta el planeta, as como las decisiones polticas adoptadas por reconocidos organismos especializados y las lneas de accin fijadas. A nivel nacional mediante la definicin clara de polticas de intervencin sobre el medio y la priorizacin de acciones interinstitucionales; y a nivel local, impulsando la unin de esfuerzos pblicos y privados bajo la coordinacin y direccin de las autoridades municipales. Cumplimiento Impulsar acuerdos y tratados de cooperacin: Si bien son destacables los mltiples escenarios de participacin para favorecer los ecosistemas de alta montaa, son pocos los ejemplos de alianzas estratgicas que muestren resultados positivos de su accionar. La realidad que se enfrenta es la de instituciones descoordinadas, proyectos inconexos y discontinuidad de procesos, que no logran mostrar progresos significativos en la tarea central de proteger los pramos y por el contrario, determinadas acciones generan perjuicios graves al ecosistema. En conclusin, el pas no ha logrado consolidar la fuerza que representa unir voluntades y especialidades para enfrentar un problema interdisciplinario, multisectorial y mundial. Inducir la participacin directa y permanente de las comunidades del pramo es la nica forma de garantizar el desarrollo de un proceso exitoso en el campo que nos ocupa. Constitucin Poltica de Colombia Artculo 1. Colombia es un Estado social de derecho democrtico, participativo y pluralista. Artculo 2. Son fines esenciales del Estado: Servir a la comunidad facilitar la participacin de todos en las decisiones que los afectan y en la vida econmica, poltica, administrativa y cultural de la Nacin. Artculo 3. La soberana reside exclusivamente en el pueblo. Colombia es una democracia participativa. La participacin comunitaria es la accin personal y colectiva de ciudadanos dirigida al cumplimiento de un objetivo comn. Una caracterstica de la participacin comunitaria es que busca mejorar el bienestar de sus miembros en funcin de valores que le son propios y con el propsito de hacerlo sostenible en el tiempo. De esta manera, los problemas de la comunidad pueden ser resueltos de manera endgena y las soluciones se ajustan a su entorno ambiental socioeconmico, cultural y poltico, porque surgen del consenso de sus miembros.

Debe crearse una corresponsabilidad entre el Estado y el ciudadano, dndole al primero un carcter de facilitador, no paternalista, y requiriendo del segundo la participacin activa en la resolucin de sus problemas (El estado est al servicio del ciudadano). Es necesario entonces superar las concepciones tradicionales de desarrollo, donde las comunidades participaban como mano de obra, para disminuir costos. La participacin comunitaria no es simplemente informarse acerca de los planes, programas o proyectos. Va ms all de solamente tomar en cuenta los conocimientos de la comunidad local y sus prioridades sino que debe darse desde el origen de un proceso en su fase de diseo, durante la ejecucin y en la evaluacin. As entendido, se logra el fortalecimiento de la sociedad civil, de manera democrtica y abierta, condicin previa del crecimiento econmico. La comunidad debe compartir la autoridad y poder de decisin en todo el ciclo de desarrollo, desde las decisiones normativas y la identificacin de proyectos, hasta la evaluacin final. La comunidad no es simplemente la meta o el objetivo del desarrollo; es sujeto activo en el proceso. Comunidades gestoras de su propio desarrollo. Cumplimiento Inducir la participacin directa y permanente de las comunidades del pramo: Probablemente la mayor queja y reclamo de las comunidades del pramo, incluidas las ONGs, vinculadas, es la casi nula participacin en los procesos que se adelantan en su jurisdiccin. Ha sido ms una justificacin terica para lograr eventualmente la aprobacin de un proyecto, convocando la poblacin para trabajos menores o para ser informada de lo que actores externos hacen, que una real participacin comunitaria. LOS OBJETIVOS ESPECFICOS DEL PNP Y SU CUMPLIMIENTO El manejo sostenible y restauracin de los ecosistemas de pramo se adelantar durante los prximos diez aos a partir de la ejecucin de los siguientes cuatro subprogramas. 1. Generacin de conocimiento y socializacin de informacin de la ecologa, la diversidad biolgica y el contexto sociocultural de los ecosistemas de pramo 2. Planificacin ambiental del territorio como factor bsico para avanzar hacia el manejo ecosistmico sostenible 3. Restauracin ecolgica en ecosistemas de pramo 4. Identificacin, evaluacin e implementacin de alternativas de manejo y uso sostenible en ecosistemas de pramo GENERACIN DE CONOCIMIENTO Y SOCIALIZACIN DE INFORMACIN DE LA ECOLOGA, LA DIVERSIDAD BIOLGICA Y EL CONTEXTO SOCIOCULTURAL DE LOS ECOSISTEMAS DE PRAMO Generar conocimiento y socializar la informacin sobre la estructura y funcin principal, que cumplen los pramos, es quizs la ms importante funcin para alcanzar los objetivos de conservacin y manejo sostenible de los ecosistemas de pramo. Este objetivo incorpora en realidad dos propsitos; el primero es generar el conocimiento sobre los pramos, que de no ser cumplido, impide adelantar el segundo; socializar la informacin. De acuerdo con los especialistas del sector, el mayor problema que se enfrenta es la falta de valoracin del medio ambiente. A lo anterior se agrega el tratamiento separado de lo ambiental, en relacin con otras ciencias y sectores socioeconmicos. Aun hoy, en muchos mbitos el tema ambiental se encajona como una especialidad, haciendo difcil

un tratamiento transversal del mismo, reconociendo que no hay actividad humana, pblica o privada, particular o institucional que no tenga que ver con el entorno. El conocimiento sobre los pramos y el medio ambiente en general es an incipiente. Nuestras propias disposiciones legales mantienen errores advertidos por los expertos desde hace dcadas. Por ejemplo, seguimos definiendo reas de pramo por la altitud sobre el nivel del mar, cuando es reconocido que esa condicin depende ms de caractersticas propias de cada regin o sector, donde la altitud es factor preponderante pero no el nico que define una zona de pramo. Adems se pasa por alto las relaciones con la estructura ecolgica principal (EEP), que define si un paisaje o territorio es ecolgicamente viable y ambientalmente estable (que incluye los gradientes altitudinales ecolgicos y ambientales: selva bosque - pramo). Referidos al Programa para el manejo sostenible y restauracin de ecosistemas de alta montaa, el objetivo de generar conocimiento va dirigido a mejorar la capacidad de elaborar un diagnstico serio sobre el estado actual de los pramos, situacin que involucra un componente cientfico importante para precisar las caractersticas fsicas y biolgicas, adicionado con factores externos como el cambio climtico y las acciones antrpicas, que son las que han generado y continan causando las mayores transformaciones indeseadas de los pramos. Salvo los protocolos para identificar especies y aquellos referidos a mediciones climticas, no existen sistemas estandarizados para la recoleccin y archivo de informacin sobre pramos; y si esto sucede en el mundo cientfico, con mayor angustia se produce el incremento de la ocupacin e intervencin humana negativa, sin registro histrico sistemtico y sin participacin comunal en la construccin de conocimientos. Adicionalmente, visto el mbito completo de la investigacin en Colombia, es solo una pequea fraccin la destinada a la conservacin, uso sostenible de los recursos naturales y formacin de recursos humanos para estos propsitos. Otros factores inciden en el conocimiento precario, como son la localizacin de los pramos en lugares apartados y con frecuencia, de difcil acceso, presencia de grupos al margen de la ley y bajo nivel educativo y de integracin con las comunidades parameras. Lo mencionado adquiere caractersticas de gravedad cuando se reconoce que los ecosistemas de pramo tienen un importante nmero de endemismos. Se presentan avances en el conocimiento de especies en ciertos sectores como algunos de las cordilleras oriental y central, siendo precario en la cordillera occidental78. Se puede entonces afirmar que el nivel de conocimiento sobre los pramos colombianos es precario, razn que impide una socializacin adecuada del mismo. Pero es otro factor el que incide con mayor fuerza en esta debilidad y es la costumbre de la mayora de las instituciones pblicas y privadas que intervienen en el ecosistema, al no involucrar a la comunidad directamente ligada al pramo, a los estudios, programas y proyectos que se adelantan. No tenemos la costumbre de involucrar a las comunidades en los procesos, ni socializar avances y resultados, y por ello es difcil lograr un compromiso comunitario con
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De acuerdo con lo afirmado por el Instituto Alexander von Humboldt, aun en especies estudiadas el conocimiento es parcial; hay avances referidos a mamferos, aves y anfibios; es poco lo conocido sobre insectos y en todos los casos falta comprensin sobre la diversidad, patrones de comportamiento y niveles de vulnerabilidad de las especies. Por su parte, la flora de los pramos presenta un nmero mayor de endemismos, comparada con otros ecosistemas. Los gneros endmicos de flora del pramo representan cerca del 10% del total nacional.

la conservacin. Las comunidades de pramo son reiterativas en criticar las intervenciones de diverso tipo en sus territorios, realizadas por agentes externos que poco o nada explican a los pobladores; y en reiteradas ocasiones, la vinculacin comunitaria se maneja como un requisito y no como una obligacin de interactividad y compromiso, adems que han visto mltiples procesos truncados y contradictorios unos con otros. Cuando la comunidad pretende ejercer el legtimo derecho de defensa del ecosistema que habita, no encuentra eco en las autoridades. Su relacin es principalmente con las autoridades locales, quienes tienen una marcada debilidad en el conocimiento sobre la importancia del pramo, con excepcin reciente de algunas autoridades preocupadas por la disminucin del caudal de agua para sus acueductos. Incluso el conocimiento limitado sobre los pramos, no ha sido socializado como se requiere. La sociedad en general y particularmente los nios y jvenes en su mayora consideran que el agua es un bien inagotable que producen los tubos de su vivienda; no se ensea en colegios ni universidades el compromiso y la responsabilidad social con el medio ambiente. No socializamos con las autoridades civiles, militares y de polica que tienen a su cargo jurisdicciones con estos ecosistemas presentes, el poco pero fundamental conocimiento que ya tenemos. Por ello vemos ministros legislando sin contemplacin con el medio ambiente, alcaldes municipales que practican la minera y la cacera en sus pramos o batallones de alta montaa del Ejrcito Nacional depredando y contaminando los ecosistemas de alta montaa. El pas ganara mucho si tan solo nos dedicramos con seriedad y permanencia a socializar la importancia de los pramos como productores y reguladores hdricos, mostrando que en ltimas es un problema de supervivencia no solo de la especie humana sino de un nmero indeterminado pero definitivamente muy alto de especies de flora y fauna, hoy en peligro evidente por la accin equivocada del hombre. En el marco de desarrollar esta prioritaria gestin ambiental por los pramos, es altamente requerido el seguimiento peridico con el desarrollo de un monitoreo permanente de las condiciones ambientales de los ecosistemas altoandinos, as como de su gestin por parte de los actores SINA. En este sentido se destaca la crisis de la informacin que sufren estos procesos en el pas, que entre otros problemas conlleva a una ineludible crisis del conocimiento para la toma de decisiones, la que desafortunadamente aqueja a muchas culturas y pases, entre ellos el nuestro. Se reitera en la urgente necesidad de generar peridicamente, acopiar, analizar y utilizar informacin de calidad, que sea actual y sobre todo pertinente; y en donde el costo / beneficio en la generacin de la informacin por parte de los actores del SINA, sea apropiado y eficaz; se denotan varios problemas, uno de ellos, es el incipiente desarrollo de indicadores, que acompaado de una insuficiente generacin de informacin y conocimiento, tampoco permite esclarecer el estado del medio ambiente a nivel regional y mucho menos nacional. As mismo el acceso a la informacin y la participacin en la toma de decisiones, tampoco es la ms democrtica, en la medida que no se abren las posibilidades colectivas y democrticas al acceso a la informacin y ni al conocimiento.
Es claro que, cuando en el debate internacional se vincula el acceso a la informacin con los derechos fundamentales, la informacin adquiere la connotacin de instrumento

necesario para anticipar, evitar, controlar y mitigar los daos ambientales; lo que est en juego es la calidad de los bienes y servicios ambientales para la alimentacin, el hbitat, la salud, la generacin de las materias primas, la produccin y la recreacin. Por eso, informacin no puede ser un trmino neutro; la calidad en la generacin y difusin de la informacin -oportunidad, contenido y precisin no puede depender de la discrecionalidad de uno u otro funcionario. Sin divulgacin, la informacin no cumple su funcin social. En conclusin, el acceso del pblico a la informacin ambiental se sita en el campo de la tica individual y social, como un imaginario que compromete a la empresa, la institucionalidad, el funcionario, los medios de comunicacin y el ciudadano comn. Al final, queda el sinsabor de reconocer que la conciencia del bien comn no define el rumbo de la humanidad, sino que hasta las situaciones mnimas de convivencia deben estar reglamentadas explcitamente y al detalle para proteger los derechos de las mayoras. 79 La dificultad de acceso a la informacin secundaria o levantar la informacin primaria tanto biofsica como cultural, social y econmica, es una de las observaciones realizadas por los estudiantes y por las instituciones, especialmente por las ONG y enmarcan esta dificultad en los celos entre organizaciones, en los altos costos, en la desarticulacin y desconfianza entre instituciones. Cuando la informacin existe, en algunos casos, no se la da a conocer, no se la divulga, o se restringe el acceso a sta. La ausencia de parmetros estandarizados que impiden una comparacin vlida entre pramos, o en diferentes momentos de una misma rea, es un tema que lo abordan tanto los estudiantes como las instituciones acadmicas. (Observacin proveniente del texto de anlisis de los PATs frente al avance en la implementacin del PNP).

En complemento y en el marco de la crisis del conocimiento; tenemos que el conocimiento cientfico en nuestro pas es un privilegio de unos pocos y lo es menos el de aquellos con capacidad de investigacin. La causa principal es el nivel de subdesarrollo.
En Amrica Latina tenemos 100 investigadores por cada milln de habitantes frente a 3.500 en los pases desarrollados. No somos conscientes que la ciencia y la tecnologa son el motor del desarrollo y ello se traduce en realidades tan preocupantes como que en Colombia la inversin en el sector no alcanza el 0.5% del PIB siendo baja incluso en el contexto latinoamericano que de por s es de las ms bajas del planeta.

En conjunto y de manera integral la toma de decisiones no es la ms democrtica, ni adecuada (Conocimiento Pertinente. Morin. 2001);
La crisis de la institucionalidad cientfica queda bien disfrazada con la proliferacin de una instrumentalidad, que alimenta la ilusin de ms conocimiento.

