Necesidades del Hombre, Estado

y Ética

Augusto Mallo Rivas, Pascual Alberto

Torga y Elsa Irene Versino

Librería Avatar

La Plata

1ª edición 2004

ISBN: 987-97940-4-4

Este material se utiliza con fines

exclusivamente didácticos
CAPÍTULO III. PLANIFICACIÓN

En los capítulos anteriores se trató sobre las necesidades del hombre y de la organización del Estado
para lograr los “bienes” con los cuales satisfacerlas, en este se completa el análisis del proceso que se
instrumenta para cumplir con los objetivos y políticas del Estado.
Una síntesis acerca de la planificación podría ser “Proyectar el futuro en vez de padecerlo, o vivir el
presente atento a las bifurcaciones”, o como dijo Julián Marías en el siglo XX1, “Habría que mirar hacia el
siglo XXI como porvenir y no futuro, porque el futuro será, y no es seguro que sea. Es lo que está por venir,
incierto, dudoso, que en gran parte depende de nosotros, de nuestra libertad irrenunciable. Es menester
revisar las estimaciones y obrar en consecuencia.”
Se debe tener cuidado de no confundir proyectar el futuro con predecirlo, que significa: anunciar por
revelación, ciencia o conjetura algo que ha de suceder.
En los orígenes del hombre el jefe de la familia interpretaba las necesidades del grupo y determinaba
qué bienes se producirían atribuyéndole a cada integrante una tarea, se trataba de una sociedad cerrada donde
la adaptación de la producción a las necesidades se realizaba en forma autoritaria, vertical. Según Francisco
Ther Ríos testimonio de esto son las pinturas rupestres.2
El hombre como ser racional conciente e inconcientemente planifica sus acciones, sus propias
acciones o las que gregariamente corresponden a un grupo, a una comunidad, a una nación, a un conjunto de
naciones. El planeamiento natural es tan antiguo en la historia como la sociedad misma, cuando los hombres
en el pensamiento y en las acciones cifraban inquietudes, encadenaban posibilidades y realizaban actividades
según objetivos y estrategias previstas, ordenadas, programadas con la fuerza del sentido común, sin el
recurso del método científico.3
Se puede apreciar una secuencia lógica en el tiempo, en la cual aparecen en primer lugar las
necesidades de los hombres que son cubiertas por ellos mismos en forma individual, posteriormente se vio
como se resolvía en la familia; paulatinamente esos hombres al tener un interés compartido, vivir en un
territorio común; en definitiva configurar una comunidad, sus necesidades además de ser individuales se
adicionan las emergente de vivir en comunidad pero la forma de satisfacerlas evoluciona más fuertemente a
la delegación y resolución conjunta individual y comunitaria, acentuándose esta última a través del tiempo.
Por otra parte con el transcurrir del tiempo evoluciona la forma de organización comunitaria,
pudiendo constituirse en nación y finalmente un estado con una organización determinada y ellos mismos se
convierten en ciudadanos. En toda la evolución con diferente grado de trascendencia las necesidades son
analizadas e interpretadas por aquellos que asumen el rol de dirigentes, actualmente genéricamente llamada
“clase política”.
Los políticos ayudados por los diferentes especialistas deberán planificar para el futuro en función de
la determinación concreta de los medios para lograr los fines, de ahí que no se tratará de predecir sino de
precisar qué se necesitará para llevar adelante “la o las políticas” que planteadas como tal permitirán
establecer o fijar el o los objetivos.
Como se puede apreciar tanto los gobiernos como los particulares destinan buena parte de sus
energías y recursos a planificar; no obstante, la planificación sigue siendo en esencia un ejercicio de sentido
común, a través del cual se pretende entender, en primer término, los aspectos cruciales de una realidad
presente, para después proyectarla, diseñando escenarios en los que se busca finalmente obtener el mayor
provecho posible. De este modo, el diagnóstico se realiza con el fin de conocer las tendencias históricas de
un fenómeno y diseñar las perspectivas futuras para el mismo. De ahí el carácter táctico de la planeación: no
se trata sólo de prever un camino sobre el que habremos de transitar, sino que se busca anticipar su rumbo y,
tal como se espera comúnmente, cambiar el destino a través de ella. Tener presente que para algunos autores
la planificación es violencia, hace desaparecer a los sujetos como entidades que habitan un espacio y tiempo
determinado.
Por ello la planificación no debería implicar destruirlos elementos de la tradición, herencia que
pueden contribuir a suavizar la difícil transición hacia un nuevo orden, teniendo en cuenta que suavizar la
transición no implica retroceder ante las dificultades o sacrificios exigidos, pues no hay nacimiento sin dolor,
no hay crecimiento sin pena y no hay educación sin disciplina.

1
Marías, Julián - Tratado sobre la convivencia, concordia sin acuerdo - Ed. Martínez Roca - Bs. As. 2000 - pág. 213.
2
Francisco Ther Ríos - Mg. en Antropología Social Departamento de Ciencias Sociales/ Universidad de Los Lagos,
Osorno.
3
Rolando I. Gioja - Planeamiento territorial y ciencias sociales. Ed. El Ateneo. Bs. As. 1979.

2
 Por ello también se dice que los individuos simulados como ciudadanos en las investigaciones para
la planificación hablan, callan. Hablan cuando participan del verosímil de la sociedad, hablan a través de las
encuestas, callan a través de la decisión política programática. Los sujetos que sólo callan, están ausentes.
Si bien la planificación por el sector público no es el motivo fundamental del presente trabajo, dado
que desde la organización de la nación existe una planificación explícita o implícita resulta ineludible su
tratamiento, en primer lugar desde un punto de vista genérico, teniendo en cuenta el concepto de la misma y
las diferentes ciencias que la estudian y profesiones que la llevan adelante, para luego desarrollar el tipo de
planificación más vinculado con la gestión económica de la hacienda pública.
También se intentará hacer comprender el proceso de planificación general, y dado la complejidad de
éste, que supera las ambiciones del presente trabajo, se acotará al proceso de la formulación de un proyecto,
reconociendo los elementos básicos de la planificación, en relación con los actores económicos y sociales,
las metodologías para el diseño, como así también la etapa de evaluación.

Concepto de Planificación

Según el diccionario de la Real Academia Española, Planificación

1. Acción y efecto de planificar.
2. Plan general, metódicamente organizado y frecuentemente de gran amplitud para obtener un
objetivo determinado, tal como el desarrollo armónico de una ciudad, el desarrollo económico, la
investigación científica, el funcionamiento de una industria, etc.
En tanto Planificar
1. Trazar los planos para la ejecución de una obra.
2. Hacer plan o proyecto de una acción.
3. Someter a planificación.
Y por otra parte Plan
1. Altitud o nivel.
2. Intención, proyecto.
3. Modelo sistemático de una actuación pública o privada, que se elabora anticipadamente para
dirigirla y encauzarla.
4. Escrito en que sumariamente se precisan los detalles para realizar una obra.
5. Dieta, régimen de vida, especialmente alimenticio. El plan que siguió fue muy severo.
6. coloq. Actitud o propósito. Todo se llevó a cabo en plan amistoso.
7. Relación amorosa frívola y fugaz. No cuentes conmigo, porque me ha salido un plan para esta
noche.
8. Persona con la que se mantiene.
9. En minería, conjunto de labores a una misma profundidad.
10. Parte inferior y más ancha del fondo de un buque en la bodega.
11. Parte casi horizontal de cada lado de la quilla.
12. p. us. Listado nominal o numérico.
13. desus. plano (representación esquemática). Coloq.
~ de estudios. m. Conjunto de enseñanzas y prácticas que, con determinada disposición, han de
cursarse para cumplir un ciclo de estudios u obtener un título.
~ de inversiones. m. El que establece el destino de los recursos financieros de una empresa.
~ de obras, m. El que elaboran los técnicos y las administraciones públicas para ordenar la previsión
y ejecución de sus respectivas obras.
~ de pensiones. m. El que organiza las aportaciones necesarias para tener derecho a un capital o una
renta periódica en caso de jubilación, supervivencia, viudedad, orfandad o invalidez.
~ de servicios. m. El que elaboran los técnicos y las administraciones públicas para ordenar la
previsión y ejecución de sus respectivos servicios.
~ económico. m. El que se refiere ala actividad económica global o a la de un sector o empresa.
~ hidrológico. m. El que establece los usos del agua en una cuenca hidráulica o en el conjunto del
territorio.
~ urbanístico. m. El que se refiere a la ordenación del espacio urbano comprendiendo la previsión de
desarrollo y asignando los diferentes usos del suelo.
a todo ~ loc. adv. coloq.
no ser ~ algo. fr. coloq. No ser conveniente, adecuado o satisfactorio.

3
 V, agua de ~
[De plano]

Previsible
Viene de previsión (de pre-ver, ver anticipadamente)

En la carrera de contador público diversos temas se tratan con una óptica dual, tal es el caso de los
sistemas contables que se analiza su aplicación macroeconómica, en las asignaturas de economía, en tanto en
la aplicación microeconómica se lo estudia separadamente cuando es la hacienda privada y la hacienda
pública. En situación similar se encuentra el tema que aquí se trata, que es el de la planificación, donde su
tratamiento también es dual en la carrera de contador, ya que se lo aborda desde la hacienda privada y desde
la hacienda pública; este último y en forma genérica es el que será analizado. Se resalta que su análisis en el
sector público es en forma genérica dada su amplitud e implicancias en distintas o carrera universitarias, para
no inducir a error al lector de considerar que la planificación económica es la única que realiza el sector
público.
La National Resources Board de los EEUU4 define la planificación como la aplicación sistemática,
continua y prospectiva de la mejor inteligencia disponible, a los programas sobre asuntos comunes en el
terreno público.
Según Chadwick citado por Lee5 “la planificación es un sistema conceptual general; creando un
sistema conceptual independiente del mundo real, pero correspondiente a él, podemos comprender el
fenómeno del cambio y, entonces, anticiparlo, para finalmente evaluarlo, pretendemos la optimización del
sistema del mundo real buscando la optimización del sistema conceptual”.
Otras definiciones de planificación son: «Es el proceso de establecer metas y elegir medios para
alcanzar dichas metas» (Stoner, 1996).
«Es el proceso que se sigue para determinar en forma exacta lo que la organización hará para
alcanzar sus objetivos» (Ortiz, s/f).
«Es el proceso de evaluar toda la información relevante y los desarrollos futuros probables, da como
resultado un curso de acción recomendado: un plan» (Sisk, s/f).
«Es el proceso de establecer objetivos y escoger el medio más apropiado para el logro de los mismos
antes de emprender la acción» (Goodstein, 1998).
«La planificación… se anticipa a la toma de decisiones. Es un proceso de decidir… antes de que se
requiera la acción» (Ackoff, 1981).
«Consiste en decidir con anticipación lo que hay que hacer, quien tiene que hacerlo, y cómo deberá
hacerse» (Murdick, 1994). Se erige como puente entre el punto en que nos encontramos y aquel donde
queremos ir.
«Es el proceso de definir el curso de acción y los procedimientos requeridos para alcanzar los
objetivos y metas. El plan establece lo que hay que hacer para llegar al estado final deseado» (Cortés, 1998).
«Es el proceso consciente de selección y desarrollo del mejor curso de acción para lograr el
objetivo» (Jiménez, 1982). Implica conocer el objetivo, evaluar la situación considerar las diferentes
acciones que pueda realizarse y escoger la mejor.
«La planificación es un proceso de toma de decisiones para alcanzar un futuro deseado, teniendo en
cuenta la situación actual y los factores internos y externos que pueden influir en el logro de los objetivos»
(Jiménez, 19982).
«Es el proceso de seleccionar información y hacer suposiciones respecto al futuro para formular las
actividades necesarias para realizar los objetivos organizacionales» (Terry, 1987).
La conceptualización en torno a la planificación es muy amplia y por ello tanto desde lo fáctico
como de lo teórico se tratara de volcar en este texto una definición que sea lo más abarcativa de los diversos
significados de la palabra planificación.
La planificación es un proceso racional inherente al hombre para decidir determinadas acciones
que se necesitan llevar adelante para lograr objetivos concretos en función de los recursos disponibles, ese
proceso constituye una anticipación y una toma de decisiones respecto de acciones a futuro; en base a todo
lo arriba manifestado se intenta resumir la conceptualización de la planificación como “El método racional

4
Adolfo Atchabahian, Régimen jurídico de la gestión y el control de la hacienda pública, Ed. De Palma, Buenos Aires,
1996.
5
Colin Lee - Modelos de planificación - Ed. Pirámide - Madrid, 1973.

4
de adopción de de decisiones sociales que permita la aplicación del conocimiento científico al logro de
metas específicas orientadas a la satisfacción de las necesidades de la comunidad.”
A continuación se analizará por partes la definición arriba enunciada.
Método racional, porque es el camino más corto y seguro para obtener un objetivo; es un proceso
mental de invención del futuro guiado por premisas de racionalidad y tiene los siguientes requisitos: lograr
algo de la manera más eficiente, con el nivel técnico actualmente disponible, dentro de las condiciones reales
del medio, aprovechando al máximo el tiempo, de modo de conseguir una meta concreta y determinada.
Adopción de decisiones sociales, porque no se trata de una decisión autónoma producto de la
sumatoria de las decisiones individuales, sino que hay un procesamiento de información que a modo de
anticipación plantea diversos escenarios y para ellos alternativas de acción, teniendo en cuenta la
información relevada sobre la situación actual, los intereses, los factores endógenos y exógenos, etc. y donde
la toma de decisiones es consecuencia también de un proceso de selección de alternativas y la elaboración e
implementación de estrategias alternativas para lograr los objetivos o metas planteados.
Aplicación del conocimiento científico por estar implícita en la racionalidad y por suponer la
deliberada, sistemática y continua aplicación de los mejores conocimientos disponibles a programas
proyectos.
Logro de metas específicas porque es el pensamiento dirigido a problemas filosóficos o intelectuales,
como del pensamiento ético preocupado por los valores.
Orientadas a la satisfacción de las necesidades de la comunidad porque es la idea liminar que le da
sentido y constituye uno de los elementos del poder político, definiendo la necesidad de los modos de
participación de la sociedad en su solución. Poder político en la concepción de S.S. Pablo VI “pero cada uno
tiene en los campos social ya económico (…) la decisión última recae sobre el poder político. Éste que
constituye el vínculo natural y necesario para asegurar la cohesión del cuerpo social debe tener como
finalidad la realización del bien común”. Subyace la idea de libertad, “libertad, que se afirma demasiado
como reivindicación de autonomía en oposición a la libertad de los demás, se desarrolla en su realidad
humana más profunda: comprometerse y afanarse en la realización de solidaridades activas y vividas”.6 Y
donde el futuro es el objeto o la situación general que se quiere influenciar a través de la planificación.
La planificación se relaciona con conceptos como eficiencia y eficacia (se buscan y esperan logros
con bajos costos) coordinación (de las acciones para un mismo fin) y precisión-control (lo diagnosticado se
ha ordenado de tal suerte que entrega las perspectivas futuras. Pero la planificación debería también
relacionarse con el concepto de flexibilidad, es decir, con aquello que no siempre presente. Mientras los tres
primeros conceptos hacen mención en general a lo previsible, determinado y controlado; la flexibilidad hace
mención a lo imprevisible, al azar, a las circunstancias que surgen después de la previsión y que son
imposibles de capturar. La flexibilidad es emergencia, es la cibernética de segundo orden. Estos conceptos
son contradictorios entre sí. Inflexible es lo que no puede acomodarse a cambios accidentales, lo rígido, lo
que no puede cambiarse de ninguna manera, es la precisión, es el control; es el programa. Flexible, en
cambio es lo que tiene una orientación básica, y que por lo mismo permite adaptaciones. La cuestión es
lograr unir control y flexibilidad en el metaconcepto programa (previsible) / estrategia (imprevisible).
Ese metaconcepto programa (previsible) / estrategia (imprevisible) busca la información al tiempo
que lucha contra el azar sacándole ventaja. Lo imprevisible, sin embargo, a pesar de ser lo opuesto al control
y precisión, no posee una carga negativa (no significa imposibilidad), sino que más bien nos hace estar
atentos para actuar con prudencia y no dormirnos en la mecánica aparente de los determinismos e imágenes
estáticas.7
En otro sentido Kaplan8, la considera la forma culminante y extrema de la intervención deliberada
del Estado en la sociedad, la cultura, el poder y la economía. En el enfoque totalizador, concreto y dinámico
se usan desde tres perspectivas interrelacionadas.
1. Perspectiva de interrelaciones fuerzas, estructuras y procesos de la sociedad.
2. Perspectiva que interrelaciona la interacción entre la dinámica interna y la dinámica externa.
3. Perspectiva de la dialéctica entre tres dimensiones temporales que son:
a. El presente o la praxis actual.
b. El pasado o la herencia cristalizada.