Siendo la reflexin: No ser posible, que los mismos efectos del subdesarrollo, nos pueden traer tambin un conjunto de opciones, frente al conocimiento; cuando se visualiza o considere, que la construccin de conocimiento, puede ser tambin, desde el dialogo entre diferentes saberes, es decir en conjuncin o integracin adaptativa de saberes de mltiples orgenes, lo que permite flexibilidad y enriquecimiento, en la bsqueda y construccin de soluciones. Cumplimiento generacin de conocimiento y socializacin .: El conocimiento cientfico sobre los pramos colombianos es parcial y concentrado en determinadas
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(Martha Elisa Matamoros Rodrguez. Tomado de Documento; ILSA - Semillas - Colegio Verde. 2007.)

reas. Y el tan requerido conocimiento sincrtico (transdisciplinar, transcultural, complejo), derivado del dialogo de saberes, es subestimado, despreciado, marginado y falto de apoyo, siendo el ms viable, propicio y econmico para pases en desarrollo como el nuestro. Falta informacin y conocimientos sobre la diversidad biolgica a nivel de ecosistemas, especies y genes, formas de uso del territorio, ante las limitadas capacidades del pas en materia de investigacin; aun no se reconoce la importancia de la ciencia, la tecnologa y el dialogo de saberes para el desarrollo sostenible. Desconocemos mltiples formas de manejo del territorio, que han actuado por milenios, en y con nuestros pueblos, y que desafortunadamente tambin estn en extincin por la imposicin cultural, como productiva. Es probable que el pas alcance el tan anhelado desarrollo sostenible si furamos conscientes de nuestra biodiversidad, nuestras culturas y las inmensas posibilidades de un aprovechamiento racional, frente al reto del desequilibrio ambiental que padecemos. Adems de no contemplarse la generacin dialogal de conocimientos, la socializacin del estado actual del conocimiento cientfico y tcnico institucional, es prcticamente nula; las comunidades de los pramos no son tenidas en cuenta, como debera ser en los procesos que se adelantan, y sus saberes, intereses y denuncias, no encuentran suficiente receptividad en las autoridades ambientales. Es parmetro comn la insistencia de estos pobladores en la prioridad de adelantar procesos de educacin y capacitacin a nivel local, que en esencia es un reclamo, que se encamina tanto al reconocimiento de sus saberes por parte del esquema formal de conocimiento, con lo que se facilitara la construccin conjunta de conocimientos, as como la solicitud de procesos formativos. Las consecuencias que se desprenden de la situacin descrita, son de orden tcnico y social. Es necesario contar con estndares y protocolos para unificar la captura de informacin y para la generacin de dilogos de saberes, porque sin conocimiento adecuado es imposible definir una lnea de base apropiada, punto de partida para la formulacin e implementacin de un plan de manejo sostenible. Y sin una estrategia clara y permanente de comunicacin, dialogo, educacin, capacitacin e informacin, es muy difcil acercarse a la socializacin y participacin, necesaria para garantizar el xito de los proyectos. PLANIFICACIN AMBIENTAL DEL TERRITORIO COMO FACTOR BSICO PARA AVANZAR HACIA EL MANEJO ECOSISTMICO SOSTENIBLE Desarrollo sostenible es aquel que satisface las necesidades del presente sin comprometer la capacidad de las generaciones futuras para satisfacer las suyas. Para lograr tan preciado objetivo es indispensable conocer el territorio y su gente, base para una adecuada planificacin ambiental. Es lo que hoy denominamos la lnea de base o el estado del conocimiento; y a partir de ello, se hace evidente la necesidad de definir polticas precisas que orienten la toma de decisiones ambientalmente correctas, tanto en los mbitos pblicos como privados. Los estudios ambientales de base, contribuyen al ordenamiento territorial y a la planificacin estratgica ambiental, constituyndose en los instrumentos idneos para proveer la informacin necesaria, ordenada y procesada que requiere el nivel poltico para la toma de decisiones encaminadas al desarrollo sostenible. La planificacin ambiental de los ecosistemas de alta montaa tiene que partir entonces de un conocimiento bsico de los factores ecolgicos, sociales y econmicos que los caracterizan, su historia y situacin presente, en el marco de una visin ecosistmica para hacer compatibles los propsitos

de mejorar la calidad de vida de la poblacin con aquellos dirigidos a la conservacin y proteccin del medio ambiente. Una lnea de base apropiada permite conocer las amenazas potenciales que enfrenta un ecosistema y la comunidad asociada, sus fortalezas y vulnerabilidades, para evitar o al menos mitigar los riesgos ambientales y definir las prioridades de accin para efectos de restauracin, recuperacin, conservacin y proteccin de los pramos. As mismo, identifica los recursos naturales presentes, la intervencin humana, sus efectos y el potencial de servicios ambientales, en busca de un equilibrio entre la oferta y la demanda, haciendo compatibles los intereses de desarrollo socioeconmico y los de conservacin. La planificacin ambiental del pramo exige una alta y efectiva participacin comunitaria. El conocimiento ancestral y las enseanzas propias de la experiencia de quienes viven el territorio, sus intereses, necesidades y visiones, complementadas con el conocimiento cientfico en lo biolgico y lo ecolgico, facilita la caracterizacin adecuada y despeja el camino para adoptar las mejores decisiones polticas, la priorizacin de acciones y las buenas prcticas futuras. La planificacin as descrita y practicada, es factor principal para la formulacin de los planes de manejo ambiental en los pramos y base para el adecuado ordenamiento territorial de la regin. Otras variables requeridas para que el proceso cumpla con los fines trazados, se refieren al buen manejo de la informacin, la educacin, capacitacin y la comunicacin pblicas para la sensibilizacin de la comunidad, la articulacin y compatibilizacin con otros planes, programas, proyectos y acciones, el uso de indicadores apropiados, la coordinacin interinstitucional y multisectorial, el desarrollo normativo pertinente y la eventual inclusin de los pramos en categoras especiales de proteccin a nivel nacional e internacional. Cumplimiento frente a la Planificacin Ambiental del Territorio.: No obstante los esfuerzos realizados durante dcadas para lograr un ordenamiento territorial acorde con las realidades nacionales, el conocimiento de base necesario es parcial y pocas veces actualizado. La capacidad nacional en investigacin es muy baja en personal y recursos; no existe un sistema de informacin ambiental disponible; la cartografa es incompleta y a escalas diferentes; los procesos de participacin comunitaria son escasos o inexistentes; los intereses nacionales, regionales y locales generalmente estn enfrentados y la poltica nacional sobre la materia no ha permeado las instancias responsables de la planificacin. En el informe 2007-2006, la Contralora, explico que debido a que Colombia pertenece al rgimen poltico de tipo III, es decir, un rgimen de obediencia endeble y con baja autonoma gubernativa para la estructuracin de las polticas pblicas, la dimensin ambiental se incluye en los distintos instrumentos y procesos de planificacin slo de manera formal, sin que los aspectos biofsicos y ecosistmicos constituyan determinantes reales de la planificacin y ordenacin del territorio, porque estos son subsumidos por la racionalidad econmica y sociopoltica del prevalente.80 En el Informe 20072006 de la Contralora, dispuso un captulo para evaluar la planeacin y ordenacin ambiental del ordenamiento colombiano. Lleg a la conclusin que aunque la elaboracin y formulacin de los instrumentos de planeacin territorial se ha mejorado
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Contralora General de la Repblica. Informe Anual al Congreso sobre el estado de los recursos naturales y del ambiente. 2006-2007. op.cit. p. 267.

en cuanto a su enfoque, integralidad, visin de futuro y participacin social, el reto de ellos es su implementacin.81 As los instrumentos de planeacin presentan serias dificultades para su articulacin. Tambin encontr que los instrumentos tienen en comn su falta de integralidad para incluir todos los aspectos claves para mejorar la vida de la poblacin. Adems encontr que todos ellos casi siempre estn orientados al desarrollo econmico. Por su parte en el informe de la Contralora 2007-2008, se dedic un captulo a analizar el Sistema Nacional de reas Protegidas - SINAP, y se concluyo que aunque se ha avanzado significativamente en la declaracin de reas protegidas, se carece de una poltica y normas nacionales que desarrollen de forma integral el concepto y gestin de dichas reas de acuerdo con el Convenio sobre diversidad.82 El informe evidenci que las CARs entre el 2004 y el 2007 slo han invertido el 2,1% del gasto en la implementacin del SINAP.83 La contralora recomend entonces adoptar medidas como: Consolidar y adoptar debidamente un documento como referente nacional para la declaracin de nuevas reas protegidas y un insumo que permita la articulacin sectorial alrededor de la proteccin de zonas de importancia estratgica para la Nacin, superando conflictos existentes con algunos sectores econmicos, como es el caso de la minera. Determinar cules son las categoras de manejo de reas protegidas para el nivel nacional, regional y local. La Contralora considero que esto es parte esencial de la conformacin del SINAP y por eso debe ser objeto de anlisis y definicin conjunta con todas las Corporaciones y con representantes de los municipios, mucho ms si se considera que en la actualidad no existen categoras de manejo que puedan ser utilizadas por estos entes territoriales.

En conclusin, es incipiente y preocupante el bajo nivel de planificacin territorial en general y muy bajo el de la planificacin ambiental de los ecosistemas de alta montaa, razn por la cual se ve afectado el avance en la formulacin de planes que protejan los pramos. RESTAURACIN ECOLGICA EN ECOSISTEMAS DE PRAMO Restaurar los ecosistemas afectados significa disponer de informacin actualizada y a nivel de detalle sobre el ecosistema original, los servicios ambientales potenciales, los cambios indeseados producto de fenmenos naturales o acciones antrpicas, sus causas y sus efectos. Las estrategias de establecimiento y manejo de coberturas vegetales pretenden garantizar la regulacin hdrica, estabilidad y proteccin del suelo, fijacin de carbono y mantenimiento de la diversidad biolgica, as como beneficiar directa e indirectamente a las comunidades. El objetivo de la restauracin es mejorar y acelerar los procesos naturales de regeneracin con el propsito de restablecer la salud del ecosistema. La restauracin se logra cuando la composicin de especies, la estructura de la masa vegetal, la biodiversidad, las funciones y los procesos del ecosistema restaurado son las ms cercanas al original. El proceso debe entonces partir de un diagnstico o situacin actual del ecosistema existente y del rea a restaurar, incorporando no solo aspectos biticos sino la
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Ibidem. p. 280 Contralora General de la Repblica. Informe Anual al Congreso sobre el estado de los recursos naturales y del ambiente. 2007-2008. Bogot: octubre de 2008. p.p. 388-389. 83 Ibdem. P. 402

caracterizacin socioeconmica de quin usa el medio, qu usa del medio, para qu y qu tipo de impacto genera este uso. Identificar las causas e intensidad de la degradacin y formular una hiptesis sobre lo que suceder en caso de no adelantar la restauracin. Es un proceso interdisciplinario que incorpora procesos de investigacin, factores tcnicos y metodolgicos especializados y donde se considera indispensable que la comunidad participe en cada una de las actividades que conforman la planificacin de la restauracin, as como en la definicin de medidas de intervencin sobre el medio y la ejecucin de las acciones priorizadas. Dada la alta transformacin de gran parte de los pramos, tenemos que enfrentar el enorme reto para restaurar los ecosistemas de alta montaa, lo cual significa restaurar los suelos, restaurar la vegetacin y restaurar la fauna. Pero la restauracin sera incompleta y seguramente ineficaz si no involucra la reconstruccin de la relacin hombre naturaleza, causa principal de la degradacin ambiental. Quizs la principal accin deba centrarse en procesos de transmisin de conocimiento, educacin, capacitacin e informacin pblica, para cambiar la valoracin social del medio ambiente y modificar actitudes y comportamientos indeseados. Cumplimiento en Restauracin Ecolgica .: Los pramos que presentan un mejor estado de conservacin son aquellos alejados de los centros poblados y particularmente aquellos que forman parte de territorios indgenas o del Sistema de Parques Nacionales Naturales. En efecto, las comunidades indgenas han considerado tradicionalmente los pramos como territorios sagrados, con exigentes restricciones de uso para ellas mismas y con mayor razn para personas externas. Pramos como los de la Sierra Nevada de Santa Marta han sido preservados gracias a la presencia activa de las comunidades aborgenes y no requieren acciones de intervencin humana para la recuperacin. Los ecosistemas de alta montaa localizados al interior de Parques Nacionales Naturales, tienen la ventaja de una constante presencia institucional que vela por su cuidado, aunque es de advertir que al interior del manejo de un parque, por lo general no se diferencian estos ecosistemas frgiles, que ameritan una mirada particular, precisamente por las valiosas caractersticas ecolgicas que incorporan. De resto, en algunos casos se presentan situaciones de recuperacin natural, es decir, aislar el rea para que la propia naturaleza, a su ritmo, recupere los efectos adversos causados; pero procesos de restauracin son prcticamente inexistentes. Incluso se han presentado situaciones absolutamente indeseadas al aplicar medidas de restauracin equivocadas, como la reforestacin de sectores de pramo con especies forneas. Como conclusin, el cumplimiento de medidas de restauracin en los pramos ha sido prcticamente nulo y en ocasiones perjudicial, debido en buena medida a la fragilidad del conocimiento histrico, biolgico y tcnico, as como a la ausencia de estudios serios que mantengan su actualidad y procesos de seguimiento sistemticos debidamente socializados. IDENTIFICACIN, EVALUACIN E IMPLEMENTACIN DE ALTERNATIVAS DE MANEJO Y USO SOSTENIBLE EN ECOSISTEMAS DE PRAMO. El mayor reto que enfrenta el Programa Nacional de Pramos es lograr la implementacin del manejo sostenible de los ecosistemas de alta montaa. Alcanzar este objetivo

representara la conservacin y proteccin de los pramos, garantizando a futuro los servicios ambientales y particularmente el servicio de agua para la poblacin. Ya ha quedado establecido en los captulos precedentes el inmenso valor ecolgico y social de los pramos, su vulnerabilidad a la intervencin humana, la identificacin de las principales causas de deterioro y sus dainos efectos, las gravsimas consecuencias que enfrentara el pas ante su desaparicin y por lo tanto la obligacin imperiosa de actuar con celeridad con decisiones polticas acertadas y planes, programas, proyectos y acciones atinados. Tambin ha quedado registrado el precario nivel de conocimiento cientfico sobre el ecosistema, la falta de investigacin, los problemas de descoordinacin institucional y de exoneracin de responsabilidades, la contradiccin normativa que genera acciones contraproducentes por decisiones del propio Estado, la multiplicidad de planes y proyectos desarticulados y truncos, la falta de un sistema de informacin accesible, la baja capacidad institucional para intervenir ante acciones de deterioro, la ausencia de procesos sistemticos que involucren a las comunidades del rea de influencia y la falta de valoracin del medio ambiente por parte de la sociedad en general. Ante el panorama descrito, seguramente la tarea de identificar experiencias positivas en este campo, encontrar alternativas viables para el uso sostenible de los recursos, procesos efectivos de participacin comunitaria y modelos de gestin acertados, permitira la definicin de acciones prioritarias. No obstante, esas experiencias son muy pocas y dispersas, y no se ha desarrollado un proceso de identificacin, actualizacin y seguimiento a este tipo de iniciativas desde el ao 200484. Colombia tiene que multiplicar sus esfuerzos en materia de educacin ambiental, como principio para lograr la debida valoracin del medio ambiente por parte de la sociedad en general. La sensibilizacin de la comunidad es indispensable para una intervencin agresiva que detenga el deterioro creciente de los pramos y se inicie una tendencia hacia la recuperacin, la restauracin, conservacin y proteccin de los pramos. Igualmente y de forma paralela, es fundamental la vinculacin de la comunidad que vive los ecosistemas de alta montaa a procesos de participacin efectiva, para que sea ella misma quien colabore con la caracterizacin de la zona e identifique los problemas y soluciones posibles, para luego formular alternativas viables y rpidas de solucin. De otra parte, se hace imprescindible que la mxima autoridad ambiental del pas lidere la conformacin de alianzas estratgicas y la participacin interinstitucional y multisectorial, de lo pblico y lo privado, de manera coordinada, con polticas claras y compartidas, as como objetivos comunes, indicadores ambientales precisos, estrategias unificadas de monitoreo, seguimiento y evaluacin, y planes, proyectos y acciones articulados. El respaldo a la investigacin permitir mejorar el estado del conocimiento para contar con diagnsticos acertados y actuales, base para la formulacin de los planes de manejo y principio de bsqueda de alternativas de usos sostenibles an inexploradas.