6
S.S. Pablo VI - Carta apostólica en el 80° aniversario de la Encíclica Rerun Novarum. 1971.
7
Francisco Ther Ríos Una revisión al concepto de Planificación Social desde la Investigación Social de Segundo Orden
- www.ubiobio.cl/cps/ponencia/doc/p12.7.htm
8
Kaplan, Marcos Teodoro - Marco conceptual de la planificación. El marco conceptual de la planificación, capitulo del
libro Seminario de Evaluación de la Ley de Fomento agropecuario UAM - México 1981

5
 c. El futuro o la existencia de posibilidad de multiplicidad de modelos alternativos y de proyecciones
históricas en confrontación, ninguno de los cuales está destinado previamente a triunfar.
La planificación es un proceso social, no comienza ni finaliza en la formulación de planes; existe
cuando el gobierno adopta medidas que implican un condicionamiento, una modificación a la estructura de
las relaciones político socio-económicas de la comunidad, como asimismo de la vinculación del ciudadano
con el uso del suelo.
En cambio el plan es el conjunto de disposiciones y determinación de medios, tomadas con vistas a
la ejecución de un objetivo, es decir un fin que se propone conseguir, ya que con la sola fijación de fines no
se está en presencia de un plan.
En virtud de la definición adoptada de Hacienda Pública, como la coordinación económica activa de
bienes y personas en un territorio dado, a fin de satisfacer necesidades comunes y colectivas, conforme a un
régimen de subordinación de autoridad pública, de naturaleza delegada, resulta necesario proyectar las
acciones futuras, que las mismas sean aprobadas y controlado su resultado, por parte de la ciudadanía.
Esa coordinación en la gestión ha de suponer una planificación de la Hacienda Pública como así
también de un oportuno plan, que regularmente establecido debe prever las necesidades a satisfacer durante
cada periodo y confrontar producción de bienes necesarios, con la forma de financiarla, mediante recursos
presumibles.
Como se ha puesto de manifiesto en la definición y se ha analizado anteriormente los alcances de la
planificación por el sector público son muy amplios, están asociados a las necesidades del hombre en
comunidad razón por la cual se ven involucrados en ellas especialistas de las más diversas disciplinas por
cuanto se deben abordar temas relacionados con la organización institucional para asegurar el dictado de las
normas, su puesta en práctica y su control; con los aspectos de ordenamiento territorial-urbanísticos y
vivienda e infraestructura; con todas las áreas que hacen a la calidad de vida como son la salubridad y salud
pública, la educación y la cultura, la seguridad y la convivencia pacífica; etc.
Resulta claro entonces que los especialistas y/o profesionales en ciencias jurídicas, sociales,
económicas; de la salud, arquitectos, ingenieros, agrimensores; agrónomos, etc. tendrán incumbencias para
abordar temas relacionados con la planificación, según los aspectos que ella trate.
En mérito a la amplitud y complejidad de los alcances de la planificación se estima conveniente
intentar una clasificación de la misma.

Clasificación de la planificación

Para poder efectuar una clasificación siempre se adoptan en forma implícita o explícita parámetros,
en la mayoría de los casos un solo parámetro no es suficiente; los adoptados son los siguientes:

De acuerdo a los macro objetivos o finalidades

• Político institucional, cuando se refiere al desarrollo de las organizaciones, como pueden ser a
través de la Constitución o la planificación institucional.
• Física territorial o espacial, que se refiere a la vida de las personas vinculada con el uso del
suelo, predominando los aspectos locacionales de la población, de las actividades económicas,
de los recursos y de sus desplazamientos; dentro de esta clasificación se encuadra la llamada
“planificación estratégica urbana”, “planificación ambiental”.
• Social, cuando se refiere al bienestar del ciudadano y entonces podrá relacionarse con la salud, la
educación, la acción social, las acciones comunitarias, etc. o combinaciones de ellas.
• Económica, cuando se refiere al desarrollo económico y puede ser financiera, comercial,
agropecuaria, etc. o combinaciones de ellas.

De acuerdo a la amplitud del ámbito jurídico/político/geográfico

• Supranacional, cuando abarca más de un país, por ejemplo la Unión Económica Europea o el
Mercosur.
• Nacional, cuando alcanza a todo el territorio del país.
• Regional que abarca una región, en la República Argentina cuando interviene más de una
provincia e conformidad a lo estatuido en el artículo n° 75 inc.19 de la Constitución Nacional.
• Provincial, son los planes dispuestos por gobiernos subnacional para su provincia.

6
 • Regional intermunicipal, por acuerdos establecidos entre municipalidades, por ejemplo los
corredores productivos de la provincia de Buenos Aires.
• Local (denominada también comunal o municipal), cuando alcanza solamente a una comuna, y
debería ser la que lograra mayor y mejor participación de la comunidad.

En esta clasificación se debe tener presente cual es el concepto de región que ha evolucionado a
través del tiempo y el espacio. Para Boisier: «Una región es hoy día una estructura compleja e interactiva y
de múltiples límites, en la cual el contenido define al contenedor (límites, tamaño y otros atributos
geográficos). Una región es hoy una y múltiple simultáneamente, puesto que superada la noción de
contigüidad, cualquier región conforma alianzas tácticas para el logro de objetivos determinados y por plazos
igualmente determinados con otras regiones, a fin de posicionarse mejor en el contexto internacional»9.
Por su parte Jordi Borja agrega, «no se trata de idealizar el territorio, pero sí de constatar que hay
unidades naturales forjadas por la historia y la geografía que tiene una entidad socio-cultural, un patrimonio
y un signo de identidad de la población».10
Elementos que se incorporan a partir de las definiciones anteriores:
1. Espacio geográfico.
2. Una comunidad humana implicando:
a) Una historia Regional,
b) Una identidad cultural formada o en formación, y
c) Un conjunto de actividades económicas.
d) Finalmente, la idea de sistema estructurante de los factores mencionados, que le
proporcionan coherencia a la interacción de los mismos.

De acuerdo a la forma de concepción

• Concertado, basado en el acuerdo del sector privado y público, con participación de las
organizaciones empresarias de trabajadores, consumidores y OGN, hay una permanente
armonización de intereses.
• Unilateral, cuando lo elabora un cuerpo técnico aislado de la comunidad o lo define el propio
Estado.

La planificación social y económica, a su vez, se pueden clasificar de la siguiente forma:

De acuerdo a la norma de aprobación:

• Imperativo, cuando se fijan las metas para cada unidad económica y también los medios que se
requieren para lograrlas desde un organismo o autoridad central haciendo uso de la coacción.
Implica la supresión de la propiedad privada de los medios productivos; es sobre todos los
aspectos y sobre todas las personas; se basa y legitima en una institucionalización y legalidad
explícita; el planificador procede por orden de autoridad y a través de instrumentos político
administrativos.
• Indicativo, es cuando la intervención del estado actúa apelando a la persuasión, tanto para la
definición de las metas cuanto para los medios a utilizar; para ello hace uso de mecanismos de
motivación en el propio sector público y para el sector privado para acrecer el proceso
productivo, generar empleo, diversificar la producción e incluso prever el apoyo con
mecanismos de protección aduanera o desgravaciones impositivas o promociones crediticias o
regionales, etc. Respeta la propiedad piedad privada de los medios de producción manteniendo la
economía de mercado; la intervención estatal directa es limitada a determinados sectores y
aspectos.

9
Sergio Boisier, La Construcción (democrática) de las regiones en Chile: una tarea colectiva. Documento – 1990.
10
Jordi Borja, 1987, Dimensiones teóricas, problemas y perspectivas de la descentralización del Estado, en
Descentralización del estado, movimientos sociales y gestión local, FLACSO, Santiago de Chile 1987- pág. 36.

7
De acuerdo a la autoridad de aplicación

• Centralizado, en este caso hay una autoridad máxima planificadora que coordina la asignación y
disponibilidad de los insumos a procesar para satisfacer las necesidades ya predeterminadas por
esa misma u otra autoridad central. También planifica los resultados de la producción y su
distribución de acuerdo con un patrón que tiene el plan.
• Descentralizado, se ha evolucionado hacia una planificación donde si bien se estructura y se
propone un plan central éste contiene indicadores y metas globales, así como normas más
generales; se permiten la iniciativa y autonomía asegurando el ajuste deseado a priori de la
economía pues hay coherencia en las decisiones económicas ya que tienen un tronco común.

En esta clasificación conviene tener presente cuales son los argumentos forjados hacia la
descentralización y siguiendo a Jordi Borja, serían los siguientes factores:
1. Crisis de representación política del Estado moderno, en que, la creciente complejidad y
diversidad de funciones y la incorporación como sujeto activo del Estado democrático de la gran
mayoría de los grupos sociales, ha dado lugar a que los mecanismos tradicionales de
representación política se conviertan en cauces estrechos e insatisfactorios.
2. Las grandes administraciones públicas han sido modernamente objeto de una fuerte crítica de su
carácter tecnocrático.
3. La existencia de desigualdades (renta, equipamiento, etc.) que se manifiesta en forma de
desequilibrios territoriales (debido a la especialización funcional y a la segregación social en el
espacio) ha dado lugar a fuertes reivindicaciones de poder local o regional para llevar a cabo
políticas de reequilibrio que tienden a igualar las condiciones de vida de las distintas áreas
territoriales. La descentralización en este caso viene empujada desde aquellas zonas y por los
grupos que consideran que solo obteniendo cuotas de poder en su territorio podrán impulsar su
recuperación económica y social.
4. En las dos últimas décadas, a medida que las nuevas tecnologías (sobre todo los medios de
comunicación social) uniformizaban la difusión de productos culturales y de pautas de
comportamiento, se ha ido produciendo una reacción –complementaria más que antagónica–
favorable a la recuperación o construcción de las entidades locales, desde los signos y símbolos
hasta las formas de vida comunitaria.
5. La crisis económica, a su manera, ha acentuado las tendencias descentralizadoras. Los
corporatismos (sociales y territoriales) y la fragmentación social requieren un representante y un
interlocutor estatal próximo y diversificado.11

De acuerdo a la forma de realización

• Rígido, cuando se establece en forma reglada la conducta que deben seguir los agentes del
desarrollo económico, sean ellos públicos o privados.
• Flexible, cuando se limita a fijar indicadores, tipos máximos o mínimos, pero admitiendo una
cierta variación y discrecionalidad. Según Kaplan se desarrolla más en situaciones históricas
relativamente excepcionales (catástrofes, guerras, etc.), se caracteriza por ser empírica (se
plantea y realiza no por teoría preexistente sino por necesidades concretas) y evolutiva (porque
busca constantemente adaptarse al contexto económico y social).

De acuerdo a la amplitud o alcance de los sectores involucrados activamente

• Parcial o parcial integrada, será parcial cuando abarca un sector pero siempre respetando el
principio de la universalidad, si bien analiza el impacto general regula selectivamente aquellas
actividades consideras estratégicas. En cambio en la parcial o selectiva integrada, se trata de
planificar aquellas actividades estratégicas para el cambio buscado, consciente de que es
imposible abarcar todos los aspectos de las actividades.
• Total o integral, cuando alcanza a todos los sectores de la comunidad. No se puede actualmente
hablar de planificación sectorial aislada pues si bien puede existir, por ejemplo, un plan
siderúrgico, un plan vial, un plan de salud, etc., ellos no constituyen islas sino que estarán

11
Jordi Borja, obra citada.

8
 relacionados, influenciados, condicionados por las estrategias de todos los sectores y de todos los
aspectos sociales, políticos, económicos, culturales, etc. Como consecuencia de ello se debe
considerar la planificación total, que contempla y regula todas las actividades y la planificación
total integrada, que abarca todas las actividades desarrolladas en el país.

De acuerdo al tiempo que abarca

• De largo plazo, son las llamadas estructurales, se realizan diagnósticos y pronósticos a más de
cinco años; revisten el carácter generalmente de estratégicas y por ello se diseñan políticas, se
fijan objetivos, hace prospectiva, se definen metas, se evalúan los resultados, y se retroalimenta.
La planificación a largo plazo tiene menor grado de detalle y mayor ámbito.
• De mediano plazo, cuando el marco y el período que abarca son mayores del año pero menores
de cinco, en estos casos en general los objetivos cualitativos de las políticas se articulan y
relacionan con los objetivos cuantitativos del corto plazo, generalmente llamado presupuesto
operativo. Sirven para vincular los niveles objetivos de gastos y de recursos con la realidad y
perspectivas macro, el marco se debe basar en propuestas de política claramente definidas y
costeadas, y generalmente irá acompañado de medidas para la revisión de políticas de gastos
coyunturales y otros mecanismos institucionales que garanticen la factibilidad de su
cumplimiento.
• De corto plazo, como son los programas operativos anuales incluye el diseño de los programas,
sus metas y los resultados esperados de las acciones al finalizar el año.

CLASIFICACIÓN INTEGRAL DE LA PLANIFICACIÓN

Cuadro N° 12

Parámetro Para toda la clasificación Para la social y económica

Finalidad Político institucional
Físico territorial
Social
Económica
Amplitud del ámbito jurídico, político Supranacional
y geográfico-territorial Nacional
Regional
Provincial
Local
Forma de concepción Autoritario
Concertado
Norma de aprobación Imperativo
Indicativo
Autoridad de aplicación Centralizado
Descentralizado
Forma de realización Rígido
Flexible
Amplitud Total
Parcial
Periodo que abarca Largo plazo
Mediano plazo
Corto plazo

Luego de considerar estas diferentes clasificaciones resulta claro que en realidad ellas se presentan
generalmente combinadas; así puede existir una planificación imperativa no rígida, por ejemplo, si pone
topes pero no fija que se debe hacer. Imperativa rígida, si no da margen a la discrecionalidad para actuar y el
apartarse genera sanciones. Es conveniente tener presente que el carácter de imperativo de una planificación
no es sinónimo de rígido, ni el carácter indicativo lo es de flexible; o que la planificación centralizada no es
incompatible con un sistema democrático, ya que dentro de la centralizada puede encontrarse la central
dirigida sugerida y no impuesta.
A continuación se tratan brevemente las diferentes planificaciones de acuerdo a su finalidad.

9
Planificación Político/Institucional

La planificación político institucional es el medio por el cual los gobiernos se dan su estructura como
Estado y su organización con las herramientas legales y proyectos que les permitan realizar el modelo
elegido, en el marco de la integración y la interrelación de herramientas para llegar al diseño institucional
integrador que responda a la pregunta de para qué y por qué existe ese Estado, cuáles son los valores básicos
en los que se apoya; en qué porcentaje son compartidos esos valores y ese diseño institucional que permita
tener una visión de futuro institucional.
La planificación político institucional arranca desde un planteamiento de las políticas como base para
su desarrollo pero ellas mismas estarán enmarcada en un contexto jurídico, legal, administrativo, económico
y social que se plasma en la Constitución, punto de partida de la planificación institucional que propenderá al
desarrollo humano en forma integral.
En efecto el Estado ya se ha expresado está al servicio de la persona y su finalidad es promover el
bien común, para lo cual debe contribuir a crear las condiciones sociales que permitan a todos y a cada uno
de los integrantes de la comunidad su mayor realización espiritual y material posible en el marco de una
Constitución que estatuya los derechos y garantías, y cuando se hace referencia al desarrollo humano integral
significa que desde la planificación político institucional estará presente la cultura pues ella es bien común
nato que debe resguardarse y respetarse y a ello propenderán las instituciones que se creen.
Cuando de la planificación político institucional se habla habrá de tenerse presente que la
administración pública es un servicio público, encargado de administrar el bien común y movilizar a todos
los ciudadanos para su realización y conservación. A través de ella se debe lograr que el ciudadano como tal
coopere con el logro del bien común que es la síntesis de todas las obligaciones cívicas y cuando logre desde
el ciudadano una preocupación y compromiso sostenible por velar por el bien común se habrá logrado la
madurez cívica.
Al planificarse político e institucionalmente el Estado y darse su ordenamiento buscará en ello
proponer una meta a conseguir que es el bien común que estará vinculado con el estudio de las realidades
sociales que se conforman por las condiciones externas necesarias al conjunto de los ciudadanos para que
ellos puedan desarrollar sus cualidades y sus funciones, su vida moral, intelectual, etc. y por la defensa de los
derechos y deberes de la persona humana; en base al modelo elegido el Estado busca la normativa ideal y por
ello el bien común no es estático, su intención y objetivo debe ser por un lado resultado de la unión de
voluntades pero siempre en el marco de las estructuras que están dadas desde que el Estado eligió el modelo
de planificación institucional pero respetando las individualidades.

Planificación Físico/Territorial

La planificación físico territorial es el análisis y proyección de la relación dinámica del hombre con
su medio natural. Sus antecedentes se remontan al origen de los pueblos, también constituye una forma de
intervencionismo estatal por ser la política del uso del suelo, que en algunas de sus manifestaciones
constituyen limitaciones al derecho de propiedad.
El proceso de planificación territorial es un sistema estructurado por la diversidad de planes y
estrategias que confluyen en un territorio, entre los cuales se establecerán interrelaciones de varios tipos y lo
harán integrado y articulado para guiar y potenciar sus factores y consecuentemente generar los cambios
estructurales necesarios para llevar adelante en el futuro.
Lo explicitado denota la aplicación del enfoque sistémico a la planificación territorial, los diferentes
planes territoriales conforman una estructura de interrelaciones alrededor de un propósito común.
La planificación territorial necesita del ordenamiento espacial (territorio ordenado) y del
ordenamiento ambiental sustentable; para llevar adelante además una planificación estratégica será necesario
tener en cuenta también la complejidad económica, social y política del mismo. Sólo así será factible la
delimitación de objetivos a largo plazo, de ahí que la planificación estratégica territorial es un proceso de
alcance político, técnico y administrativo.
Lo expuesto anteriormente se correlaciona con el objetivo general de la asignatura Planeamiento
Físico de la carrera de arquitecto de Facultad de Arquitectura y Urbanismo de la UNLP, que es el estudio,
conocimiento e interpretación del fenómeno urbano a través del análisis de la problemática de los
asentamientos humanos, sus escalas y situaciones en el contexto socio económico y político, así como su
incidencia en la organización territorial.

10
 La implementación de un Sistema de información territorial (SIT) que comprenda datos provenientes
de los diagnósticos sectoriales, datos digitales de indicadores y la generación de atlas y mapas de uso
múltiple, a nivel nacional, provincial y municipal, constituiría una red nacional a la cual se incorporaría la
información territorial y estadística de los distintos proyectos que manejen sistemas de información
geográfica (GIS) en áreas o regiones especificas y los proyectos futuros y facilitaría el desarrollo de la
implementación de la planificación física al permitir la identificación de los diferentes escenarios con
indicadores y metas bajas, medias y altas a corto, mediano y largo plazo, lo que permitiría la elaboración, el
seguimiento y control adecuado del ordenamiento territorial a diferentes nivel de planificación.
La planificación urbana es un deber ético, el principio en el cual se sustenta es el de bien común. El
Estado es el responsable del bien común, que es, al mismo tiempo, su propia razón de ser. El Estado puede
todo aquello y sólo aquello que es necesario para el bien común.
Como señalara Aristóteles: «Ya que vemos que cualquier ciudad es una cierta comunidad, también
que toda comunidad está constituida con miras a algún bien es evidente. Así que todas las comunidades
pretenden como fin algún bien; pero sobre todo pretende el bien superior, la que es superior y comprende a
las demás. Esta es la que llamamos ciudad y comunidad cívica». Es decir, por naturaleza la ciudad tiende al
bien o persigue el bien. Si la ciudad es bien común, si la cultura es bien común, entonces el Estado a través
de sus instituciones tiene un imperativo normativo ineludible e irrenunciable: la planificación de la ciudad,
que es la forma cultural expresada en el espacio físico de la sociedad. Esta concepción está plasmada en
algunas constituciones.
Torres Jofre12, sostiene que el imperativo normativo del ordenamiento de territorio nace,
especialmente, de la categoría ética del bien común; el que debe cumplir dos funciones éticas: una función
teleológica «en cuanto propone una meta a conseguir: el bien común es una meta a perseguir», es la
expresión normativa teleológica de las realidades sociales; y la otra, una función verificadora, donde «el bien
común representa el modelo para hacer realidad histórica la normativa ideal. Por eso mismo, el bien común
necesita ser expresado mediante realizaciones concretas».
Es imprescindible pensar el ordenamiento del territorio desde una dimensión eminentemente ética y
no política, ni técnica, ni instrumental, para que los centros urbanos sean “espacios de conexión, lugares de
intercambio, de encuentro, de cultura, de ocio, de articulación entre los diferentes medios de transporte y de
gobierno. El sector inmobiliario olvida todos los principios éticos que debe sostener una planificación
territorial integral, y muchas veces, los principios éticos son vulnerados por el propio Estado y las
instituciones que deben velar por el bien común en la ciudad”.13
En esa situación incurren algunas autoridades locales que instruyen a sus equipos técnicos en la
elaboración de modificaciones a los instrumentos de planificación territorial para atraer inversiones. Lo
importante para ellas es conseguir que los agentes inmobiliarios inviertan capital en su comuna; no
importando el bien común.
La concepción de planificación territorial se complementa con la legislación de ordenamiento
territorial que implica una limitación del uso de la tierra, que tiene diferentes alcances.
Existen diferentes aplicaciones de planificación físico territorial, pudiéndose agrupar de la siguiente
forma:
Planificación integradora u ordenación del territorio como expresión espacial de las políticas
económica, social, cultural y ecológica de la Sociedad (Carta Europea de Ordenamiento Territorial, 1983), es
una verdadera disciplina científica, que utiliza la técnica administrativa y constituye una política concebida
desde lo interdisciplinario y global, y busca un desarrollo equilibrado de las regiones, la organización y
distribución del física del espacio en función de objetivos predeterminados, es decir para lograr un desarrollo
sostenible del territorio. Esa interdisciplinariedad y lo abarcativo del género hacen necesario la consideración
de ella entre el urbanismo y la planificación económica-social. En el marco de la planificación territorial es
necesario comprender las características sociológicas de los diferentes actores y procesos sociales
involucrados, los comportamientos sociales de personas, grupos, organizaciones, comunidades y el rol del
Estado, comprender de qué forma la cultura influye en el territorio y algunos procesos sociales asociados a
dicha influencia, tales como: participación, liderazgo, cambio social, estratificación social, conflicto social,
entre otros; ya que el planificador debe ser capaz de dimensionar el sentido social y humano que siempre está
presente cuando se deban tomar decisiones en la planificación territorial y además debe ser capaz de apreciar
y comprender cómo la cultura afecta e influye durante todo el proceso de planificación.

12
Mario Torres Jofré - La Planificación Urbana: un imperativo ético.
13
Mario Torres Jofré - Obra citada.

11
 Planificación global (o exhaustiva) del territorio basada en un sistema jerárquico de planificación y
orientada principalmente a la ponderación de objetivos de desarrollo territorial (o intereses sobre el territorio)
y a la coordinación espacial de la acción estatal (p. ej. Países Bajos, Países Escandinavos y RFA).
Urbanismo centrado en las ciudades y sus alrededores, orientado a la regulación del uso del suelo
urbano y de la actividad de construcción (p. ej. España y Chile).
Durante la mayor parte de su historia el urbanismo se centró, sobre todo, en la regulación del uso de
la tierra y en la disposición física de las estructuras urbanas en función de los criterios estipulados por la
arquitectura, la ingeniería y el desarrollo territorial.
Así se puede hablar de un Urbanismo españolizado, con la aplicación de la cuadrícula española, y
ensanchamiento de calles; de un Urbanismo libertario cuando el crecimiento urbano es espontáneo, sin
patrón definido pero teniendo como mira la factibilidad de comunicaciones y por lo tanto con profuso
desarrollo urbano a lo largo de las vías radiales; Urbanismo globalizado; Urbanismo planificado o diseñado
por algún ente que asume la rectoría en materia de planificación urbana, generalmente acompañado de
estudios que analizan la situación del desarrollo urbano metropolitano con aparición de los conceptos de
ciudad-metrópoli con ciudades satélites, con importancia a la zonificación funcional del territorio que a veces
van acompañados de un Urbanismo nacionalizado aplicando modelos internacionales pero adecuándolos a la
legislación y características e idiosincrasia nacional y que coordina los planes urbanísticos territoriales
nacionales con los regionales y locales, en este caso se requiera de un gran esfuerzo de coordinación y
cooperación. También corresponde señalar que hay un Urbanismo espasmódico u oportunista que no
responde sino a planes parciales, a expansiones sectoriales y que van muy ligados a las posibilidades de
financiamiento sin tener en cuenta las necesidades conjuntas ni la cooperación y se constituyen en
emprendimientos asilados que en lugar de servir como un instrumento de regulación de desarrollo urbano lo
hacen caótico. Vale la pena señalar que en materia urbanística en general la potestad la detenta el régimen
municipal de planificar el desarrollo del territorio y se ha visto que conviene el trabajo mancomunado de los
municipios.
Para concluir se puede decir que a mediados del siglo XX el concepto de urbanismo se amplió, para
incluir el asesoramiento general del entorno físico, económico y social de una comunidad. Entre los
elementos característicos del urbanismo moderno se encuentran los siguientes: 1) planes generales que
resumen los objetivos (y limitaciones) del desarrollo urbano; 2) controles de subdivisión y de división en
zonas que especifican los requisitos, densidades y utilizaciones del suelo permitidos en lo que a calles,
servicios públicos y otras mejoras se refiere; 3) planes para la circulación y el transporte público; 4)
estrategias para la revitalización económica de áreas urbanas y rurales necesitadas; 5) estrategias para ayudar
a grupos sociales menos privilegiados; y 6) directrices para la protección medioambiental y la conservación
de recursos escasos.
El urbanismo se lleva a cabo tanto por iniciativa pública (estatal, provincial o municipal), como por
grupos privados.
Planificación “virtual” en relación a la puesta en marcha de procesos sociales de auto-organización y
búsqueda de consensos vinculantes a través de mecanismos informales de gestión y facilitación (en muchos
países).
Planificación ambiental, el término surge a principios de los años 1970 en el marco de la definición
de sistemas congruentes de principio, instrumentos de política ambiental en algunos países europeos (RFA,
Países Bajos y Países Escandinavos principalmente), como analogía al ya existente concepto de planificación
físico territorial; se trata de la planificación orientada a la operacionalización de cuatro objetivos generales de
la política ambiental, como son la protección de componentes o ámbitos especialmente vulnerables o
estimados como valiosos por la sociedad; la reparación de componentes o ámbitos dañados; la optimización
de los usos de la tierra para minimizar cargas ambientales y la prevención y descarga en relación al bienestar
psíquico y la salud humana; dentro de ella podrá incluirse la planificación ambiental que agrupa a un
conjunto de instrumentos de planificación caracterizados por los objetivos antes mencionados. Estos
instrumentos son: la planificación ecológica o la de áreas protegidas o también algunos aspectos ambientales
que tienen que ver y considerarse al tratar la planificación urbana y el ordenamiento territorial o algunas
sectoriales para la protección o reparación de ciertos ámbitos. El Derecho ambiental gira especialmente
alrededor de: las diversas técnicas de intervención pública (autorizaciones, prohibiciones, regulaciones,
planificación, sanciones y catalogaciones), la evaluación de impacto ambiental, las ayudas y subvenciones, la
prevención y control integrado de la contaminación, la participación social y la información sobre datos
ambientales, la cooperación internacional y el reparto interno de competencias entre los diversos organismos.
Se compone principalmente de Derecho Administrativo, pero también cuenta con el Derecho civil
(responsabilidad por daños), el penal (delitos ecológicos) y el tributario (impuestos ecológicos).

12
 Evaluación de impacto territorial, no es un agrupamiento, por el contrario debería ser una etapa
obligatoria de todo proceso de planificación y está orientada a predecir los efectos territoriales y a fomentar
la adecuación de nuevos proyectos y planes en un sistema de planificación global del territorio (p. ej. RFA).

Planificación social

La planificación social es el uso de las teorías y métodos de la planificación para alterar con un fin
específico algún elemento del sistema social que consiste de una infra-estructura material, una estructura
social y una súper-estructura. Es importante destacar que los objetivos de la planificación social, así como la
capacidad de llevar a cabo dicha planificación, son a su vez delimitados por el sistema social. Por ejemplo, la
posición en la estructura social del planificador (y de quienes controlan las áreas de planificación) limitan los
propios objetivos de la planificación. La planificación social reproduce las relaciones sociales y de la fuerza
de trabajo.

PLANIFICACIÓN SOCIAL Y ESTRUCTURA SOCIAL

Cuadro n° 13

Planificación social
Súper-estructura
Ideas, ideologías, valores,
cultura, literatura, artes,
religión.
Estructura social
Prácticas sociales,
Planificación comportamientos, sistema
de gobierno, estratificación
(social, por género, racial y
étnica, por orientación
sexual, etc.)

Infra-estructura material
Ambiente, economía,
tecnología y demografía.

La planificación social identifica y describe el problema social, con el fin de acercarse a la

identificación de necesidades sociales y demandas concretas de los grupos y colectividades sociales objeto
de intervención, necesita: a) Identificarlos actores sociales a quienes va dirigido el programa, b) Identificar la
situación problema, c) Identificar varios problemas asociados a la situación problema identificada; d)
Seleccionar el problema que da origen al programa; e) Relevar y analizar la información disponible sobre el
problema identificado; f) Delimitar la población objetivo, g) Precisar el problema, h) Identificar y/o construir
los indicadores del problema, e i) Elaborar la línea de base del programa social.
Dentro de la planificación social por parte del Sector Público se encuentran las intervenciones en:
Planificación familiar, Planificación sanitaria, Planificación educativa, Planificación alimentaría,
Planificación ecológica, Planificación ambiental, Planificación habitacional, Planificación de la I+D, etc.
Los términos cambian de significado según el tipo de planificación que se esté realizando; por
ejemplo, desde el punto de vista de la planificación social, el territorio no es solamente una entidad física,
social y urbanística donde se enfrentan contradicciones y conflictos nacidos de las relaciones sociales, sino
que también en ella actúan las instituciones y la población. En ella intervienen todas las organizaciones
comprometidas con determinados aspectos o problemas de la sociedad. El análisis del territorio y el
conocimiento de éste, es el punto de partida para comenzar la planificación social.
Para Bustelo14 la planificación social debe acompañar los nuevos procesos de cambio social y
tecnológico, particularmente los relacionados a las tecnologías de organización y gestión social, elaborando
un enfoque que acompañe la satisfacción de las necesidades humanas, en un marco donde las personas
buscan ampliar sus opciones, ejercer sus capacidades de escoger, ganar mayores espacios de

14
Bustelo-Eduardo - Planificación social: del rompecabezas al «Abrecabezas» 1994 http://www.uniceflac.org/espanol/
sri_2000/documentos/publica/politica doc13.htm

13
autodeterminación y libertad. La planificación social está relacionada con la solución de problemas concretos
expresados en términos de necesidades humanas.
En la formulación de los proyectos de planificación social se debe considerar los componentes del
proyecto social, sustentada en una fundamentación pedagógica; psicológica, epistemológica y socio-
antropológica.

Planificación Económica

Política económica, son los aspectos económicos de todas las actividades del gobierno y las acciones
de la política económica pretenden influir en el proceso económico en cuanto éste es ejecutado por otros, en
razón de ello la política económica también necesita ser planificada o diseñada. Los diferentes niveles de
gobierno son responsables, así como también numerosos entes paraestatales e incluso asociaciones
empresarias o grandes empresas que pueden ser tomados como grupos de presión.
Diseñar políticas económicas enfrenta siempre a la presencia de objetivos dados e incluso a veces
contradictorios y medios cuantitativamente y cualitativamente desconocidos y su complejidad y magnitud
dependerá del alcance de ese diseño. El proceso de diseño, que es continuo, puede ser ejecutado
conjuntamente por los gobiernos y algunas otras instituciones y requiere de la permanente evaluación y
retroalimentación.
En el diseño es muy importante formular claramente los objetivos; se supone que el conjunto de los
objetivos representan la “felicidad”15 o, como se suele decir, el “bienestar” máximo alcanzable. Esto implica
un cierto número de decisiones en relación al peso relativo que debe otorgarse a cada uno de los objetivos en
un momento determinado, así como en el futuro próximo y remoto.
El conjunto de objetivos tendrá que confrontarse con los diversos medios disponibles para cumplirlos
y tendrán relación con el orden económico, relacionadas con: tamaño del sector público; sistema tributario y
sistema de seguridad social; carácter de las regulaciones de los salarios y sistemas; carácter y alcance de la
democracia industrial; grado de centralización de la administración; grado de centralización de la
producción; estructura de los mercados y fijación de precios; con la estructura de la economía y su
desarrollo; y las acciones de corto plazo para adaptarse o “maniobrar” en relación a cambios tan rápidos
como las fluctuaciones de las cosechas, la oscilación de los precios en el mercado mundial, nivel del gasto
publico, impuestos, etc..
En el diseño de políticas es necesario tener la mayor capacidad de comparar la satisfacción de las
necesidades de los individuos, así como sus capacidades para trabajar, y ello determina las dificultades para
determinar el bienestar social por ello están siempre presente los márgenes de incertidumbre en las
decisiones y a ello se agrega el desconocimiento de las intenciones de inversión, etc.
Las intervenciones estatales relacionadas con las adaptaciones a corto plazo se han basado con
relativa frecuencia en ciertos conocimientos precisos de los métodos y los modelos teóricos; las relacionadas
con el desarrollo lo han hecho con menos frecuencia, y las relacionadas con el orden económico, casi nunca,
ello se debe a que es más fácil establecer modelos para un objetivo limitado y cuantitativo que para un
objetivo amplio y puramente cualitativo. Los análisis científicos de los problemas cualitativos han producido
modelos mucho menos precisos y necesariamente más teóricos, conocidos como la teoría del bienestar
económico. Sin embargo, se han realizado progresos en los tres frentes.
Timbergen manifiesta que la idea de que existe una diferencia fundamental entre la política
económica de los países comunistas y de los no comunistas se ha convertido en una parte tan integral de la
propaganda en ambos lados que nos hemos enzarzado en polémicas más graves de lo que justifica la realidad
y que, a la luz de la situación política general, parece ser muy poco acertado. Al considerar la política
económica como un todo, se debería saber que muchos problemas tienen su origen en las necesidades básicas
y en las características de la raza humana. En todas partes la gente tiene que comer, vestirse y tener una
vivienda. Los jóvenes deben recibir una formación. Los bienes necesarios se producen en empresas
productivas en las que una gran cantidad de personas colaboran en el manejo de las máquinas, las materias
primas y la energía mecánica, y además reciben por ello un salario. Los establecimientos deben perdurar y
deben ampliarse, y su expansión debe tener apoyo financiero. Otros aspectos que impactan
independientemente del sistema político son: el sistema de salarios a aplicar, el de contabilidad de costes y
de métodos de asignación de precios, el de evaluación de los proyectos de inversión.