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Franco L, G. Andrade, M.L. Rosas & F. Rubio. 2004. Evaluacin y seguimiento de mejores prcticas en el uso de la biodiversidad en los pramos de los Andes. Fundacin Humedales. Informe Final de Consultora. Proyecto Pramo Andino. Condesan. Bogot.

Cumplimiento en identificacin, evaluacin e implementacin ..: Los pramos localizados en territorios indgenas o en Parques Nacionales Naturales son los ms beneficiados normativamente y en la prctica. Sobre ellos se presume la mejor posibilidad de conservacin, no obstante que aun no se cuenta con un plan de manejo actualizado, operativo y especfico. La realidad es que si bien hay avances significativos en algunos estudios sobre el estado actual de los pramos, aun no se cuenta con bases suficientes para la definicin de planes de manejo, ni existe la organizacin necesaria que vincule a los sectores pblico y privado y a la comunidad directamente comprometida, con modelos de desarrollo sostenible. Existen propuestas lgicas y de enorme beneficio ecolgico para los ecosistemas de alta montaa, como seran la prohibicin definitiva de actividades productivas industriales, ganadera extensiva, explotaciones mineras, utilizacin de venenos u obras de infraestructura; pero es reconocido que ello implica decisiones controvertidas y de difcil aceptacin para los sectores involucrados. Solo una decisin poltica del ms alto nivel, acompaada de incentivos y de sanciones ejemplares, permitira vislumbrar una solucin real de corto y mediano plazo. El largo plazo no es admisible porque en ese momento los pramos seguramente no existirn. LA PROTECCIN ESPECFICA DE LOS PRAMOS La proteccin especfica de los pramos es el fin ltimo del programa nacional para el manejo sostenible y restauracin de ecosistemas de la alta montaa. La funcin que cumplen los pramos tiene que ver con lo ambiental, lo cultural y lo econmico. Los importantes servicios que presta y en especial su capacidad de almacenar y regular el agua, representa un valor estratgico en todos los rdenes. Son el origen de quebradas, ros y lagunas de donde se surten nuestros acueductos y sistema de riego para la produccin agropecuaria. Perder los pramos tendra consecuencias sociales y econmicas devastadoras. La proteccin efectiva se logra mediante una combinacin de factores. En primer lugar, generando conciencia social sobre la importancia del ecosistema per se y la imperiosa necesidad de preservarlo por su invaluable funcin natural. La fragilidad y vulnerabilidad de los pramos a intervenciones externas exige un conocimiento profundo de su conformacin y funcionamiento, las causas y los efectos de dicha intervencin. La proteccin especfica de los pramos requiere un enfoque ecosistmico85 para su efectividad. Es una estrategia que integra factores ecolgicos, econmicos y sociales,

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Los 12 principios del Enfoque Ecosistmico son: Principio 1: La eleccin de los objetivos de la gestin de los recursos de tierras, hdricos y vivos, debe quedar en manos de la sociedad. Principio 2: La Gestin debe descentralizarse al nivel ms bajo apropiado. Principio 3: Los administradores de los ecosistemas deben tener en cuenta los efectos de sus actividades en los ecosistemas adyacentes y en otros ecosistemas. Principio 4: Dados los posibles beneficios derivados de su gestin, es necesario comprender y gestionar el ecosistema en un contexto econmico. Principio 5: La conservacin de la estructura y funcionamiento de los ecosistemas debe ser un objetivo prioritario del EE. Principio 6: Los ecosistemas se deben gestionar dentro de los lmites de su funcionamiento. Principio 7: El EE debe aplicarse en las escalas espaciales y temporales apropiadas a los objetivos.

aplicada a un marco geogrfico definido principalmente por lmites ecolgicos y que tiene por objeto restaurar, conservar y proteger los pramos, reconociendo que el hombre forma parte hoy del ecosistema. El enfoque ecosistmico debe hacer compatibles las necesidades de la sociedad en lo econmico y cultural, con las caractersticas particulares de los ecosistemas de alta montaa. Parte entonces de una valoracin social del medio ambiente, por el reconocimiento de sus funciones y potencialidad y a la vez de su vulnerabilidad. Es identificar con precisin las relaciones del hombre con su entorno. Como piedra angular del proceso es considerada la vinculacin, desde el inicio y durante todo el desarrollo del trabajo, de las comunidades locales (campesinos, indgenas y colonos) como verdaderos protagonistas y no solo como espectadores. El concepto de participacin comunitaria, enmarcado en la Constitucin Nacional dentro de la democracia participativa, debe convertirse en una realidad, quizs su mayor fortaleza. Con ello se logra incorporar el conocimiento acumulado de quienes viven el pramo, aplicando un principio de la visin ecosistmica que considera las relaciones entre el pramo con sus valores y potencialidades ecolgicas, con los agentes externos que lo afectan. Otros principios considerados fundamentales para el logro de los objetivos, se refieren a aspectos tales como la descentralizacin de los procesos que se emprendan, el necesario balance entre la conservacin y el aprovechamiento racional de los recursos naturales, la identificacin y vinculacin de los actores sociales, particulares e institucionales (sector pblico, sector privado, academia, ONGs, gremios, organismos de cooperacin nacionales e internacionales, etc.), reconocimiento de programas, proyectos y acciones desarrollados y lecciones aprendidas de ellos. Cumplimiento en la proteccin especifica de los pramos: El estado del conocimiento sobre los pramos requiere un fuerte impulso y apoyo, como ya se ha mencionado, al igual que los esfuerzos por socializar la informacin con las comunidades de base y los actores locales. La valoracin ambiental de los pramos y la comprensin de sus potencialidades, enmarcadas en el uso racional de los recursos y la necesidad de la recuperacin, conservacin y proteccin, es muy pobre. Las intervenciones humanas histricas en los pramos han demostrado su adversidad y en lugar de mitigarlas, continan una carrera de destruccin ascendente. En boca de un paramero de Boyac, mientras estamos hablando, estn destruyendo el pramo. Continua el crecimiento de la frontera agrcola; el pramo es ocupado no solo por la necesidad de supervivencia de poblaciones desfavorecidas, sino que ahora grandes empresarios estn comprando el pramo sin importar las limitaciones de ley y a la luz
Principio 8: Reconociendo las variaciones en las escalas temporales y los efectos de aislamiento, que caracterizan a los ecosistemas, los objetivos para el manejo de ecosistemas deben ser definidos para el largo plazo. Principio 9: El cambio es inevitable. Principio 10: En el EE se debe procurar el equilibrio apropiado entre la conservacin y la utilizacin de la diversidad biolgica y su integracin. Principio 11: En el EE debe tenerse en cuenta todas las formas pertinentes de informacin, incluidos los conocimientos, las innovaciones y las prcticas de las comunidades indgenas, cientficas y locales. Principio 12: En el EE deben intervenir todos los sectores de la sociedad y las disciplinas pertinentes.

pblica; contina el monocultivo de papa cargado de veneno, la ganadera, tala y quema, minera y en fin, todas las variables identificadas se siguen practicando. La visin ecosistmica es inexistente y por el contrario son mltiples los ejemplos de procesos truncados, proyectos contradictorios, incompatibilidades legales, desarticulacin de esfuerzos, entre otros. Adicionalmente se presenta como un parmetro comn, la queja de las comunidades del pramo sobre la poca o nula vinculacin suya a los procesos, entendiendo que las acciones de intervencin en estos ecosistemas tendrn posibilidad de xito en la medida en que se vinculen efectivamente a las comunidades en todas las etapas del proceso. En conclusin, el nivel de proteccin efectiva de los pramos es muy bajo y por el contrario, el deterioro contina creciendo con las prcticas tradicionales negativas del hombre. La presencia institucional es espordica y poco aporta a la solucin de los problemas. Algunas disposiciones legales, como el caso de la minera, afectan gravemente los pramos y las autoridades territoriales y locales no atienden los reclamos de las comunidades.

CONCLUSIONES GENERALES:
La preocupacin mayor, no se centra sobre la falta de aplicacin de las resoluciones, sino ms bien en la falta de gobernanza para la implementacin integral del Programa de Pramos (2002), habiendo sido precaria la gestin en los actores SINA para poder cumplir con las orientaciones del PNP, por lo que no se ha podido atender a esta prioridad, que se constituye cada vez ms en un problema de seguridad nacional (agua). Por ende no solo se ha rezagado la aplicacin de las reglamentaciones existentes, sino lo que es ms preocupante a la fecha (siete aos despus), es que han faltado acciones participativas dirigidas a la ordenacin efectiva de los pramos y sus ecosistemas asociados, situacin que se agrava ante una aguda carencia de recursos financieros para la inversin, por lo que de esta manera no es posible mantener al largo plazo la ejecucin de planes y proyectos viables y prcticos (participativos, sostenibles y sustentables), frente a una cada vez ms creciente amenaza por impactos del desarrollo extractivo sobre la integridad del pramo. Se observa por un lado el avance en los planes de manejo y acciones regionales y locales86, y por otra una gran debilidad, el hecho de una evidente falencia estructural o inexistencia de suficientes criterios, procesos, procedimientos y en especial de recursos, que atiendan a solventar al largo plazo, los conflictos histricos, que se dan en el uso del territorio altoandino, desatendiendo o desconociendo de esta manera la resolucin de conflictos comunitarios, tnicos, culturales, legales y econmicos, que se agudizan por una insuficiente comunicacin y coordinacin entre los diferentes actores involucrados, a causa de la falta de generacin y flujo de informacin relevante y pertinente para el manejo ambiental; la escasa existencia e inoperancia de redes de trabajo que cuenten con una amplia participacin de diversos actores; la debilidad, pobreza y desarticulacin en los procesos y programas en todo el pas, aislndolos de otros procesos de gestin
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Tambin se avanz algo, en recomendaciones generales para el manejo adecuado de los pramos y los ecosistemas altoandinos, cuando las corporaciones impartieron -en su momento- a los entes territoriales los Determinantes Ambientales, necesarios para la elaboracin de esquemas y planes de ordenamiento territorial. Pero esto se constituye como una semilla que aun est latente.

ambiental, y principalmente, desatendiendo la solucin a varios conflictos sociales y del desarrollo, que inciden de manera prioritaria sobre los territorios de la alta montaa andina colombiana. Los diferentes actores (participantes en el convenio), expresaron una visin de los ecosistemas paramunos a partir de la estrecha relacin de estos ecosistemas con la problemtica social regional y local, en materias como el empleo, el agua, la conservacin de las cuencas, los bosques y la restauracin para la conservacin de ecosistemas de soporte para la estabilidad de la oferta hdrica, las opciones de produccin agrcola sostenible, el ecoturismo, la infraestructura vial y comunitaria acompaada de procesos de educacin ambiental, la resolucin de conflictos entre el desarrollo minero, agropecuario, vial y el ordenamiento ambiental de los pramos, as como la resolucin del conflicto armado presente en varias regiones andinas del pas. Se encontr un consenso entre los diversos grupos de actores participantes en los talleres regionales del Convenio, sobre la importancia para los pramos de la conservacin de la diversidad biolgica, del manejo sostenible e integral de sus ecosistemas, y de la promocin a la investigacin, haciendo especial nfasis en un tipo de investigacin que involucre mayormente a los habitantes del pramo, as como a las comunidades que dependen de l; para de esta manera encontrar soluciones consensuadas de manejo ambiental ante prioridades comunes. An se mantiene aplazada la discusin poltica, tcnica y normativa, frente a si es necesario y posible, que el estado declare definitivamente todas las zonas de pramo, como reas estrictas para la conservacin, y en consecuencia adelante una seria y profunda reforma de tierras, acompaada con una fuerte y permanente inversin social, con el fin de reubicar a los habitantes del pramo en otras zonas, proveyndole medios de vida equivalentes o mejores a que los que tenan; o si, es posible el cambio de uso de los pramos, permitiendo la convivencia con sus moradores, pero teniendo que proporcionar en igual o mayor medida todas las necesidades de inversin social, al largo plazo, para lograr minimizar impactos, y garantizar la perpetuidad y funcionalidad de sus ecosistemas. De cualquier manera se considera prioritario y muy urgente la necesidad de estructurar una plataforma e hiperestructura econmica y legislativa (intersectorialidad), que facilite la conservacin, restauracin de los pramos y sus ecosistemas afines, y que garantice, al largo plazo, la generacin de aguas para el uso colectivo y la produccin nacional, asegurando la perpetuidad de sus ecosistemas y la implementacin democrtica de un desarrollo sostenible, buscando una mejor calidad de vida para quienes habitan o sean reubicados por fuera de los territorios altoandinos. Precisando; cmo se calcularan y asumiran los costos por los servicios ambientales prestados por los pramos, as como para el mantenimiento de su integridad ecosistmica y ambiental?, qu sectores del desarrollo pagaran?, con qu herramientas e instrumentos econmicos?, con qu sustento jurdico?, y cmo seran los mecanismos de pago en el tiempo?. Se identifican a los acueductos como actores de primordial importancia para los objetivos del PNP, teniendo en cuenta su papel como administradores del recurso hdrico y como propietarios de reas de reservas hdricas donde se han adquirido predios. En este sentido se sugiere la vinculacin a los usuarios del agua en las adquisiciones, la formulacin de planes participativos de manejo que garantizara que las reas adquiridas