15
Jan Timbergen.- Los problemas de la planificación económica. Artículo para la ISSJ, VolXI, No. 3, 1959.

14
 En su instrumentación todo plan o planificación contendrá disposiciones de diversa índole que a lo
largo del mismo generarán eventuales modificaciones de normas, procedimientos reglados o no, etc., por ello
si bien no tiene ninguna juridicidad específica propia hace al éxito y fuerza del mismo el contar cuanto
menos con una intervención legislativa para toma de conocimiento de las grandes opciones que plantea, de
manera que cada vez que durante la ejecución sea necesario lograr la modificación, adecuación o dictado de
normas legales no se vea entorpecida por la falta de conocimiento de aquellos lineamientos, habida cuenta
que la planificación es un proceso dinámico y reajustable.
El plan contiene enunciados de principios generales que ordenan las grandes líneas. Por otra parte
numerosos componentes del plan se relacionan con análisis situacionales y hechos económicos y sociales
cuyo objetivo es respaldar y justificar las posiciones tomadas; es una exposición de los motivos sin alcance
jurídico pleno, pero a no dudarlo son importantes pues hacen a la correcta interpretación de todas las
disposiciones del plan, se trata de presupuestos de hecho de las decisiones que el plan genera y que son base
para el dictado del plan en sí, que de resultar falsos consecuentemente traería aparejado la no validez del
plan.
El plan no tiene ninguna juridicidad específica propia, ni constituye en consecuencia categoría
jurídica alguna que quepa agregar a las ya existentes. No es necesario que el plan sea aprobado por ley
aunque sí que haya mediado intervención legislativa en las grandes opciones que plantea, si el plan incluye
aspectos que generan obligaciones para el Estado o los ciudadanos, va de suyo que ellas sí estarán incluidas
en una ley. De cualquier manera es importante el respaldo legal para el éxito del plan, por mayor
participación, mayor importancia, perdurabilidad ante eventuales cambios políticos, etc.; pero aunque no se
sancione una ley, corresponde reiterarlo, es imprescindible el tratamiento por la legislatura, por ser en ese
ámbito donde se debe debatir y lograr el consenso en un sistema republicano democrático. La aprobación del
plan no debería ser rígida, ya que la planificación es un proceso dinámico y reajustable.
Las normas jurídicas del plan, pueden a su vez ser de distintos tipo, normas que obligan, aunque sea
con cierta discrecionalidad a la administración; normas que confieren un fundamento jurídico a la acción de
los particulares conforme al plan, para recibir luego las ventajas que el plan dispone; normas que marcan un
cierto rumbo de acción al Estado y comprometen la responsabilidad de la administración; señalan el
procedimiento y la forma de su exteriorización.
El plan es un complejo de diversos actos, jurídicos y no jurídicos legales y reglamentarios, generales
y particulares, que se entroncan entre sí, formando el sistema que ha de orientar la acción del Estado y de la
sociedad en un período dado; representa una combinación de objetivos, opciones y fines que se trata de
lograr o desarrollar, obligándose a llevarlos adelante de la mejor manera posible.
La planificación no afecta la división de los poderes ya que diferencia perfectamente entre decisión y
ejecución, por el contrario el Poder Legislativo y el Ejecutivo intervendrán alternadamente. El Poder
Ejecutivo en primera instancia someterá a aquel las grandes prioridades y opciones que el plan adoptará, en
tanto el Poder Legislativo, por su representatividad popular, determinará en definitiva el camino global en
base a las decisiones de política. Sobre esta base las oficinas administrativas de planificación desarrollarán el
plan global, que es sintético y lo desagregarán convirtiéndolo en minucioso-analítico; luego se tendrán en
cuenta los medios, herramientas e instrumentos necesarios para llevar adelante el plan y llegado el caso
participará nuevamente el Legislativo si fuere necesario dictar normas para avanzar en el plan o si no las
dictare la oficina de planificación debería reformular el plan, modificar fines y metas y remitirlo nuevamente
para la sanción de la norma que lo valide como plan, ya sea el Poder Legislativo u oficinas específicas. No se
debe olvidar que el planificador es un técnico y como tal sus decisiones pueden no ser aceptadas por el
órgano político.
Aprobado un Plan y ejecutado, el Poder Legislativo deberá ser informado de la evolución, resultados,
dificultades y modificaciones. Es aconsejable realizar un informe anual del Plan y su relación con el
Presupuesto.
La planificación económica en forma similar a lo acontecido en las otras formas de intervención de
los gobiernos se remontan a mucho tiempo atrás; un precedente histórico interesante es el mencionado por
Lajugie referido al reino de los Incas del Perú precolombino, que en plena edad media (siglo X) los
soberanos incas edificaron una sociedad colectivista en cuyo seno la actividad económica estaba enteramente
planificada por los poderes públicos que fijaban a cada uno su trabajo y sus recursos.16
Las intervenciones en la economía se plasmaron de variadas formas, por ser las sociedades socio-
culturalmente diferentes. Después de la gran crisis del 29 comienza la intervención sistémica del estado en la
economía capitalista. Algunos países actuaron en la coyuntura económica: dirigismo, corporativismo o

16
Josef Lajugie. Los sistemas económicos. EUDEBA Bs. As. 2001.

15
planificación económica y otros en la estructura económicas: nacionalizaciones o participación del personal
en la gestión, basadas en el cuestionamiento de la división del capital y el trabajo, en la cual se ve a los
trabajadores como colaboradores del negocio asociado a su éxito, enmarcando esta concepción en los
términos de la “Encíclica Quadragésimo Anno”, pero dentro del sistema capitalista donde se conserva la
propiedad de los medios de producción pero se afecta la libre competencia y se restringe el derecho de
libertad particular.
En Argentina la experiencia se manifiesta en establecer reglamentaciones más estrictas y más
complejas en su economía, se incluye dentro de esta concepción el control de precios, de la renta, de
racionamiento, de reparto, como así también la prohibición de crear nuevas empresas. Mayores antecedentes
en la obra de Bustamante17 y en el Anexo II

Integración de las planificaciones

Como se mencionó al final del cuadro de clasificación, las intervenciones del sector público
generalmente ocurren en forma integrada, por ello puede mencionarse a la planificación socioeconómica
como el inventario de recursos y necesidades y la determinación de metas y de programas que han de
ordenar esos recursos para atender dichas necesidades, atinentes al desarrollo económico y al mejoramiento
del país, consecuentemente va estrechamente ligada a la planificación territorial en sentido amplio y también
a la político institucional.
Con ella se busca minimizar el riesgo reduciendo la incertidumbre que rodea al mundo de los
negocios y definiendo las consecuencias de una acción administrativa determinada y por otro lado se busca
mejorar la “organización” y hacerla más eficiente en virtud de la coordinación de los esfuerzos y el mejor
uso de los recursos dentro de la “organización” todo con miras a facilitar el logro de los objetivos planeados.
Sin embargo ese enfoque se torna insuficiente o limitado y por ello se tiende a realizar la
planificación del desarrollo como una forma de acercar la planificación a la compleja realidad de la nación y
de los territorios por cuanto nada deja de estar interrelacionado y es necesario trabajar una visión de conjunto
pero sin perder los determinantes contextos internos y externos, por cuanto la propia naturaleza del proceso
de desarrollo hace necesario tomar en cuenta la producción, la movilización de recursos, la distribución y el
consumo, de ahí que la planificación debe realizarse considerando su ubicación y desarrollo en el tiempo
pero también en el espacio en el sentido de territorio. Sin olvidar que la intervención constituye también una
agresión a los individuos, por ello es fundamental tenerlo en cuenta para no destruir su cultura en pos del
“desarrollo”.
Esa dimensión territorial permite el ataque desde distintos puntos de vista que están
interrelacionados, pues se trata de situaciones y problemas propios del espacio territorial nación que
comprende a todos los demás que a su vez tienen sus propias características y problemáticas. Como
consecuencia se podrá concebir un modelo de desarrollo y su adecuación a los diferentes espacios en los
cuales se va a llevar a cabo por cuanto para ello se habrán de diseñar políticas a nivel territorial nacional pero
buscando la eficiencia en la aplicación, teniendo en cuenta que en ese espacio territorial nacional coexisten
regiones o territorios con estructuras disímiles que podrían quedar excluidas o perjudicadas de no
coordinarse y adecuarse.
La puesta en marcha de un proceso de planificación a nivel territorial nacional también conlleva a
buscar la más eficiente distribución del poder en la administración pública que sea gestora de la planificación
territorial.
Así el proceso de planificación territorial nacional servirá para ordenar y guiar el proceso de
desarrollo teniendo en cuenta los problemas, potencialidades e intereses de todo el territorio del país;
estableciéndose los objetivos y metas que se esperan de los territorios para alcanzar los más importantes
objetivos nacionales, sean estos de carácter social, políticos, culturales, institucionales, económico e
inclusive de resguardo de los bienes naturales.
Mannheim18 decía en el año 1946, que nuestra tarea estriba en edificar un sistema social mediante la
planificación; pero planificación de una clase especial; tiene que ser planificación para la libertad, sujeta a
control democrático; planificación, pero no una planificación restriccionista que favorezca a los monopolios
de grupos, sean de hombres, de empresa o de asociaciones obreras, sino “planificación para la abundancia”,
es decir, empleo total y total explotación de los recursos; planificación para la justicia social, más que
igualdad absoluta, con diferenciación de recompensas y situación personal, sobre la base de la verdadera

17
Jorge E Bustamante. La república corporativa. MC Editores. Bs. As. 1988.
18
Karl Mannheim - Libertad, Poder y Planificación Democrática - Ed. Fondo de Cultura Económica – México. 1953.

16
igualdad más que el privilegio; planificación, no para una sociedad sin clases, sino para una sociedad que
suprima los extremos de riqueza y pobreza; planificación para la cultura “sin nivelación por lo bajo”; una
transición planificada favorable al progreso sin suprimir lo que hay de valioso en la transición; planificación
que contrarreste los principios de una sociedad de masa coordinando los instrumentos de control social pero
interviniendo solo en los casos de degeneración institucional o moral, definido por el criterio colectivo;
planificación para el equilibrio entre la centralización y la dispersión del poder; planificación para la
transformación gradual de la sociedad, a fin de estimular el desarrollo de la personalidad; en una palabra
planificación, no regimentación.

Proceso de Planificación

La planificación es una técnica que no implica necesariamente una toma de posición en materia
social, política o económica; el experto en planificación, donde intervienen varias disciplinas, analiza los
hechos y propone las medidas alternativas que pueden tomarse objetivamente sin adoptar una previa
definición axiológica o valorativa que pueda condicionar o desvirtuar su enfoque científico o técnico.
Por medio de la planificación se trata de articular los problemas, definir objetivos, establecer
escenarios donde desarrollarlos, de entre ellos seleccionar alternativas que se consideran permiten dar
solución a los problemas detectados; en ella se tendrán en cuenta a los diferentes actores alcanzados por el
proceso de planificación, tanto positiva corno negativamente, y por ende por la toma de decisiones, así como
las diferentes influencias directas e indirectas que orientan en ella, tanto que se deban a hechos concretos
como a aspectos ideológicos.
Las políticas, son guías o pautas de cómo alcanzar los objetivos, para ello deben vincularse con los
objetivos, ser claras y definidas y formuladas por escrito, pues servirán para identificar desvíos, deben ser
consistentes y adaptativas.
En la planificación, previo a la toma de decisiones, habrá un proceso de sistematización,
presentación y evaluación de información orientada a facilitar la visualización tanto de las condiciones, las
posibilidades y también las consecuencias de actuar en una u otra manera; no podrán estar ausente la
evaluación de los eventuales conflictos y consensos que se puedan generar, así como la evaluación de las
necesarias acciones que conlleven a mejorar la coordinación, cooperación, negociación, etc. Es indudable
que no resulta fácil satisfacer las necesidades e intereses de la totalidad de los involucrados por aquello de
que siempre las demandas sociales superan las posibilidades de oferta y que el entorno social es dispar y
cambiante en cuanto a la apreciación y estimación del futuro, también que las estructuras decisionales sean
centralistas o pluralistas tiene sus inconvenientes.
Cualquiera que fuere el modelo de planificación elegido es conveniente contar con un organismo
central planificador que oficie de coordinador en todas las etapas y habrá además organismos sectoriales aún
organismos más desagregados que permitan llevar adelante el proceso de planificación con pautas
centralizadas y ejecución descentralizada.
El proceso de planificación moderno implica la existencia de una nación, de una sociedad nacional
formada, estructurada e integrada, de una economía y de un Estado representante de intereses generales y
árbitro de conflictos; proceso continuo, que para su análisis se pueden agrupar de la forma siguiente:
a. Existencia de una decisión previa; es imposible pensar en un proceso de planificación sin la
definición política de su implementación, si no existe la decisión todo el proceso se transforma
en un mero ejercicio intelectual
b. Diagnóstico, se refiere a la realización del análisis serio, detallado y sistemático de la actividad
anterior, sus resultados esperados, completada con el análisis de la realidad en el momento de
realizar el diagnóstico, de manera tal que este sirva para prever y orientar la planificación que se
intenta efectuando al efecto las proyecciones pertinentes.
c. Formulación del plan o de planes alternativos, es el análisis del diagnóstico el que permitirá
identificar los problemas concretos a resolver, es decir plantear los objetivos concretos que sean
factibles de cumplir en un plazo determinado y que de lograrse permitirán modificar aquellas
situaciones problemáticas. Se habla de planes alternativos por cuanto ante un problema debe
siempre buscarse varios caminos para superarlos, siendo la autoridad responsable de su decisión
la que decida entre las alternativas posibles la aplicar en relación a sus beneficios y costos no
solamente económicos sino sociales. Para poder formular el plan definitivo será necesario definir
claramente los medios que se utilizarán para cumplir con los objetivos planteados. La elección
del plan definitivo se constituye en guía de los procedimientos, herramientas y mecanismos a

17
 seguir. Es importante en esta etapa establecer la vinculación del plan con la clasificación
sectorial del sistema de cuentas nacionales y con la clasificación por finalidades y funciones del
presupuesto; dentro de una planificación o de un plan a largo plazo pueden coexistir objetivos
estratégicos de largo y mediano plazo y objetivos tácticos de corto plazo; es necesario en la
formulación establecer las áreas de responsabilidad por la obtención de los resultados
preestablecidos.
d. Ejecución del plan, para poder cumplir con esta etapa es necesario contar con el presupuesto
pertinente, constituye la etapa de la materialización del plan. Durante la ejecución se debe
producir el autocontrol que permita ir evaluando resultados y llegado el caso señalando
deficiencias en metas o medios que sean factibles de ser tenidas en cuenta para mejorar la acción
que involucra toda ejecución. Durante la ejecución es importante que esté permanentemente
relacionadas las unidades de medida físicas y financieras, única forma de posibilitar la
evaluación y el control.
e. Evaluación de la ejecución; es el control de la planificación, cuando esta se ejecuta es necesario
medir el resultado, es decir si se ha cumplido con las metas previstas y si los resultados
obtenidos lo han sido con eficiencia, economía, eficacia y efectividad.
f. Revisión y reajuste periódicos, es la consecuencia de la evaluación permanente de la ejecución.
Los objetivos previstos al formularse la planificación no son inalterables con el transcurso del
tiempo, periódicamente se debe decidir su permanencia o su adecuación la cual repercute en los
planes, también cuando el objetivo se mantiene fijo y se detectan desvíos en su logro deben
efectuarse reajustes al plan.

Se ha hecho referencia en los puntos anteriores y se citarán a lo largo del capítulo algunos vocablos
que conviene definir, se trata de proyecto, programa y plan, políticas, metas, acciones o actividades y
objetivos.
Proyecto puede ser definido como la planta y disposición que se forma para la realización de un
tratado o la ejecución de una cosa importante; cuando se trata de un proyecto en los temas relacionados con
planificación y presupuesto se define al proyecto como la unidad más pequeña y se referencia siempre a algo
concreto, específico y ejecutivo.
Programa, es una serie ordenada de operaciones necesarias para llevar a cabo un proyecto, en
planificación se puede definir al programa como un conjunto de proyectos relacionados entre sí para el logro
de un objetivo determinado de antemano en cuya elaboración pueden tener cabida consideraciones de tipo
institucional, político, social, económico, etc. con una permanente interrelaciones fines-medios.
Presupuestariamente, categoría de programación que es unidad formal de asignación de recursos, que
tiene el propósito de satisfacer demandas de la comunidad en el contexto de una política presupuestaria
especifica.
Desde la óptica de la programación presupuestaria programa expresa un proceso de producción el
conjunto de acciones para lograr un objetivo concreto o producto terminal (objetivo) de una red, en el marco
de la actividad gubernamental, tiene asignados recursos humanos, materiales, técnicos (insumos reales y
financieros) y un responsable de la ejecución y Subprograma, son las acciones presupuestarias tendientes al
logro de objetivos parciales, cuyas relaciones de condicionamiento se establecen dentro de un programa.
Cada uno tendrá un centro de gestión productiva, responsable de procesos con producción terminal que
ayuda a lograr la producción total del programa. Las producciones parciales deben sumarse en unidades
físicas y los insumos deben sumarse en términos financieros y cada tipo de insumo en unidades físicas
también.
Plan es un conjunto de programas relacionados y compatibles para cumplir con objetivos de políticas
preestablecidas. En planificación los planes de acción política, social, económica, etc. son instrumentos de
gobierno eminentemente cualitativos donde las cifras son estimativas.
Meta es el fin a que se dirigen las acciones o deseos de una persona; generalmente se usa como una
declaración general de intención. Cuando se está tratando en el marco de una planificación o presupuesto
meta es la expresión de producción final neta al servicio final de la comunidad establecida para el período.
Fijar metas es lo que permite medir eficiencia.
Actividad, son las acciones presupuestarias agrupadas teniendo en cuenta para ello ciertas
particularidades o similitudes, ellas se complementan entre si, es una acción presupuestaria de mínimo nivel
y es divisible a los fines de la asignación formal de recursos, solas no pueden lograr el objetivo.

18
 Tareas, es una de las acciones que conforman una actividad, es la unidad menor en la programación.
No se presupuestan.
El término “metas” y “objetivos” frecuentemente se usan de manera intercambiable. No hay un
consenso universal de significado preciso. Sin embargo, meta generalmente se usa como una declaración
general de intención mientras que objetivos se refieren a los pasos preciso necesarios para lograr esa meta.
CARE (Cooperative for American Remittances to Europe) usa los términos “meta general”, “metas
intermediarias” y “objetivos del producto” dentro de la jerarquía del proyecto que tiene cinco niveles
diferentes:
Meta final se refiere al impacto del proyecto, los mejoramientos sostenibles en la condición humana
o bienestar.
Metas intermediarias se refiere a los efectos del proyecto, los cambios de conducta o mejoramientos
en el acceso a, o en la calidad de, recursos.
Objetivos del producto son los productos específicos de las actividades del proyecto que son
necesarios para lograr las metas intermediarias.
El proceso de estimaciones a mediano plazo trae ventajas técnicas por saberse de antemano la
factibilidad de financiamiento de programas lo cual da mayor claridad a las políticas y a los propios
programas, también puede acarrear una mayor flexibilidad en el uso de los recursos.
Las proyecciones proveerán datos claros sobre el costo de mantener las políticas gubernamentales
corrientes y un mecanismo para controlar la introducción de nuevas políticas y evaluar las consecuencia
positivas y negativas y en su caso los desvíos de la implementación del presupuesto luego del plazo de un
año; una base transparente para la responsabilidad del poder ejecutivo y la información necesaria para
presupuestos más orientados a los resultados detallados. Esta herramienta debe ir acompañada de una mejora
en el costeo riguroso de programas y administración disciplinada del presupuesto.
En el presupuesto se plasma una finalidad jurídica, por ser mandato; una económica, por ser
planeamiento previsto y ordenado; una política, por constituir la expresión en cifras de las aspiraciones del
todo social en un momento dado y una función de control por permitir medir durante su ejecución el esfuerzo
realizado con objetivos logrados, comparándolos con lo programado y puntualizar desviaciones para buscar
sus causas, corregirlas y llegado el caso individualizar los responsables.
La puesta en práctica del proceso conlleva resistencias y muchas veces no se puede realizar en forma
integral implementándose parcialmente, por caso el Departamento de Planificación Central de Holanda,
organismo de gobierno encargado de realizar proyecciones anuales de la situación económica en ese país, y
estimaciones sobre la influencia que se puede ejercer mediante el uso de algunos de los medios de la política
económica. La proyección da una descripción en cifras de los niveles de actividad y de los niveles esperados
de precios para el año siguiente y de un cierto número de fenómenos económicos importantes. La proyección
se basa en ciertos supuestos explícitos en relación al desarrollo de los mercados mundiales, al aumento de la
población y la productividad, a los cálculos del gasto público y al estudio de los proyectos de inversión
privada (o un cálculo de estos basados en una relación econométrica). Además trata de la influencia que se
espera de diversos cambios posibles en los instrumentos de la política económica (impuestos, niveles de
salarios o ingresos, gastos o nuevos esquemas de la seguridad social). Los datos derivan de un modelo
econométrico, y tienen la ventaja de ayudar al lector del informe a determinar las consecuencias (incluyendo
las variaciones en el alcance de los cambios) de cualquier combinación de medidas de las políticas que, en su
opinión, podría acercar la proyección a una situación más deseable que el lector piensa que se puede lograr.
El mismo organismo ha producido otros ejemplos al someter al Parlamento ciertas propuestas
destinadas a cambiar la estructura de la economía, cuando el seguro de desempleo y las pensiones de
jubilación se sumaron al sistema de seguridad social.
Desde que se publicó el primer plan quinquenal de la Unión Soviética, los gobiernos de los países
comunistas han presentado cálculos muy impresionantes en relación al desarrollo de sus economías. La
principal característica de estos planes es su desglose detallado de la producción total. Ya que describen la
economía como un todo, también proporcionan información sobre los niveles tributarios, los gastos del
gobierno en asuntos administrativos, salarios, etc. Por su naturaleza, no incluyen las adaptaciones a corto
plazo necesarias para enfrentar situaciones imprevistas, como cosechas excepcionales.
Ambos comparten una característica, el intento de adoptar decisiones sobre la base de
consideraciones simultáneas sobre algunos de los medios. Desde luego, hay diferencias importantes en el
alcance y la calidad cuando se trata de políticas económicas en diferentes países. Como resultado de aplicar
enfoques doctrinarios, algunos países adoptan una política que sólo permite una pequeña gama de medios,
mientras que otros adoptan políticas que permiten el uso de una gama sumamente amplia de medios.

19
 Uno de los defectos que se suele observar en la elaboración de las políticas en numerosos países es la
falta de coherencia. Se suelen tomar decisiones de manera contingente. Las decisiones aisladas se adoptan
para cambiar un solo instrumento, a menudo creyendo que un instrumento determinado puede conseguir por
sí solo un determinado objetivo. Se cambia un impuesto porque el presupuesto no está equilibrado, aunque
no se toma en cuenta el efecto del impuesto en otras variables económicas, como los niveles de empleo o de
los precios. Posteriormente, se modifican las partidas de los gastos para influir, en el empleo, pero sin
consideración por el presupuesto. Las decisiones aisladas a veces son la consecuencia de la responsabilidad
individual de los ministros, desde luego hay situaciones en que las decisiones contingentes son inevitables,
por ejemplo en caso de desastres naturales. Sin embargo, como regla, es posible proceder a modificaciones
más organizadas de la política económica, y también es preferible. El momento ideal para introducir los
cambios es durante la aprobación de los presupuestos.
Otra de las dificultades nace de la falta de uniformidad en los métodos utilizados por los diversos
ministerios, por ejemplo, en la evaluación de los proyectos de inversión. No se puede elaborar un proceso de
diseño más sistemático sin un mínimo de disciplina del conjunto de los organismos de gobierno, y sin
establecer un programa relativamente preciso para la ejecución de las diversas medidas. También hay que
tener en cuenta la falta de comprensión que manifiestan algunos políticos y la opinión pública en general
acerca de las interdependencias que caracterizan la vida económica.

Relación planificación con presupuesto

En el proceso de planificación se produce la integración de la toma de decisiones respecto de las

acciones a desarrollar en los distintos niveles de la organización tendientes al logro del objetivo formulado
para un período determinado, el proceso de planificación debe lograr dar integridad y coherencia al
comportamiento de la organización ya que frente a diferentes alternativas posibles para el desarrollo de las
operaciones conducentes al logro de las metas habrán de elaborarse los programas y proyectos, con una
estimación de costos y de posibilidades de financiamiento. Definidos los programas y/o proyectos óptimos
no solo por el costo económico sino por el resto de las combinaciones que determinan los óptimos,
sobrevendrá su inclusión en el presupuesto anual o plurianual para viabilizarlo.
Los planes son esencialmente cualitativos, señalan conceptualmente los fines a cumplir, pero como
es preciso determinar los medios no puede obviarse la evaluación cuantitativa; el contar con un plan
cuantificado no significa que se abre un crédito para la realización de las obras y acción previstas en él, ya
que la decisión sobre la adopción del planeamiento solo contiene para el Poder Ejecutivo, «autorizaciones
suspensivas de hacer», y para concretarse necesita «mandato para ejecutar» contenidos en el presupuesto
general.
El plan anual operativo es la síntesis del plan a mediano plazo actualizado en función de los hechos
reales; de la situación presupuestaria, de su vinculación con el plan a mediano y largo plazo si existieran, la
evolución real de la economía y los flujos monetarios; el presupuesto del comercio exterior; el balance de
materiales; el balance de recursos humanos; los programas de ejecución y las medidas económicas.

Presupuesto financiero, Presupuesto económico nacional y Presupuesto económico de la hacienda pública

El presupuesto es el plan financiero anual, plan preventivo relativo al probable curso de los ingresos,
del uso de ellos para la producción «bienes» para satisfacer la demanda colectiva, y de los egresos de
medios pecuniarios que, durante un ejercicio, ha de ejecutar la hacienda. En ese sentido se plasma en el
artículo n° 75 inciso 8° de nuestra Constitución Nacional que establece dentro de las atribuciones del
Congreso fijar el presupuesto general de gastos y cálculo de recursos de la administración nacional en base
al programa general de gobierno y al Plan de inversiones públicas.19
Si bien es útil un análisis institucional del presupuesto y su control, resulta conveniente conocer las
fuerzas que modelan y las motivaciones y propósitos que tiene cada componente de la sociedad en ese
proceso.
Hay diferentes enfoques para explicar la formación del presupuesto público. Una corriente, teoría de
las finanzas del bienestar, sostiene que el estado interviene para mejorar el nivel de satisfacción general y
trabaja alrededor de una función de utilidad agregada, función que resulta de la suma de las funciones de los
individuos de la sociedad que se trata. El Estado con su intervención puede corregir fallas del mercado, no se

19
El remarcado es de los autores.

20
trata de un proceso simple y depende del nivel de intervención del Estado, pero cuando de ello se trata una
herramienta de apoyo es la planificación. En esta teoría se pone el énfasis en el análisis de las fallas del
mercado sin tener en cuentas los procesos políticos.
La otra corriente, teoría de las elecciones colectivas, sostiene que es poco relevante trabajar con una
función de utilidad agregada, que lo importante es entender que el presupuesto es el resultado de un conjunto
de fuerzas políticas y no del mercado, donde priman las relaciones de intercambio voluntario entre los
individuos, y que para perfeccionarlo es necesario entender ese proceso político. Esta corriente se basa en el
análisis económico del presupuesto y su composición, así como en identificar las situaciones que afectan a la
función de bienestar de la sociedad.
Hay paralelismo en las dos escuelas: las medidas y cambios que propone la escuela del bienestar
parten de comparar diferentes situaciones con un modelo ideal de asignación de recursos, produce estudios
de alternativas, como ser reemplazo de impuestos, análisis de los impuestos distorsivos o no, qué impuestos
tienen mejor posibilidad de movilizar recursos, etc. En la escuela de las elecciones colectivas se comparan
los procesos políticos con un ideal de instituciones democráticas, tratará de analizar qué posibilidades tendrá
una medida proyectada de superar un cierto escalón político o burocrático en el proceso de gestación, por
qué y que consecuencia puede traer el nivel de déficit o qué nivel tendrá; permitirá conocer la factibilidad de
la permanencia de una medida y si se puede confiar en ella, o cómo puede variar.
Las dos escuelas en los extremos no son convenientes, si bien el análisis económico es muy
importante se deben tener en cuenta también las decisiones políticas en el contexto económico y social, por
eso en la práctica se presenta una permanente conjunción de ambas escuelas, con predominio aparente de una
sobre otra de acuerdo a los momentos socioeconómicos y políticos.
En las haciendas dependientes, como es la pública, a la significación económica del presupuesto se
agrega un alcance normativo jurídico, en efecto no es solo un instrumento de previsión con alcance
predominantemente financiero tendiente a ordenar la gestión administrativa, sino que se convierte en
mandato al cual deben ajustar la acción los órganos directivos y ejecutivos; por el alcance normativo jurídico
del presupuesto público es mandato y límite, ya que la predeterminación del presupuesto por el órgano
volitivo implica una norma de conducta para los encargados de ejecutarlo, y al mismo tiempo los gobiernos,
además de cumplir con el objetivo económico y jurídico aspiran a cumplir con el objetivo político. Cuando
hay un plan el presupuesto no solo tiene como fin hacer frente a los gastos del Estado y los medios
financieros para afrontarlos, sino también busca el nexo entre la actividad financiera de la administración y
los programas generales de desarrollo. Por eso también, el plan comprende generalmente un período de
cuatro o cinco años; si bien contienen algunas cifras son eminentemente cualitativos, en cambio el
presupuesto es cuantitativo. El presupuesto por su corto plazo puede adaptar cuantitativamente algunas
propuestas del plan por su posibilidad de seguir los cambios en las previsiones formuladas.
A. Premchand20 sostiene que los planes constituyen la expresión cuantitativa de las metas
gubernamentales, pero que la determinación de los recursos financieros y la responsabilidad para asegurar la
puesta en marcha de los programas emprendidos en esos planes son una parte del contexto presupuestario.
En esencia todos los presupuestos son planes, pero no todos los planes son presupuestos.

El presupuesto económico nacional busca realizar una política de coyuntura, para lo cual trata de
medir el ciclo económico, de descubrir sus fases y la intensidad de éstas; luego adapta la programación en
materia de producción, consumo, inversión y otras variables económicas, al momento del ciclo; es el estado
preventivo de las transacciones económicas, que tanto el sector público como el privado han de llevar a cabo
en un período; para su elaboración deben estar resueltos todos los problemas de la contabilidad nacional,
como así mismo contar con información estadística.
El estudio de la situación económica general del próximo ejercicio debe adjuntarse a la presentación
del presupuesto financiero.

El plan económico nacional es de índole más general que el presupuesto financiero del Estado, no
solo autoriza gastos que la hacienda pública puede realizar en el período, sino que intenta regular la
economía nacional; abarca todos los aspectos y ordena sistemáticamente los programas de acción, tanto de
los particulares como del ente estatal. Las experiencias internacionales no han sido muchas y tampoco tan
amplio el alcance ni tan exitoso el resultado. Por ello el presupuesto financiero del Estado pasa a ser una
parte del plan económico nacional.

20
A. Premchand, Effective Goverment Accounting, Ed. Monetary Fund, Washington, 1995

21
 El presupuesto económico de la hacienda pública, se correlaciona con la irrupción de la concepción
de considerar a toda la hacienda pública como hacienda productiva, concepción que requiere a su vez de
nuevos instrumentos para su gestión. Entre esos nuevos instrumentos merece resaltarse el presupuesto
económico de la hacienda pública, que tiene similitud con el plan o presupuesto económico de la nación, en
cuanto es abarcativo de la gestión de la hacienda pública en un período dado, donde el presupuesto
financiero es una parte integrante del mismo.
En el presupuesto económico de la hacienda pública se proyectan los «bienes», en el sentido amplio
visto en el primer capítulo del presente trabajo, a producir por la hacienda pública durante un ejercicio y su
incidencia patrimonial integral, tanto en cuanto a los insumos como a los productos. En el mismo los
insumos adquiridos y no utilizados no constituyen gastos, sino por el contrario una modificación de activos.
Esta nueva concepción de la hacienda pública y el consecuente presupuesto económico de la misma,
está asociado a un análisis pormenorizado para determinar todos los bienes que produce la hacienda, sean
estos intermedios o finales, la forma de su medición, los procesos para lograrlo y consecuentemente de este
desarrollo la implementación de una contabilidad analítica para poder determinar cual es el real valor de los
bienes producidos y su confrontación con costos estándares o de otras haciendas públicas similares.
En nuestro país realmente no se ha avanzado en el presupuesto económico de la hacienda pública, ni
tampoco en la implementación de un sistema de contabilidad analítica o de costes en forma similar al que
tiene implementado la hacienda privada.
En opinión de los autores se considera muy improbable poder pasar de la situación actual a otra
donde se implemente en forma orgánica e integral la contabilidad analítica o de costes en toda la hacienda
pública, pero considerando que existe consenso en la necesidad de determinar costes se estima conveniente
arbitrar caminos alternativos para la toma de una mayor conciencia generalizada, como así hacer factible una
aproximación a su determinación, considerando a su vez que no se pueden trasladar los sistemas contables de
la hacienda privada a la pública, esto no quiere decir que se reniegue de los principios generales de
contabilidad, sino que necesariamente deben reformularse o adaptarse para la hacienda pública. En ese
camino es que creen que solamente con el instituto del presupuesto financiero realizado con apertura
programática se puede avanzar en la determinación de costes, con las limitaciones lógicas que impone el no
ser un instrumento económico. Sin embargo puede resultar, de ser correctamente implementado, un
instrumento válido para la evaluación de la gestión de los administradores, al poder comparar con una
metodología uniforme el costo de actividades similares dentro de la misma hacienda o con otras dentro del
mismo país.
Esto último constituye un desafío para los profesionales de desarrollar un sistema que cumpla con los
requerimientos antes mencionados y resulte viable implementar en el contexto cultural y tradicional del
presupuesto financiero.

Presupuesto Plurianual (PPL) y Esquema Presupuestario de Mediano Plazo (EPMP)

El PPL es un instrumento de planificación que refleja las políticas a mediano plazo y su relación con
las del largo plazo si las hubiera y las posibilidades de su concreción a través de la relación con el
presupueste operativo anual; y es capaz de indicar los impactos que a futuro y en lo inmediato pueden
generarse en función de las políticas y medidas que se proponen en él, en definitiva apoyar a la
sustentabilidad de las situaciones que se plantean.
Por medio de los presupuestos plurianuales se procura coordinar y dar coherencia y sistematización a
las acciones que se deben llevar adelante en el proceso productivo de la hacienda pública, sea éste un proceso
que cumpla en el año con la producción final o más de un año; en su preparación se considera el entorno
macroeconómico, la proyección del gasto, la proyección de inversiones, etc. en aras de lograr los objetivos
de corto y el medio plazo y procurando la eficiente captación y uso de los recursos y fuentes alternativas de
financiación y la mejor combinación de factores productivos para obtener la producción intermedia y final
para hacer frente a las demandas colectivas.
Se trata de una herramienta que permite visualizar el logro de equilibrio fiscal sustentable al cabo de
un proceso mayor de un año, muy importante para las situación es la partida de desequilibrios fiscales
históricos, permitiendo una mayor previsibilidad y certidumbre sobre la posibilidad de disponer de los
fondos necesarios para cumplir las políticas.
Además el PPL, en razón del criterio adoptado en la presupuestación en Argentina, es de utilidad
pues las proyecciones de caja del Sistema Presupuestario Nacional Financiero (SPNF) que se deben informar
para los acuerdos del FMI, como así también en cuanto a las metas y resultados de la Cuenta AIF.