se conserven adecuadamente87, adems del aporte que nazca o surja desde las iniciativas voluntarias de pago para la conservacin, la restauracin y el uso sostenible de las cuencas altoandinas. Por otra parte se advierte que el PNP no garantiza suficiente articulacin con polticas afines y relacionadas. (agua, biodiversidad, bosques, reas protegidas, incentivos, ordenamiento territorial, cambio climtico, energa, desarrollo agropecuario, minera 88, infraestructuras, participacin social, seguridad, entre varias otras)89, siendo esta una de las debilidades ms importantes identificadas. En el pas an no se han conciliado suficientemente las polticas de desarrollo social y econmico con las ambientales, por ende la consecucin de recursos para la conservacin y en general para medio ambiente es incipiente, y en muchas ocasiones por mltiples causas- los recursos asignados a conservacin y medio ambiente, se desvan o alejan de las prioridades. No se han desarrollado suficientemente las reglamentaciones dirigidas a la creacin e implementacin de mecanismos e instrumentos de poltica ambiental y econmica, siendo urgente y prioritario, la consecucin contina de fondos para la implementacin de los planes de manejo existentes para los pramos, para as poder implementar de manera complementaria el ordenamiento ambiental territorial, el manejo de otras reas protegidas y de las cuencas en ordenacin, con mecanismos como; incentivos, tasa por uso de agua proveniente de los pramos, impuestos o extensiones para la conservacin del pramo, entre muchos otros. Factores facilitadores del proceso (reflexin de los talleres), y Factores obstaculizadores del proceso (reflexin de los talleres) de implementacin del Programa Nacional de Pramos y del marco normativo sobre el tema de pramos 90. Factores obstaculizadores 1. En general no se conoce el Programa Nacional de Pramos; con excepcin de las entidades directamente vinculadas por su responsabilidad legal, como las Corporaciones Autnomas Regionales, algunas ONGs especializadas y particulares interesados, el PNP es desconocido, en buena medida por la ausencia de una estrategia de comunicacin preconcebida y practicada. 2. El componente social y cultural del PNP, es bsico y se encuentra muy poco desarrollado. 3. Hay falta de coordinacin de las entidades nacionales, departamentales y locales para la implementacin de PNP; salvo las obligaciones expresas en cabeza de las CARs, no se establecen responsabilidades de los actores SINA. No existe intervencin interinstitucional porque delegan en las CARs y UAESPNN sus responsabilidades. El Programa es visto como un documento de buenas intenciones pero que no obliga a otros actores, especialmente a los entes territoriales, donde el nivel municipal desempea un papel preponderante. Es muy pobre el apoyo a procesos locales con
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Idem. El estudio realizado por la Procuradura: Situacin de los Pramos en Colombia frente a la actividad antrpica y el Cambio Climtico (2008)88, concluy que si bien se ha avanzado algo en materia normativa, todava se necesitan instrumentos jurdicos que permitan una efectiva proteccin de este ecosistema frente a la actividad minera, por lo que se recomienda concordar el proyecto de ley de pramos con el proyecto de modificacin del cdigo de minas en aras a alcanzar la prohibicin y exclusin de la actividad minera en este importante ecosistema estratgico para Colombia. 89 MAVDT- Corporacin Centro Verde de Villa de Leyva. Taller Distrito de Paramos Nario Putumayo. Pasto octubre 6 y 7 de 2008. 90 Este ejercicio se obtuvo en los Talleres regionales, en donde se cont con la participacin de una amplia diversidad de actores.

compromiso comunitario, situacin que se agrava frente a comunidades indgenas, quienes legtimamente desconocen procesos en los que no estn involucrados. 4. El programa tiene puesto el nfasis en la formulacin de los planes de manejo y no en la ejecucin, seguimiento y evaluacin. Se percibe desarticulado a polticas afines y relacionadas como las de agua, biodiversidad, bosques o reas protegidas y desarticulado de otros planes, programas y polticas, como el convenio de diversidad biolgica, los planes de accin en biodiversidad nacional y regional, sistemas de reas protegidas nacionales, regionales, departamentales y locales, planes de manejo de cuencas y humedales. 5. No hay claridad ni permanencia de las polticas (atomizacin) y se cuestiona la interrupcin de procesos y falta de instrumentos operativos para la financiacin, estructura funcional, seguimiento, evaluacin y divulgacin. 6. Es baja la capacidad de convocatoria de las autoridades ambientales; existe apata y falta de coordinacin en las entidades pblicas, mostrando desarticulacin del SINA en los contextos regionales. 7. Falta armonizar polticas intersectoriales. Se percibe que el programa no es obligante y los entes municipales desconocen las herramientas de control y vigilancia de los procesos; hay una confusin de planes - PGAR, PAT, POT, POMCAS, etc. No hay conocimiento sobre las inversiones en proyectos y se presentan conflictos entre los bienes pblicos y privados. 8. Preocupa la ausencia de un sistema de informacin sobre pramos, que permita estandarizar la informacin y cartografa bsicas; se trabajan los mapas en diferentes escalas y no existe monitoreo de los pramos y los indicadores apenas comienzan a construirse. La informacin catastral est desactualizada. 9. La mayora de estudios ambientales son ajenos a los contextos histricos y culturales, haciendo que la poblacin en general desconozca muchos procesos. Se utiliza un lenguaje difcil para las comunidades de base y particularmente para las comunidades indgenas, quienes reclaman insistentemente falta de capacitacin y educacin adecuada para ellos y para las autoridades. Consideran que el cambio frecuente de funcionarios es inconveniente y afirman que el problema no son los instrumentos sino la decisin de los entes centrales de apoyar procesos locales con compromiso comunitario real. 10. No se conocen incentivos para la conservacin. 11. Los pramos localizados dentro de un Parque Nacional Natural son tratados en el contexto del parque y no como ecosistemas particulares. Igualmente otros procesos, como los relacionados con cuencas hidrogrficas, no tienen en cuenta que en el pramo la cuenca se desdibuja. 12. La implementacin de obras de infraestructura y otras intervenciones sobre el medio sin contemplar los bienes y servicios ambientales y la vulnerabilidad del ecosistema, atraen ms habitantes hacia el pramo aumentando la presin y el deterioro. Es muy preocupante el impacto negativo de la minera, la falta de control en el uso de agroqumicos, la permisividad de la ganadera extensiva y los cultivos industriales de papa, las quemas descontroladas, la desecacin de humedales, la cacera y la deforestacin, as como la titulacin de predios en pramo a empresarios y personas ajenas a los procesos histricos de ocupacin. Se est incrementando el proceso de colonizacin y hay presencia de grupos al margen de la ley en los ecosistemas de alta montaa. Este es el ms relevante factor obstaculizador para la implementacin del PNP; el deterioro constante y creciente de los ecosistemas de alta montaa, sin un proceso a la vista que lo controle o mitigue. Factores facilitadores

1. El Programa Nacional de Pramos tiene coherencia conceptual y est bien estructurado en subprogramas, metas y actividades y es coherente con los ejes de la Poltica Nacional de Biodiversidad. Conocer, Conservar, Usar. 2. Existen procesos comunitarios y experiencias como los Consejos Verdes creados por Inderena en 1.984, que pueden aportar valiosas experiencias de trabajo participativo. Se reconoce que los proyectos relacionados con el mejoramiento de la educacin, el fomento a la tecnologa y la investigacin son claves para la proteccin y manejo de los pramos. 3. Existe alto inters de las comunidades asentadas en el rea de influencia en estos ecosistemas por su preservacin y cuidado. Los pueblos indgenas reconocen la importancia del pramo y han practicado histricamente su conservacin; valoran y protegen las fuentes de agua y en general los recursos naturales. Hay consenso sobre la importancia de la conservacin de la diversidad, el manejo sostenible e integral de la vegetacin nativa, y la promocin a la investigacin. 4. La presencia y trabajo permanente de organizaciones comunitarias, como los Grupos de Trabajo en Pramos GTPs la Red de Reservas de la Sociedad Civil o la Fundacin Pro-Sierra Nevada, que pueden aportar valiosas experiencias y capacidades para la proteccin y conservacin de los pramos. 5. Hay situaciones particulares que presentan situaciones ventajosas y permiten acciones puntuales. Por ejemplo, los pramos de la Sierra Nevada muestran una de las ocupaciones humanas menos intensivas a nivel nacional. All sobresale la sensibilidad en la Cooperacin Internacional para apoyar programas. Es el caso tambin de los pramos de Nario, donde el Plan de Accin de Biodiversidad es un paraguas que cubre todos los ecosistemas, permitiendo piso y proyeccin a los diferentes procesos. Las Universidades aportan investigaciones sobre los pramos. 6. Parece haber aumentado el rea de cobertura del subpramo y el bosque altoandino (IDEAM, 2002). 7. En algunos casos, la gestin de la oferta hdrica contina con la aplicacin de las tasas por utilizacin de aguas, generacin de mecanismos de uso eficiente y ahorro del recurso. 8. Finalmente se considera un factor facilitador que merece ser reforzado y es el reconocimiento al Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial como la cabeza del SINA y con capacidad de convocatoria no solo a la institucionalidad nacional sino a las entidades de cooperacin internacional. APROPIACIN E IMPLEMENTACIN NORMATIVA Factores obstaculizadores 1. Las normas son desconocidas por la comunidad y no existe un sistema de monitoreo y vigilancia sobre aplicacin normativa; la causa principal, se expidieron resoluciones que no previeron tener seguimiento a su desarrollo y aplicacin. 2. Existen limitaciones de informacin y falta de recursos tcnicos y financieros para que las CARs puedan cumplir con los Estudios del Estado Actual de Pramos - EEAP y los Planes de Manejo Ambiental PMP, como lo ordenan las resoluciones 0769/02 y 0839/03. Buena parte de la informacin necesaria para adelantar los procesos, tanto en aspectos tcnicos y cientficos como culturales y sociales, debe generarse; y no existen la capacidad ni los recursos econmicos para obtener informacin primaria. Por ejemplo, la informacin socioeconmica disponible est por lo general referida a la totalidad de los municipios y no al rea de pramos.

3. Las resoluciones no se articulan con otras normas referidas a otros ecosistemas y reas estratgicas. No hay incidencia de las normas en los procesos de Planeacin y Ordenamiento del uso del suelo de los entes territoriales. 4. La informacin catastral est desactualizada y presenta dificultades particulares en territorios de comunidades indgenas, cuyos ttulos de propiedad datan del tiempo de la Colonia. La condicin de Resguardo Indgena y territorio sagrado, dificulta la presencia institucional y la aplicacin normativa. 5. Los PAT`s no priorizan acciones en pramos y el P.O.T. como estrategia central, es afectado por decisiones contenidas en otras disposiciones legales, como sucede con tres resoluciones humedales, pramos y cuencas, tratadas como temas diferentes. No se entiende la diferencia entre ordenamiento predial, territorial, de cuenca y zonificacin. Igualmente se presentan contradicciones entre disposiciones ambientales, mineras, agropecuarias y otras, que desgastan los esfuerzos regionales y locales. Las normas deberan contemplar la declaratoria de los pramos como reas protegidas para estimular esfuerzos territoriales de proteccin y conservacin. 6. Hay falta de conocimiento de los derechos ciudadanos. Las normas no se conciertan con las comunidades y dems actores institucionales y sociales, donde son especialmente importantes las comunidades indgenas y afrocolombianas, con derechos sobre el particular expresamente sealados en la ley. 7. Las normas se ven como complejas, sin uniformidad en polticas, ni encadenamiento entre normatividad, poltica y educacin. 8. La programacin temporal y presupuestal desconoce los ritmos de los trabajos participativos y concertados, presentando una gran deficiencia para las fases de ejecucin y seguimiento; se llega hasta formulacin pero no hay claridad en fuentes de financiacin, costos y roles que jugarn los actores. Adicionalmente, las normas se refieren exclusivamente a las zonas de pramos y no a los bosques y ecosistemas aledaos. 9. En algunos casos las CAR`s de la regin no tienen vnculo real con los pramos, como se presenta en la Sierra Nevada de Santa Marta. Es nula en la regin la facultad sancionatoria de las instituciones; las comunidades demuestran falta de confianza en ellas y estas carecen de incentivos claros que motiven a la comunidad. 10. Se reconoce desarticulacin de las normas sobre concesiones, permisos de vertimiento y tasas, con otras normas ambientales; y es evidente el incumplimiento de decisiones jurdicas especialmente sobre minera y titulacin de tierras. 11. Como factor obstaculizador principal para la implementacin normativa del PNP, se distingue la falta de una disposicin legal con jerarqua superior, que defina los pramos como ecosistemas nicos de inters nacional, y tenga la capacidad de intervenir en la planificacin territorial para conservar su unidad y sus valores naturales. 12. Es urgente e imperiosa la detencin del proceso de destruccin de los ecosistemas de alta montaa, mediante claras y contundentes medidas legales que suspendan de inmediato las acciones evidentemente identificadas como de altsimo impacto negativo en los pramos. Factores facilitadores 1. Las autoridades ambientales consideran suficientes las normas actuales, que se constituyen en una gua para poder elaborar los estudios de base. 2. Existe informacin secundaria que exige ser complementada en aspectos socioeconmicos, tcnicos y cientficos, se considera suficiente para la elaboracin de

Estudios sobre el Estado Actual de los Pramos y los Planes de Manejo Ambiental correspondientes. 3. Algunas Comisiones Conjuntas han comenzado a operar y existen alianzas y redes entre autoridades ambientales, entes territoriales, instituciones educativas y comunidades que se deben fortalecer; algunas CARs adelantan alianzas estratgicas para articular procesos y tienen procesos de reorganizacin interna para el trabajo en pramos. Las leyes y costumbres de las comunidades indgenas protegen el ecosistema. 4. Existen situaciones particulares que representan avances significativos; hay planes (como el Plan de Accin de Biodiversidad de Nario) que contemplan los ecosistemas de pramos. Se han formulado planes de manejo ambiental en algunos pramos, que sumados a otros estudios, documentos de diagnstico, investigaciones y acuerdos institucionales, sirven de base para su actualizacin de acuerdo con la norma.