22
 Como se trata de una herramienta de planificación permite conocer el impacto presente y futuro de
las decisiones, puede ser usado para racionalizar la toma de decisiones presupuestarias disminuyendo la
incertidumbre y guía a futuras tomas de decisiones en materia de administración de recursos y gastos.
En la formulación del PPL el nivel de desagregación debe ser tal que permita reflejar las políticas
presupuestarias, las decisiones tomadas y las realizaciones escogidas para el mediano plazo, con
cuantificación de indicadores reales de esas realizaciones; evitando llegar a un nivel que torne inoperante e
irrelevante la información, por ello se utiliza la clasificación por categoría «programa» de la clasificación por
programas del presupuesto, dejando de lado los niveles inferiores de dicha clasificación (subprograma;
actividad, proyecto y obra) y se rata de vincularlo permanentemente con el presupuesto anual y utilizando
igual sistema.
El Esquema Presupuestario de Mediano Plazo (EPMP) constituyen las estimaciones integradas y
consistentes de mediano plazo desglosadas en organismos individuales de gastos. Dado que si bien los
presupuestos casi siempre son anuales es necesario que se conozcan las perspectivas fiscales y económicas a
mediano plazo y ellos se realiza a través de proyecciones, pero también refleja secuencialmente que primero
se expondrán las propuestas de política económica basada en proyecciones de mediano plazo de agregados
fiscales. Este instrumento se menciona en el Manual de Transparencia Fiscal (1998) del FMI.
Cuando se tiene un EPMP se obtiene la exposición del gasto necesario para hacer frente a las
políticas vigentes y también sirve como herramienta para controlar que genera la introducción de nuevas
políticas permitiendo el seguimiento de la ejecución del presupuesto operativo anual y los posteriores en los
casos que hubieren autorizaciones superiores al año.
La mayoría de los países de la Organización de Cooperación y Desarrollo Económico (OCDE)
tienen proyecciones o presupuestos plurianuales de mediano plazo, por periodos que alcanzan de 3 a 5 años,
asimismo, práctica que se está difundiendo en otros países e incluso Estados Unidos de América, Canadá,
Suecia, Reino Unido, Australia, Nueva Zelanda y España están previstos en sus legislaciones.
La interrelación entre planes y presupuesto se puede visualizar en el siguiente gráfico:

INTERRELACIÓN ENTRE PLANES Y PRESUPUESTO

Gráfico n° 7

Presupuesto
plurianual
Presupuesto
preliminar Presupuesto anual
Proyecciones
de largo plazo

En general puede decirse que sus ventajas radican en que: obliga a pensar el futuro, en el sentido de
analizar el impacto de las medidas y políticas que se tomen hoy para evitar sobrecarga fiscal y ello conlleva
tomar decisiones más racionales y también como consecuencia de todo lo expresado a conocer las
dificultades fiscales futuras y tener posibilidad de explicitarlas o corregirlas; en materia de gastos obliga a
tener en cuenta la planificación para decidir cualquier nueva decisión y para evaluar el impacto de las
previstas en función de políticas planteadas y como manera de demostrar a los diferentes ciudadanos en que
orden de prioridades se encuentran sus necesidades para ser satisfechas. La presentación desagregada en
programas es la más utilizada.
Para la formulación del Presupuesto Plurianual se plantean dos cuestiones instrumentales. Una
referida al nivel de desagregación, y la otra vinculada al mecanismo de elaboración. Respecto de la
primera, se busca presentar un nivel de desagregación que permita reflejar las políticas presupuestarias, las
decisiones tomadas y las realizaciones escogidas para el mediano plazo, con cuantificación de indicadores
reales de esas realizaciones. Pero, por otra parte, se trata de acotar la desagregación para no incluir una
cantidad muy grande de información poco relevante para el mediano plazo. En otras palabras, no se replica el
presupuesto anual. Por ello se deja de lado el uso de algunas clasificaciones presupuestarias.

Relación planificación con presupuesto en la normativa vigente

En el estado nacional
En el Estado Nacional al analizar el tema de administración financiera, control y planificación,
indefectiblemente se debe hacer referencia a las leyes n° 24.156 y n° 24.354.

23
 Ley nº 24.156 en el artículo n° 15 introduce un horizonte de mediano plazo para ciertas previsiones
específicas, al establecer que cuando en los presupuesto se incluyan créditos para contratar obras o adquirir
bienes y servicios, cuyo plazo de ejecución exceda al ejercicio financiero, se deberá incluir en los mismos la
información sobre los recursos a invertir en los futuros ejercicios.
La Ley n° 24.354 crea el Sistema Nacional de Inversiones Públicas para la iniciación y actualización
permanente de un inventario de proyectos de inversión pública nacional y la formulación anual y general del
plan nacional. Lo define como el conjunto de principios, organización, normas, procedimientos y la
información necesarios para la formulación y gestión del Plan nacional.
El órgano responsable es la Dirección Nacional de Inversiones Públicas y Financiamiento, con
funciones precisas y oficinas responsables en las jurisdicciones.
La Secretaría de Programación Económica del Ministerio de Economía, eleva la propuesta del
presupuesto anual de inversiones y de otorgamiento de avales del Tesoro Nacional a la Secretaría de
Hacienda y coordinadamente el órgano responsable del sistema de inversiones públicas con la dirección de
presupuesto compatibilizarán los proyectos seleccionados con los créditos presupuestarios asignados a cada
jurisdicción.
Además la Ley nº 24.354, en el artículo nº 14 establece que el plan plurianual de inversión pública
nacional será información complementaria de la Ley de Presupuesto, el cual se remitirá al Congreso de de la
Nación junto con el proyecto de presupuesto.
El plan nacional de inversiones anual se hace con una proyección plurianual y previa consulta con
los gobiernos provinciales donde se vayan a realizar. Forma parte del presupuesto y el plurianual será un
informe complementario de la ley de presupuesto.
El referido plan define y enumera las jurisdicciones, el sector público nacional, la inversión pública
nacional, el proyecto de inversión pública y el ciclo de vida de los proyectos de inversión. Distingue las
etapas de preinversión, que comprenden la identificación y diseño, la formulación y evaluación integrada, los
estudios de factibilidad o impacto ambiental, el análisis de financiamiento alternativo, la programación de la
ejecución, así como la inversión que involucra la decisión sobre inclusión en el presupuesto anual, la gestión
de la ejecución y el control concomitante, y finalmente el control y evaluación ex post que incluye la
medición de resultados, su interpretación y las eventuales propuestas correctivas.
La Ley n° 24.354 también establece la planificación de las contrataciones, mediante planes anuales
de contrataciones, como integrante de información presupuestaria básica en materia de gastos, con el
objetivo básico de perfeccionar el proceso de planificación del gasto del Estado, habida cuenta de la
importancia que tiene la programación del gasto para que se realice en el momento adecuado y en función de
las necesidades públicas que son las que dan las prioridades políticas y generan la reasignación de fondos.
Sería fundamental completar el desarrollo para lograr que el propio sistema relacione los
requerimientos físicos de los programas.
La Ley N° 25.152, estableció que el Poder Ejecutivo debía elaborar un Presupuesto Plurianual de por
lo menos tres años, como una forma de reflejar las políticas generales y las específicas de cada organismo,
así como aquellas medidas ya tomadas que impactan en el futuro en las cuentas fiscales y las que se
propongan para el período de que se trate teniendo en cuenta las proyecciones en materia de provisión de
bienes y servicios públicos.
El documento con el PPL que el Poder Ejecutivo envía al Congreso contiene un mensaje donde se
expone la justificación y objetivos del PPL, la metodología de elaboración y las proyecciones plurianuales,
tanto macroeconómicas como fiscales. Proyecciones de recursos por rubros; Proyecciones de gastos por
finalidades, funciones y por naturaleza económica; Programa de inversiones del período; Programación
operaciones de crédito provenientes de organismos multilaterales; Criterios generales de captación de otras
fuentes de financiamiento; Descripción de las políticas presupuestarias que sustentan las proyecciones y los
resultados económicos y financieros previstos. Incluye cuadros agregados y gráficos con la cuenta Ahorro
Inversión Financiamiento y distintos cruces de clasificaciones presupuestarias con los gastos corrientes y de
capital. Finalmente, el documento presenta cuadros jurisdiccionales con gastos por programas y metas físicas
relevantes y otra información exigida por la Ley N° 25.152.
Como ya se expresó el PPL en Argentina, como en otros países, abarca un período de tres años por
así estar establecido en la Ley n° 25.152 y ese se considera un lapso que permite reflejar la incidencia fiscal
de los programas a llevar a cabo en el mediano plazo, a la vez de ser un horizonte que brinda una cierta
confiabilidad a las proyecciones, principalmente de recursos y financiamiento y de variables
macroeconómicas.
Se ha señalado anteriormente la clasificación seguida para los gastos, por su lado en materia de
recursos se utiliza por «fuente de financiamiento» (tesoro nacional, recursos con afectación específica,

24
recursos propios, transferencias internas, crédito interno, transferencias externas y crédito externo) que
permite conocer cuál es el tipo de recurso que está financiando un gasto determinado, como consecuencia de
ello hay un cierre de recursos y gastos por fuente de financiamiento, importante pues hay gastos cuya
existencia depende de la fuente de financiamiento. La consistencia del cierre financiero consistente va
apoyada además por el tema de los techos presupuestarios para los tres años, con lo cual los gastos para el
mediano plazo se programan según las proyecciones de recursos y la meta de resultado fiscal, y no según la
suma de requerimientos.
Para cumplir con la Ley nº 25.152 cuando se presenta el PPL se informa y presenta la cuenta de
ahorro – inversión - financiamiento del Sector Público Nacional y la cuenta ahorro - inversión -
financiamiento de la Administración Nacional, ambas en millones de pesos y en porcentajes del PIB, el
gasto de la AN por finalidades y funciones y en corrientes y capital por jurisdicción y programa (permite
visualizar y relacionar recursos/destino/responsable de ejecución. Se presenta la evolución prevista para
metas físicas de los programas previstos. También informa sobre la apertura económica y por rubros de
recursos más importantes; las inversiones, con incidencia en ejercicios futuros, que se encuentran incluidas
en los programas correspondientes y el financiamiento de Organismos Internacionales.

Presupuesto plurianuales en Argentina

Los presupuestos plurianuales rigieron en Argentina como consecuencia de la reforma constitucional
de 1949, con fines de limitación de las facultades del Poder Legislativo, fue dejada sin efecto por la
Convención Constituyente de Santa Fe de 1957.
Cuando se trate de obras se conserva el principio de la anualidad pero se admite contraer
compromisos a más tiempo por medio de una ley escalonada de inversiones en los presupuestos de los
ejercicios que abarque la obra, se conoce con el nombre de diferidos.
El presupuesto, único, anual y sin compensaciones ni afectaciones especiales, es el mejor
instrumento para la conducción de la hacienda pública en su gestión financiera y no se opone a la
consolidación de los gastos fijos, a la realización de programas de trabajos públicos de duración superior a la
anual, ni tampoco a la planificación general o parcial de la economía
La Ley n° 25.156 estableció que el Poder Ejecutivo Nacional debe elaborar un Presupuesto
Plurianual no menor de 3 años, el cual debe incorporarse al Mensaje de elevación del Presupuesto junto con
el Programa Monetario y el Presupuesto de Divisas.
La norma en cuestión fija como mínimo que el presupuesto plurianual incluirá: las proyecciones de
recursos por rubros; las proyecciones de gastos por finalidades, funciones y naturaleza económica; el
programa de inversiones del período; el programa de uso del crédito de organismos multilaterales; la
exposición de los criterios generales de captación de otras fuentes de financiamiento; los acuerdos y
programas celebrados para mejora de la gestión y las políticas presupuestarias que sustentan las proyecciones
y resultados previstos.
En el proyecto de presupuesto 1998 por primera vez hay datos referidos a una programación
presupuestaria anual en un contexto de mediano plazo 1998/2000, corriente que se siguió afirmando en los
años sucesivos hasta el cronograma para la elaboración del proyecto PPL 2005/2007 dispuesto por
Resolución n° 213/2004 del Ministro de Economía y Producción, la evolución se trata en el anexo II.

En la provincia de Buenos Aires

La experiencia más reciente de planificación en la Provincia de Buenos Aires es el Plan Trienal
Bonaerense que fijó los lineamientos estratégicos de la gestión de gobierno para 1997/99. Comprende toda la
acción de gobierno reflejado en programas y obras; determina los criterios generales de asignación de fondos
y las principales acciones del período y define como ejes: la Reforma educativa, la Producción empleo, la
Salud, la Justicia y la Seguridad, la Infraestructura Social Básica y la Acción Social, a los que se asignarán
los fondos públicos y su distribución en ocho Regiones.

En las Municipalidades de la Provincia de Buenos Aires

Si bien no existen como planes concretos la tendencia actual es la de la planificación estratégica de
ciudades que en el fondo conlleva a cumplir con las etapas de la planificación y la formulación de estrategias
para el crecimiento que tienden a desarrollar y mejorar el perfil de las comunas tratando de disminuir o
eliminar sus debilidades y fortalecer sus ventajas comparativas, también la regionalización, aunque
incipiente, lleva consigo implícita la planificación.

25
En el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires
El Programa General y Plan de Inversiones se formula come proyecto anual con proyección
plurianual y es aprobado con la ley de presupuesto, según lo establece el artículo n° 17 de la Ley nº 70,
artículo que se complementa con el artículo n° 18.
El artículo nº 22 de la mencionada ley, impone la condición de que el Inventario de Programas y el
de Proyectos se integran con los programas y proyectos identificados, formulados y evaluados por las
oficinas responsables, desarrollados en todas sus etapas de acuerdo con las pautas metodológicas que se
fijen. Respecto de los responsables de programa y proyectos el artículo n° 25 establece que informarán
trimestralmente, actividades, medios y resultados y si se alejaran de la función deberán redactar el informe
final de su gestión.

La planificación y el planificador
El proceso de planificación tiene base en el método científico y genera un proceso estructuro-
funcional del planificador, quien pasa del análisis a la síntesis y en ese proceso avanza en busca del mejor de
“los resultados” con la mejor aplicación de “los recursos” disponibles para maximizar las respuestas en
materia de políticas y trata de evitar la desclasificación social y de lograr el engrandecimiento de la
república, de la provincia o del ente para el cual se gesta.
Para realizar su actividad el planificador recibe un marco:
• Institucional, dado desde la constitución que “organiza” a la nación,
• Político, que establece pautas y objetivos de orden general,
• de objetivos específicos, en base a los cuales llevará adelante una tarea profesional y técnica
• de contenido fáctico, que es lo que en definitiva justificará el plan que desarrolle.

Por otra parte Lee21 agrupa el proceso en las siguientes etapas:

1. Descripción del sistema y definición del problema
2. Obtención y análisis de la solución
3. Evaluación y elección
4. Ejecución y control

El planificador diferenciará el plan, el programa, el proyecto y/o una clara metodología, con ello
aunará lo racional para decidir determinadas acciones que se necesitan para instrumentar objetivos ciertos y
concretos en tiempo y forma bajo las variables de recursos, sabiendo que toda medida tomada incluida en la
planificación no es inocua y siempre tiene consecuencias y que según quien las interprete estas
consecuencias pueden ser positivas o negativas y afectar a los más mínimos detalles en los más diversos
aspectos a la vida de los habitantes.
El planificador sabe que la planificación va estrechamente ligada a la administración de la cosa
pública pero que la planificación en y por el sector público modifica, condiciona el accionar de los entes
privados, los cuales a su vez inciden en el accionar de la hacienda pública. Sabe también que no es un
proceso simple ni fácil, ya que muchas veces puede generar cambios tanto en estructuras como en
procedimientos.
El planificador contará con las políticas que conforman las pautas para plantear los objetivos y las
metas, y la claridad, definición y precisión en la formulación y exposición escrita de todo permitirá una
mejor planificación, una mejor gestión de los proyectos insertos en ella y más cierta apreciación e
identificación y determinación de los resultados, y por comparación con los esperados una más ágil y
eficiente demarcación de los desvíos y sus orígenes y causas, permitiendo así la formulación de ajustes o
modificaciones a los procedimientos del accionar del estado y en su caso la determinación de los
responsables.

Planificación por niveles de organización

En la planificación se interrelacionan las entradas y salidas de los distintos niveles de la
organización. En efecto el nivel directivo se nutre del análisis de los resultados anteriores, de las variables
del contexto micro y macro económicas/sociales/políticas, etc. para en base a ello formular sus políticas y
planes. Dichas políticas y planes son recepcionados por los cuadros medios de mando y en base a ello
desarrollan los proyectos y programas, metas y presupuestos que constituyen las salidas que son receptadas

21
Colin Lee - Obra citada

26
por las áreas operativas, que son las encargadas de llevar adelante las acciones concretas a través de órdenes,
actividades y resultados.
Lo expresado se sintetiza en el siguiente cuadro.

PLANIFICACIÓN POR NIVELES DE ORGANIZACIÓN

Cuadro n° 14

Nivel organizacional Entradas Salidas

DIRECTIVO Resultados anteriores Políticas
Variables de contexto, medio ambiente Planes
Variables de contexto, medio ambiente inmediato
GERENCIAL Políticas Programas
Planes Metas
Presupuestos
OPERATIVO Programas Órdenes
Metas Actividades
Presupuestos Resultados

El debate permanente de los roles que le corresponden a los diferentes niveles de gobierno y los
consecuentes procesos de descentralización fiscal, administrativa y política han pasado a ser cosa corriente
en los tiempos actuales y a consecuencia de ello se van trasladando las responsabilidades y las funciones y
un mayor número de funcionarios debe aplicar técnicas de planificación en sus diferentes niveles.

Formulación y presentación de proyectos

Ante una necesidad de la comunidad insatisfecha y reclamo de solución por parte del Estado, se debe
evaluar si está debidamente justificada la intervención del Estado, para luego proponer las diferentes
soluciones posibles y finalizar analizando los proyectos alternativos en función de las políticas planteadas,
considerando a su vez las valoraciones que tiene la comunidad respecto de ellos.
La formulación y presentación de un proyecto siempre es consecuencia de la existencia y detección
de un problema o lo que es lo mismo una necesidad insatisfecha que plantea un problema a resolver que será
el que identifique al proyecto. Identificar proyectos significa en primer lugar que hay una necesidad
insatisfecha que plantea un problema a resolver y precisamente ese problema central será la identificación
del proyecto. Corresponde luego calificarlo y compararlo con otros para establecer prioridades, las
prioridades no serán consecuencia de determinar simplemente si es rentable o no el proyecto, sino que se
estima el futuro y se analiza la factibilidad y conveniencia o ventaja comparativa de concretarlo, no desde un
análisis aislado sino que siempre responderá a una estrategia de coordinación institucional con otros
proyectos que estén en desarrollo o se vayan a desarrollar.
Cuando se trata de proyectos de cooperación técnica internacional deberán cumplirse con
formalidades y requisitos expresamente determinados por los organismos de ese carácter.
Al formular proyectos se deben considerar los factores de riesgo y los de incertidumbre. El primero
existe cuando se puede asignar una probabilidad de ocurrencia a cada una de la consecuencias derivadas de
una alternativa, puede ser factible de tener cobertura de seguros, como son los casos de incendio, de trabajo,
de factores climáticos, etc., o puede suceder que no sea asegurable, en cuyo caso se debe analizar cada
variable y su distribución probabilística.
La incertidumbre: existe cuando es imposible identificar cada resultado con su probabilidad de
ocurrencia, como por ejemplo la obsolescencia de equipos, el cambio en los gustos de los consumidores, los
errores en la determinación de la relación beneficio/costo, el uso de malas fuentes de información, etc.
En base al análisis de sus causas y efectos se plantean los objetivos del proyecto, tanto el objetivo
general como los objetivos específicos.
Una vez que el nivel político establece las políticas le corresponde al técnico elaborar el diagnóstico
inicial que incluye el relevamiento de las necesidades insatisfechas. Luego de esta etapa de diagnóstico el
nivel político fijará los criterios de priorización en vista de los cuales nuevamente el técnico establecerá la
llamada jerarquización de los proyectos y programas en función de esas prioridades. Así el técnico estará en
condiciones de diseñar propuestas alternativas de soluciones a aquellas necesidades insatisfechas que fueron
consideradas prioritarias. Con los programas y propuestas ya diseñados el técnico elaborará una propuesta de
asignación de los programas y la elevará al nivel político para la decisión definitiva.

27
 En todo proceso de evaluación y gestión de programas y proyectos siempre se presentará un nivel
técnico y un nivel político. Es al técnico a quien corresponde elaborar el diagnóstico inicial que incluye
relevar las necesidades insatisfechas; cumplida esta etapa se establecen conjuntamente con el nivel político
criterios de priorización y con ello se da jerarquía a los proyectos y programas en función de esas
prioridades. Así el técnico estará en condiciones de diseñar propuestas alternativas de soluciones a aquellas
necesidades insatisfechas que fueron consideradas prioritarias. Con los programas y propuestas ya diseñados
el técnico elaborará una propuesta de asignación de los programas y la elevará al nivel político para la
decisión definitiva. Cuando han quedado firmes los programas y proyectos, el técnico agregará al programa
la etapa de ejecución con pautas claras para que el administrador del programa o proyecto lo ejecute. Es
necesario efectuar el seguimiento del programa en forma permanente, tanto en cuanto a la evaluación técnica
como la política, de manera que si fuere pertinente se efectúen los ajustes y correcciones y se apliquen las
medidas correctivas que correspondieren. Una vez concluido, es decir ejecutado totalmente, el proyecto o
programa se realizará también la evaluación a posteriori, que servirá para retroalimentar al propio proyecto o
a la actividad que correspondiere para perfeccionar los programas, proyectos y acciones futuras.
Pero lo que no debe olvidarse es que una vez evaluado y seleccionado el proyecto, solo si se
incorpora en el presupuesto se inicia la etapa de su ejecución y consecuentemente las de seguimiento y
control concomitante y a posteriori para estimar la efectividad de la gestión, tanto en la inversión como en la
operatividad y para ello se utilizarán los medios informáticos y la integración de los proyectos aprobados y
en ejecución en el presupuesto financiero.
Cuando se trabaja en la determinación de necesidades y su priorización, la identificación de
proyectos y su evaluación es de gran utilidad formar una base de datos no solo con los priorizados y
ejecutados o en ejecución, sino incorporando los estudiados o en estudio e incluso los que solamente
constituyeron anteproyectos no evaluados y seleccionados. En algunas haciendas públicas la legislación
positiva lo establece.

Contenido del proyecto

Por un problema de racionalidad económica existe un contenido de proyecto más sintético cuando se
presenta como Documento Proyecto preliminar (DPP) a consideración y si es considerado se profundiza y
complementa.
En el DPP se resumen las evaluaciones del equipo a cargo del proyecto acerca de los distintos
aspectos de la operación propuesta y se identifican las esferas de especial preocupación; del plan de acción
necesario para mejorar la capacidad del sistema y un calendario para ponerlo en práctica, incluidas todas las
estipulaciones legales necesarias.
Considerado el proyecto, luego de su profundización y complementación su contenido abarcará los
siguientes aspectos:
Estudio de la demanda de los bienes a los cuales se refiere el proyecto.
Para ello comprenderá la recopilación de antecedentes, el análisis de la demanda real y presunta
actual y su proyección futura y la fijación de su cuantía; los análisis de la producción, localización,
comercialización, etc. del bien y la incidencia de la política socioeconómica.
Descripción e investigaciones técnicas preliminares y a los problemas especiales
Capacidad de gestión
Determinación del tamaño, localización y calendario de la inversión.
El presupuesto de costos e ingresos, y la organización de los datos para la evaluación.
La organización del proyecto y su ejecución, tanto aspectos legales como organizativos para llevarlo
adelante.
Metodología de seguimiento y evaluación de resultados.

La metodología de formulación del proyecto se desarrolla al final este capítulo.

Selección y Evaluación de Proyectos

Todo proyecto que se presente debe ser sometido a evaluación lo que supone calificarlo y
compararlo con otros para establecer prioridades, las prioridades no serán consecuencia de determinar
simplemente si es rentable o no el proyecto, sino como se estima el futuro y se analiza la factibilidad y
conveniencia o ventaja comparativa de concretarlo, no desde un análisis aislado sino que siempre responderá
a una estrategia de coordinación institucional con otros proyectos que estén en desarrollo o se vayan a
desarrollar.

28
 Existen diversidad de criterios de evaluación de los proyectos públicos, los cuales se pueden agrupar
en:
• Criterios parciales e integrales
En los parciales abordan aspectos económicos limitados, cambio en los integrales son más complejos
y además incluyen apreciaciones conceptuales. Es común la utilización de indicadores como el de mano de
obra ocupada por unidad de inversión, el aporte neto al balance de pago o el componente neto de inversión
en divisas
• Productividad del recurso o del complejo de insumos
Se da primacía a la productividad tanto del conjunto de los insumos requeridos como de cada uno de
los factores intervinientes. Decidido el criterio a utilizar, se aplicará toda la gama de posibilidades de
relaciones tanto parciales como integrales.
Cuando existan diversos entes administrativos participantes, se deberá analizar en forma separada los
beneficios y costos por ente, además de realizarlo en forma conjunta.
Algunos autores manifiestan que en definitiva las decisiones de selección y evaluación son políticas.
Sin bien es cierto, como ya lo manifestamos al conceptualizar a la hacienda pública que su gestión es
política, ello no obsta para que deba estar sustentada en criterios de razonabilidad originados en indicadores
objetivos. Dejándose constancia que para casi todas las decisiones existen indicadores objetivos.

Evaluación de proyectos de inversión pública

En este caso es necesario identificar necesidades de inversión pública para responder a políticas u
orientaciones productoras estratégicas del sector público, conducentes a producir bienes públicos específicos.
El formular y evaluar proyectos de inversión pública, es la forma de concebir las actividades
productivas específicas a realizar en el futuro para obtener los bienes producto, que hacen a los objetivos de
las inversiones. Ello requerirá de insumos durables que surgirán de las inversiones públicas previas.
Se invierte para formar los insumos durables que financieramente constituyen los activos y se opera
por acciones que involucran la aplicación de los insumos durables, que junto con los operativos, producirán
los bienes que son los productos específicos de la actividad productiva objeto del proyecto.
La evaluación recae sobre ambas fases y se extiende en el tiempo. La evaluación es de carácter
económico, busca elegir la mejor posibilidad de carácter socio político, aprecios o valores sociales que midan
los efectos del proyecto en sus dos fases, si cambia la problemática o la estrategia política los precios y
valores sociales lo harán también. La evaluación permitirá elegir el tamaño, localización, temporalidad y
oportunidad de un proyecto de inversión. Previamente habrán de identificarse distintas viabilidades técnicas,
institucional y financiera a precios de mercado.

Banco de proyectos
En muchos casos una vez seleccionado y aprobado un proyecto, pasará a formar parte de un banco
de proyectos.
Al formularse el presupuesto financiero anual, se considerará la base de datos de proyectos a fin de
determinar los que se incluirán en la programación anual.
Como se expreso anteriormente la planificación se torna operativa a través del presupuesto, en el
caso de un proyecto aprobado recién entrará en ejecución cuando le sean asignados los créditos
presupuestarios pertinentes, debiendo cumplirse las pautas referidas a los procesos y respetando los plazos de
ejecución preestablecidos.
En la legislación argentina, ha tenido principio de ejecución este criterio en lo referente a obras
públicas, como el caso nacional (Ley nº 24.354) y del Gobierno de la ciudad de Buenos As (Ley nº 70).

Plan de inversiones públicas

Comprende todos los proyectos de inversión pública que se aprueban y requieran fondos para su
ejecución, situación contemplada en el mencionado artículo 75 inc. 8° de la Constitución Nacional
sancionada en 1853.
La fase de inversión se programará en función de las restricciones de financiamiento vigentes.
Generalmente es plurianual pero debe permitir evaluaciones anuales y ajustes.
Los proyectos se ajustan a una metodología y por ello siempre se realizan gastos para perfeccionar
los estudios, son los llamados gastos de preinversión, que a veces se incluyen en el plan de inversiones y
otras van por separado. Estos gastos pueden ser considerados corrientes o de operación del sistema de
inversiones, forma parte del consumo del gobierno que se ofrece a la comunidad en el ejercicio; y en otros
casos inversiones para generar conocimientos, forma parte del consumo de gobierno futuro a través de las

29
depreciaciones de dichos activos intangibles, que van a mejorar la futura ejecución que genera activos
intangibles, los cuales constituyen cargas a distribuir entre los proyectos elegidos para su ejecución.

El financiamiento de las inversiones

Se debe analizar y elegir la más conveniente para el plan global y para un proyecto en particular.
Se trata de determinar el volumen de fondos disponibles para todos los años del plan de inversiones
compatible con la viabilidad financiera de los proyectos, teniendo una tasa de interés de referencia. En
general, según sea la disponibilidad de fondos presente y futura y los requerimientos de fondos por parte de
los proyectos, se debe estimar una tasa de interés de referencia de largo plazo, pues debe ser aplicada para
todos los años que comprende el plan de inversiones.

Gestión financiera de proyectos

La gestión financiera procura la debida administración de los recursos del proyecto para alcanzar los
objetivos del mismo; es un proceso que comprende la: planificación, presupuestación, ejecución,
contabilización, exposición, control interno y externo y resultados físicos.
El sistema contable, según el Banco Mundial22 reúne, procesa y organiza datos contables a fin de
producir información financiera útil. Debe reflejar las necesidades del proyecto y diseñarse para
proporcionar la información financiera que necesitan todas las partes interesadas, y ajustarse a los requisitos
jurídicos y reglamentarios del país prestatario. El sistema contable es una parte crítica del sistema de gestión
financiera del proyecto y, por lo tanto, su diseño y funcionamiento revisten gran importancia. Debería:
a) suministrar información compatible con las normas contables convenidas;
b) ser simple y de uso fácil;
c) poder ser instalado y mantenido por el personal del ente responsable de la ejecución, y ser de fácil
comprensión por los usuarios;
a) suministrar documentación y pistas de auditoría adecuadas;
b) proporcionar información confiable y oportuna, incluidos informes de gestión financiera y de otra
naturaleza, y
c) mantener integridad.

El Manual refleja los cuatro métodos contables ampliamente reconocidos que utilizan los gobiernos:
Para un análisis más detallado, véase Guideline For Governmental Financial Reporting (exposure draft), FIC,
1998.
a) contabilidad de caja;
b) contabilidad modificada de caja;
c) contabilidad en valores devengados;
d) contabilidad modificada en valores devengados.

La diferencia básica entre estos métodos contables el momento de reconocimiento (o de registro o

información) de la transacción: en el sistema de valores de caja, los ingresos (o gastos) se registran cuando se
recibe (o paga) el efectivo, independientemente del momento en que reciben los bienes o servicios; en el
sistema de valores devengados, los ingresos (o gastos) se registran cuando se devengan (o se incurre en
ellos), independientemente del momento en que se recibe (o paga) el efectivo, y en el sistema de contabilidad
modificada de caja, hay diferencias en el tratamiento contable de los activos fijos.
Además de los cuatro métodos mencionados, también hay una contabilidad de valores
comprometidos. Con este método las transacciones se reconocen cuando se hace el compromiso. Su principal
función es el control presupuestario.
Se pueden utilizar las siguientes etapas de una transacción para ilustrar las diferencias contables de
cada método:

Primera etapa Segunda etapa Tercera etapa

Realización del pedido Recepción de los bienes Realización del pago

Según el método de valores de caja, la transacción se registraría en la tercera etapa; según el método
de valores devengados, en la segunda etapa, y según el método de valores comprometidos, en la primera
etapa. Según el método de contabilidad modificada en valores de caja, la transacción se registraría en la

22
Manual de Gestión Financiera de los Proyectos - Departamento de Préstamos, Banco Mundial

30
segunda etapa si se ha recibido una factura y el pago se efectúa poco después (por ej., un mes). Según el
método de contabilidad modificada en valores devengados la transacción se registraría de la misma manera
que con el método en valores devengados, salvo cuando los bienes constituyeran activos de largo plazo, que
se cancelan en libros el año de su adquisición (es decir, que no se capitalizan).
El sistema de control interno consiste en normas y procedimientos específicos que abarcan los
marcos de controles; la evaluación de los riesgos; la actividad de control; la información y comunicaciones, y
el seguimiento.
Cuando para la financiación del proyecto se utiliza financiación externa, cobra vigencia otro enfoque
del riesgo, en relación con el sistema de gestión financiera del proyecto. Los riesgos y su probable impacto
en el proyecto para el Banco Mundial deben evaluarse desde los puntos de vista fiduciario y administrativo.
La evaluación de los riesgos involucrados y su sustancialidad ayuda a elegir el curso debido de acción con
respecto al sistema de gestión financiera del proyecto.
Los siguientes aspectos son importantes para evaluar la medida de los riesgos, a saber:
a) riesgos de gestión financiera identificados
b) historial del organismo de ejecución en otros proyectos
c) nivel de corrupción, según el índice de Percepción de la Corrupción de Tranparency International
(http://www.transparency.de) u otros medios
d) informes de la Entidad fiscalizadora superior
e) oportunidad y confiabilidad de las cuentas del gobierno
f) historial del gobierno en materia de adjudicación y administración de las cuentas
g) solidez de los sistemas de control interno en el sector público
h) nivel global de responsabilidad y transparencia con respecto al uso de los fondos públicos.

Auditoría de gestión
Es la verificación del cumplimiento de las metas y objetivos fijados, a través del desarrollo de
actividades previstas; evalúa también la asignación de recursos.

Evaluación de los índices de gestión y de estados contables

Los índices o ratios son medidas, señales, que se extraen a través del cociente entre cuentas, cuentas
con rubros, rubros entre sí o grupos de rubros del balance y/o estado de resultados.
Pueden analizarse en forma vertical dentro de los estados contables de un ejercicio económico,
también puede compararse la tendencia de los índices por medio de varios estados contables y a su vez se
realizará en un contexto determinado, por ejemplo nacional, internacional, provincial, interprovincial, local,
etc.

Control operativo
Las herramientas aplicables son variadas y deben rápidamente permitir individualizar desvíos, para
ello puede basarse en la contabilidad, en el control de producción o de prestación de servicios, diagramas de
PERT, análisis punto de equilibrio, cursogramas de tareas, etc.
Como premisa fundamental cabe señalar que siempre los propósitos de los proyectos deben ser
congruentes con los objetivos y funciones del ente que los ejecutará. Además el ente ejecutor debe tener
capacidad para ejecutarlo, tanto del punto de vista técnico, como financiero y operativo y es fundamental
que el proyecto beneficie a aquellos para los cuales se gestó.
A modo de síntesis se esquematiza el proceso de la siguiente forma

Problema
Identificación
Formulación del proyecto (conviene saber como es la
Presentación del proyecto Selección y Evaluación)
Selección
Evaluación
Aprobación del proyecto
Incorporación al banco de proyectos
Incorporación presupuestaria
Ejecución
Control

31
Metodología de formulación de proyectos
Los aspectos señalados precedentemente deben tratarse sistemáticamente cuando se está en la etapa
de identificación y formulación de un proyecto, no obstante las diferentes metodologías para el tema
pueden individualizarse las siguientes etapas:
• Detección del problema objetivo
El planteamiento metodológico responde a una secuencia que se inicia, como ya se ha expresado,
con la detección de un problema base fundamental para el planteo de objetivos. El proceso continúa con la
búsqueda de antecedentes y su procesamiento, tanto relevando factores endógenos como exógenos que
tengan influencia y relación con el proyecto; se parte de la recopilación, análisis, categorización y
clasificación de antecedentes que se refieren a la situación actual del tema del proyecto; se hace el
relevamiento y análisis del contexto y la justificación del mismo, que significa el análisis de las
características del problema y su dimensión.
A tal fin se utiliza el análisis de participación, de las personas individualizadas como grupos
involucrados, diferenciando aquellos cuya participación será activa en el proyecto, respecto de otros grupos
que simplemente se beneficiarán con el mismo aquellos otros que serán afectados aunque no beneficiados
directamente e incluso en este último grupo se podrán diferenciar aquellos que potencialmente pueden llegar
a simpatizar y apoyar el proyecto de aquellos que constituyen la oposición al mismo o que potencialmente
podrían llegar a ser oponentes. Con la información procesada se realiza el diagnóstico general que involucra
la región, la ciudad, la nación, la población, la vivienda, los servicios de todo tipo, la producción, etc., en
aras de demostrar la viabilidad del proyecto, y muy especialmente el de los grupos involucrados. En la
gráfica se puede visualizar la metodología de análisis referida.