TEMAS URGENTES Y DE ORDEN INTERINSTITUCIONAL (RECOMENDACIONES)


El gobierno nacional tiene un papel preponderante en una tarea como la descrita; en primer lugar, definiendo y practicando desde el ms alto nivel una poltica nacional de respaldo a un propsito de Nacin y en segundo trmino, liderando una convocatoria interinstitucional e intersectorial, que demuestre cmo las entidades pblicas de orden nacional y territorial, cuentan con un derrotero comn, en un marco de claridad normativa, tcnica y administrativa. Solamente un esfuerzo consciente y compartido de coordinacin, con polticas, objetivos y metas preestablecidas, liderado por el Estado con alta y efectiva participacin comunitaria, podr modificar la preocupante situacin de deterioro ambiental creciente que hoy nos agobia. Ese propsito de pas debe asignar la mxima prioridad a la recuperacin, proteccin y conservacin de las fuentes hdricas, privilegiando los ecosistemas de alta montaa por ser estos los captadores y reguladores del agua que aprovecha el mayor porcentaje de la poblacin colombiana. Los pramos estn siendo destruidos de forma sistemtica, al punto que en opinin de expertos son pocas las dcadas que restan para la extincin de tan valiosos ecosistemas, de no adoptar medidas de intervencin apropiadas. Las causas de dicho deterioro son ampliamente conocidas al igual que sus efectos, razn por la cual toda prioridad de accin definida tiene que referirse a dichas causas. Como medida prioritaria es necesario que la sociedad en general conozca con precisin cuales son los pramos y su contexto de prioridad territorial, conjuntamente con la importancia fundamental que el pas le asigna a estos ecosistemas. Para esto se hace indispensable que el Estado defina una categora especial para la alta montaa, que por sus valores, su importancia estratgica y su fragilidad, ameritan tratamientos particularizados. Hoy en da se presenta el inconveniente que sobre los pramos confluyen diferentes jurisdicciones, proyectos y acciones, que no los particulariza. Por ejemplo, diferentes planes municipales o departamentales de desarrollo, los planes trianuales de las CARs, planes de ordenamiento territorial o de ordenamiento de cuencas,

pareceran no tener en cuenta que en el pramo se diluyen fronteras y por el contrario convergen potencialidades comunes, por lo cual es un claro error darle tratamientos diferentes a un mismo ecosistema. En este sentido, el problema de la propiedad o tenencia de la tierra adquiere especial importancia, porque la ocupacin creciente y el incremento paulatino de la frontera agrcola, es causa principal de la degradacin ambiental de los pramos. Institucionalmente, el IGAC y el INCODER, conjuntamente con las autoridades municipales, tienen la misin de establecer el estado actual de la propiedad y sugerir las medidas recomendadas para su saneamiento. Si bien enfrentamos un grave problema por la ocupacin actual, una primera medida favorable en este sentido consistira en impedir el crecimiento de esta situacin, mediante un estricto control a nuevas ocupaciones, complementado con estrategias de recuperacin del territorio para el ejercicio de su funcin natural. Medidas como la declaratoria de utilidad pblica e inters social, permiten la adquisicin de predios por negociacin directa, expropiacin con previa indemnizacin o imposicin de servidumbres y limitantes de uso. Si bien esto implica un soporte financiero considerable, el Estado debe demostrar que su voluntad poltica manifiesta se acompaa con respaldo administrativo y financiero. Los limitantes de uso deben ser objeto de medidas rpidas y contundentes; las recomendaciones sobre la materia comparten la necesidad de impedir de forma urgente las explotaciones mineras, la agricultura mecanizada, las obras de infraestructura vial y energtica, la ganadera extensiva, las reforestaciones con especies forneas, la desecacin de humedales, turberas y pantanos, la tala y quema, la cacera y la extraccin de especies de flora y fauna. De todas las anteriores, se destaca la explotacin minera por cuanto sta obedece en muchos casos a licencias otorgadas por el propio Estado 91, contradiciendo claras disposiciones legales sobre la materia y dando un psimo ejemplo respecto a la conservacin y cuidado de nuestras fuentes de agua. Suspender de manera inmediata las explotaciones industriales en los pramos, dara una seal inequvoca de la intensin del Estado por preservar los ecosistemas de alta montaa. En materia institucional, las entidades nacionales estn llamadas a definir polticas, orientar procesos, articular acciones y apoyar las iniciativas de los dems niveles cuando ellas aporten a los objetivos centrales. Tienen el papel fundamental de armonizar los diferentes planes, programas y proyectos de inters nacional, como los Planes de Ordenamiento Territorial, los Planes de Gestin Ambiental Regional de las CARs, los Planes Trianuales de las CARs, los Planes de Desarrollo Departamentales y Municipales y los Planes de Manejo Ambiental, as como entre ellos y las iniciativas de carcter local. Por su parte, los organismos de control y proteccin social, Procuradura General de la Nacin, Contralora General de la Repblica, y Personeras deben fijar como prioridad, velar por el cumplimiento estricto de las medidas de proteccin y conservacin de los pramos. Es recomendable dar la importancia que merecen a las autoridades municipales como eje de nuestra organizacin poltico-administrativa. Son los alcaldes y los Concejos municipales quienes acogen en su jurisdiccin las reas de pramo y son quienes viven
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El estudio realizado por la Procuradura: Situacin de los Pramos en Colombia frente a la actividad antrpica y el Cambio Climtico (2008) 91, concluy que si bien se ha avanzado algo en materia normativa, todava se necesitan instrumentos jurdicos que permitan una efectiva proteccin de este ecosistema frente a la actividad minera, por lo que se recomienda concordar el proyecto de ley de pramos con el proyecto de modificacin del cdigo de minas en aras a alcanzar la prohibicin y exclusin de la actividad minera en este importante ecosistema estratgico para Colombia.

de cerca los problemas que enfrentan. No obstante, parecera que se encuentran relegados de sus responsabilidades y funciones, cuando son ellos los interlocutores directos de las comunidades parameras y quienes enfrentan las consecuencias directas de la degradacin ambiental. El nivel local tiene que generar la capacidad suficiente para actuar con decisin ante situaciones indeseadas, debidamente respaldados por autoridades de nivel superior. De otra parte, si bien existe claridad sobre las diferentes fases que deben adelantarse en relacin con los pramos, particularmente en cuanto al conocimiento mnimo necesario para adoptar medidas de intervencin y planes de manejo sostenibles, hay una evidente debilidad para lograr estudios actualizados sobre el estado actual de los ecosistemas. La capacidad del pas en general para la investigacin es exageradamente precaria y no basta con asignarle esa responsabilidad a una institucin, cuando se reconoce su limitacin tcnica y financiera para el cumplimiento. Luego una tarea urgente es crear la capacidad necesaria para la investigacin ecolgica y socioeconmica que permita la caracterizacin y prospeccin de acciones de manejo adecuadas para los pramos, unida con la obligacin de crear un sistema de informacin ambiental confiable, que facilite el conocimiento y la informacin pblica sobre nuestro medio ambiente. Institucionalmente el pas cuenta con una ventaja que debe potenciarse. Es el SINA, Sistema Nacional Ambiental, entendido como el conjunto de entidades y personas, pblicas y privadas, con sus planes, programas y proyectos, dirigidos al cumplimiento de un objetivo comn. Este es el escenario idneo para desarrollar las polticas y procesos tendientes a la solucin del problema ambiental que enfrentamos. No existe persona natural ni jurdica, pblica o privada, internacional, nacional ni local, que pueda afirmar con seriedad que no tiene nada que ver con el medio ambiente. Todos tenemos que ver y no obstante, para muchos este tema es responsabilidad de otros, excluyendo la suya propia y desconociendo que el medio ambiente es la relacin del hombre con su entorno. Haberlo desconocido es la causa del principal problema que enfrenta el mundo y Colombia; la ausencia de valoracin del medio ambiente. En necesario que el pas adopte sin dilacin una gran campaa sistemtica de sensibilizacin social sobre la importancia de los recursos naturales y el papel activo que todo ciudadano tiene que asumir para garantizar su proteccin y conservacin. A partir del buen uso de los medios masivos de comunicacin, es necesario involucrar a colegios y universidades, al mundo empresarial, las comunidades organizadas y las entidades pblicas, en un propsito nacional; una decisin colectiva que sobrepase cualquier programa de gobierno para convertirse en un movimiento de rescate y proteccin efectiva del mayor bien que poseemos los colombianos; nuestra tierra privilegiada con el 10% de la biodiversidad del planeta y el 62% de las ms eficientes fbricas de agua, los pramos. Finalmente, se destaca la prioridad determinada por las comunidades de base, las ONGs, la academia y las instituciones pblicas relacionadas, sobre la necesidad de adelantar un proceso serio y sistemtico de dialogo de saberes, educacin, capacitacin, informacin pblica y participacin comunitaria relacionada con el tema que nos ocupa.

LINEAMIENTOS Y DIRECTRICES DE PRIORIDADES PARA APOYAR LA IMPLEMENTACIN DEL PLAN NACIONAL DE PRAMOS - PNP92.
Para tener una visin integral de los avances de la implementacin de las normas sobre el PNP, en esta seccin del documento, se proponen lineamientos y directrices de prioridades para apoyar la implementacin del Plan Nacional de Pramos en el tiempo. Los elementos o componentes, de territorio nico y de propiedad comunal, queremos destacarlos para presentar los lineamientos y directrices hacia un manejo ambientalmente sostenible de los ecosistema de alta montaa en Colombia a partir de la reformulacin, complementacin y ajustes al Programa para el Manejo Sostenible y Restauracin de Ecosistemas de la Alta Montaa colombiana ms conocido como Programa Nacional de Pramos, PNP.

1. Planificacin y ordenamiento ambiental del territorio: El pramo como un territorio cultural y biodiverso de la alta montaa.
Los pramos no pueden ser considerados como un bioma aislado, sino como un elemento integrador e interrelacionado a un conjunto de ecosistemas adyacentes como es el caso de los bosques altoandinos y las zonas nivales y glaciares, por lo cual su manejo debe adentrarse dentro de este contexto93. En la actualidad sta forma de ver el territorio paramuno adquiere relevancia por dos factores inmersos en las transformaciones propiciadas por el hombre a saber: el Cambio Climtico y la destruccin del bosque altoandino. En el primer caso se advierte sobre la desaparicin de las zonas nivales y los glaciares en las prximas dcadas, que llevarn a la ampliacin de las zonas de pramo a cotas ms altas y en el segundo caso a los procesos de paramizacin de reas donde existan bosques altoandinos, talados para el cultivo de la papa, la potrerizacin, el aprovechamiento maderero o el cultivo de la amapola. La manifestacin biogeogrfica de tierras de alta montaa est atravesada por la intervencin antrpica manifestada por la permanencia de dos de los cuatro pueblos originarios de la nacin colombiana94 a saber, los indgenas y los campesinos, estos ltimos como cultura que expresa con mayor integridad el mestizaje, rasgo ms sobresaliente de Colombia y que adems explican en gran parte la biodiversidad existente all, ya que es conocido por estudios recientes, que la intervencin antrpica milenaria ha contribuido al enriquecimiento y conservacin de la diversidad biolgica. El mismo PNP destaca que Los ecosistemas de la alta montaa paramuna tienen funciones culturales y econmicas directamente ligadas a las funciones ecolgicas y, a su vez, la conservacin de las funciones ecolgicas depende de las lgicas propias de las culturas de los grupos humanos que los habitan, sean campesinos, indgenas o colonos95. En este sentido, es imprescindible compatibilizar las necesidades e intereses de las poblaciones locales con la conservacin de los pramos, bajo diferentes categoras de manejo, en concordancia
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Este documento fue elaborada por Alfonso Avellaneda Cusaria. Para el Convenio MAVDT CCVL. El que fue modificado en muy pocos elementos para esta sntesis. 93 Declaracin de Paipa, citada. Pg. 1009 94 Fals Borda, Orlando. 2006. Pueblos originarios y valores fundantes en revista CEPA, No. 1. Centro Estratgico de Pensamiento Alternativo. Bogot D.C., pg. 19. 95 PNP, pg. 27.

con las caractersticas propias de cada zona96, en lo relativo a la visin del territorio y de los sistemas productivos y los beneficios locales que se deriven del usufructo de los servicios ambientales. Las reas de pramo que se encuentren en el Sistema de Parques Nacionales Naturales, deben evidenciar a travs del Sistema, sus beneficios sociales para las poblaciones locales, especialmente las poblaciones rurales, de lo contrario se continuarn observando, como espacios de gran importancia ecolgica, pero desarticulados del desarrollo y el bienestar local y regional. Por otra parte, es preciso afirmar que los territorios de alta montaa, son escenarios de diversos conflictos, ya sea por la intensa ocupacin para cultivar papa de manera industrial; incrementar la explotacin ganadera y la minera de carbn; construir obras de infraestructura como carreteras y lneas de transmisin; establecer cultivos de amapola y el propio conflicto armado que ha azotado gran parte de estos territorios. En medio de este panorama, donde las comunidades rurales tradicionales han permanecido en resistencia, apegadas a su terruo, se trata entonces dentro del marco de la gestin ambiental, reconocer esos conflictos y de la mano de los pueblos indgenas y campesinos, sobre la base de lo ambiental, reconocer sus territorialidades, fortalecer la construccin de autonomas locales y regionales, reconstruyendo lo pblico desde lo ambiental, revalorizar los componentes culturales desde los espacios(territorialidades), y la concrecin de nuevas funcionalidades de los mismos en los contextos regionales, para encontrar salidas a la crisis97. Alternativas de gestin como la Estrategia de Sistemas Sostenibles de Conservacin98 propuesta por la Unidad de Parques Nacionales del MAVDT debern ser tenidas en cuenta en el enfoque territorial y para la gestin en ecosistemas de alta montaa, que incluyen los pramos, ya que plantea: el ordenamiento de formas de produccin o extraccin bajo criterios de sosteniblidad, orientando sus acciones a apoyar mecanismos de conservacin de la biodiversidad, el suelo y las fuentes hdricas; minimizar procesos de fragmentacin y/o potenciar usos y adaptaciones del hombre con su entorno que complementan los ecosistemas de algunas zonas, buscando consolidar propuestas de desarrollo en armona con el medio natural.99 Se debe entonces viabilizar, desde la iniciativa de los mismos pobladores rurales, la conservacin de amplios territorios, a ser denominados, por ejemplo, corredores biolgicos en territorios ordenados socialmente y no solo tcnicamente, obedeciendo a la relacin estrecha, como un todo ecosistmico manejable, los ecosistemas de alta montaa, dadas las relaciones histrico - culturales de los habitantes de esta biogeografa y la relacin con los sujetos ambientales (habitantes de la alta montaa, generalmente campesinos mestizos - Altiplano Cundiboyacense y Santandereano - e indgenas
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Declaracin de Paipa, citada, Pg. 1009. Correa, Hernn Daro. 2005.Ordenamiento territorial, participacin social y manejo de reas protegidas en medio de la crisis humanitaria y el conflicto armado en Colombia, en Crdenas Tmara, Felipe y otros. 2005. Regin ciudad y reas protegidas- Manejo ambiental participativo.-.Fescol-Cerec-Accin Ambiental-Ecofondo. Bogot D.C. pg. 60. 98 Los Sistemas Sostenibles de Conservacin, SSC, como enfoque de anlisis hacen uso de una metodologa de intervencin que permite contribuir a los procesos de ordenamiento ambiental del territorio, y opera como un conjunto de acciones concertadas entre los actores sociales de un rea geogrfica determinada, para orientar la transformacin, ocupacin y uso de los espacios, buscando su desarrollo socioeconmico y teniendo en cuenta las necesidades e intereses de la poblacin, las potencialidades del territorio y la armona con el medio ambiente (adaptado de Fals Borda,1996.p.27), citado por Rojas, Alberto.2005. Marco conceptual y metodolgico para la implementacin de sistemas sostenibles de conservacin en las zonas de amortiguacin de las reas protegidas en Crdenas, Tmara, Felipe y otros pg. 94. Por parte del proyecto Ecoandino que contempla sistemas sostenibles, como una estrategia aplicada por UAESPNN y el Instituto Humboldt, desde el ao 2.002 han sido capacitadas 400 personas en planificacin de fincas, abonos orgnicos, suelos y otros. El trabajo se adelantaba con xito pero lamentablemente se cort el proceso. (MAVDT- Corporacin Centro Verde de Villa de Leyva. Taller Villa de Leyva Boyac Agosto 7 y 8 de 2008). 99 UAESPNN.2003. Sistemas sostenibles para la conservacin-SSC-.Documento bsico: Concepcin y criterios. Proyecto FAP Institucional. Bogot 12p. en Rojas, Alberto.2005, citado pg. 93.

Regin del Gran Cauca, el Eje Cafetero y la SNSM) que los han hecho posibles y los explican en la actualidad. Con base en estas consideraciones, adelantar un proceso de concertacin y trabajo participativo con las comunidades campesinas e indgenas para propiciar la construccin de diagnsticos biofsicos y socio culturales, donde las Ongs, universidades y otros entes investigadores o educativos se vinculen a los procesos de diagnostico, como actores auxiliares, que propicien la sistematizacin y retroalimentacin de los procesos entre el Estado y las comunidades sin sustituirlos en ningn momento. La conservacin de los pramos, dada una problemtica ambiental mundial, en la cual una de las manifestaciones ms impactantes ser la escasez de los recursos hdricos, reviste prioridad nacional. Tal como se seala en el informe Primera Comunicacin Nacional (CN1) de Colombia para la Convencin Marco de Naciones Unidas para el Cambio Climtico: el caso de la conservacin de pramos no se tratar solamente de la prdida de la biodiversidad, sino de un problema de seguridad nacional relacionado con la prdida de buena parte de los bienes y servicios ambientales. Coherente con este planteamiento las decisiones polticas a futuro sobre el asunto de los ecosistemas de alta montaa, donde se regula en forma natural la oferta hdrica, deben contar con una estrategia de planificacin y ordenamiento ambiental de estos territorios que conlleve por lo menos los siguientes aspectos de gestin, manejo, conservacin y restauracin: a. Planificacin estratgica a partir de una decisin del ms alto nivel del Estado, como es un documento CONPES, concertado con los pueblos y comunidades que tradicionalmente han poblado los pramos y que fije derechos y obligaciones a los diferentes actores comprometidos o beneficiarios de los servicios ambientales de los ecosistemas de alta montaa y que se constituya en un Acuerdo Nacional por los Pramos. b. Las propuestas de ordenamiento ambiental del territorio partirn de reconocer que el pramo es un territorio mediado por la intervencin humana desde pocas ancestrales, que debe ser reconocida y valorada con las comunidades all asentadas y cuyo desarrollo en materia de conservacin, uso y aprovechamiento de los recursos naturales y los servicios ambientales estarn en sintona con las visiones territoriales comunitarias y/o tnicas. Esta realidad deber ser reconocida como punto de partida para el ordenamiento ambiental del territorio, sobre el cual se desarrollaran los programas y proyectos que viabilicen PNP. Se trata de superar la zonificacin y el ordenamiento impuesto desde las lecturas de la biogeografa y ms bien acomodar los instrumentos tcnicos en sistemas de informacin geogrfica al servicio de la interpretacin de las proyecciones locales y no a la inversa. Se buscar que las comunidades locales y regionales, segn sea el caso, se reconozcan en las propuestas de planificacin, ordenamiento y zonificacin territorial, como punto de partida para la elaboracin de programas y proyectos. De la misma forma se buscar armonizar los POTs municipales con esta estrategia de ordenamiento de los territorios de alta montaa, buscando integrar acciones de varios municipios o CARs antes que dispersarlas en la maraa ineficaz de las jurisdicciones territoriales administrativas, que ha sido uno de los obstculos identificados en la implementacin del PNP. c. Las estrategias y programas definidos en los PGAR, Planes de Ordenamiento de cuencas, Planes de accin en Biodiversidad, EEAP y Planes de Manejo de pramos y reas protegidas y otros instrumentos de planificacin y ordenamiento que parten de diferentes enfoques (institucional, social, cientfico-empresarial, conservacionista o utilitarista) impiden desde su origen y la proyeccin espacio - temporal, la articulacin

de los mismos, por lo cual se requiere redimensionarlos dentro de una poltica integral de planificacin participativa, conocimiento mediante el dilogo intercultural, conservacin, uso y educacin para el desarrollo ambientalmente sostenible de los ecosistemas de alta montaa a partir de la estructura ecolgica principal (EEP) como enfoque orientador del ordenamiento territorial ambiental.

2. Armona entre las escalas de gestin de los ecosistemas de alta montaa y las jurisdicciones administrativas de las entidades territoriales y ambientales.
Los ecosistemas naturales de pramo, que abarcan los agroecosistemas y los bosques altoandinos son componentes de un complejo sistema de produccin, donde en ambientes tropicales de montaa, es posible compatibilizar la conservacin de los frgiles ecosistemas con las necesidades de produccin, mediante un enfoque que articule las diferentes escalas espaciales en las que interactan distintos actores, mbitos y polticas. Esta articulacin es posible mediante nexos transversales cuya temtica se encuentra como hilo conductor a travs de las escalas espaciales (regional, local y parcelaria), como es el caso de los servicios ambientales.100. Se deben reconocer procesos externos como las demandas de los mercados nacionales e internacionales de productos cultivados nicamente en ambientes fros de montaa y las presiones propias de la poblacin andina rural. El enfoque de articulacin de escalas para hacer operativo la gestin y el manejo ambiental, parte de la premisa fundamental de que los ecosistemas naturales parameros que enmarcan los agroecosistemas son componentes de un complejo sistema de produccin tan importantes como los agroecosistemas mismos, cuyas funciones ecolgicas precisas sostienen y aseguran el mantenimiento en el tiempo de estas reas intervenidas y modeladas por los procesos agrcolas. En este contexto los pisos ecolgicos superiores del pramo son vistos como reas de conservacin de la biodiversidad, la captacin del agua y el equilibrio hidrolgico. 101. De acuerdo a lo anterior se propone: a. Ajustar las jurisdicciones territoriales de las CARs a las provincias, zonas, ecosistemas o biomas que identifiquen un territorio de alta montaa determinado, manejable desde el punto desde el horizonte de los sujetos ambientales locales (pueblos y culturas de la alta montaa). La continuacin con este enfoque viabilizar los programas y proyectos para estos ecosistemas, que adems dentro de la continuidad ecolgica de la alta montaa, permitir integrar los archipilagos paramunos. b. Retomar la idea de las ecorregiones de pramos que se establezcan a travs de una ley orgnica y un plan de ordenamiento elaborado por las comunidades, reconociendo que el actor principal de la problemtica son las entidades territoriales no las ambientales, as que hay que saber diferenciarlas para as entender la problemtica y la ordenacin ambiental de los paramos c. Realizar un estudio de caso, para que se establezcan los pasos para resolver los problemas de superposicin de instrumentos de planificacin e instrumentos financieros en un mismo territorio y ajustar lo correspondiente para armonizarlos en
100

Monasterio, M. y Molinillo, M. 2002. La integracin del desarrollo agrcola y la conservacin de reas frgiles en los pramos de la cordillera de Mrida en Venezuela, en Minambiente- CAR-IDEAM- Conservacin Internacional, 2002. Congreso Mundial de Pramos. Memorias Tomo II. Pg. 734. 101 dem. pg. 736.

objetivos, alcances, cubrimiento y tiempos. Para posteriormente avanzar en otras zonas por medio de la replica adaptativa del proceso a cada escenario del pas. d. Identificacin, caracterizacin y aplicacin de Indicadores ambientales para el Pramo, que sean manejables por los diversos actores que intervienen en la planificacin, gestin y manejo de estas reas.

3. Construccin social y cultural de las estrategias y programas de investigacin, conservacin y manejo que viabilicen el PNP
Definido un enfoque territorial que permite abordar la complejidad biogeogrfica cultural de los ecosistemas de montaa, se formularn estrategias de participacin que permitan a los diversos grupos y poblaciones que habitan las altas montaas realizar diagnsticos o ajustar los realizados hasta el presente, definiendo los propios lmites de gestin, de tal manera que sobre esa base se busque la confluencia de los entes territoriales locales (municipios), los cuales deben ajustar sus planes de ordenamiento territorial de tal manera que stos instrumentos de planeacin y ordenamiento territorial no rompan la integridad territorial de las reas definidas por los habitantes del pramo. Este proceso deber contar con los tiempos de acuerdo a las realidades locales, donde no se espera que todos los actores estn presentes desde un primer momento, pero se debe estar seguro que ninguno quede por fuera a la hora de tomar las decisiones sobre planeacin y ordenamiento territorial para la gestin y el manejo ambiental. Se propone entonces las siguientes directrices para formular la estrategia de construccin social de los programas y proyectos: a. Las memorias histricas la tienen las comunidades no las instituciones, por lo cual deben ser tenidas en cuenta en la reconstruccin de las polticas y los lineamientos de planificacin y manejo. d. Los planes de manejo deben obedecer a una construccin colectiva, entendida como un dialogo permanente de saberes entre los actores sociales e institucionales, lo cientficos y los investigadores, donde medie la solidaridad, el compromiso y la visin de construccin sostenible del territorio. Cualquier proceso que se adelante o cualquier norma o poltica que se establezca debe disearse de forma participativa y concertada con los diferentes actores sociales que viven o ejercen influencia en stas reas, ya que son ellos quienes conocen de cerca las potencialidades, los problemas pero tambin la forma de solucionarlos o contribuir a un aprovechamiento sostenible. Se partir de informacin secundaria y de la identificacin de vacos de informacin dejados por estudios anteriores, concentrados en dos aspectos fundamentales: Lo biofsico y lo sociocultural, enmarcados en un territorio determinado. e. Divulgar y educar sobre la conservacin de los pramos y otros ecosistemas de alta montaa como zonas de nacimiento y recarga de fuentes hdricas y fuentes de vida natural. Los procesos planeacin, ordenamiento, gestin y manejo ambiental de los territorios paramunos, deben ser divulgados en los diferentes niveles institucionales, comunitarios para que todos conozcan de su importancia y acciones que se estn desarrollando, se apropien de ellos y garanticen la continuidad en los procesos por la participacin de todos los actores y comunidad en general. La educacin, formando a las generaciones del futuro, es la nica manera de garantizar que los procesos que empiezan o en curso sobre la conservacin y uso sostenible de los pramos tengan continuidad en el tiempo, por esto se considera que la educacin que se imparte debe ser contextualizada, enfocada y referida al territorio, al entorno, a la riqueza que los

diferentes ecosistemas ofrecen, al cuidado y proteccin ambiental y debe iniciar desde los primeros aos escolares y continuar en la educacin secundaria, tecnolgica, universitaria y post universitaria, es decir la formacin debe ser permanente en toda la vida de las personas, para consolidar la apropiacin de la regin y construir cultura de conservacin y armona con la naturaleza. La construccin de los PRAES no es suficiente para que realmente haya un giro en la educacin hacia una educacin contextualizada y en donde el tema ambiental en general y el de pramos en particular sean componentes claves en la formacin de la niez, juventud actual y futura, se requiere una actualizacin y formacin de los docentes, un cambio de los contenidos programticos, un cambio de orientacin y actitud de parte de los docentes y orientadores de la poltica educativa del pas. La dimensin ambiental debe ser un componente fundamental en los currculos de las instituciones de educacin en todos los niveles (bsica y universitaria) solo as la comunidad ser garante de la eficiencia de las polticas de proteccin de pramos. f. Fortalecer las redes y alianzas que existen entre autoridades ambientales, entes territoriales, instituciones educativas y comunidades que, respetando sus instancias e incentivando la solidaridad y el compromiso. g. Formar corredores de conservacin y priorizar los ecosistemas de pramo, que permita orientar y optimizar acciones coordinadas de las instituciones, entes territoriales y comunidades. h. Establecer figuras de conservacin que sean vlidas y acordes con la realidad de las diversas regiones para que se adelanten los procesos de declaratoria, sta es una herramienta que ayuda significativamente a la conservacin de los ecosistemas. (El pas es diverso y las respuestas deben ser diversas).