ANÁLISIS DE PARTICIPACIÓN DE LOS INDIVIDUOS

Gráfico n° 8

Grupos involucrados

Activo Beneficiarios Afectados

Simpatizantes potenciales Oponentes potenciales

• Identificación del problema central

En la identificación del problema central resultan relevantes los siguientes aspectos
Marco institucional; para completar y poder precisar el problema es muy importante también incluir
en la evaluación del proyecto la referencia al marco institucional, instituciones que participan, estatutos,
estructuras, etc.; como así también los mecanismos de coordinación, responsables de las etapas y del todo;
así como las observaciones, supuestos y/o hipótesis de trabajo.
Justificación de la localización; hace a la identificación del problema central, se refiere a la
justificación de la localización del proyecto y para ello tendrá en cuenta población objetivo; existencia de:
materias primas, insumos, existencia o no de personal calificado, recursos técnicos, comunicaciones,
transporte, infraestructura, servicios públicos, clima ambiente, salubridad, ordenamiento urbano, precio de
tierra, políticas explícitas y su relación con planes o programas del gobierno, etc.

• Análisis de las causas-efectos y determinación del problema central

La secuencia metodológica impone luego efectuar el planteo de las causas del problema, que se
presentan y que generan la necesidad de abordar un proyecto; también es necesario identificar los efectos de
esas causas, siempre que existe un proyecto subyace uno o varios problemas a solucionar que afectan a las
personas, a los bienes, al ambiente, al trabajo, a las actividades, etc., el problema no es la ausencia de
solución sino un estado existente negativo. Se deben listar las dificultades, priorizarlas y así aislar el
problema central que será factible de tratar de solucionar con el proyecto, paralelamente se identifican sus
causas.

32
 En esta etapa es útil trabajar con la técnica conocida como el árbol de problemas, donde se
identifican los problemas centrales considerados a tal fin como un estado negativo por la existencia de
necesidades o situaciones generales insatisfechas, para posteriormente analizar cada problema y determinar
cuál tiene la magnitud, trascendencia, etc. tal que lo hagan el problema central, desde ya que un factor muy
determinante de la prioridad de un problema sobre otro será su relación con los grupos involucrados.
También pueden haber varios problemas que por su trascendencia deban ser considerados centrales y es
necesario tener presente que la determinación del problema central debe surgir de un profundo análisis e
intercambio de opiniones entre técnicos y políticos.
Del problema emergen causas y se generan efectos; sin embargo hay que tener en cuenta que los
efectos directos y esenciales del problema central, surgen también del análisis minucioso sobre las
repercusiones que aquellas causas identificadas generan.
El proceso se puede visualizar a través de la siguiente gráfica.

Detección del problema central

Análisis de causas directas y esenciales
Gráfico n° 9

PROBLEMA CENTRAL

Causa A Causa B Causa C

Causa C1 Causa C2

Detección del problema central

Análisis de efectos directos y esenciales
Gráfico n° 10

Efecto C1 Efecto C2

Efecto A Efecto B Efecto C

PROBLEMA CENTRAL

La capacidad de definir el problema central es de gran importancia para evitar que queden
excluidas alternativas.
Por la importancia que reviste este aspecto cabe tener presente los siguientes ejemplos:
a) Si ante la necesidad de solucionar la falta de alumnos a clase, se define y enuncia como problema
central «falta de vacunas», la solución que aparece (relación causa/efecto) como más necesaria y casi única
es conseguir vacunas.
b) Si, en cambio, ante la necesidad de solucionar la falta de alumnos a clase el problema se define
«pérdida del año escolar por existencia de epidemias», las alternativas de causa/efecto serán más amplias y
consecuentemente también serán diversas las soluciones que se planteen, así las causas podrán ser:
“deficiente provisión de vacunas”, “ausencia de programa de prevención”, “ausencia o deficiente control de
cumplimiento de los programas preventivos”, “ausencia o deficiente control de calidad de las vacunas”,
“falta de seguimiento del índice de vacunación por edades y/o por grupos según nivel educativo y/o según
nivel económico”, “falta de seguimiento del índice de ausentismo”, etc.

33
 c) Otro ejemplo. Si se define como problema «bajo nivel de colocación de la producción», la
solución que surgiría como propuesta directa sería «aumentar el nivel de colocación de la producción».
d) Si; en cambio, el problema se presenta como «falta o inexistencia de mecanismos de
comercialización de la producción», las alternativas de causa/efecto serán varias y las soluciones podrían
plantearse alternativamente como: “desarrollo de un plan de instrucción y capacitación a productores sobre
catalogación de productos en función de demandas”; “implementación de cursos de capacitación a
productores sobre estrategias de producción en función de demandas”; “creación y desarrollo de cooperativas
para comercialización de los productos”; “implementación de políticas de incentivación del desarrollo de
mercados concentradores de determinados productos”; “implementación de programas de capacitación sobre
prácticas de comercialización de los productos de la zona y su difusión” o “desarrollo de prácticas de
comercialización para un producto determinado”; estas y otras medidas en pos de ampliar mercados.
La identificación de las causas que determinan el problema central y los efectos que la misma
produce, se integran en una red de causas y efectos que se puede graficar de la siguiente manera:

Identificación del problema central

Red causal causa efecto
Gráfico n° 11

Efecto C1 Efecto C2

Efecto A Efecto B Efecto C

PROBLEMA CENTRAL

Causa A Causa B Causa C

Causa C1 Causa C2

• Conversión del problema central en objetivo general del proyecto

En función de la etapa anterior de definición de problemas, se inicia la de definir objetivos, que
constituyen las situaciones negativas a solucionar o problemas, para ello se utiliza el árbol de objetivos.
El árbol de objetivos es similar al árbol de problemas en su estructura pero con igual metodología se
identificarán las causas y efectos que el cumplimiento de los objetivos generará; en definitiva se trata de
convertir el problema en objetivo.
El objetivo general expresa el logro que se espera alcanzar con el proyecto, si se trata de un proyecto
que está dentro de un plan de gobierno deberá quedar claramente definida la contribución que ese proyecto
hace al logro del plan general.
Para dar soluciones a los problemas y teniendo como base las relaciones causales del árbol se
formularán las acciones a llevar a cabo para cumplir con los objetivos, dentro de ellas se elaborarán
alternativas viables, se puntualizarán metas y objetivos concretos, que expresen la situación que se espera
alcanzar mediante la solución del problema enunciado y caracterizado, que si bien no puede lograrse solo, sí
contribuye a su logro.
También se deben tener claros los objetivos específicos, que son aquellos logros que se esperan
alcanzar al finalizar el proyecto, tienen que ver con cada una de las causas generadoras del problema central
y en sí son el cambio que se espera lograr en esos problemas.
Entonces el árbol de objetivos específicos o propósitos surge del análisis del árbol de problemas,
cada uno es la respuesta de solución al problema o necesidad planteado, son las soluciones concretas,
inmediatas y en plazo determinado.

34
 En la red causal aparecerá un árbol de problemas con mayor desagregación de causas y efectos pero
siempre con igual metodología y ese árbol de problemas es precisamente lo que se convertirá en árbol de
objetivos y aquí también es muy importante definir claramente los objetivos específicos y el objetivo central
y establecer las relaciones entre los medios que se disponen para transformar el problema y lograr el objetivo
o fin.
En el árbol de objetivos las relaciones se establecerán entre medios y fines pues la consideración y
relación entre ellos va a ser la determinante de las prioridades o elecciones frente a opciones alternativas, y
aquí nuevamente será necesaria la integración de las opiniones de técnicos y políticos pues no debe olvidarse
que siempre están presentes los grupos involucrados y sus necesidades insatisfechas.
Para la definición de alternativas es necesario tener en cuenta las políticas generales si existieran; las
condiciones especiales del entorno; la cuantificación del grupo o grupos objetivo alcanzado y mejorado; la
indicación de cualquier otro dato cuantitativo que permita medir el alcance o la intensidad de las soluciones
que brinda el proyecto, tanto del punto de vista de la localización, cuanto de la disminución o mejora en los
procedimientos, la calidad de vida, etc.; la posibilidad global de financiamiento; la capacidad técnica y
capacitación del personal para llevar adelante unas alternativas u otras, etc. Todos esos datos o elementos
considerados servirán a la hora de justificar el proyecto elegido.
Como culminación de la etapa de aplicación de la técnica del árbol de objetivos se debe lograr la
conversión del problema central en objetivo general del proyecto, que equivale a convertir la situación
negativa en una solución positiva, para ello será necesario desmenuzar, enumerar e ir asociando a los
objetivos específicos o fines los medios que se utilizarán para lograrlos, que en definitiva serán cambios o
mejoras en aquellas acciones que resultaban problemáticas cuando se describían las causas y efectos de las
situaciones negativas o de ausencia de solución. La existencia de mayor desdoblamiento o desagregación de
medios y fines ayudarán a dar mayor precisión al proyecto no solo en lo referente a los insumos y medios
necesarios sino también para elaborar el cronograma de realización del proyecto, pues permitirá un mejor
ajuste a la realidad circundante en función de los tiempos no solo del proyecto sino del entorno.
Esta etapa se puede graficar también con las relaciones en red.

Identificación del objetivo central

Red causal medios fines
Gráfico n° 12

Fin C1 Fin C2

Fin A Fin B Fin C

OBJETIVO CENTRAL

Medios A Medios B Medios C

Medios C1 Medios C2

• Identificación de soluciones alternativas potenciales

Para lograr los objetivos específicos se deben ejecutar acciones y esas acciones deben también
sistematizarse e individualizarse por un lado los insumos, bienes, mano de obra, etc. en cantidad y calidad
que las misma requerirán y por otro los productos que esas acciones generarán, es decir los resultados, pero
las diferentes combinaciones posibles permitirán identificar soluciones alternativas potenciales para
presentar al político a la hora de tomar decisiones.

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 Se puede visualizar a través del cuadro presentado a continuación las respuestas a problemas
específicos:

OBJETIVO ESPECÍFICO /PROBLEMA

Cuadro n° 15

Objetivo específico Responde al problema

Aumentar la cobertura del servicio de aseo Baja cobertura del servicio de aseo, porque solo llega al 40% de
la población
Aumentar los cupos escolares de educación Cupos de educación primaria no son suficientes para atender la
primaria en el municipio población en edad escolar del municipio

Disminuir la deserción escolar en la Escuela
xx
Mejorar las condiciones de salubridad de los
reclusos de la cárcel zz
Disminuir el tiempo de duración de un
proceso judicial en los juzgados municipales
Hay deserción escolar del 20% anual en el municipio
Deficientes condiciones de salubridad en la cárcel zz
La duración de un proceso judicial en los juzgados municipales.
Es de xxx años, lo cual supera el máximo legal

Llevar a cabo un intercambio de experiencias No existe un conocimiento suficiente sobre los mecanismos y
sobre procesos de paz en América Latina procedimientos para adelantar procesos de paz

Aumentar la calidad de los proyectos de
cooperación técnica internacional de xx
región
Cambiar la actitud de la población sobre
posibles actos de violación de los derechos
humanos
Los proyectos de cooperación internacional no presentan una
adecuada formulación y se dificulta su viabilidad
No hay una conciencia ni un conocimiento claro sobre los
derechos humanos, la forma de defenderlos ni la forma de
prevenir su violación

• Preparación de cronograma de resultados esperados

Para cada objetivo se detallarán los insumos, es decir personal, recursos materiales, técnicos, etc., así
como los medios y costos de todas las actividades a realizar, con la desagregación de los procesos de las
actividades para lograr los objetivos específicos, indicando productos del proyecto y bienes necesarios al
mismo fin.

• Identificación de indicadores
Una vez concluida la etapa anterior es necesario considerar los indicadores de resultados, que son la
base para el seguimiento y evaluación del proyecto, deben permitir medir el cambio operado como
consecuencia de la concreción del proyecto, siempre que se utilicen indicadores deben referenciarse las
fuentes de verificación de ellos, que podrán ser estadísticas, informes, etc.

La gráfica siguiente permite visualizar la lógica del proceso recientemente desarrollado.

LÓGICA DEL PROCESO

Gráfico n° 13

Detección del problema

Determinación de insumos (medios) necesarios para atacar problemas

Desarrollo de acciones usando los medios, para

Generación de resultados, condicionantes para

Logro de los objetivos específicos planteados, para

Logro del Objetivo General planeado, para dar

Solución al Problema Central

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 A modo ilustrativo se incluyen a continuación algunos ejemplos de objetivos específicos y resultados
esperados para un caso: “Proyecto de aseo de una ciudad”

OBJETIVO ESPECÍFICO/RESULTADO
Cuadro n° 16

Objetivo especifico Resultado

Implantar metodologías adecuadas Instalar planta de tratamiento de residuos
para el tratamiento de residuos Poner en funcionamiento la planta

Acciones Insumos
Diseño de la planta Suscribir contrato con profesionales y/o técnicos para el diseño (cantidad de
contratados, características de los contratados y monto de honorarios) etc.
Licitación de la obra Gastos incurridos para confección de pliegos ($)
Gastos incurridos para la preparación de planos, incluido honorarios ($)
Gastos de publicaciones (tipo, cantidad y $) Etc.
Remuneraciones pagadas (cantidad de obreros y operarios, ($)
Ejecución de la obra Aportes y otros conceptos por personal ($)
Materiales utilizados (tipo, cantidad, calidad y $)
Maquinarias, Rodados (tipo, cantidad, $)
Puesta en funcionamiento planta Equipamiento técnico específico (tipo, cantidad y $)
Equipamiento administrativo (tipo, cantidad y $)
Gastos de funcionamiento (detalle y $)

Para el caso citado algunos indicadores y las fuentes de verificación que se pueden utilizar se reúnen
en el cuadro siguiente.

INDICADORES Y FUENTES DE VERIFICACIÓN

Cuadro n° 17

Indicadores:
Diseño terminado
Licitación de la obra
Ejecución de la obra
Terminación de la obra en 6 meses
Instalación de la plata
Fuentes
Contratos firmados
Entrega de plano de diseño, Etc.
Llamado publicado
Acto licitatorio
Acto de adjudicación
Garantías recibidas
Órdenes de compra emitidas, Etc.
Ordenes de servicios
Certificados de obra presentados
Órdenes de pago emitidas
Órdenes de pago pagadas, Etc.
Contratos firmados
Sueldos pagados
Gastos pagados
Informe de ejecución proyecto
Final de obra , Etc.
Maquinarias compradas
Equipamiento administrativo
Gastos de instalación
Gastos municipales de habilitación
Contratos de personal técnico
Contratos de personal administrativo
Seguros contratados, Etc.

• Presupuestación del proyecto

La presupuestación del proyecto comprende la identificación de los indicadores de todas y cada una
de las actividades o acciones con sus insumos cuantificados, la identificación de las fuentes de
financiamiento y la relación temporal entre lo físico y lo financiero.

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 En la presupuestación en sí cabe tener presente que es necesario efectuar una minuciosa
presupuestación de todas y cada una de las actividades que sean necesarias para la concreción del proyecto;
individualizándose y diferenciándose cada una de las acciones y dentro de ellas deberán incorporarse y
estimarse por valores unitarios y totales, por estimaciones en períodos de tiempo mínimo y por el total del
proyecto, pero con identificación en el tiempo de los importes respectivos; también debe presupuestarse en
efectivo o en especie si fuere necesario. Debe identificarse el origen de la financiación, es decir si es única o
compartida; igual procedimiento deberá seguirse con el equipamiento pero en este caso con identificación de
las características de los bienes a adquirir; siempre debe presupuestarse una suma para imprevistos para
evitar no contar con partidas donde imputar algunos gastos que no fueron presupuestados por su incidencia
mínima; en el presupuesto se indicará la moneda en la cual fue elaborado.

• Individualizar indicadores.
Para cada resultado esperado en el proyecto se habrán elaborado indicadores cuantitativos, así si se
refieren a:
a) Los grupos involucrados en un proyecto: podrá contarse con los que indiquen el número de
participantes activos en el proyecto o de beneficiarios directos o de afectados directos o de potenciales
afectados simpatizantes esperados o de potenciales afectados contrarios esperados, etc.
b) Los procedimientos administrativos previstos en el proyecto los indicadores se referirán al número
de etapas procesales en cada acción completa o de reclamos o quejas mensuales presentados o de reclamos o
quejas mensuales atendidas o de reclamos o quejas mensuales resueltas o bien al tiempo de espera en cada
etapa o en la acción completa, etc.
c) La puesta en funcionamiento de un proyecto los indicadores expresarán cantidad de cursos de
capacitación (técnica, administrativa, etc.) o de agentes asistentes a los cursos o de agentes evaluados o de
agentes aprobados o bien indicarán nivel de cumplimiento de normas de calidad en la atención o de
satisfacción del cliente /usuario; también podrán servir para medir y establecer la relación entre los plazos de
un proyecto sea para elaborarlo, para aprobarlo, para ejecutarlo.
Siempre que se utilicen indicadores cuantitativos habrá de referenciarse la fuente de manera de
permitir su verificación sean ellas estadísticas, informes, normas de procedimiento vigentes, documentación,
actas, encuestas.

Presentación de Proyectos
Sin bien no existe una fórmula para la presentación de proyectos dentro de la administración,
podemos decir sin temor a confundirnos que como mínimo debe cumplir algunas pautas referidas a:

• Nombre del proyecto

• Objetivo
• Metodología utilizada en la formulación
• Descripción de la situación actual
• Análisis de los actores involucrados
• Requerimientos de condiciones internas para ser factible el proyecto, incluyendo dentro de estas
a la normativa legal
• Requerimientos de condiciones externas para ser posible el proyecto
• Beneficios directos e indirectos a obtener con el proyecto
• Costo económico de la implementación del proyecto

Por otro lado, corresponde señalar que en el caso de proyectos con apoyo o financiación
internacional, los organismos que otorgan el apoyo o el crédito tienen perfectamente pautadas las
condiciones de presentación y en algunos casos indicaciones expresas sobre la forma de selección de
proyectos.
En el ANEXO III se desarrolla un caso completo de evaluación y presentación de proyecto y en el
IV una reseña referida a la intervención y planificación en Argentina.

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