4. Restauracin ambientales

ecolgica

compensaciones

por

los

servicios

Se proponen las siguientes estrategias para la restauracin ecolgica y la compensacin por los servicios ambientales de los ecosistemas de la alta montaa: a. Vincular a la poblacin del rea de influencia de los pramos en la estrategia nacional de pago por bienes y servicios ambientales. Para tal efecto se debe dar a conocer a toda la poblacin, no solo la que habita las reas de influencia de los pramos sino toda la que se beneficia de los bienes y servicios que stos ofrecen, el estado actual de stos, su riqueza, las amenazas, los riesgos, la importancia de los ecosistemas, las polticas y normatividad vigente y las acciones propuestas en los planes de manejo, esto contribuye a que haya apropiacin de los procesos y que las comunidades sean gestoras de la conservacin. b. Acometer estudios para sustentar las ventajas de la conservacin de estos ecosistemas en funcin de la captura de CO2, haciendo de los mecanismos de desarrollo limpio (MDL) una poltica que irrigue beneficios en materia de saneamiento ambiental y mejora de los ingresos econmicos a las poblaciones campesinas e indgenas de las altas montaas y estimule la conservacin de los pramos. c. Revertir recursos de las regalas por concepto de servicios Ambientales del Pramo en obras de infraestructura social que beneficien a las comunidades ms desprotegidas de las montaas, mediante una poltica de educacin en compensacin por servicios ambientales bajo el principio de que si nos beneficiamos ms abajo protegeremos ms arriba o bajo el mandato de las comunidades

d.

e.

f.

g.

h.

i.

j.

k. l.

participantes en el Primer Congreso Mundial de Pramos: si el agua baja que la plata suba. Se requiere acometer el inventario de humedales en zonas altoandinas y estructurar un protocolo de manejo de los mismos inscribindolos como zonas Ramsar y generar proyectos para su conservacin y /o restauracin por esta va. Establecer una poltica de pago por servicios ambientales, ms all de las tasas de agua, que parte de un inventario de estos servicios, partiendo de los ecosistemas estratgicos de alta montaa que sirven a las grandes urbes. Promover la investigacin en la conservacin de ecosistemas y la restauracin de reas que unan fragmentos de ecosistemas, para restituir la Estructura Ecolgica Principal. Implementar mecanismos jurdicos y econmicos para incentivar la restauracin ecolgica de ecosistemas altoandinos, y formular una poltica de carcter nacional, para acometer una decidida inversin que sustente estos mecanismos. Realizar estudios de prefactibilidad para el aprovechamiento de los servicios ambientales de los ecosistemas de alta montaa, que permitan promover desarrollos locales a partir del uso, manejo y aprovechamiento de los mismos, creando o fortaleciendo redes comunitarias autogestionarias. Reglamentar el uso y manejo de la tierra por sistemas agroecolgicos campesinos de bajo impacto ambiental. Limitar la aplicacin de biocidas a corto plazo y a mediano plazo prohibirlos, estimulando la agricultura orgnica campesina, subsidiada por el Estado. Establecer directrices tcnico ambientales para la erradicacin de cultivos de pinos y eucalipto establecidos en la zona de pramo que favorezcan la sucesin natural, sin afectar las demandas tradicionales de lea y madera para que normalmente utilizan las poblaciones locales este tipo de bosques. Prohibir nuevas plantaciones de bosques de pino, eucalipto y otras especies similares en los ecosistemas de alta montaa y estimular la plantacin o recuperacin de especies maderables nativas. Atender las demandas de las poblaciones que estn siendo perjudicadas por la contaminacin sobre el recurso hdrico debido a la explotacin de carbn102. Teniendo en cuenta que los acueductos, tanto municipales como comunitarios, son los grandes beneficiados de las ofertas hdricas de los pramos se sugiere que las veeduras ciudadanas, la Contralora y la Procuradura obliguen a las empresas de acueducto a invertir al menos el 1% obligatorio en proteccin de los pramos.

5. Actores institucionales, econmicos y sociales y sus responsabilidades en la conservacin, restauracin y manejo sostenible de los ecosistemas de alta montaa.
a. EL MAVDT deber definir que entidad debe tomar las decisiones relacionadas con el manejo de los pramos para que no se continen presentando decisiones contradictorias entre diferentes instituciones pblicas que debilitan la implementacin del PNP. b. Fortalecer el apoyo organizacional, y en especial en formulacin, y ejecucin de proyectos ambientales por parte de los acueductos comunitarios como una oportunidad estratgica para garantizar la conservacin de reas y localidades prioritarias para el suministro hdrico.
102

En el Taller de Villa de Leyva se mencion que recientemente se recogieron 700 firmas para impedir la minera, pero contrariando la voluntad de la comunidad, INGEOMINAS y las autoridades ambientales legalizaron la explotacin, sin importarles que esta contamina tres acueductos.

c. Articular las polticas de desarrollo agropecuario y minero con las ambientales, en todos sus niveles (nacional departamental local), y muy especialmente en la produccin de papa, la ganadera y la minera en zonas estratgicas para la biodiversidad y la recarga de aguas. d. Definir entre los actores a los diferentes niveles esquemas operativos que se correspondan con las demandas y necesidades de las regiones y territorios, el fortalecimiento de las organizaciones comunitarias como pilares para la implementacin de los programas y los roles en materia investigativa, financiera y educativa para garantizar o fortalecer la continuidad de procesos de planificacin, gestin y manejo de los pramos.

Polticas y estrategias financieras realistas sin comprometer las autonomas territoriales.


6. Los proyectos a desarrollar debern contribuir en primer lugar a fortalecer la capacidad de gestin de las comunidades dentro de su autonoma de decisin y sus tiempos culturales, de tal manera que no se presionen cambios en los comportamientos y las relaciones sociales y de poder que puedan alejar la apropiacin del territorio por parte de los pueblos y culturas de la alta montaa hacia su territorio, ya que esto repercutira en la imposibilidad de superar a mediano y largo plazo los procesos de deterioro de los ecosistemas paramunos. En este mbito se propone: m. Precisar los requerimientos de recursos financieros para la conservacin de los ecosistemas altoandinos, y con ello garantizar que desde las instancias corporativas y nacionales se designen los recursos. Una enseanza de las organizaciones campesinas e indgenas son las formas democrticas de trabajo para cumplir su responsabilidad misional, bajo principios de desarrollar alianzas, bajo sus propias competencias y capacidades 103. n. Crear un programa nacional de apoyo, ligado con los mecanismos econmicos y jurdicos para incentivar los esfuerzos de conservacin y desarrollo sostenible. o. Establecer mecanismos de vigilancia y supervisin por parte de las MAVDT y las organizaciones comunitarias que garanticen que los entes territoriales inviertan los recursos de medio ambiente y aguas, de acuerdo a los planes de manejo de reas prioritarias para el municipio y la regin y no se sigan manejando de manera arbitraria. p. Realizar gestin ante convenios y protocolos internacionales para la consecucin de recursos tcnicos y econmicos para la conservacin, manejo y aprovechamiento ambientalmente sostenible y participativo de los ecosistemas y servicios ambientales de alta montaa, en el marco del respeto a las culturas y los territorios ancestrales.

RECOMENDACIONES IMPLEMENTACION DEL PROGRAMA NACIONAL DE PARAMOS:


1. Organizar un Programa Nacional de Pramos que conciba el trabajo desde una perspectiva interdisciplinaria y compleja, relevando la interdependencia entre los sistemas generales y los subsistemas particulares. 2. Otorgar al programa una visin ecosistmica, amplia y holstica que le permita ejercer
103

Contribucin; Fundacin ECOAN. Documento presentado en Taller Villa de Leyva Boyac Agosto 7 y 8 de 2008.

3.

4.

5.

6.

una poltica vinculante de pactos y acuerdos con todos los entes pblicos y privados a los que les concierne directamente la conservacin y la restauracin de pramos. Disear macroindicadores y microindicadores transversales que permitan dar cuenta del estado de los servicios ambientales y de las afectaciones, cambios, adaptaciones y conflictos que ocurren en los pramos, vinculando los procesos ambientales a los sociales. (este informe incluye una propuesta en este sentido). Considerar ampliamente la dinmica propia de los habitantes del pramo y sus escalas espaciales y temporales y especialmente las relaciones cultural- econmicasambientales. Disear un pacto entre el MAVDT y las Corporaciones Autnomas Regionales que permita organizar sistemas que relacionen los diferentes programas y proyectos y una evaluacin sistemtica de los avances en la implementacin de las normas. 5.1. Para tener un escenario ms exacto de la aplicacin del programa nacional de pramos, se deben estudiar con ms atencin la informacin pertinente en los PGARS, PATS, POMCAS, PMAP, informes de gestin y los indicadores de gestin. Organizar un sistema de informacin con los estudios cientficos y tcnicos existentes en las Universidades y en COLCIENCIAS y conformar una bibliografa y base de datos de fcil acceso para instruir y divulgar sobre los adelantos investigativos para fortalecer el conocimiento sobre la capacidad ecolgica del ecosistema.

RECOMENDACIONES NORMAS & POLITICA:


1. Ajustar las polticas y normatividad como elementos articuladores y no originando disputas y desgastes de comunidades, instituciones, recursos y tiempos. a. Generar normas con lineamientos que permitan flexibilidad regional en las visiones culturales, tiempos y prioridades. 2. Conformar un Comit Jurdico encargado de la revisin de leyes, normas, metodologas, experiencias y polticas referentes al manejo y proteccin ambiental de los pramos y los bosques altoandinos como ejes de la Estructura Ecolgica Principal en los ecosistemas y biomas de la alta montaa. Esto a nivel departamental y nacional, para lograr concretar un lenguaje comn entre todos los involucrados. a. Conformar un Subcomit Jurdico que se especialice en la normatividad y legislacin indgena, debido a que la mayora de las poblaciones asentadas en los pramos son comunidades indgenas y hasta el momento, no hay un grupo especializado que pueda hacer las veces de negociador y puente entre las 2 legislaciones, trayendo consigo atrasos en procesos o exclusiones indebidas. b. Revisar los trminos establecidos en las resoluciones de pramos para que a travs del delegado del Ministro en los Concejos Directivos de las Corporaciones se logren acuerdos de implementacin de las mismas dependiendo de las particularidades de cada regin y autoridad ambiental. 3. Generar espacios que permitan integrar polticas ambientales con POT, EOT de tal manera que permita viabilizar iniciativas de conservacin, reglamentacin, normatizacin y trazar metodologas y rutas para el cumplimiento de objetivos de conservacin. 4. Evitar la proliferacin de instrumentos de ordenamiento ambiental del territorio que se superponen con zonas de pramos, esto es definir una sola categora de ordenamiento, cuando a ello haya lugar.

a. Revisar lo correspondiente a la ordenacin de cuencas y la formulacin de planes de manejo de ecosistemas como es el caso los pramos, ya que en la primera se dice que para cualquier caso primar el plan de la cuenca sobre cualquier otro plan, no obstante se debe tener en cuenta que si dentro de una cuenca existen diferentes ecosistemas y a stos se les formula un plan especfico, y por lo tanto con mayor detalle que el primero, el que debe primar es el plan del ecosistema en unos territorios determinados, a partir de los cuales se articulen las diferentes normatividades en materia de planes. 5. Reglamentacin del Decreto 2811 de 1974 y la Ley 99 de 1993 en cuanto a constitucin e implementacin de reas Protegidas, teniendo en cuenta las particularidades locales, regionales y territoriales, las escalas de gestin y las diversas categoras de conservacin y manejo en los pramos, subpramos y zonas de recarga acufera como ecosistemas claves para ser vinculados al Sistema Nacional de reas Protegidas, reconociendo la participacin de las comunidades campesinas e indgenas en su diseo y gestin. 6. Buscar destinar por ley recursos financieros suficientes para lograr la implementacin de las resoluciones, los planes de manejo y las reglamentaciones de uso del territorio al largo plazo. a. Fortalecer la reglamentacin sobre tasas por uso de agua con aplicacin diferenciada segn la capacidad econmica de los usuarios. 7. Buscar coordinar una poltica ambiental con la de agricultura y minera tendientes a dar soluciones a las actividades agrcolas establecidas en zonas de pramos y que requieren ser evitadas; en relacin con la minera no otorgar concesiones mineras en zonas de pramos y tratar de buscar renegociar las otorgadas en dichas zonas. a. Dentro de la normatividad de la minera en pramos establecer un perodo de transicin de 15 aos para la erradicacin total de la minera de carbn y la restauracin de las zonas afectadas y prohibir otras mineras. El perodo de transicin para esta minera consultar con los impactos sociales que generara una erradicacin a corto plazo. El perodo de 15 aos facilitar un cambio generacional, sobre el cual se buscar desestimular esta actividad por la nueva generacin de campesinos mineros, implementando proyectos y acciones educativas y productivas en otras reas de la produccin diferente a la minera que consulte con la conservacin, preservacin, el uso, manejo y aprovechamiento de recursos naturales y servicios ambientales en la zona de origen de las poblaciones que se dedican actualmente a la minera de carbn en el pramo. 8. Fortalecer la normatividad en su reglamentacin, tipificacin e implementacin en materia de delitos ambientales. 9. Buscar desarrollar una poltica para la conservacin privada, definiendo la necesidad de un marco jurdico para tal efecto. Esto por cuanto el sector privado no encuentra un marco jurdico claro que le permita llevar a cabo proyectos de conservacin privada quedndose los que hay en algo marginal o coyuntural, adems se debe fortalecer el papel en cuanto a la planificacin y el manejo sostenible de los pramos. 10. El Ministerio y los entes de control, debern garantizar a travs de una va legal, que los entes territoriales inviertan los recursos de medio ambiente y aguas, de acuerdo a los planes de manejo de reas prioritarias para el municipio y la regin y no se sigan manejando arbitrariamente. 11. En este marco es esencial tener en cuenta los mecanismos de participacin ciudadana que aplican los derechos ciudadanos (Acciones Populares), que buscan garantizar el cumplimiento de las normas; as como los espacios de participacin en la

implementacin de acciones de manejo efectivo de los pramos. Asegurando a las comunidades el conocimiento y la divulgacin del marco poltico-legal establecido por las normas, y el eficaz acceso por parte de las comunidades a la informacin cientfica y tcnica que permita una renovada, integrada, participativa y eficaz gestin pblica en la conservacin y restauracin de Pramos. 12. Obligarse a presentar la poltica de pramos en todas las instancias pblicas y privadas nacionales e internacionales como de prioridad y de seguridad nacional. ALGUNAS RECOMENDACIONES (DESDE EL NIVEL REGIONAL) 1. En departamentos (o grupos de ellos) con presencia de pramo, crear un Comit Operativo Departamental que se rena peridicamente y que involucre instituciones ambientales, Departamento, municipios, organizaciones de base, sector educativo, sector de comunicaciones y que tenga como objetivo coordinar acciones. Adems de gestionar recursos para que los mismos apunten a un desarrollo operativo ordenado y de departamento. a. En cada subregin crear un Subcomit de Pramos con los mismos actores de coordinacin y gestin. Esto es bien importante para aunar esfuerzos y recursos y evitar que sobre una misma zona cada quien haga lo suyo, gastndose recursos intilmente, acompaados del MAVDT. 2. Regionalizar (corredores) y priorizar los ecosistemas de pramo, que permita orientar y optimizar acciones coordinadas de las instituciones, entes territoriales y comunidades (organizacin). a. Promover con base en la investigacin, la conservacin que se unan fragmentos, tanto de pramo entre si, como con los bosques aledaos y por lo tanto, generar bases para la conservacin de especies que habitan estas zonas y que requieren reas amplias para su desarrollo y mantenimiento. 3. Apoyar tanto tcnicamente como econmicamente la investigacin en torno al Estado Actual de los Pramos, como los estudios requeridos para la declaracin como reas protegidas y formulacin de los planes de manejo. a. Facilitar la participacin de las entidades que hacen investigacin para que participen en los diagnsticos y caracterizaciones biticas. Estas entidades deben validar la informacin, en que se basen los planes de manejo para evitar informacin vaga, desactualizada y no acorde con lo que encuentra realmente en campo. b. Realizar trabajos puntuales de investigacin en aspectos de potencialidades florsticas, faunsticas, clima, uso y paisaje. c. Seleccionar personal adecuado para el manejo especfico de cada rea, temtica: bitica, fsica o socioeconmica, esto permitir llevar a cabo procesos rpidos, certeros y aplicables. 4. El Ministerio del Medio Ambiente debe articular con el Ministerio de Educacin. La educacin es el direccionamiento de una sociedad, no solamente debe instruir en unas ciencias ajenas a la realidad, sino vivir una realidad propia. La educacin ambiental debe ser implementada en todos los niveles de educacin. a. Incorporar la dimensin ambiental como un componente fundamental en los currculos de las instituciones de educacin bsica para que la comunidad sea garante de la eficiencia de las polticas de proteccin de pramos. As que toda institucin educativa a cualquier nivel est obligada por ley y por derecho a participar en los planes de manejo.

b. Presentar como estrategia para ser implementada en el PEI, el Plan Padrino (apadrina un rbol) como desarrollo de las 80 horas sociales dentro o fuera de las instituciones o en el lugar indicado por la Corporacin en el PRAE. 5. Crear conciencia de la importancia de la conservacin del pramo, no solo dentro de o en cercanas de los mismos, sino en toda la comunidad que se ve beneficiada de los servicios ofrecidos por este hbitat, ya que el pramo se ven intervenido tanto por acciones directas como indirectas. a. Generar conocimiento a travs de talleres y participacin comunitaria que incentiven la proteccin del medio que nos rodea. 6. Fomento al ecoturismo. 7. Que la participacin de comunidades indgenas sea una realidad, pero no solo por parte de quienes organizan los procesos de concertacin, sino tambin por parte de estas comunidades, lo que atrasa el curso de las actividades. a. Por lo tanto, exigir un vocero permanente por parte de comunidades indgenas que permita un proceso constante, duradero, concertado y verdadero. 8. Resaltar la participacin de las instituciones en el desarrollo de proyectos que enriquecen el conocimiento del estado en el que se encuentran las regiones y de esta manera, promover soluciones de conservacin. a. Buscar recursos y sincronizar las actividades programadas con la comunidad para que no haya inconvenientes que puedan retrasar el proceso. b. Desarrollar procesos continuos de trabajo, independientemente a que los gobernadores, alcaldes, concejales, representantes, diputados y dems, cambian de perodo para lograr estabilidad en los procesos. c. Que los proyectos identificados en los Planes de Ordenamiento y Manejo de Pramos sean tenidos en cuenta en POT y PAT (Plan de Accin Trianual) de las corporaciones, para que sean tenidos en cuenta para su financiacin. 9. Para completar la poltica o normatividad de pramos, reiteremos que se tenga en cuenta la participacin de la comunidad ya que es necesario para que una norma se cumpla, se debe tener en cuenta una concertacin para que su pueda implementar. a. Explicar la normatividad a la comunidad pero con un lenguaje o mtodo que todos entiendan. 10. (Recomendacin de orden inmediato - urgente):Teniendo en cuenta que los planes y esquemas de ordenamiento territorial estn terminando su vigencia y se est comenzando a elaborar los nuevos, es importante que todo el tema de pramos se incorpore dentro de las determinantes ambientales que tiene que ajustar la Corporacin con el fin de evaluar a los municipios sobre conservacin y manejo de los mismos y ejercer presin para que cada da se concienticen las comunidades sobre la fragilidad de estos ecosistemas.

Propuesta de Plan de accin inmediata para el seguimiento del plan de manejo de pramos por parte de las corporaciones autnomas regionales. 104
A partir del ao 2001 se vienen estableciendo directrices de poltica y mandatos a las autoridades ambientales en relacin con el manejo sostenible de los ecosistemas de
104

Para esta sntesis se recogen los principales elementos de este documento, que fue preparado por Guillermo Rudas, para la reunin tcnica del convenio MAVDT- CCVL.

pramo. El seguimiento de las acciones de las corporaciones autnomas regionales y de desarrollo sostenible en cumplimiento de las normas expedidas por el MAVDT en relacin con los pramos, hace parte explcita de dichas normas y directrices. A pesar de lo anterior, la disponibilidad de informacin para hacer este seguimiento es demasiado precaria en el pas. Teniendo en cuenta esta situacin, en el presente documento se presenta una propuesta de plan de accin inmediata para iniciar un proceso que busque subsanar estos vacos. En primer lugar se presenta una situacin de contexto de las directrices emanadas del Ministerio para las autoridades ambientales en relacin con los planes de manejo de los pramos; y se enmarcan estas directrices en el terreno de las funciones de las corporaciones en tres tipos de accin bsica: a) Como autoridad ambiental mxima regional. b) Como ejecutor regional de la inversin pblica en el marco de la poltica ambiental y gestor de proyectos de inversin ambiental en su jurisdiccin. c) Como gestor del ordenamiento territorial. 1. Propuesta de sistema de seguimiento y monitoreo de los planes de manejo de los pramos a. Registro sistemtico y detallado de los contenidos tcnicos de cada uno de los actos administrativos adelantados por la Corporacin en el territorio de pramos bajo su jurisdiccin, en cumplimiento de sus funciones legales: Como autoridad ambiental regional, gestor de inversin ambiental y gestor del ordenamiento territorial. b. Anlisis de la evolucin en el tiempo de los contenidos tcnicos de estos actos administrativos, para reflejar la evolucin de las acciones adelantadas por la Corporacin en el marco del plan de manejo de pramos. Este plan de accin inmediata puede implementarse como parte del avance de actividades de seguimiento que deben adelantar las corporaciones en el marco del Sistema de Informacin Ambiental para Colombia (SIAC), y en particular como un aporte al Sistema de Informacin sobre Uso de Recursos (SIUR). En trminos operativos, la propuesta se basa en la construccin de informacin estadstica a partir de la informacin administrativa que adelanta cada corporacin en cumplimiento de sus funciones bsicas. Proceso que debe adelantarse a partir de los avances logrados desde distintas iniciativas, tal como se propone en los puntos siguientes. 1.1. Seguimiento de la gestin de la Corporacin como autoridad ambiental. Utilizando los siguientes formularios de tramites institucionales: Formulario nico nacional de solicitud de concesin de aguas superficiales (Base legal: ley 99 de 1993, decreto 1541 de 1978) Formulario nico nacional de solicitud de prospeccin y exploracin de aguas subterrneas (Base legal: ley 99 de 1993, decreto 1541 de 1978) Formulario nico nacional de solicitud de concesin de aguas subterrneas (Base legal: ley 99 de 1993, decreto 1541 de 1978)

Formulario nico nacional de solicitud de ocupacin de cauces, playas y lechos (Base legal: ley 99 de 1993, decreto-ley 2811 de 1974, decreto 1541 de 1978) Formulario nico nacional de solicitud de permiso de vertimientos (Base legal: ley 99 de 1993, decreto 1541 de 1978, decreto 1594 de 1984) Formato nico nacional de solicitud de licencia ambiental (Base legal: ley 99 de 1993, decreto 1220 de 2005) Formulario nico nacional de solicitud de permiso de emisiones atmosfricas fuentes fijas (Base legal: decreto 02 de 1982, decreto 948 de 1995) Salvoconducto nico nacional para la movilizacin de especmenes de la diversidad biolgica (Base legal: ley 99 de 1993, decreto-ley 2811 de 1974, decreto 1608 de 1978, decreto 1681 de 1978, decreto 1124 de 1999, resoluciones 438 y 1029 de 2001 del Ministerio del Medio Ambiente) Una ventaja de partir de esta informacin para hacer la gestin de la autoridad ambiental en los pramos radica en su carcter homogneo. Permite hacer un seguimiento en dos direcciones bsicas: por una parte, de la magnitud y condiciones de uso formal de los recursos renovables y de los impactos sobre la calidad del medio ambiente, en esta caso en el respectivo pramo o en su reas de influencia directa; y la dinmica de gestin de la respectiva corporacin en su funcin de autoridad ambiental en el mismo contexto.105 Por otra parte, las corporaciones adelantan otorgamiento de permisos de aprovechamiento forestal, la facturacin de tasas retributivas y tasas por uso del agua, y las operaciones de decomiso de flora y fauna silvestre. Un proceso de sistematizacin de esta informacin bsica y detallada, tanto en cada uno de los registros consignados en los formularios nicos como en los registros de los dems actos administrativos regulares de las corporaciones, se constituye en una invaluable fuente de informacin para el seguimiento de la gestin de la corporacin en los pramos.106

1.2.

Seguimiento de la Corporacin como gestor de inversin ambiental.

105

Es claro que esta informacin, aunque imprescindible para hacer seguimiento de la gestin de la corporacin como autoridad, es insuficiente para analizar la efectividad de dicha gestin. En primer lugar, porque no refleja el comportamiento de usuarios de estos recursos y que afectan el medio ambiente sin cumplir con los requisitos de ley; y adems, porque no es suficiente para verificar el cumplimiento, por parte del usuario regulado, de las condiciones establecidas en la respectiva autorizacin de uso. De todas formas, estos primeros registros se constituyen en un imprescindible punto de partida para abordar, en procesos complementarios, el seguimiento y evaluacin de estos otros factores relacionados con la conservacin y el uso sostenible de los pramos. 106 Algunos ejemplos del potencial de estas bases de datos para construir indicadores de gestin ambiental pueden verse en: CVS - Universidad Javeriana. Sistema de Indicadores de Seguimiento y Evaluacin de la Poltica Ambiental Regional de la Corporacin Autnoma Regional de los Valles del Sin y del San Jorge CVS, Bogot, 21 de Septiembre de 2006. MAVDT - GTZ. Diseo de indicadores mnimos de gestin requerido para la participacin efectiva de la ciudadana en la gestin integral del recurso hdrico (en curso). Igualmente es importante resaltar los esfuerzos que la Corporacin para el Desarrollo Sostenible del Sur de la Amazonia Colombiana, Corpoamazonia viene adelantando para registrar, en lnea, la informacin detallada y completa de cerca de veinte mil salvoconductos nicos de movilizacin de biodiversidad, otorgados desde el 2002 hasta la fecha. Ver al respecto www.corpoamazonia.gov.co/sisa/forestal/consulta_ss.php

Un primer paso para hacer este seguimiento de inversiones es la identificacin del objeto y la magnitud de las mismas, registrando en bases de datos homogneas las caractersticas de los programas y proyectos de inversin.107 Con el desarrollo de los sistemas de informacin en lnea, permite entre otras poner al servicio de distintos usuarios informacin oportuna y confiable sobre la asignacin de los recursos pblicos. Una muestra de estos esfuerzos se puede encontrar en las pginas web de las distintas instituciones multilaterales, las cuales permiten acceder a informacin detallada de todo tipo de inversiones.108 En esta direccin, el MAVDT viene adelantando seguimiento a los proyectos de inversin ambiental (SINA II).109 Se puede consultar en esta base, las caractersticas y los componentes de cada proyecto y su avance.110 Seguramente se cuenta con antecedentes muy importantes en cada una de las corporaciones frente a este seguimiento en lnea. Un primer paso para avanzar es llegar a acuerdos con las CARs para que en sus respectivas pginas web coloquen este tipo de informacin, para los proyectos ejecutados en territorio de pramos o en sus zonas de incidencia inmediata. Una consulta de las pginas web de 15 corporaciones que tienen dentro de su jurisdiccin territorio en pramos y a las que fue posible acceder a la fecha111, solo fue posible encontrar informacin detallada de ejecucin presupuestal para la CAM, la CDMB y CORPAMAG; y en mucho menor medida, para Corponario y Corpoguavio. Sin embargo, en ninguna de estas ejecuciones presupuestales fue posible identificar las inversiones llevadas a cabo en territorio de pramos. 1.3. Seguimiento de la Corporacin como gestor de ordenamiento territorial:

De acuerdo con las funciones asignadas por la constitucin y la ley 99 de 193 a las corporaciones, y en concordancia con todas las normas reglamentarias, se debe registrar desde los OT, POMCAS y otros planes los datos referentes a pramos y ecosistemas asociados. El registro del cumplimiento de estas funciones es ms complejo que las descritas en trminos de sus funciones generales como autoridad ambiental y como gestor de proyectos de inversin.

107

Esto, por supuesto, sin descontar la imperiosa necesidad de abordar procesos de evaluacin de la eficiencia y efectividad de dichas inversiones. 108 Un ejemplo de estos sistemas de informacin puede verse en la web del Banco Mundial (http://go.worldbank.org/B04V6OJUU1) 109 Es el caso del seguimiento al Estado de los Proyectos Gestin Ambiente - Programa SINA II, que lleva a cabo el MAVDT en su pgina web. Ver al respecto www.minambiente.gov.co/documentos/2254_ESTADO_DE_PROYECTOS_SINA_II_JUNIO_2008.xls 110 En direccin similar opera el seguimiento del Estado de Proyectos Financiados por el Fondo de Compensacin Ambiental. No obstante, a la fecha de la presente consulta solo aparecen registrados all proyectos correspondientes al ao 2008 y con informacin menor que en el caso anterior. Ver al respecto www.minambiente.gov.co/documentos/2253ESTADODEPROYECTOS-FCA-JUNIO2008.xls 111 CAM, CAR, Carder, CAS, CDMB, Corponario, Corantioquia, Cornare, Corpamag, Corpoboyac, Corpochivor, Corpoguavio, Cortolima, CRQ y CVC.